1. Tổng quan về chính sách

Chính sách theo nghĩa rộng rộng thể hiện tập hợp các nội dung định hướng chính trị của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền, bao gồm mục tiêu, biện pháp và công cụ thực hiện mục tiêu. Có chính sách ở tầm chiến lược hoặc tầm chiến thuật nên chính sách là một trong những công cụ quản lý quan trọng của mỗi quốc gia được sử dụng trên cả tầm vĩ mô và vi mô. Chính sách đúng sẽ tạo động lực cho kinh tế phát triển, đời sống nhân dân được nâng lên, xã hội ổn định, ngược lại, chính sách không đúng sẽ làm cho kinh tế trì trệ, xã hội bất ổn. Mỗi chính sách cụ thể có tác động đến quyền và lợi ích của người dân hoặc một nhóm dân cư trong xã hội, áp dụng trên phạm vi cả nước nên cần phải có cách làm khoa học, thận trọng và cần phải phân tích, đánh giá chính sách. Thông qua quá trình phân tích, đánh giá chính sách mà chủ thể quản lý có được đầy đủ thông tin cho việc ra quyết định quản lý.

Như vậy, chính sách của Nhà nước thể hiện các nội dung trên đây nhằm thực hiện nhiệm vụ quản trị xã hội, quản lý nền kinh tế, chính sách của Nhà nước là chuỗi những hoạt động mà chính quyền chọn làm hay không làm với tính toán và có chủ đích rõ ràng, có tác động đến xã hội, đến từng người dân. Hoạt động của chính quyền, của cơ quan quản lý nhà nước có cái nằm trong chuỗi, có cái đơn lẻ, nhưng cái đơn lẻ vẫn gắn với những hoạt động khác.

Xây dựng chính sách là quá trình quyết định những điều cần đạt được, những việc cần phải làm, giải pháp cần triển khai, cách làm và người làm….

Quản lý đất nước và các chính sách ở Việt Nam được thực hiện trên cơ sở mục tiêu, cương lĩnh xây dựng đất nước, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, các kế hoạch kinh tế - xã hội dài hạn và hàng năm được Đảng và Quốc hội thông qua.

Cương lĩnh xây dựng đất nước, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội được hiểu là tập hợp những mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và các phương thức để đạt được mục tiêu đề ra. Công tác xây dựng chiến lược phát triển chính là việc lựa chọn, xác định các mục tiêu cần đạt được trong tương lai, nhiệm vụ và phương thức hoạt động, các công cụ cần sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ và đạt cho kỳ được các mục tiêu: thời gian tiến hành, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện. Mặc dù ít khi tiên đoán tương lai được chính xác và thêm vào đó những yếu tố nằm ngoài sự kiểm soát có thể phá hỏng những kế hoạch tốt nhất đã có, nhưng nếu không có kế hoạch thì các vấn đề có thể sẽ xảy ra một cách ngẫu nhiên và sẽ mất đi khả năng chủ động trong hành động.

2. Những yêu cầu và đặc điểm của chính sách

Xã hội là một hệ thống phức tạp, nó luôn phải tuân thủ các quy luật cơ bản của lý thuyết hệ thống. Nền kinh tế - xã hội là một hệ thống lớn phức tạp, có sự tham gia của con người với các mục tiêu, với các lợi ích tổng thể và từng bộ phận. Chính sách với tư cách là bộ phận cấu thành của cơ chế quản lý đất nước không chỉ nhằm vào các mục tiêu tổng thể, mà còn thỏa mãn và bảo đảm các mục tiêu cụ thể.

Chính sách được hoạch định phải thoả mãn các yêu cầu trên quan điểm hệ thống của quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý và vận hành đất nước; do đó phải bảo đảm các đặc tính sau:

- Tính phục tùng: Phục tùng các mục tiêu phát triển đất nước, kể cả mục tiêu tổng thể và cụ thể: Các giải pháp cho mục tiêu bậc thấp phải phục tùng giải pháp mục tiêu bậc cao. Giải pháp, chính sách cho mục tiêu cụ thể phải phục tùng giải pháp tổng thể.

- Tính đầy đủ: Các giải pháp cụ thể phải đầy đủ để bảo đảm cho các giải pháp, chính sách tổng thể.

- Tính liên kết: Các giải pháp, chính sách không được cô lập, tách rời, không có tính loại trừ, phủ nhận nhau, cần có tính hỗ trợ, thúc đẩy lẫn nhau.

- Tính kế thừa: Giải pháp, chính sách ở giai đoạn trước cần tạo tiền đề cho việc đề ra và thực hiện các chính sách ở giai đoạn sau. Ngược lại, các giải pháp, chính sách ở giai đoạn sau phải kế thừa và phát huy kết quả các giải pháp, chính sách ở giai đoạn trước. Đặc biệt các chính sách liên quan đến đời sống kinh tế - xã hội cần phải bảo đảm tính kế thừa tối ưu.

