1. Khái quát về kinh tế tuần hoàn
Kinh tế tuần hoàn là khái niệm đối lập với kinh tế tuyến tính (KTTT - Linear Economy), được coi là một cách thức phát triển phù hợp trong bối cảnh thực hiện các mục tiêu của phát triển bền vững (SDGs) và ứng phó với biến đổi khí hậu.
Kinh tế tuần hoàn (KTTH – Circular Economy) là cách tiếp cận phát triển kinh tế mới hơn, dựa trên nguyên lý động lực học và định luật bảo toàn vật chất và năng lượng, hướng tới việc kết nối điểm cuối của quá trình ấy trở lại với điểm đầu, thậm chí khôi phục và tái tạo các vật chất ở cuối mỗi vòng khai thác, sản xuất, phân phối và tiêu dùng, giữ cho vật chất được sử dụng lâu nhất có thể. Như vậy, kinh tế tuần hoàn là một hệ thống có tính tái tạo và khôi phục thông qua các kế hoạch và thiết kế chủ động. Nó thay thế khái niệm “kết thúc vòng đời” của vật liệu bằng khái niệm khôi phục, chuyển dịch theo hướng sử dụng năng lượng tái tạo, không dùng các hóa chất độc hại gây tổn hại tới việc tái sử dụng và hướng tới giảm thiểu chất thải thông qua việc thiết kế vật liệu, sản phẩm, hệ thống kỹ thuật và cả các mô hình kinh doanh trong phạm vi của nó.
Theo đó, KTTH có 3 nội hàm cơ bản, gồm:
- Bảo tồn và phát triển vốn tự nhiên thông qua việc kiểm soát, nhằm sử dụng hợp lý các tài nguyên và tái tạo các hệ thống tự nhiên; đặc biệt, đẩy mạnh sử dụng năng lượng tái tạo;
- Tối ưu hóa lợi tức của tài nguyên bằng cách tuần hoàn các sản phẩm và vật liệu nhiều nhất có thể trong các chu trình kỹ thuật và sinh học;
- Nâng cao hiệu suất chung của toàn hệ thống bằng cách tối thiểu hóa các ngoại ứng tiêu cực, thông qua thiết kế chất thải, thiết kế mô hình ngay từ đầu của quá trình sản xuất.
Đối với phát triển nông nghiệp, cần lưu ý rằng KTTH không chỉ bao gồm 3R hay xử lý chất thải, ngược lại, KTTH coi chất thải là tài nguyên bị đặt nhầm chỗ, hoặc bị đánh giá chưa đúng giá trị (Sharma, 2018: 190; Taiwan EPA, 2018). Vì thế, KTTH hướng tới việc không phát thải ra môi trường, tận dụng toàn bộ các vật chất để đạt được lợi ích kinh tế cao nhất. Các mô hình KTTH trong nông nghiệp hướng tới việc kết nối giữa các hoạt động canh tác và sản xuất một cách có tính toán trước, sao cho sự kết hợp được ăn khớp nhất, tạo thành các vòng tròn tuần hoàn trong hoạt động sản xuất nông nghiệp nhằm giảm thiểu tối đa phát thải ra môi trường hướng đến phát thải bằng không.
Trong nông nghiệp, Liên minh châu Âu (EU) cũng đã đặt ra các lĩnh vực ưu tiên của Kinh tế tuần hoàn bao gồm:
- Sinh khối (Biomass) và các sản phẩm sinh học. Trong đó, sản xuất nông nghiệp và lâm nghiệp được coi là các lĩnh vực trọng tâm để thúc đẩy chuyển dịch toàn bộ nền kinh tế theo hướng phát thải các-bon thấp và thân thiện với khí hậu (climate-friendly economy), bởi lẽ một số khí nhà kính thường thấy trong nông nghiệp có khả năng gây hiệu ứng nhà kính rất mạnh. Ví dụ, 1 kg khí metan (CH4) từ hoạt động chăn nuôi có thể gây hiệu ứng mạnh gấp 25 lần 1 kg khí các-bon-nic (CO2) từ các hoạt động giao thông. Vì vậy, thu hồi và sử dụng các năng lượng sinh khối nói chung và biogas nói riêng là hướng ưu tiên của các mô hình KTTH trong ngành nông nghiệp;
- Thay đổi phân bón theo hướng phân bón hữu cơ, đặc biệt là các loại phân bón hữu cơ được xử lý từ chất thải hữu cơ trong nông nghiệp;
- Tuần hoàn nước trong nông nghiệp, vì nông nghiệp là một trong những ngành sử dụng nước nhiều nhất (cho tưới, rửa sản phẩm,…). Việc tuần hoàn nước trong nông nghiệp là yêu cầu quan trọng để duy trì nông nghiệp bền vững;
- Ngăn chặn chất thải thực phẩm (Food waste), muốn thực hiện được cần thông qua việc tối ưu hóa các chuỗi cung ứng thực phẩm, hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu theo dõi chất thải thực phẩm, tăng cường các mô hình chia sẻ, quyên góp thực phẩm…
2. Kỹ năng đánh giá hiệu quả của chính sách kinh tế tuần hoàn
Trong những năm gần đây, đánh giá hiệu quả của chính sách đã được các nhà hoạch định chính sách, cơ quan lập pháp chú trọng trong quá trình ban hành chính sách. Đối với lĩnh vực xây dựng và thực hiện chính sách kinh tế tuần hoàn theo hướng hoàn thiện các chính sách nhằm đem lại những kết quả tốt nhất có thể, giúp cho việc phân bố các nguồn lực quốc gia sao cho thúc đẩy tốt nhất sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Những vấn đề về quản lý và phát triển bền vững ngành nông nghiệp trước những áp lực của của suy giảm tài nguyên, gia tăng chất thải và biến đổi khí hậu là thách thức đối với Việt Nam. KTTH được xem là cách tiếp cận phù hợp cho phát triển nông nghiệp theo xu hướng phát thải bằng không đạt hiệu quả kinh tế và môi trường trong nông nghiệp. Nhận thức được xu thế này, Đảng và nhà nước cũng đã có các chủ trương và chính sách để thực hiện KTTH nói chung và KTTH trong ngành nông nghiệp nói riêng.
