Trung Quốc rất chú trọng tới xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Trung Quốc đã ban hành Luật quy hoạch xây dựng là cơ sở cho các hoạt động xây dựng trong phạm vi cả nước. Quy hoạch xây dựng được triển khai nghiêm túc, là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về dự án đầu tư xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng và triển khai thực hiện dự án đầu tư xây dựng từ NSNN.

Chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án từ NSNN ở Trung Quốc được xác định theo nguyên tắc “lượng thống nhất-giá chỉ đạo-phí cạnh tranh”. Theo nguyên tắc này, chi phí đầu tư xây dựng được phân tích, tính toán theo trạng thái động phù hợp với cơ chế khuyến khích đầu tư và diễn biến giá cả trên thị trường xây dựng theo quy luật cung-cầu. Công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án thể hiện được mục đích cụ thể: về xác định chi phí đầu tư xây dựng hợp lý; khống chế chi phí đầu tư xây dựng có hiệu lực và đem lại lợi ích cao nhất. Ngay trong giai đoạn nảy sinh ý tưởng dự án, các Nhà tư vấn đầu tư xây dựng sử dụng đồng thời phương pháp đánh giá kinh tế- xã hội và đánh giá kinh tế tài chính, chủ động đầu tư lựa chọn dự án với phương án chi phí hợp lý nhất để đạt được mục tiêu kinh tế xã hội cao nhất. Đến giai đoạn thiết kế, các nhà tư vấn sử dụng phương pháp phân tích giá trị lựa chọn giải pháp thiết kế phù hợp để hình thành chi phí hợp lý nhất. Quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án ở Trung Quốc vẫn áp dụng cơ chế lập, xét duyệt và khống chế chi phí đầu tư xây dựng ở cuối các giai đoạn theo nguyên tắc giá quyết toán cuối cùng không vượt quá giá đầu tư đã xác định ban đầu.

Khống chế chi phí đầu tư xây dựng công trình có hiệu lực chính là điều chi phí trong từng giai đoạn đầu tư không phá vỡ hạn mức giá, chi phí được duyệt ở từng giai đoạn. Các chênh lệch phát sinh trong quá trình thực hiện đầu tư thường được thường xuyên xem xét, điều chỉnh để đảm bảo việc khống chế chi phí có hiệu lực. Để khống chế chất lượng thời gian và giá thành công trình xây dựng xuyên suốt từ giai đoạn hình thành ý tưởng đầu tư, chủ trương đầu tư đến chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng bàn giao công trình đi vào sử dụng, Trung Quốc thông qua quan hệ hợp đồng kinh tế hình thành cơ chế giám sát Nhà nước và giám sát xã hội trong đầu tư xây dựng, với mô hình quản lý giám sát phối hợp 4 bên: bên A (chủ đầu tư)- bên B (người thiết kế)- bên C (đơn vị thi công)- bên D (người giám sát).

Chính phủ Trung Quốc chỉ quản lý việc thẩm định, phê duyệt tổng mức đầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng từ NSNN; giá xây dựng được hình thành theo cơ chế thị trường, Nhà nước công bố định mức xây dựng chỉ để tham khảo; Nhà nước khuyến khích sử dụng hợp đồng trong đầu tư xây dựng theo thông lệ quốc tế. Trung Quốc đã đang xây dựng và phát triển mạnh việc sử dụng các kỹ sư định giá trong việc kiểm soát và khống chế chi phí xây dựng. Trung Quốc rất chú trọng tới việc xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về chi phí xây dựng, cung cấp các thông tin về giá xây dựng đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường.

Chính phủ Trung Quốc không can thiệp trực tiếp vào việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án sử dụng NSNN, mà chỉ ban hành các quy định có tính chất định hướng thị trường, bảo đảm tính công bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng, xã hội hoá công tác định mức xây dựng, đơn giá xây dựng và sử dụng cơ chế thị trường để thoả thuận, xác định giá xây dựng công trình. Xu thế này không những đã và đang được thực hiện ở Trung Quốc, mà còn được các nước như Anh, Mỹ, …áp dụng rộng rãi.

2. Kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp.

Đối với kiểm soát chi đầu tư XDCB

Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN ở Cộng hoà Pháp được thực hiện theo một hệ thống luật lệ chặt chẽ, lâu đời với bộ máy ổn định và phân định chức năng rõ ràng. Riêng việc kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN có một số điểm đáng chú ý.

Việc thực hiện nhiệm vụ của KBNN Cộng hoà Pháp dựa trên các căn cứ: Bộ Luật NSNN; Dự toán ngân sách năm được Nghị viện phê chuẩn từng bộ chi tiêu; Bộ Luật hợp đồng thầu công ban hành năm 1992; Dự toán chi hàng năm được Bộ chi tiêu phân bổ cho cơ quan Trung ương và địa phương.

Trách nhiệm của KBNN Pháp trong kiểm soát chi đầu tư XDCB:

- Tham gia uỷ ban đấu thầu để nắm bắt và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu.

- Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, kiểm tra chứng từ chấp nhận thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tư, đến khi nhà thầu nhận được tiền, thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ

- Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơ trúng thầu. Nếu khối lượng phát sinh nhỏ hơn hoặc bằng 5% giá trị hợp đồng, đề nghị chủ đầu tư và nhà thầu ký bổ sung các điều khoản của hợp đồng. Nếu vượt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ đầu tư có trách nhiệm lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính kiểm tra để trình uỷ ban đấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phí dự toán chi tiêu năm sau.

- Kho bạc chỉ thanh toán từng lần hay lần cuối cùng trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng của chủ đầu tư với nhà thầu trong phạm vi hợp đồng thầu công đã đựơc xác định đã ký kết và đơn giá trúng thầu được kiểm soát viên tài chính kiểm tra

- Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm soát viên tài chính đặt tại Bộ hoặc địa phương kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trước khi chuyển chứng từ ra Kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng.

- Kho bạc Pháp không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nhiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tư.

- Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc Pháp có trách nhiệm giữ 5% giá trị hợp đồng thực hiện bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt tại Kho bạc; khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trích tài khoản đặc biệt trả cho nhà thầu (trường hợp không xảy ra hỏng hóc trong thời gian bảo hành) hoặc chi trả tiền sửa chữa theo dự toán được xác định giữa hai bên nhà thầu và đơn vị sửa chữa (số còn lại chuyển trả nhà thầu). Số tiền bảo hành công trình không được tính lãi trong thời gian tạm giữ ở tài khoản đặc biệt tại Kho bạc.

Đối với kiểm soát cam kết chi

Tại Pháp, theo điều 29, Nghị định ngày 29/12/1962 của Chính phủ thì cam kết chi NSNN là một hành động mà qua đó một cơ quan hành chính, một tổ chức công tạo ra hoặc xác định cho mình nghĩa vụ làm phát sinh một khoản chi phí.

Các cam kết chi phải được hạch toán kế toán của các đơn vị quan hệ ngân sách. Một đơn vị quan hệ ngân sách cần phải biết về số tiền luỹ kế của các tài khoản chi đã cam kết vào bất cứ thời điểm nào để có thể so sánh với số kinh phí ngân sách được duyệt và như vậy mới lập kế hoạch được khả năng cam kết mới.

Tại Pháp, kiểm soát cam kết là kiểm soát tài chính, là việc kiểm soát mang tính chất hành chính được thực hiện trước khi các nghiệp vụ chi ngân sách được thực hiện. Nó là kiểm soát hành chính vì được thi hành bởi một cơ quan hành chính đối với một số nghiệp vụ của mình. Nó là tiền kiểm vì được thi hành trước khi các nghiệp vụ đó được triển khai. Từ năm 1919 Nhà nước Pháp đã rất quan tâm đến việc thiết lập và kiểm soát nghiêm ngặt đối với các khoản chi của Nhà nước và đặt các kiểm soát viên tài chính thuộc quyền quản lý của Bộ trưởng Bộ Ngân sách. Nhưng phải đến khi có Luật ngày 11/8/1992 mới chính thức được thực hiện và đến nay vẫn là bản hiến chương về nghiệp vụ kiểm soát tài chính.

Chuẩn chi viên.