- Tính lựa chọn: Các mục tiêu phát triển đất nước rất đa dạng, có rất nhiều giải pháp, nhiều cách thức và nhiều con đường để đạt từng mục tiêu. Vì vậy, có thể lựa chọn và phối hợp nhiều giải pháp để tạo ra chính sách hữu ích. Mục tiêu càng lớn, phạm vi tác động của chính sách càng rộng, càng phức tạp thì các khả năng lựa chọn giải pháp, chính sách càng lớn. Việc hoạch định chính sách cho tương lai phụ thuộc khá nhiều vào khả năng biến đổi khách quan của tình thế, của hoàn cảnh hay môi trường cụ thể. Mỗi chính sách thường tác động trong một thời gian dài, do đó cần có dự báo tình thế, về môi trường và diễn tiến trong tương lai để chọn lựa giải pháp và đối sách.

3. Độ trễ trong quá trình thực hiện và hiệu lực của chính sách

Nhiệm vụ ổn định đất nước, ổn định nền kinh tế trở nên dễ dàng khi chính sách phát huy tác dụng ngay. Khi đó, công việc hoạch định chính sách sẽ giống như lái một chiếc ô tô: người hoạch định chính sách chỉ cần điều chỉnh các công cụ của mình để giữ cho nền kinh tế - xã hội chuyển động trên con đường mong muốn. Ô tô đổi hướng đi gần như lập tức ngay sau khi điều chỉnh tay lái.

Trong thực tế, các nhà hoạch định chính sách phải đương đầu với một vấn đề giống như công việc của người lái tàu thuỷ, chứ không đơn giản như công việc của người lái ô tô. Việc lái tàu thuỷ rất khó, vì sau khi điều chỉnh bánh lái khá lâu, tàu thuỷ hoặc con thuyền mới thay đổi hướng đi. Và một khi con tàu bắt đầu quay nó sẽ tiếp tục quay ngay cả sau khi bánh lái con tàu đã trở lại vị trí bình thường. Người có ít kinh nghiệm sông nước thường quay lái quá nhiều và sau khi nhận thấy sai lầm của mình, lại phản ứng thái quá bằng cách lái quá mạnh sang hướng ngược lại. Kết quả là, sẽ mất ổn định, vì người không có kinh nghiệm phản ứng lại những sai lầm trước đó của chính mình bằng cách hiệu chỉnh ngày càng nhiều.

Giống như ở người lái tàu, các nhà hoạch định chính sách phải đối phó với những độ trễ lớn. Vấn đề đặt ra cho các nhà hoạch định chính sách thậm chí còn khó khăn hơn, bởi vì rất khó tiên đoán được độ trễ là bao nhiêu. Những độ trễ dài và biến động làm cho việc thực thi chính sách trở nên phức tạp hơn nhiều. Các nhà kinh tế phân biệt hai loại độ trễ: độ trễ trong và độ trễ ngoài.

Độ trễ trong là khoảng thời gian từ lúc xuất hiện cú sốc tác động vào đời sống kinh tế xã hội cho đến khi chính sách được thực thi để phản ứng lại cú sốc này. Độ trễ này xuất hiện và các nhà hoạch định chính sách cần có thời gian để nhận thức được rằng cú sốc này đã xảy ra và sau đó thực thi một chính sách thích hợp.

Còn độ trễ ngoài là khoảng thời gian từ lúc thực thi chính sách cho tới khi nó phát huy ảnh hưởng đối với đời sống kinh tế - xã hội. Loại độ trễ này xuất hiện và chính sách không tác động ngay lập tức tới các mặt của đời sống xã hội.

Độ trễ dài và biến động gắn với các chính sách làm cho quá trình ổn định kinh tế - xã hội trở nên khó khăn hơn. Những người ủng hộ chính sách thụ động lập luận rằng, do những độ trễ, hầu như không thể thực hiện thành công một chính sách ổn định. Giả sử điều kiện kinh tế thay đổi trong thời gian từ khi bắt đầu thực hiện một biện pháp, một chính sách cho tới khi chính sách tác động tới đời sống kinh tế - xã hội. Trong trường hợp đó, chính sách chủ động có thể sẽ kích thích nên thiết lập các chủ trương, các quyết sách, lựa chọn giải kinh tế khi nó đang quá nóng hoặc làm đình trệ nền kinh tế khi nó đang nguội đi. Những người ủng hộ chính sách chủ động thừa nhận rằng, những độ trễ như vậy đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách phải thận trọng. Nhưng không có nghĩa là chính sách nên hoàn toàn thụ động, đặc biệt khi gặp phải tình trạng suy thoái kinh tế nghiêm trọng và kéo dài.

