1. Cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát

Hiệu quả giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp phụ thuộc chất lượng của hệ thống Luật, pháp lệnh và nghị quyết do Quốc hội ban hành. Đây là cơ sở pháp lý để Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát của mình. Nếu luật không quy định cụ thể về thủ tục, trách nhiệm, quyền hạn của hoạt động giám sát thì việc ghi nhận chức năng giám sát của cơ quan dân cử trong Hiến pháp chỉ là hình thức. Các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử có vai trò tạo cơ sở pháp lý cho cơ quan dân cử trong việc thực hiện quyền lực giám sát của mình. Đây là yếu tố quan trọng tác động rất lớn đến hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử, bởi vì các quy định của pháp luật về giám sát là cơ sở pháp lý cho cơ quan dân cử thực hiện quyền lực của mình.

Hệ thống luật pháp phải quy định rõ các mục tiêu, nội dung, hình thức, chủ thể và đối tượng giám sát. Khi tiến hành hoạt động giám sát đối với việc thi hành chính sách, pháp luật về nông thôn mới các đại biểu phải trả lời rõ các yêu cầu: Giám sát cái gì? Sử dụng các hình thức nào? Ai là người giám sát? Ai là người chịu sự giám sát?

Để nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử, bên cạnh việc Nhà nước phải ban hành đủ các văn bản pháp luật trong lĩnh vực giám sát, quy định rõ chủ thể và đối tượng giám sát với các hình thức giám sát nhất định cho từng chính sách, pháp luật về nông thôn mới cũng như các mối quan hệ giữa các chủ thể và đối tượng chịu sự giám sát trong thực hiện mục tiêu, yêu cầu của từng hình thức giám sát thì các đại biểu dân cử cũng cần phải nâng cao kiến thức, và kỹ năng của mình đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong thực tế. Nói cách khác, ngoài việc phải xây dựng quy trình với khung giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về nông thôn mới yêu cầu nâng cao chất lượng đại biểu dân cử là rất quan trọng.

2. Tổ chức hoạt động của các cơ quan dân cử trong hoạt động giám sát

Muốn bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử, cần phải có một bộ máy đủ khả năng thực hiện một cách tốt nhất chức năng giám sát. Bất kỳ cơ quan nào nếu có một tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nên guồng máy làm việc nhịp nhàng, hiệu quả công việc sẽ cao hơn. Bộ máy điều hành này trước hết là phải xây dựng được kế hoạch, xác định mục tiêu, nhiệm vụ, nội dung giám sát. Trên cơ sở đó, điều hành và phối hợp thực hiện hoạt động giám sát.

Thứ nhất, về bộ máy điều hành giám sát: Các cơ quan dân cử là cơ quan mang tính chất đại diện ở trung ương và địa phương để thực hiện tốt chức năng của mình, đặc biệt là chức năng giám sát, các cơ quan dân cử cần phải có một bộ máy làm việc đủ mạnh và năng động, phải bảo đảm số lượng đại biểu chuyển trách trong ban thường trực và trong các bạn để tránh tình trạng công việc bị ùn tắc, hoạt động mang tính hình thức, thiếu hiệu quả, đồng thời phải đặc biệt quan tâm đến bộ phận giúp việc cho ban thường trực và các ban, có như vậy mới đảm đương được công việc giám sát của các cơ quan dân cử.

Thứ hai, về kế hoạch và chương trình giám sát của quan dân cử: Để tổ chức thực hiện hoạt động giám sát, Quốc hội và hội đồng nhân dân cần có kế hoạch giám sát và đánh giá. Đây là những chương trình hành động cụ thể được Quốc hội và hội đồng nhân dân thông qua dưới dạng một nghị quyết với các nội dung cụ thể về mục đích, yêu cầu, thành phần, thời gian giám sát và thời gian báo cáo trước Quốc hội và hội đồng nhân dân. Công cụ này vừa là nhiệm vụ vừa mang tính chất định hướng cho hoạt động cụ thể của chủ thể giám sát.

