2.1.3. Thủ tục mở tài khoản.

Để thực hiện kiểm soát chi NSNN, các đơn vị phải thực hiện thủ tục mở tài khoản tại KBNN; Thủ tục này được quy định theo văn bản hướng dẫn chế độ kế toán, bao gồm cả chế độ kế toán NSNN và nghiệp vụ KBNN và Kế toán Nhà nước áp dụng cho hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc.

Cụ thể các bước như sau:

a) Chuẩn bị hồ sơ.

- Đối với các khoản chi đầu tư do chủ đầu tư chuẩn bị tài liệu để mở tài khoản gồm: Quyết định giao nhiệm vụ chủ đầu tư (trường hợp trong quyết định đầu tư không nêu); Quyết định thành lập Ban quản lý dự án; Quyết định bổ nhiệm chức vụ của chủ tài khoản (thủ trưởng đơn vị), Kế toán trưởng (hoặc người phụ trách kế toán); Giấy đề nghị mở tài khoản; bản đăng ký mẫu dấu, chữ ký.

b) Tiếp nhận xử lý của KBNN

- Sau khi cán bộ KBNN tiếp nhận hồ sơ đăng ký mở tài khoản, kiểm tra hồ sơ; dự kiến cấp mã các tài khoản theo chế độ quy định và trình lãnh đạo phòng, lãnh đạo KBNN xét duyệt.

- Tiến hành cấp và thông báo mã tài khoản cho đơn vị đăng ký.

2.1.4. Điều kiện chi đầu tư XDCB

Để đảm bảo cho công tác xây dựng cơ bản tiến hành đúng trình tự, đảm bảo các nguyên tắc chi đầu tư xây dựng cơ bản, các dự án đầu tư thuộc đối tượng chi của NSNN muốn được chi đầu tư XDCB phải có đủ điều kiện sau:

Thứ nhất: Phải có đủ thủ tục đầu tư và xây dựng.

Thủ tục đầu tư xây dựng là những Quyết định, văn bản… của cấp có thẩm quyền cho phép được đầu tư dự án theo chương trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Nó là kết quả của các bước chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng. Chỉ khi nào hoàn tất các thủ tục đầu tư và xây dựng như quyết định của cấp có thẩm quyền cho phép tiến hành công tác chuẩn bị đầu tư, báo cáo nghiên cứu khả thi và quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, thiết kế dự toán đựơc duyệt…thì dự án mới được phép ghi vào kế hoạch đầu tư XDCB và mới được phép cấp phát vốn theo kế hoạch, thiết kế dự toán được duyệt.

Thứ hai: Công trình đầu tư phải được ghi vào kế hoạch vốn đầu tư XDCB năm.

Khi công trình được ghi vào kế hoạch đầu tư nghĩa là dự án đã được tính toán về hiệu quả kinh tế mang lại cho nền kinh tế quốc dân, tính toán về phương án đầu tư, về nguồn vốn đầu tư và đã cân đối được khả năng cung cấp nguyên vật liệu, khả năng thi công dự án. Chỉ khi nào dự án được ghi trong kế hoạch đầu tư XDCB mới đảm bảo về mặt thủ tục đầu tư, xây dựng và mới có nguồn vốn của NSNN đảm bảo cho việc cấp phát vốn đầu tư XDCB được thực hiện.

Thứ ba: Phải có Ban quản lý công trình đuợc thành lập theo Quyết định của cấp có thẩm quyền.

Các công trình đầu tư cần thiết phải có bộ phận quản lý dự án để thực hiện các thủ tục đầu tư và xây dựng; để quản lý, sử dụng và quyết toán vốn đầu tư của dự án, để kiểm tra, giám sát quá trình đầu tư xây dựng dự án, đảm bảo sử dụng vốn đúng kế hoạch và có hiệu quả. Vì vậy chỉ khi có Ban quản lý dự án được thành lập thì các quan hệ về phân cấp thanh toán mới được thực hiện, nên đảm bảo đúng chế độ Nhà nước quy định.