Một số chính sách được gọi là cơ chế tự ổn định, được thiết kế để làm giảm độ trễ gắn với chính sách ổn định. Cơ chế tự ổn định là những chính sách kích thích hoặc làm suy giảm nền kinh tế mà không cần có sự thay đổi chính sách thận trọng nào. Ví dụ, hệ thống thuế thu nhập tự động cắt giảm thuế khi nền kinh tế rơi vào suy thoái mà không cần phải thay đổi luật thuế, bởi vì cá nhân và các công ty đóng thuế ít hơn khi thu nhập của họ giảm xuống. Tương tự, hệ thống bảo hiểm thất nghiệp và chương trình phúc lợi tự động tăng trợ cấp khi nền kinh tế rơi vào suy thoái, bởi vì có nhiều người xin hưởng trợ cấp. Có thể coi cơ chế tự ổn định là chính sách không có độ trễ nào cả.

4. Hoạch định chính sách và quy trình xây dựng chính sách

Hoạch định chính sách là công việc thiết kế, thiết lập các chủ trương, các quyết sách, lựa chọn giải pháp phục vụ cho mục tiêu chiến lược và sách lược của đất nước.

Chính sách được hoạch định phải phù hợp, thoả mãn yêu cầu trên quan điểm hệ thống trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý. Chính sách phải có tính đầy đủ, kế thừa, tính khả thi góp phần vào việc điều phối các giải pháp cụ thể.

Cương lĩnh và Chiến lược phát triển đất nước thường bao gồm những nội dung chính sau:

- Mục tiêu tổng quát và những nhiệm vụ chủ yếu, các chỉ tiêu và các cân đối lớn, những định hướng phát triển đối với những ngành, lĩnh vực kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh quan trọng;

- Các giải pháp, chính sách lớn ở tầm vĩ mô để bảo đảm thực hiện tốt các mục tiêu, các chỉ tiêu và định hướng phát triển đã đề ra.

- Căn cứ các nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ có trách nhiệm tổ chức triển khai việc thực hiện và sử dụng linh hoạt các biện pháp, các công cụ để đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội.

Căn cứ các nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ ra nghị quyết ban hành chương trình hành động thực hiện kế hoạch, đề ra những nhiệm vụ giải pháp lớn: đồng thời, giao cho các bộ, ngành, địa phương triển khai với thời gian thực hiện cụ thể. Các chỉ tiêu phát triển của đất nước, bao gồm cả các cân đối lớn, các chỉ tiêu dự báo và định hướng, Chính phủ đưa ra các quyết định giao các chỉ tiêu cụ thể cho các cấp, các ngành thực hiện.

Trong quá trình triển khai thực hiện kế hoạch, Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành, các địa phương tổ chức theo dõi, đánh giá, phân tích tình hình thực hiện, để ra các giải pháp cụ thể tháo gỡ những khó khăn vướng mắc, bảo đảm thực hiện thắng lợi các mục tiêu kế hoạch đã được Quốc hội đề ra.

Xây dựng chính sách là công việc có ý nghĩa cực kỳ quan trọng cho sự phát triển đất nước, ổn định nên kinh tế, nhưng cũng là công việc cực kỳ phức tạp và khó khăn. Hoạch định chính sách là công việc thiết kế và xây dựng các chủ trương, giải pháp phục vụ cho mục tiêu chung của sự phát triển đất nước, của nền kinh tế - xã hội hoặc một mục tiêu cụ thể nào đó của nền kinh tế.

Chính sách được hình thành và thực thi trong một chu trình hoàn chỉnh, khởi đầu bằng quyết sách lớn: tiếp đó là việc xây dựng chính sách cụ thể để xác định những phương án ban hành dưới hình thức thể hiện thích hợp: sau khi được ban hành, chính sách được thực thi và đánh giá nhằm tiếp tục hoàn thiện. Trong chu trình đó, việc phân tích chính sách đối với dự án luật, các quyết sách nằm ở khâu thứ hai - xây dựng chính sách.

Quy trình hoạch định chính sách kinh tế - tài chính thường được chia thành 12 khâu bao gồm:

- Xác định ưu tiên

- Lập kế hoạch chính sách và lập pháp.

- Chuẩn bị dự thảo chính sách,

- Chuẩn bị dự thảo luật, văn bản pháp quy.

- Lấy ý kiến các bộ, ngành, các đối ượng chịu tác động.

- Trình và chuyển cho Văn phòng Chính phủ

- Văn phòng Chính phủ tổ chức thẩm định.