Về thực chất, kế hoạch giám sát và đánh giá là một tài liệu cơ bản trình bày chi tiết các mục tiêu của chương trình giám sát, những hoạt động can thiệp được xây dựng nhằm đạt được những mục tiêu đó. Kế hoạch này mô tả được các quy trình để xác định các mục tiêu có đạt được hay không nói chỉ cho thấy liệu những kết quả của chương trình có liên quan đến mục đích và mục tiêu của chương trình hay không nó mô tả những số liệu nào cần được thu thập, cách thu thập và phân tích số liệu, cách sử dụng những thông tin, các nguồn lực nào sẽ cần đến và chương trình sẽ giải thích như thế nào với các bên liên quan.

Kế hoạch giám sát và đánh giá được xây dựng trong giai đoạn thiết kế chương trình và có thể được tổ chức theo nhiều cách khác nhau. Kế hoạch giám sát của các cơ quan dân cử phải đảm bảo các nội dung cơ bản sau:

- Làm rõ được những giả thiết cơ bản làm căn cứ xác định được mục tiêu và kết quả thực hiện;

- Dự kiến được các mối quan hệ giữa các hoạt động, kết quả trung gian và kết quả đầu ra;

- Xây dựng lịch trình giám sát;

- Lập danh sách nguồn số liệu sẽ sử dụng;

- Lập dự toán chi phí cho các hoạt động giám sát;

- Xây dựng dự kiến danh sách các đối tác để giúp đạt được kết quả mong muốn;

- Xây dựng kế hoạch chi tiết chỉ rõ kế hoạch phổ biến và sử dụng thông tin thu được.

Kế hoạch và chương trình giám sát có ý nghĩa quan trọng bởi lẽ giám sát là một công việc phức tạp gồm nhiều khâu, nhiều công đoạn. Nếu không có sự chuẩn bị kế hoạch kỹ càng và nghiên cứu trước đối tượng, nhiệm vụ giám sát thì rất dễ rơi vào hình thức, chỉ nghe xong rồi báo cáo lại, không có sự phản biện, chất vấn hoặc kết luận giám sát mang tính hình thức, qua loa. Vì thế, kế hoạch chương trình giám sát cần phải xác định một cách có trọng tâm, trọng điểm, nội dung giám sát cần phải tập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc tại địa phương mà cử tri quan tâm, phải đưa ra được cách đo lường kết quả đạt được để từ đó có sự giải thích thỏa đáng, phải hướng dẫn thực hiện được kế hoạch giám sát và đánh giá một cách có điều hành và chuẩn hoá, các thông tin phải bảo đảm sự minh bạch và được bảo lưu.

Kế hoạch và chương trình giám sát được Quốc hội và hội đồng nhân dân thông qua dưới dạng một nghị quyết với các nội dung cụ thể về giới thiệu, mô tả chương trình và khung cấu trúc, các chỉ số giám sát, nguồn dữ liệu và kế hoạch thu thập dữ liệu, nội dung cụ thể của kế hoạch giám sát và đánh giá thực hiện phổ biến và sử dụng thông tin, cơ chế cập nhật.

Một trong những vấn đề trọng tâm trong kế hoạch giám sát và đánh giá là khung cấu trúc để mô tả các thành phần của một dự án và trình tự các bước cần thiết nhằm đạt được kết quả mong đợi. Khung cấu trúc sẽ giúp ta hiểu rõ hơn mục đích mục tiêu của chương trình và xác định mối quan hệ giữa các thành tố chính để thực hiện, phác họa các yếu tố bên trong và bên ngoài có thể tác động đến sự thành công của chương trình.

Thực tiễn cho thấy, không có một khung cấu trúc nào hoàn thiện và thích hợp cho tất cả các tình huống. Tuy nhiên, có ba loại khung cấu trúc phổ biến là khung khái niệm khung kết quả và mô hình lôgíc. Tuỳ từng chương trình, có thể áp dụng loại khung khác nhau.

Thứ ba, về sự phối hợp của các cơ quan hữu quan: Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử được thực hiện trên phạm vi rộng với nhiều lĩnh vực. Để thực hiện giám sát, cơ quan dân cử có thể mới Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan tham gia hoạt động giám sát. Vì vậy, sự phối hợp của các cơ quan này trong hoạt động giám sát rất quan trọng Khi phối hợp tích cực, các cơ quan này có thể bố trí người có chuyên môn, năng lực tham gia thành viên đoàn giám sát, đóng góp vào kết quả, chất lượng giám sát, từ đó mang lại hiệu lực, hiệu quả giám sát. Khi không phối hợp hoặc phối hợp qua loa, đại khái, các cơ quan này có thể từ chối tham gia giám sát của cơ quan dân cử hoặc bố trí cán bộ không có đủ năng lực tham gia hoạt động giám sát, và nhân lực tham gia đó sẽ không đóng góp được gì cho hoạt động giám sát, thậm chí có thể làm ảnh hưởng không tốt tới quá trình giám sát của cơ quan dân cử.