Chỉ Thủ trưởng các đơn vị có quan hệ với ngân sách và những người được họ uỷ quyền là những người có thẩm quyền và tư cách cam kết chi. Tại Pháp, đối với ngân sách Trung ương, chuẩn chi viên chính là các Bộ trưởng, chuẩn chi viên cấp 2 là các Giám đốc sở, và những người được họ uỷ quyền là những người duy nhất có thẩm quyền và tư cách cam kết chi. Họ được gọi là các chuẩn chi viên.

Kiểm soát viên tài chính.

Kiểm soát viên tài chính là công chức thuộc Bộ Ngân sách và được lựa chọn trong số các công chức tại những đơn vị trực thuộc Bộ Ngân sách, thường lựa chọn trong số các thẩm phán của Viện Thẩm kế (tương đương Kiểm toán Nhà nước), các công chức thuộc tổng thanh tra tài chính, các chuyên viên cao cấp thuộc cơ quan tài chính cấp Trung ương và quỹ tiền gửi Nhà nước, các kiểm soát viên Nhà nước.

Các kiểm soát viên tài chính tự mình thực hiện nhệm vụ kiểm soát được giao và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về việc đó. Họ bị cấm không được làm một chức vụ nào khác ngoài chức vụ kiểm soát.

Tại Trung ương một kiểm soát viên tài chính phụ trách việc kiểm soát các cam kết chi của mỗi Bộ và một số đơn vị sự nghiệp công lớn sử dụng ngân sách Trung ương. Tại mỗi vùng, một kiểm soát viên tài chính phụ trách kiểm soát các cam kết chi ngân sách Trung ương tại địa phương. Trên toàn nuớc Pháp có khoảng trên 20 kiểm soát viên tài chính đối với ngân sách Trung ương tại địa phương.

Tại Pháp, hệ thống Kho bạc khá phức tạp. Tại các Bộ và các đơn vị sự nghiệp công lớn sử dụng ngân sách Trung ương, có chi nhánh của Kho bạc, mỗi đơn vị này tương đương một Kho bạc tỉnh. Tại mỗi vùng hành chính, một Kho bạc tỉnh sẽ đảm nhận vai trò của Kho bạc vùng; bên cạnh đó mỗi tỉnh có Kho bạc riêng. Trong từng đơn vị Kho bạc có Phòng kiểm soát tài chính. Kiểm soát viên tài chính trực tiếp phụ trách phòng này. Về pháp lý, Kiểm soát viên tài chính là cán bộ thuộc Vụ Ngân sách, nhưng chịu sự lãnh đạo trực tiếp của Giám đốc Kho bạc.

Kiểm soát viên tài chính đối với ngân sách địa phương: từ năm 1936 Chính phủ Pháp đã ban hành nghị định về việc thiết lập tại mỗi vùng, mỗi tỉnh một cơ quan kiểm soát các khoản chi đã cam kết từ ngân sách địa phương. Nhiệm vụ này được giao cho một cơ quan trực thuộc văn phòng tỉnh trưởng.

Nhiệm vụ của kiểm soát viên tài chính.

- Xem xét trước các văn bản cam kết: là nhiệm vụ chính của Kiểm soát viên tài chính. Trước khi quyết định cuối cùng được đưa ra, họ nghiên cứu, xem xét tính hợp lệ của các văn bản đó và nếu chấp nhận được thì sẽ đóng dấu thị thực lên văn bản. Kiểm soát viên tài chính xem xét các quyết định cam kết về các nội dung sau: Khoản chi có đúng mục lục ngân sách hay không, mục chi ngân sách có liên quan có còn kinh phí hay không, tính chính xác của các số dự toán, áp dụng các quy định về tài chính, về việc chấp hành ngân sách có phù hợp với phê duyệt của Quốc hội và Hội đồng nhân dân hay không.

Để làm tốt công việc này họ phải nhận tất cả các chứng từ có liên quan. Nếu các khoản chi cam kết có nghi vấn không hợp lệ, Kiểm soát viên có thể từ chối thị thực chấp nhận. Nếu vẫn còn bất đồng ý kiến với đơn vị chuẩn chi, Kiểm soát viên phải báo cáo về Bộ Tài chính. Tuy nhiên, kiểm soát viên tài chính không kiểm soát về tính hiệu quả của các cam kết chi của đơn vị chi tiêu.