- Các vụ chức năng, các ban của Chính phủ thẩm định

- Quyết định của Chính phủ, trình Quốc hội.

- Công đoạn ở Quốc hội: Ủy ban, Hội đồng dân tộc, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội, Quốc hội.

- Thực hiện: tổ chức triển khai thực hiện chính sách.

- Theo dõi và đánh giá.

- Phân tích chính sách xuất hiện chút ít trong hai khâu đầu, nhưng trực tiếp thể hiện ở khâu tứ ba.

Bảng các bước trong quá trình hoạch định chính sách kinh tế

Tại bước thứ nhất: Xác định ưu tiên chính sách.

Ở nhiều nước, chính phủ mới sau khi được thành lập giới thiệu chương trình hành động cả nhiệm kỳ. Ngoài ra, trong nhiệm kỳ của mình, chính phủ có những chiến lược dài hạn, trung hạn và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, các ưu tiên chính sách (ví dụ: chính sách cổ phần hóa, chính sách kiềm chế lạm phát, chiến lược tái cơ cấu đầu tư,... ). Chính sách tài khóa, ngân sách nhà nước cũng là một cơ hội để phân bổ lại nguồn lực vào những lĩnh vực ưu tiên của chính phủ. Tất cả những tài liệu này tạo nên khuôn khổ chiến lược của chính phủ. Đến lượt mình, khuôn khổ này là nền tảng để xây dựng các chính sách, chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, của Chính phủ, phân tích chính sách.

Tại bước thứ hai: Ở hầu hết các nước đã thành thông lệ, tiến hành xây dựng kế hoạch chính sách và lập pháp hàng năm. Ở một số nước công việc này được tách thành hai: Kế hoạch chính sách và kế hoạch lập pháp. Kế hoạch bao gồm các đầu việc, các cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì, thời gian trình chính phủ quyết định. Văn phòng Chính phủ chuẩn bị kế hoạch này trên cơ sở dự kiến và đề xuất của các bộ. Ở một số nước, Văn phòng Chính phủ chỉ tập hợp dự kiến của các bộ gửi đến, nhưng ở một số nước khác, Văn phòng Chính phủ có thể đánh giá xem dự kiến của các bộ có đáp ứng đủ bố sung, hoàn thiện dự kiến, đề xuất của các bộ cho phù hợp. Chính phủ là cấp quyết định cuối cùng về kế hoạch xây dựng chính sách kinh tế.

Tại bước thứ ba: Xây dựng dự thảo chính sách gồm các công việc sau:

- Xác định những vấn đề cần được giải quyết hoặc đổi mới bằng chính sách;

- Xác lập và lựa chọn những mục tiêu cụ thể cả về định lượng và định tính của chính sách;

- Dự tính những phương án, những giải pháp để đạt các mục tiêu đó: đánh giá những tác động của các phương án, các giải pháp;

- Lấy ý kiến của các bộ để giai quyết những vấn đề đa lĩnh vực, những vấn đề có liên quan, trong đó có Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính;

- Tham vấn với các tổ chức chính trị - xã hội, tiếp nhận ý kiến tư vấn, phản biện của các nhà khoa học, các chuyên gia, các tổ chức xã hội, nghề nghiệp;

- Kiến nghị với Bộ trưởng chọn phương án phù hợp nhất, trình Chính phủ phê duyệt chính sách để soạn thảo dự án luật, văn bản quy phạm pháp luật.

Đây là một quá trình phức tạp, đòi hỏi những kiến thức, kỹ năng đa ngành như kinh tế, xã hội, tài chính, luật... Thông thường, nếu không đủ nguồn lực nội tại, các bộ có thể mời thêm các chuyên gia, các nhà khoa học chuyên ngành như luật gia, các nhà kinh tế, v.v…

Như vậy, phân tích chính sách có vai trò quan trọng đối với quản lý Nhà nước giúp các cơ quan quản lý Nhà nước nhận thức rõ hơn về tác động của các chính sách đồng thời hiểu được căn cứ, cơ sở để hình thành và điều kiện thực thi chính sách, hạn chế những bất cập của chính sách cũng như những nội dung cần điều chỉnh, sửa đổi trong chính sách được phân tích, đánh giá. Việc phân tích chính sách không chỉ cần thiết cho các cơ quan thực thi chính sách mà còn cần thiết cho các nhà lập pháp theo dõi, giám sát việc thực thi chính sách và điều chỉnh sửa đổi, điều chỉnh chính sách trong trường hợp cần thiết.

Tài liệu tham khảo

Michael E. Kraft, Scott R. Furlong (2004). Public Policy: Politics, Analysis, and Alternatives, CQ Press.