Thứ tư: Đã tổ chức đấu thầu tuyển chọn tư vấn mua sắm vật tư, thiết bị, xây lắp theo quy định của chế độ đấu thầu (trừ những trường hợp được phép chỉ định thầu).

Để thực hiện dự án đầu tư, các Ban quản lý dự án, chủ đầu tư phải tuyển chọn thầu để thực thi công xây lắp, mua sắm vật tư thiết bị theo yêu cầu đầu tư của dự án. Trong cơ chế thị trường việc đấu thầu để tuyển chọn thầu là hết sức cần thiết. Mục đích của việc tổ chức đấu thầu là để chọn được những đơn vị thi công xây lắp có trình độ quản lý tốt, tổ chức thi công nhanh hợp lý, đảm bảo chất lượng và giá thành hợp lý. Sau khi đã chọn thầu các đơn vị chủ đầu tư phải ký kết hợp đồng thi công về mua sắm máy móc thiết bị; các chủ đầu tư theo dõi quản lý và tổ chức thanh toán cho các đơn vị nhận thầu theo những điều đã ký kết trong hợp đồng. Vì vậy nếu không có đấu thầu để chọn thầu thi công thì việc xây dựng dự án không thể được thực hiện và việc cấp vốn đầu tư không thể có.

Thứ năm: Các công trình đầu tư chỉ được cấp phát khi có khối lượng cơ bản hoàn thảnh đủ điều kiện được cấp vốn thanh toán hoặc đủ điều kiện được cấp vốn tạm ứng.Sản phẩm XDCB do các đơn vị thi công xây lắp (đơn vị trúng thầu hoặc chỉ định thầu) thực hiện thông qua quá trình sản xuất kinh doanh của DN xây lắp theo hợp đồng đặt hàng của các chủ đầu tư (chủ công trình). Chính vì vậy khi nào có khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành (sản phẩm xây dựng hoàn thành- bộ công trình, hạng mục công trình, công trình hoàn thành của đơn vị xây lắp bàn giao theo đúng những điều đã ghi trong hợp đồng (đã được nghiệm thu- có trong kế hoạch thiết kế, dự toán) thì chủ đầu tư mới được thanh toán cho khối lượng hoàn thành đó.

Đối với việc mua sắm máy móc thiết bị và đối với phần thi công xây lắp đấu thầu, để đảm bảo nhu cầu vốn cho việc mua sắm thiết bị, dự trữ vật tư… thì các đơn vị mua sắm thi công được tạm ứng trước (cấp phát tạm ứng) nhưng phải đảm bảo các điều kiện của tạm ứng đã quy định để đảm bảo sử dụng vốn đúng mục đích và có hiệu quả.

2.2. Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN.

2.2.1. Nội dung kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN

Thứ nhất: Kiểm soát chi các khoản chi vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN. Nội dung kiểm soát chi như sau:

- Kiểm tra tính đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ dự án, chứng từ thanh toán.

- Kiểm tra việc chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng, định mức, đơn giá và các chế độ chính sách do Nhà nước quy định.

- Cấp phát vốn đầu tư bằng lệnh chi tiền.

- Cấp phát bằng mức vốn đầu tư.

- Cấp phát theo dự toán.

- Cấp phát bằng hình thức ghi thu, ghi chi vốn đầu tư.

Thứ hai: Kế toán quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước: Là quá trình KBNN thực hiện ghi chép, hạch toán chính xác, kịp thời các khoản chi theo chế độ quy định, thực hiện hạch toán theo tài khoản thanh toán tập trung và kế toán dồn tích.

Thứ ba: Tổ chức bộ máy kiểm soát chi đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN qua hệ thống KBNN.

KBNN tổ chức các bộ phận có liên quan để thực hiện nhiệm vụ quản lý và kiểm soát các khoản chi vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN. Đảm bảo cấp phát, thanh toán hiệu quả, đúng tiến độ thực hiện dự án công trình.

