- 1.Nhu cầu phát triển nghề cá bền vững và có trách nhiệm ở nước ta
Việt Nam là một quốc gia biển (chỉ số biển khoảng 0,01, gấp 6 lần so với chỉ số trung bình toàn cầu), có bờ biển dài trên 3.260 km, vùng đặc quyền kinh tế trên 1 triệu km với hơn 4.000 đảo lớn, nhỏ. Hệ sinh thái biển đa dạng với trên 20 kiểu hệ sinh thái khác nhau, là nơi sinh cư của hơn 11.000 loài sinh vật[1]. Với tính đa dạng như vậy, biển đã cung cấp cho nước ta nguồn lợi hải sản với trữ lượng ước tính khoảng 4,36 triệu tấn và sản lượng khai thác cho phép hằng năm khoảng 2,45 triệu tấn[2]. Những điều kiện tự nhiên thuận lợi của biển đã góp phần thúc đẩy nghề cá ở nước ta phát triển mạnh ở tất cả các loại hình thủy vực, các loại mặt nước và trên các vùng sinh thái khác nhau, tập trung chủ yếu ở vùng cửa sông, eo vịnh, đầm phá, bãi ngang ven biển và ven đảo. Trong những năm qua, ngành thủy sản luôn đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, được coi là ngành kinh tế mũi nhọn, đóng góp tích cực vào tốc độ tăng trưởng kinh tế của đất nước. Trong giai đoạn từ những năm 1990 đến nay, nhằm khai thác các tài nguyên và nguồn lợi thủy sản phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, cường lực khai thác hải sản của nước ta (đặc biệt là số lượng tàu thuyền máy và công suất) đã tăng khá nhanh, nhất là giai đoạn 2007-2015 với tốc độ bình quân trên dưới 6%/năm, công suất máy tàu không ngừng tăng lên với mức bình quân 14,78%/năm. Sản lượng khai thác cũng tăng trưởng từ khoảng 1,5 triệu tấn năm 1999 lên gần 3,8 triệu tấn năm 2019[3], tốc độ tăng trưởng bình quân đạt 4,6%/năm.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, sự tăng trưởng của nghề cá biển thời gian qua cũng bộc lộ nhiều thách thức đặt ra với mục tiêu phát triển bền vững của ngành. Việc gia tăng cường lực khai thác cùng với sự cải tiến kỹ thuật, phương tiện khai thác ngày càng hiện đại, hiệu quả đánh bắt cao hơn trong bối cảnh nghề cá được quản lý với cách tiếp cận đánh bắt tự do (open access) đã làm cho nguồn lợi hải sản suy kiệt, đặc biệt là ở vùng biển ven bờ và đến nay, một số nguồn lợi xa bờ cũng đã có dấu hiệu giảm sút. Hoạt động đánh bắt thủy sản bằng các phương pháp hủy diệt và phá hủy các nơi cư trú tự nhiên quan trọng ở vùng biển và ven bờ (rạn san hô, thảm cỏ biển và rừng ngập mặn,...) không những không giảm mà còn có chiều hướng gia tăng. Các bãi giống, bãi đẻ, bãi con non cũng đang bị tác động tiêu cực từ ô nhiễm môi trường vùng bờ, thu hẹp diện tích do phát triển kinh tế - xã hội, du lịch và đánh bắt quá mức. Biến động nguồn lợi với chiều hướng suy giảm đã và đang diễn ra ở hầu hết các vùng biển, từ vùng biển ven bờ tới vùng biển xa bờ và trên những đối tượng nguồn lợi cụ thể ảnh hưởng tiêu cực đến sản lượng đánh bắt cũng như thu nhập của ngư dân.
Tình trạng cạnh tranh giữa các loại nghề, giữa các cỡ tàu, giữa các địa phương trong cùng một ngư trường ngày càng gay gắt. Cạnh tranh, tranh chấp ngư trường khai thác giữa tàu cá Việt Nam và tàu cá nước ngoài, đặc biệt ở một số ngư trường trọng điểm như Hoàng Sa, vùng biển vịnh Bắc Bộ thường xuyên xảy ra (tàu cá Trung Quốc đánh bắt, xâm nhập sâu vào vùng biển Việt Nam, cách đảo Cồn Cỏ 5-7 hải lý). Hiện tượng tàu cá Việt Nam đi khai thác thủy sản bất hợp pháp ở vùng biển của nước khác ngày càng gia tăng. Cùng với đó, tình hình an ninh trên Biển Đông diễn biến rất phức tạp, các nước trong khu vực tăng cường tuần tra trên biển, bắt giữ, xử lý tàu cá nước ngoài xâm phạm trái phép; nhiều tàu cá và ngư dân của Việt Nam bị bắt giữ. Điều này tiềm ẩn nguy cơ xung đột, mất an toàn, an ninh trên biển và an sinh xã hội.