Quá trình thực hiện chức năng giám sát, đôi khi có những lĩnh vực giao thoa nhiều lĩnh vực khác nhau. Do vậy, việc tham gia, phối hợp giữa các cơ quan, ban, ngành giúp cho việc giám sát được tiến hành một cách dễ dàng, thuận lợi, bởi vì các đại biểu Quốc hội và đại biểu hội đồng nhân dân không thể hiểu hết các lĩnh vực được giám sát, vì vậy việc phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn sẽ cung cấp thông tin hay phát hiện những vấn đề bất cập trong quá trình thực hiện chức năng giám sát, qua đó giúp các cơ quan dân cử nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của mình.

Cơ quan dân cử là cơ quan đại diện nên ý kiến phản hồi của cử tri, các tầng lớp nhân dân, các tổ chức xã hội ở địa phương về các hoạt động của cơ quan dân cử, trong đó có hoạt động giám sát là hết sức quan trọng. Thông qua các con đường khác nhau như: trực tiếp thông qua các cuộc tiếp xúc cử tri, tiếp công dân...; hoặc gián tiếp thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, cử tri có thể nêu ý kiến đánh giá kết quả giám sát của cơ quan dân cử trong việc lựa chọn nội dung, chuyên đề giám sát, cách thức tổ chức và chất lượng các kết luận, kiến nghị giám sát cũng như đánh giá về thái độ, ý thức của đối tượng chịu sự giám sát trong việc chấp hành các kiến nghị giám sát. Sự đánh giá của dư luận xã hội tích cực hay tiêu cực đối với hoạt động giám sát sẽ phản ánh được mức độ hiệu quả của hoạt động này.

3. Kỹ năng giám sát của đại biểu dân cử

Con người là yếu tố quyết định hiệu lực, hiệu quả hoạt động của tổ chức. Trong tổ chức cơ quan dân cử, đại biểu chính là chủ thể thực hiện hoạt động giám sát, quyết định chất lượng, hiệu quả giám sát. Muốn hoạt động giám sát được thực hiện đúng quy định của pháp luật, kết quả đạt được đúng vai trò, chức năng thì trước tiên chủ thể giám sát phải nhận thức đúng về bản chất, vai trò của hoạt động giám sát cũng như trách nhiệm của chủ thể giám sát mà bản thân đang đảm nhiệm. Cùng với đó, người đại biểu cơ quan dân cử phải có đầy đủ tiêu chuẩn được pháp luật quy định, có năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến hành các hoạt động giám sát. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật, đại biểu các cơ quan dân cử phải là người trung thành với Tổ quốc, người tiêu biểu trong nhân dân, phấn đấu thực hiện công cuộc đổi mới làm cho dân giàu, nước mạnh, có phẩm chất đạo đức tốt, gương mẫu chấp hành pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, có trình độ, hiểu biết và năng lực thực hiện nhiệm vụ đại biểu, tham gia quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, được nhân dân tín nhiệm.

Như vậy, ngoài phẩm chất đạo đức tốt, đại biểu các cơ quan dân cử còn phải có trình độ, hiểu biết và năng lực thực hiện nhiệm vụ đại biểu Quốc hội và đại biểu hội đồng nhân dân; tham gia quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và địa phương. Trình độ hiểu biết và năng lực thực hiện nhiệm vụ đại biểu thể hiện ở trình độ chuyên môn được đào tạo, sự am hiểu chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, thể hiện ở kết quả làm nhiệm vụ. Còn trách nhiệm đại biểu thể hiện ở việc tham dự đầy đủ các kỳ họp, phiên họp Quốc hội và hội đồng nhân dân; tích cực thảo luận và biểu quyết những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và hội đồng nhân dân liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri và báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Quốc hội và hội đồng nhân dân.