2.2.2. Về thực hiện Quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN.

Nhận thức đúng vai trò, trách nhiệm được giao, thời gian qua hệ thống KBNN đã có rất nhiều biện pháp cải cách thủ tục hành chính trong kiểm soát chi đầu tư XDCB, nhằm mục tiêu vừa đảm bảo an toàn tiền vốn Nhà nước vừa đơn giản hồ sơ, thủ tục tạo điều kiện tốt nhất trong quá trình giải ngân cho các dự án đầu tư.

Nghị định số 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình được ban hành và đây là cái mốc quan trọng khởi đầu cho công tác đổi mới việc kiểm soát chi phí đầu tư XDCB.

Ngay sau khi Nghị định ra đời, Bộ Tài chính đã ban hành thông tư số 130/2007/TT-BTC sửa đổi bổ sung một số điểm của Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 3/4/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, chi đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN.

Căn cứ nội dung các văn bản trên, KBNN đã ban hành quyết định số 297/QĐ-KBNN ngày 18/5/2007 về Quy trình quản lý, kiểm soát chi đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư, Quy trình số 686/QĐ-KBNN ngày 18/8/2009 sửa đổi, bổ sung một số điểm tại Quyết định số 297 ngày 18/5/2007.

Từ đó công tác kiểm soát chi đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN đã có những nội dung thay đổi cơ bản so với trước đây trên tất cả các lĩnh vực, tạo bước đột phá lớn nhất từ trước đến nay trong công tác kiểm soát chi đầu tư cụ thể như sau:

- Theo quy định của Chính phủ, KBNN không chịu trách nhiệm về chất lượng, khối lượng các dự án, không chịu trách nhiệm kiểm tra việc áp dụng đơn giá, định mức mà thanh toán theo nội dung hợp đồng, trách nhiệm đó thuộc các chủ đầu tư xây dựng công trình.

- Từ đó, tài liệu lưu trữ tại KBNN cũng có nhiều thay đổi, không nhận những loại hồ sơ chứng từ không thuộc trách nhiệm quả lý của ngành, loại bỏ những thủ tục không cần thiết, không phù hợp với quy định chung như các hồ sơ liên quan đến yếu tố kỹ thuật, bản vẽ kỹ thuật, biên bản nghiệm thu…mà trước đây cán bộ kiểm soát chi vẫn phải tiếp nhận, quản lý, kiểm tra và chịu trách nhiệm trước pháp luật.

- Mẫu biểu chứng từ thanh toán đã có cải cách tối đa. Trước đây, các chủ đầu tư phải lập nhiều loại chứng từ cho các nội dung chi có tính chất khác nhau như: Chi xây dựng, chi ban quản lý dự án, chi đền bù, chi cho công tác mua sắm thiết bị…

- Mỗi nội dung chi phải sử dụng một loại chứng từ khác nhau như: phiếu giá thanh toán, bảng kê thanh toán, giấy đề nghị thanh toán, giấy đề nghị tạm ứng…thì nay nội dung chứng từ được sửa đổi cho phù hợp với các nội dung chi mà chủ đầu tư chỉ cần sử dụng một loại chứng từ là giấy đề nghị thanh toán.

Như vậy việc cải tiến nội dung chứng từ thanh toán của hệ thống KBNN đã tạo điều kiện cho cán bộ dễ dàng hơn trong việc hướng dẫn, kiểm tra, kiểm soát trước khi thực hiện thanh toán cho các dự án. Về phía khách hàng cũng tránh được tình trạng sai sót do trước đây phải lập nhiều loại chứng từ thanh toán khác nhau.

Do quy định cán bộ kiểm soát chi không chịu trách nhiệm kiểm tra việc áp dụng đơn giá, định mức các dự án, vấn đề này đã tránh được việc quản lý, trách nhiệm chồng chéo giữa các cơ quan cùng tham gia quản lý dự án xây dựng công trình, phân định rõ ràng hơn vai trò, trách nhiệm cụ thể của từng đơn vị, cá nhân trong quá trình quản lý dự án đầu tư xây dựng nói chung.