Trước những thách thức đó, phát triển một nghề cá bền vững và có trách nhiệm là nhu cầu tất yếu, là nhiệm vụ trước mắt và lâu dài của nghề cá nước ta, cho cả nghề cá gần bờ và xa bờ, nhằm nâng cao vai trò đóng góp của ngành thủy sản cho mục tiêu phát triển bền vững kinh tế biển và góp phần bảo vệ chủ quyền biển đảo quốc gia.
- 2.Thuận lợi đối với phát triển nghề cá bền vững và có trách nhiệm ở nước ta
Hành lang pháp lý là một trong những điều kiện quan trọng để nghề cá hướng đến quản lý và phát triển theo nguyên tắc phát triển bền vững và có trách nhiệm. Nhận thức được tầm quan trọng của việc này, Việt Nam đã và đang từng bước hoàn thiện thể chế quản lý nghề cá của mình để đáp ứng được những nhu cầu và yêu cầu phát triển nghề cá bền vững và có trách nhiệm của quốc tế cũng như trong nước. Luật Thủy sản sửa đổi năm 2017 có hiệu lực từ ngày 01/01/2019 là bước ngoặt quan trọng chuyển đổi nghề cá của Việt Nam từ nghề cá tiếp cận khai thác tự do sang nghề cá có trách nhiệm và phát triển bền vững, đáp ứng yêu cầu thị trường. Đây là một bước tiến về nhận thức, về ban hành văn bản pháp luật và là một công cụ quản lý lâu dài vì một nghề cá bền vững và có trách nhiệm ở nước ta.
Các quy định trong Luật Thủy sản năm 2017 đã cố gắng trung vào việc quản lý và sử dụng nguồn lợi thủy sản bền vùng, khai thác thủy sản trách nhiệm, biện pháp chống khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo, không theo quy định; nuôi trồng thủy đảm bảo an toàn thực phẩm, giảm thiểu ro về bệnh trường... Cụ thể, nghề cá Việt Nam được định hướng sẽ tập trung vào điều tra và quản lý tốt nguồn lợi, tổ chức lại việc khai thác biển. Từ đó, xác định những khu vực còn nguồn có khả năng khai thác bờ và ngược lại, sẽ giảm cường độ khai thác ven biển, giảm tàu khai thác bờ và kiểm soát chặt chẽ việc khai thác bất hợp pháp trên vùng tàu cá; tuyên truyền cho ngư dân không khai thác bất hợp pháp trên vùng biển các nước khác. Các tàu cá phải lắp thiết bị giám sát vị trí, hành trình; cơ quan quản lý giám sát được hoạt động của tàu; chủ tàu phải ghi ký để truy xuất được nguồn sản phẩm... Cho đến nay, chúng ta bước đầu xác định được bức tranh sơ bộ về nguồn lợi sinh vật biển Việt Nam về thành từng loài, nhận dạng được các loài hải sản có giá trị kinh tế; xác định về tình hình phân bố, mùa vụ tập trung của loài có giá trị thương mại; bãi cá và ngư trường khai sản điểm, ngư trường khai thác hải bờ, khai thác cá ngữ đại dương, các khu vực biển cần được bảo vệ và khu bảo tồn biển cấp quốc gia. Xác định được các đối tượng quý hiếm nhưng đang có nguy cơ cạn kiệt, cơ sở cho công tác bảo tồn, bảo vệ và điều chỉnh cường lực khai thác; các yếu tố môi trường tác động đến nguồn lợi hải sản và chọn lựa đảm bảo khai thác bền vững nguồn lợi hải sản. Đó là những thuận lợi đối với mục tiêu nâng cao mức độ phát triển nghề cá có trách nhiệm ở nước ta.
Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu phát triển bền vững nghề cả, nước ta cần xem xét các biện pháp quản lý nghề cá phổ biến trên thế giới như tập trung vào kiểm soát đầu vào (cường lực đánh bắt và số lượng tàu thuyền); kiểm soát đầu ra (sản lượng đánh bắt); kiểm soát kỹ thuật khai thác (ngư cụ và các vùng/ngư trường đánh bắt); và các quy chế tự nguyện của ngư dân thông qua cơ chế đồng quản lý (đối với nghề cá ven bờ, và các nghề cá quy mô nhỏ còn lại). Hiện nay, việc kiểm soát đầu vào đối với nghề cá Việt Nam cũng đã được thực hiện thông qua các quy định như cấm, hạn chế phát triển các ngư cụ khai thác mang tính hủy diệt hay quy định về các tiêu chuẩn kỹ thuật ngư cụ (độ dài, kích cỡ mắt lưới...). Bên cạnh đó, các mô hình đồng quản lý và quản lý dựa trên cộng đồng cũng đã được thành lập và phát huy được vai trò của mình trong quản lý nghề cá. Một số mô hình đồng quản lý điển hình như: đồng quản lý nguồn lợi sò lông tại Bình Thuận; đồng quản lý nguồn lợi biển dựa trên cơ sở cộng đồng tại Nhơn Hải (Bình Định), khu bảo tồn biển Rạn Trào, thôn Xuân Tự, xã Vạn Ninh, huyện Vạn Ninh, tỉnh Khánh Hòa, mô hình động quản lý quản lý nguồn hại và ngự dựa vào cộng đồng ở xã Phù Long, huyện Cát Hải, thành phố Hải Phòng,... Các mô hình này đã góp phần nâng cao hơn tính bền vững của tài nguyên, phân phối lợi ích công bằng hơn nhằm giảm thiểu xung đột giữa các bộ phận người dân, nâng cao vị thế của ngư dân trong mối quan hệ với các nhóm cư dân khác.
Việc Việt Nam chính thức trở thành thành viên của hai hiệp định quốc tế quan trọng là Hiệp định thực thi các quy định của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 về bảo tồn và quản lý đàn cá lưỡng cư và di cư xa (UNSPA) và Hiệp định về biện pháp quốc gia có cảng (PSMA) năm 2019 cũng là một điều kiện thuận lợi đối với phát triển nghề cá bền vững và có trách nhiệm ở nước ta. Khi tham gia UNSPA, thông qua việc tôn trọng các quy định của các điều ước quốc tế này và thực thi hiệu quả các điều khoản của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982, nguồn lợi sinh vật biển sẽ được bảo tổn lâu dài và sử dụng bền vững. Trong khi đó, việc tham gia Hiệp định PSMA nhằm ngăn chặn, chống lại hành vi khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hợp quốc (FAO) buộc Việt Nam tập trung vào việc nội hóa các khung pháp lý cho phù hợp, áp dụng vào hoạt động đánh bắt thủy hải sản tự nhiên; tăng cường quản lý tàu cá nước ngoài cập cảng, nguồn thủy hải sản đánh bắt tự nhiên nhập khẩu tăng cường trao đổi thông tin giữa các bên có liên quan và quản lý, giám sát hoạt động đánh bắt thủy hải sản trên biển.
3. Khó khăn đối với phát triển nghề cả bền vững và có trách nhiệm ở nước ta
Trữ lượng nguồn lợi hải sản ở các vùng biển Việt Nam có xu thế giảm dần. Theo kết quả điều tra của Viện Nghiên cứu hải sản (UIMF) giai đoạn 2011-2015, trữ lượng nguồn lợi hải sản ước đạt 4,36 triệu tấn, giảm khoảng 14% so với giai đoạn 2001-2006. Trong đó: nhóm cá nổi nhỏ giảm 3,2%; nhóm cá nổi lớn giảm 10,2%, và nhóm hải sản tầng đáy giảm 41,7%. Như vậy, nguồn lợi hải sản đang có xu thế suy giảm, tiềm ẩn nguy cơ phát triển không bền vững.