- Kiểm soát lệnh chuẩn chi: Kiểm soát viên tài chính phải chắc chắn là: mọi quyết định cam kết đều phải qua họ kiểm soát; không chấp thuận các cam kết đã có visa bị sửa đổi; tất cả các lệnh thanh toán hay lệnh uỷ quyền kinh phí đều phải qua kiểm soát tài chính; mọi lệnh chuẩn chi không có visa là hoàn toàn không có hiệu lực đối với kế toán thanh toán.

- Thông tin cho Bộ trưởng Bộ Tài chính: Các Kiểm soát viên tài chính được đặt vào vị trí thuận lợi để quan sát hoạt động của các cơ quan mà họ kiểm soát, có trách nhiệm báo cáo, cung cấp thông tin tới Bộ trưởng Bộ Tài chính những thông tin hữu ích về tình hình chấp hành ngân sách của Bộ mà họ được giao nhiệm vụ kiểm soát cam kết chi.

- Nhiệm vụ tư vấn: Vai trò này hình thành từ những nhiệm vụ mà họ được giao, là hoạt động quan trọng, hấp dẫn nhất mà cũng khó khăn nhất trong hoạt động kiểm soát viên tài chính. Đối với Thủ trưởng các cơ quan mà Kiểm soát viên tài chính thực hiện kiểm soát cam kết, họ là những người hướng đạo thực sự, cảnh báo cho các cơ quan đó để phòng chống các hậu quả bất lợi của các quyết định, thông báo cho họ các trường hợp mà trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan có thể bị liên đới.

Bên cạnh nhiệm vụ hàng đầu của kiểm soát viên tài chính là theo dõi sự tôn trọng các nguyên tắc, quy định về chi tiêu ngân sách, họ cũng có điều kiện đánh giá các quy định ấy có thể không phù hợp trong một số tình huống cụ thể, từ đó giúp cơ quan lập pháp và hành pháp có những điều kiện phù hợp.

3. Bài học kinh nghiệm về kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN đối với Việt Nam

Qua kinh nghiệm về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản của Trung Quốc và Cộng hoà Pháp có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam như sau:

- Một là: Phương thức quản lý chi phí đầu tư xây dựng vốn NSNN phải quán triệt mục tiêu tiết kiệm, chống thất thoát, lãng phí, để làm được việc khống chế chi phí đầu tư XDCB dự án không phá vỡ hạn mức chi phí được duyệt ở mỗi giai đoạn. Điều này phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các chủ thể và sự giám sát lẫn nhau cũng như toàn xã hội. Từng bước hoà nhập thông lệ quốc tế, phù hợp với cơ chế thị trường, thiết lập cơ chế hành nghề chuyên gia định giá, thành lập hiệp hội quản lý chi phí và giá xây dựng. Xu huớng là quản lý theo sản phẩm đầu ra với những kế họach dài, trung hạn và đầu tư theo chương trình mục tiêu của Nhà nước. Đảm bảo tính công bằng, minh bạch trong quản lý vốn đầu tư xây dựng nói chung và đầu tư NSNN nói riêng

Hai là: Công tác sử dụng và đào tạo cán bộ hợp lý, bố trí đúng người, đúng việc phù hợp với khả năng và trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ. Coi trọng việc đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, động viên khuyến khích cán bộ nghiên cứu khoa học, học tập nâng cao trình độ, coi việc tổ chức, học tập chế độ chính sách, cập nhật kiến thức mới là một yêu cầu bắt buộc đối với cán bộ, tiến tới tổ chức các buổi học tập như một sinh hoạt thường xuyên trong cơ quan.

Ba là: Xây dựng bộ máy quản lý điều hành, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản NSNN phân định trách nhiệm rõ ràng, thực hiện nghiêm theo luật pháp quy định. Đối với KBNN việc kiểm soát thanh toán trên cơ sở căn cứ pháp lý rõ ràng và đầy đủ, được cung cấp thông tin về giá cả xây dựng ngay từ đầu. Quy định rõ về việc kiểm soát thanh toán theo những nội dung cụ thể theo dự toán năm, nghiệm thu, trách nhiệm chuyển tiền và thời hạn giải quyết công việc thanh toán. Nhìn chung trách nhiệm KBNN trong bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là hợp lý, rõ ràng, thuận tiện và dễ thực hiện.