Chính vì vậy phạm vi kiểm soát, nội dung kiểm soát của ngành đã thay đổi, đặc biệt áp dụng phương thức thanh toán trước, kiểm soát sau đối với các món chứng từ tạm ứng, các dự án thanh toán nhiều lần mà chưa phải lần thanh toán cuối cùng.

Qua đó thời gian kiểm soát chứng từ thanh toán tại KBNN đã được rút ngắn so với trước đây từ 7 ngày làm việc xuống còn 4 ngày, tiến độ giải ngân đã được đẩy nhanh đáp ứng nhu cầu vốn thi công cho dự án.

KBNN đã ban hành thống nhất thực hiện Quy trình giao dịch “một cửa” trong kiểm soát chi NSNN. Trong quá trình giao dịch “một cửa” đã thu được những kết quả nhất định. Tạo điều kiện cho khách hàng khi đến giao dịch. Đây cũng là một hình thức nhằm công khai, minh bạch quy trình nghiệp vụ trong kiểm soát chi ngân sách để khách hàng nắm giữ quy trình nghiệp vụ KBNN và thực hiện đúng quy định. Cũng thông qua việc giao dịch “một cửa” đã tạo ra cơ chế tự kiểm soát lẫn nhau giữa cán bộ giao dịch một cửa với cán bộ trực tiếp thanh toán, nhằm phòng ngừa, ngăn chặn việc xảy ra phiền hà, sách nhiễu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh toán.

Cùng với việc thực hiện cải cách hành chính của Chính phủ, KBNN thời gian qua đã có nhiều nỗ lực, nghiên cứu cải cách thủ tục trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN, đem lại nhiều hiệu quả thiết thực.

2.2.3. Tiết kiệm chi cho NSNN.

       Thông qua công tác kiểm soát chi đầu tư chống thất thoát, lãng phí, tiết kiệm chi cho ngân sách nhà nước. Trong những năm qua, KBNN luôn quan tâm chỉ đạo công tác kiểm soát chi đầu tư, trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của ngành để đề ra các chương trình công tác trong từng thời kỳ, thường xuyên tổ chức tập huấn nghiệp vụ, hội thảo chuyên đề gắn với công tác đào tạo và đào tạo lại đội ngũ cán bộ kiểm soát chi đầu tư. Đến nay KBNN đã có đội ngũ cán bộ đủ mạnh đáp ứng được yêu cầu nghiệp vụ. Kết quả hơn 10 năm nhận nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tư KBNN đã tiến hành chi đầu tư khoảng 805.993 tỷ đồng trong đó từ chối thanh toán hàng nghìn khoản chi do áp dụng sai định mức, đơn giá do cộng sai số học, do không có khối lượng thực hiện, do không có trong dự toán được duyệt với giá trị hàng nghìn tỷ đồng. Thông qua đó đã tiết kiệm chi cho NSNN khoảng 4.065 tỷ đồng. cụ thể như sau:

Bảng 2.2. Tình hình từ chối chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN giai đoạn 2000-2010

(Nguồn: Theo báo cáo tình hình chi đầu tư XDCB hàng năm của KBNN).

Nhìn vào số liệu bảng 2.2 ta thấy: Số vốn thanh toán từ năm 2000-2010 ngày càng tăng qua các năm, năm sau cao hơn so với năm trước. Trong khi đó số từ chối thanh toán không ổn định qua các năm. Từ giai đoạn 2005 đến nay số từ chối thanh toán có xu hướng giảm dần.