Tình trạng cạnh tranh, tranh chấp ngư trường khai thác giữa các nhóm nghề (lưới kéo với các nghề vây, mành, nghề cố định,...) và giữa tàu cá Việt Nam và tàu nước ngoài, đặc biệt ở một số ngư trường trọng điểm như Hoàng Sa, Trường Sa, vùng biển vịnh Bắc Bộ (thường xuyên xảy ra hiện tượng tàu cá Trung Quốc đánh bắt, xâm nhập sâu vào vùng biển Việt Nam, cách đảo Cồn Cỏ từ 5-7 hải lý). Cùng với đó, tình hình an ninh trên Biển Đông diễn biến rất phức tạp, các nước trong khu vực tăng cường tuần tra trên biển, bắt giữ, xử lý tàu cá nước ngoài xâm phạm trái phép; nhiều tàu cá và ngư dân của Việt Nam bị bắt giữ. Điều này tiềm ẩn nguy cơ xung đột, mất an toàn, an ninh trên biển và an sinh xã hội. Hơn nữa, hiện tượng tàu cá Việt Nam đi khai thác bất hợp pháp ở vùng biển của các nước khác (Thái Lan, Malaysia, Indonesia, Phillippines, Đài Loan, Campuchia và các nước, quốc đảo Thái Bình Dương như Australia, Palau, Micronesia, Papua New Guinea...) ngày càng tăng. Điều này đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến uy tín, quan hệ ngoại giao của Việt Nam trên các diễn đàn đa phương cũng như song phương với các nước.
Thể chế quản lý nghề có hiện có còn nhiều bất cập; hệ thống thực thi pháp luật chưa có hiệu quả cao. Trong đó, có bài vấn đề cốt lõi là: (i) Cường lực khai thác chưa được kiểm soát hiệu quả, vẫn còn hiện tượng dư thừa cường lực, đặc biệt là ở các nghề cá gây xâm hại nguồn lợi hoặc chưa có tính chọn lọc với nguồn lợi; (ii) Năng lực kiểm soát sản lượng lên bên chứng nhận xuất xứ sản phẩm thủy sản khai thác chưa thiết thực, hiệu quả. Gần đây, Diễn đàn cơ quan nghề cá các quốc đảo (FFA) và một số nước trong khu vực đã kêu gọi các tổ chức quốc tế, đặc biệt là EU có biện pháp trừng phạt Việt Nam do không có biện pháp ngăn chặn hiệu quả tàu cá đi khai thác bất hợp pháp ở vùng nước quốc tế. Năm 2012, Cơ quan Thẩm quyền nghề cá của EU (DG-MARE) đã kiến nghị Việt Nam cần phải có hành động để hoàn thiện thể chế, tăng cường kiểm tra, giám sát để phát triển nghề cá bền vững và kiểm soát hiệu quả đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định. Có thể nhận thấy rằng, nguồn lợi đang có xu thế suy giảm; cường lực khai thác chưa được kiểm soát phù hợp điều kiện nguồn lợi. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng ngư dân đi khai thác bất hợp pháp ở các vùng biển nước ngoài và là một trong những nguyên nhân dẫn đến cảnh báo “thẻ vàng” của Liên minh châu Âu đổi với nghề cá Việt Nam năm 2017.
Ngoài ra, vấn đề đảm bảo an ninh, an toàn cho ngư dân khi sản xuất trên biển cũng là một trong những khó khăn khi những năm gần đây, các tàu cá của nước ta liên tục bị nước ngoài kiểm soát, bắt giữ ngay trên vùng biển ngư trường truyền thống thuộc quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa và khu vực biển phía nam của Việt Nam; trên khu vực chồng lấn, tranh chấp, chưa rõ tọa độ. Nguyên nhân chủ yếu của các vụ tàu cá nước ta bị nước ngoài bắt giữ gồm: (i) Một số nước trong khu vực Biển Đông không tôn trọng Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982, không tôn trọng lịch sử; cũng chủ quyền, chủ quyền và quyền tài phán quốc gia ngang trái phép cá và ngư dân của Việt Nam và đồng thời ra lệnh cấm đánh bắt bất hợp pháp ngay hải phận của Việt Nam; (ii) Một ngư trường truyền thống đã dấu nhiều tàu thuyền di chuyển ngư trường truyền thống ngư trường vùng giáp ranh, vùng chồng lấn thậm chí cả biển của nước khác.