Trước hết, về năng lực, kiến thức về lĩnh vực giám sát. Giám sát thực thi chính sách, pháp luật về nông thôn mới là vấn đề giám sát chuyên sâu về lĩnh vực an sinh, do đó đại biểu phải có năng lực, trình độ, hiểu biết về nông thôn mới mới lựa chọn được những vấn đề, nội dung cần chất vấn, đặc biệt là trong lựa chọn được những vấn đề có tính bức xúc, nổi cộm của đất nước và tại địa phương, đề nghị giải trình, làm rõ biện pháp xử lý mà không nể nang, né tránh, ngại va chạm.

Cùng với năng lực, kiến thức, đại biểu phải có các kỹ năng cơ bản như kỹ năng giao tiếp, đàm phán, phân tích đánh giá thông tin, kỹ năng phát biểu, kỹ năng tranh luận, kỹ năng ra quyết định, kỹ năng tổ chức công việc... Có được năng lực, kỹ năng đó, đại biểu mới biết cách tổ chức và tham gia hoạt động giám sát, chỉ ra được hạn chế, bất cập trong quá trình giám sát.

Đồng thời, đại biểu phải có bản lĩnh, có trách nhiệm với cử tri, với nhân dân; từ đó đưa ra những kết luận khách quan, thẳng thắn, yêu cầu đối tượng giám sát khắc phục hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý về những vấn đề chưa đúng pháp luật. Nói cách khác, đại biểu phải có động lực giám sát. Động lực giám sát do hai yếu tố chủ đạo chi phối là lợi ích cá nhân đại biểu và áp lực của cử tri đối với đại biểu (thông qua sự theo dõi, giám sát hành vi của các đại biểu và khả năng ảnh hưởng đến kết quả bầu cử trong các kỳ bầu cử sau). Vì vậy, có thể nói, động lực giám sát của đại biểu có mối liên hệ trực tiếp với cơ cấu đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân. Trong hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, còn tỉnh trạng nể nang, né tránh, ngại va chạm làm cho hoạt động giám sát của đại biểu chưa thực sự thực hiện được mục tiêu và hiệu quả của giám sát; đại biểu chưa theo đến cùng việc yêu cầu thực hiện nghiêm túc các kiến nghị giám sát. Điều này càng trở nên đáng lo ngại hơn trong bối cảnh, vị trí của các đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân chưa có độc lập cần thiết để giám sát có hiệu quả hoạt động của cơ quan hành pháp. Tình trạng đại biểu trong bộ máy hành pháp kiêm nhiệm hoạt động Quốc hội, Hội đồng nhân dân hạn chế vị trí, vai trò độc lập của đại biểu, dẫn đến tình trạng né tránh ne nang của nhiều thành viên trong đoàn giám sát đã làm cho đối tượng chịu sự giám sát thiếu nghiêm túc trong quá trình đoàn giám sát thực hiện nhiệm vụ.

Xuất phát từ đó, việc nâng cao năng lực và động lực giám sát của đại biểu, hay nói cách khác là nâng cao chất lượng đại biểu là nhân tố có vai trò quan trọng cho việc nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát nói chung, giám sát nông thôn mới nói riêng.

4. Kỹ năng xác định năng lực và trách nhiệm của các đối tượng chịu sự giám sát trong thực thi chính sách, pháp luật về nông thôn mới

Đối tượng chịu sự giám sát trong thực thi chính sách, pháp luật về nông thôn mới của cơ quan dân cử rất rộng và trong thực tế, về cơ bản, đối tượng chịu sự giám sát đều không mong muốn được giám sát, rất ngại bị giám sát vì quá trình giám sát sẽ khiến cho cơ quan, tổ chức, cá nhân phải chuẩn bị báo cáo, tài liệu liên quan, phải tham gia làm việc với chủ thể giám sát và đặc biệt là tâm lý lo ngại khi giám sát, chủ thể giám sát phát hiện ra những hạn chế, việc làm chưa đúng quy định pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát sẽ bị xử lý, kiến nghị xử lý. Việc nhận thức đúng về giám sát của cơ quan dân cử đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là tiền đề để đối tượng chịu sự giám sát thực hiện đúng trách nhiệm của mình, qua đó tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình tổ chức giảm sát của chủ thể giám sát và nhờ đó quá trình giám sát thực thi chính sách, pháp luật về nông thôn mới có điều kiện thực hiện một cách hiệu lực, hiệu quả.