Các khoản bị KBNN từ chối thanh toán chi NSNN xuất phát từ nhiều nguyên nhân, song chủ yếu là do sai, sót trong quá trình lập dự toán, không đúng định mức, đơn giá XDCB, không có trong kế hoạch vốn hàng năm, không có khối lượng hoàn thành. Bên cạnh đó việc bố trí dàn trải, nhỏ giọt, mang tính dàn đều, bình quân chủ nghĩa, bố trí vốn không đúng quy định và thẩm quyền; xây dựng kế hoạch vốn hằng năm không phù hợp với điểm dừng kỹ thuật của các dự án đầu tư XDCB…cũng là những lý do khiến số từ chối thanh toán của KBNN trong giai đoạn qua là rất lớn.

Nhìn vào bảng trên ta thấy giai đoạn 2000-2005 số từ chối thanh toán tăng tỷ lệ thuận với số chi qua kiểm soát. Trong đó năm 2005 số từ chối thanh toán lớn nhất là 554 tỷ đồng. Sở dĩ như vậy vì năm 2005 là năm đầu tiên Luật đầu tư và xây dựng có hiệu lực, cơ chế kiểm soát có sự thay đổi lớn.

Từ năm 2006 trở đi số từ chối thanh toán chi giảm dần theo từng năm. Do cơ chế đã có sự thay đổi cơ bản. Những năm 2005 trở về trước, khi các đơn vị đến chi đầu tư, KBNN tiến hành kiểm soát cả dự toán và khối lượng thanh toán, nếu sai dự toán KBNN được phép từ chối thanh toán các khoản chi đó.

Nhưng từ năm 2006 trở đi KBNN không kiểm tra các dự toán của các đơn vị mà tập trung kiểm tra chặt chẽ khi thanh toán. Nội dung kiểm soát tại khâu thanh toán là đi sâu vào việc kiểm tra, đối chiếu khối lượng thực hiện trên bảng xác định giá trị khối lượng hoàn thành do chủ đầu tư gửi đến với khối lượng quy định trong hợp đồng hoặc dự toán chi phí được duyệt, kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá cho khối lượng thanh toán với đơn giá quy định trong hợp đồng và dự toán được duyệt. Kiểm tra phần khối lượng phát sinh, đảm bảo việc thanh toán, xác định đơn giá cho khối lượng phát sinh theo đúng nguyên tắc, chế độ quy định và quy định của hợp đồng, đó là nếu khối lượng phát sinh nhỏ hơn 20% khối lượng tương ứng trong hợp đồng thì áp dụng đơn giá ghi trong hợp đồng, nếu khối lượng phát sinh từ 20% trở lên tương ứng với khối lượng trong hợp đồng hoặc khối lượng phát sinh chưa định mức, đơn giá thì chủ đầu tư cùng nhà thầu và tư vấn tự xác định định mức đơn giá và phê duyệt làm cơ sở thanh toán. Do đó số tiền từ chối thanh toán cũng giảm đi.

Đặc biệt từ năm 2007 theo quy định của Nghị định số 99/2007/CP-NĐ thì chủ đầu tư phải tự chịu trách nhiệm hoàn toàn về đơn giá, định mức cũng như mọi hoạt động thực hiện dự án. Nhà nước chỉ quản lý và công bố các định mức XDCB để chủ đầu tư vận dụng, áp dụng cụ thể vào từng dự án, công trình. Đơn giá có thể do địa phương ban hành cho phù hợp với tình hình khu vực mình, cũng có thể do bộ chủ quản ban hành. Dựa vào đó các bên sẽ đưa ra đơn giá riêng cho hợp đồng, KBNN chỉ phải đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ cũng như đảm bảo chi không quá kế hoạch vốn và hồ sơ thanh toán, không áp dụng định mức đơn giá trong hợp đồng. Do đó cũng góp phấn làm số từ chối thanh toán giảm đi.

KBNN đã tổ chức các buổi tọa đàm về giải ngân vốn đầu tư XDCB với các chủ đầu tư, cơ quan chủ đầu tư để đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch và giải ngân vốn đầu tư, những khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân ảnh hưởng tới quá trình triển khai thực hiện dự án đầu tư để có những giải pháp hữu hiệu đẩy nhanh tiến độ thanh toán dự án.