Bốn là: Định kỳ tổ chức tổng kết rút kinh nghiệm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao, phối hợp với các đơn vị chủ đầu tư tổ chức các buổi toạ đàm, trao đổi những vấn đề phát sinh, những vướng mắc cần tháo gỡ từ đó có biện pháp giải quyết kịp thời, hợp lý, đúng chế độ. Phản ánh kịp thời những khó khăn vướng mắc, những nảy sinh trong quá trình kiểm soát chi đầu tư, tổ chức tốt công tác thông tin báo cáo.

Bài học kinh nghiệm về kiểm soát cam kết chi

Thông qua quá trình kiểm soát cam kết chi tại Pháp có một số vấn đề hạn chế cần quan tâm của Kiểm soát viên tài chính như sau:

- Các Kiểm soát viên tài chính khó có thể nghiên cứu một cách sâu sắc tất cả các hồ sơ đưa đến họ kiểm soát.

- Có quan điểm cho rằng sự kiểm soát làm chậm hoạt động hành chính và góp phần làm phân tán trách nhiệm của cơ quan chi tiêu ngân sách.

- Kiểm soát tài chính không thực hiện kiểm soát đối với phần lớn các khoản chi phân bổ vào các tài khoản đặc biệt của Kho bạc.

Một số bài học rút ra cho Việt Nam như sau:

Một là: Cơ chế kiểm soát cam kết chi đã được pháp quy hoá với mức độ tối thiểu là ở cấp Nghị định của Chính phủ. Với mức độ pháp lý hoá này, hiệu lực và trách nhiệm thi hành sẽ nghiêm túc và hiệu quả hơn rất nhiều, không những tại các cơ quan của Nhà nước mà còn đối với khu vực tư có phát sinh các giao dịch có liên quan đến khu vực công.

Hai là: Tại Pháp, toàn bộ hoạt động kiểm soát trước khi chi được thực hiện rất chặt chẽ. Trước khi chi NSNN, Pháp chia thành hai giai đoạn là trước khi cam kết chi và trước khi chuẩn chi. Trong đó để khoản chi được cam kết, đơn vị phải gửi đến kiểm soát viên tài chính đầy đủ hồ sơ, chứng từ liên quan đến khoản chi. Kiểm soát viên tài chính sẽ xem xét, cấp thị thực chuẩn chi hoặc từ chối. Khi hồ sơ bị từ chối, điều đó đồng nghĩa với việc hợp đồng không được ký kết vì không đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả trong tương lai. Sau đó, khi đơn vị chi tiêu phát hành lệnh chuẩn chi, nó chỉ được thanh toán khi đã được cam kết. Việc cấp thị thực cho khoản cam kết và sau đó, chấp thuận cho phép thanh toán đều do kiểm soát viên tài chính thực hiện.

Ba là: Nhiệm vụ của kiểm soát viên tài chính khá rộng, bao gồm cả công việc kiểm soát, báo cáo tới Bộ trưởng và tư vấn cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Điều này đòi hỏi tiêu chuẩn về năng lực, trình độ của kiểm soát viên tài chính là rất cao, và quy trình chọn tuyển cũng rất nghiêm ngặt.

Bốn là: Cơ quan kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà nuớc đặt trực tiếp tại các Bộ chi tiêu, kiểm soát chi ngân sách địa phương và ngân sách Trung ương tại địa phương đặt tại các cơ quan Kho bạc vùng hoặc tỉnh. Để áp dụng được mô hình này ở Việt Nam, cần phải xây dựng cơ chế đặc thù cho bộ phận kiểm soát cam kết chi NSNN, có sự phân quyền mạnh mẽ, và hoàn thiện tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của KBNN.

Năm là: Quá trình xây dựng hoàn thiện cơ chế kiểm soát cam kết chi của Pháp diễn ra rất dài, có lịch sử kéo dài hàng trăm năm. Trong quá trình phát triển, Pháp luôn chú trọng tới việc bổ sung, sửa đổi, kiện toàn cả về nội dung, quy trình và chức bộ máy kiểm soát cam kết chi để có được một cơ chế đầy đủ và hoàn thiện như hiện nay.