Xu hướng suy thoái môi trường biển và ven biển những năm gần đây cũng là một trong những thách thức trong quá trình phát triển nghề cá nhiệm bền vững tại nước ta. Hệ biển và quy luật tự nhiên, những hạn chế về kiến thức khoa học liên quan biến thiên tự nhiên của cá thể nhận thấy như số loài đang thu hoạch vượt quá giới hạn sinh thái, trong các loài khác thể chịu được mức khai cao. Trữ lượng cá khác nhau tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên cửa sông. Sản lượng hải sản cũng thể tổn hại các khác con người diễn ra trong đại dương, chẳng hạn như khai thác dầu khí ngoài khơi. Một biện pháp bảo tồn các loài sinh vật có nguy cơ tuyệt chủng tác động tích cực đến trữ lượng sản thương mại. Trong trường hợp các pháp được đưa bảo vệ các loài nguy cấp, các kết với sinh cũng có thể được hưởng lợi.
Ngoài ra, thách thức về sức ép phát triển kinh tế biển cũng là một trong các khó khăn. Một số hoạt động hải sản các vùng đặc quyền kinh tế và vùng cá chung ảnh hưởng biến động chung của nguồn vực đánh bắt, với dịch vụ hậu cần theo biến động thị trường tiêu thụ trong nước và trên thế giới. Kết quả là nghề cá bị ảnh hưởng bởi xu thế biến động của kinh tế quốc tế bao gồm việc tăng nhiên liệu, tác động của tỷ giá hối đoái trên thị trường xuất khẩu, sự tràn dầu ngoài khơi, sự gia tăng tiêu thụ protein hải của người dân, và sự tăng trưởng sản lượng nuôi trồng thủy sản tạo nên sự cạnh tranh với nghề khai thác. Để đạt được chỉ tiêu phát triển kinh tế, nhiều quốc gia áp dụng các chính sách trợ cấp tài chính cho ngư dân, cấp nguyên liệu cho tàu khai thác và ưu đãi về kinh tế khác. Do đó, ngày nay nhiều Chính phủ áp dụng công cụ chính sách khuyến khích ngư dân tự điều chỉnh nguồn lực và kinh tế khai thác hải sản. Chính phủ cũng có thể đưa ra lựa chọn về loại hình và mức độ hỗ trợ tài chính cho các nhóm khác nhau trong lĩnh vực đánh cá. Các nhà quản lý cũng có thể can thiệp vào nghề cá để quảng bá hoặc thích ứng với các công nghệ mới.
Mỗi ngư trường bao gồm nhiều bên liên quan. Công tác quản lý thủy sản tác động gián tiếp đến hoạt động chế biến thủy sản và các cộng đồng ven biển. Các cộng đồng này dựa vào nguồn thu nhập đánh bắt cá, việc bảo đảm doanh thu và sản lượng đã đề ra theo kế hoạch có thể làm tăng hạn ngạch khai thác, ngay cả khi các loài gặp rủi ro. Các chính sách phát triển nghề cần phải thống nhất với các chính sách an sinh xã hội như chính sách việc làm, để đảm bảo hưởng chính sách tổng thể của chính phủ được mạch lại và thông nhất. Việc tiếp cận tài nguyên lâu đài và ổn định ở thể nhập tạo môi trường kinh doanh ổn định hơn cho ngư dân và có thể khuyến khích quản lý tài nguyên tốt hơn.
Một trong những thách thức lớn nhất trong quản lý thủy sản nằm trong việc thực hiện và thực thì các quy định. Nhìn chung, còn một số tồn tại và hạn chế trong công tác giám sát và thực thi như giám sát kém đối với môi trường vùng biển; còn khoảng trống trong giám sát và kiểm soát; cơ chế thực thi không hoàn thiện; pháp luật và chính sách chưa đáp ứng nhu cầu hiện tại; mục tiêu quản lý không rõ ràng, không có kết quả cụ thể được mô tả.
[1] Xem Nguyễn Chu Hồi (Chủ biên) và cộng sự, 2007: Chính sách ngành thủy sản Việt Nam, Nxb. Nông nghiệp, Hà Nội.
[2] . Xem Bùi Đình Chung và cộng sự: Nguồn lợi cá biển - cơ sở phát triển của nghề cá biển nước ta, Tuyển tập các công trình nghiên cứu nghề cả biển, Nxb. Nông nghiệp, Hà Nội, t.2, tr.199-210
[3] Xem Báo cáo tổng kết hàng năm của ngành thủy sản, Lưu trữ tại Tổng cục thu áo cá tổng kết hàng năm