Thực tế vẫn tồn tại một nhận thức sai lầm ở một vài cơ quan, đơn vị và đối tượng bị giám sát khi cho rằng, các cơ quan giám sát là những cơ quan mang tính “thù nghịch và đối kháng”. Cũng vì lẽ đó mà trong quá trình đại biểu cơ quan dân cử thực hiện hoạt động giám sát đã bị ảnh hưởng không ít khi mà các cơ quan, đơn vị bị giám sát luôn tìm cách che giấu hoặc có các hành vi bất hợp tác. Việc che giấu, không hợp tác của cơ quan, đơn vị bị giám sát rõ ràng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động giám sát và cả chất lượng giám sát của đại biểu. Hiện tượng này đang đi ngược lại nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. Bằng việc che giấu, giả mạo, làm sai các tài liệu, hồ sơ hoặc thực hiện các hành vi mang tính cản trở khác, đại biểu phải mất nhiều thời gian, công sức hơn trong việc thực hiện chức năng giám sát. Cần phải nhận thức rõ bản chất của việc thực hiện chức năng giảm sắt không phải là để nhắm quy kết, truy cứu trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị bị giám sát mà mục đích sau cùng và lớn nhất của chức năng giám sát chính là ngăn ngừa và kịp thời phát hiện sớm các sai phạm (nếu có) để có những biện pháp phòng tránh, khắc phục các hậu quả thích hợp.

5. Kỹ nặng xây dựng kế hoạch bảo đảm, phục vụ yêu cầu giám sát

Để duy trì bất kỳ một hoạt động nào thì đều cần phải có các yếu tố bảo đảm về nhân lực, vật lực; việc duy trì hoạt động giám sát cũng cần có đầu tư về tài chính, nhân lực và các phương tiện vật chất khác.

Thứ nhất về tài chính, khi nói tới hiệu quả của bất kỳ hoạt động nào nói chung và giám sát nói riêng, phải tính đến mức đầu tư, chi phí hợp lý, tối ưu. Vì thế, muốn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử cần phải đầu tư chi phí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát.

- Đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát của cơ quan dân cử theo yêu cầu của từng nội dung hoạt động. Nếu có đầu tư thỏa đáng, sẽ góp phần tích cực nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử. Chẳng hạn, có những địa phương thuộc vùng sâu, vùng xa, vùng cao rất khó khăn, công việc giám sát chủ yếu lại diễn ra ở cơ sở cho nên cần có chế độ kinh phí bồi dưỡng cho cán bộ trực tiếp xuống giám sát, tạo điều kiện thuận lợi cho đoàn giám sát trong thời gian làm việc tại cơ sở... Đối với các chức danh kiêm nhiệm của cơ quan dân cử nên có quy định được hưởng phụ cấp kiêm nhiệm để họ nâng cao tinh thần trách nhiệm của mình.

- Đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát phải tối ưu, tức là chỉ đủ mức cần thiết và triệt để tiết kiệm, chống lãng phí Nói như thế không có nghĩa là chúng ta đầu tư chi phí lớn thì công tác giám sát có hiệu quả cao. Ngược lại, nhiều khi chỉ với mức kinh phí vừa phải, nhưng nếu tổ chức thực hiện tốt tìm ra những hình thức, phương pháp thích hợp, cũng có thể đưa lại hiệu quả cao.

Nếu cuộc giám sát đưa lại kết quả tốt không những góp phần tích cực vào sự phát triển kinh tế của địa phương mà còn có tác dụng to lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị - xã hội.

Thứ hai, về nhân lực, điều kiện vật chất khác phục vụ giám sát, bên cạnh tài chính là nhân lực phục vụ giám sát, đặc biệt là nhân lực có năng lực tham mưu, nghiên cứu, thông tin phục vụ công tác chuyên môn cần phải bảo đảm số lượng và chất lượng. Khối lượng giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, các đoàn đại biểu Quốc hội đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về nông thôn mới là khá lớn, vì thể cần bảo đảm nhân lực phục vụ để hoạt động giám sát có hiệu quả. Ngoài ra, các phương tiện phục vụ giám sát khác như bảo đảm thông tin, tài liệu, thời gian,... cũng là các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về nông thôn mới.