Mặc dù thuật ngữ “kinh tế tuần hoàn” chưa được chính thức sử dụng, nhưng từ năm 1998, Chỉ thị 36/CT-TW ngày 25/6/1998 của Bộ Chính trị về tăng cường công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đã nêu rõ cần thiết phải “ban hành các chính sách về thuế, tín dụng nhằm hỗ trợ áp dụng các công nghệ sạch” và “áp dụng công nghệ sạch, ít phế thải, tiêu hao ít nguyên liệu và năng lượng”. Tiếp theo đó là Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị nêu rõ “khuyến khích tái chế và sử dụng các sản phẩm tái chế” và “từng bước áp dụng các biện pháp buộc các cơ sở sản xuất, nhập khẩu phải thu hồi và xử lý sản phẩm đã qua sử dụng”. Các Chỉ thị 29/CT-TW năm 2009, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, và Nghị Quyết 24/NQ-TW ngày 03/06/2013 về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường cũng tiếp tục nhấn mạnh và chi tiết hóa các nhiệm vụ trên.
Về chính sách và pháp luật của Nhà nước, Chiến lược PTBV Việt Nam 2011-2020, Chiến lược BVMT đến 2020, tầm nhìn 2030, Chiến lược tăng trưởng xanh, Nghị định 38/2015/NĐ-CP, Quyết định 16/2015/QĐ-TTg và đặc biệt là Chiến lược Quốc gia về quản lý tổng hợp chất thải rắn năm 2018 là những chính sách tiêu biểu, thể hiện những bước chuyển dịch về chính sách theo hướng kinh tế tuần hoàn của Việt Nam liên quan đến phát triển kinh tế tuần hoàn trong nông nghiệp.
Để đánh giá hiệu quả của chính sách nông thôn mới, cần nghiên cứu phát triển về kinh tế tuần hoàn….
Đánh giá hiệu quả của chính sách kinh tế tuần hoàn là xem xét tương quan giữa kết quả đạt được từ việc tổ chức thực hiện chính sách so với những nguồn lực hoặc tài nguyên phải bỏ ra để tạo ra những kết quả đó[1]. Chịu ảnh hưởng từ khái niệm hiệu quả kinh doanh và xuất phát từ thực tế là các nguồn lực có đặc điểm và tính chất khá khác biệt, khó có thể so sánh được với nhau, trong thực tế, người ta thường dùng chi phí để chuyển đổi lượng và chất các nguồn lực đã bỏ ra để thực hiện chính sách về cùng một cơ sở có thể so sánh được. Tuy nhiên, nền nông nghiệp của nước ta hiện nay các sản phẩm được sản xuất thông qua hình thức trang trại đang trở nên phổ biến, việc áp dụng các mô hình mở rộng của VAC, theo các nguyên lý của KTTH sẽ là hướng đi phù hợp để phát triển bền vững nông nghiệp nông thôn cần có sự phân tích đánh giá về hiệu quả của chính sách kinh tế tuần hoàn trong thực tế.
Đánh giá hiệu quả của chính sách là căn cứ để xem xét việc dành nguồn lực thực hiện chính sách có thỏa đáng hay không và thỏa đáng đến mức nào? Một chính sách có hiệu quả cao đồng nghĩa với việc dành nguồn lực xã hội để thực hiện chính sách này là xứng đáng và nên được ưu tiên. Chính sách có hiệu quả càng cao có nghĩa là đóng góp của nó vào tăng trưởng kinh tế - xã hội càng lớn và việc thực hiện chính sách đó càng cần được ưu tiên. Ví dụ, gần đây tiếp tục xuất hiện một số mô hình KTTH trong nông nghiệp, đó là mô hình chế biến phụ phẩm thủy sản (vỏ tôm, đầu tôm,…) tạo ra Chitosan, SSE,… với tiềm năng 4-5 tỉ USD mỗi năm, ống hút làm từ cỏ và gạo thay thế cho ống hút nhựa. Các điển hình này cần được tổng kết và xem xét hỗ trợ để phát triển nhân rộng.
Đặc biệt, dự án Hỗ trợ nông nghiệp các bon thấp 2013-2019 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, với sự hỗ trợ của Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) cũng có thể coi là một điển hình tốt của KTTH trong nông nghiệp. Dự án triển khai tại 10 tỉnh bao gồm Lào Cai, Sơn La, Phú Thọ, Bắc Giang, Nam Định, Hà Tĩnh, Bình Định, Tiền Giang, Bến Tre, Sóc Trăng. Dự án đã tiến hành thí điểm công nghệ mới tách ép chất thải chăn nuôi. Một số hộ dân có quy mô trên 2.000 lợn đã có thể chạy máy ép 2 lần một tuần, mỗi lần chạy 2-3 giờ, mỗi lần chạy thu được khoảng 1 tấn phân ép, có giá bán từ 800 ngàn đến 1 triệu đồng. Các chủ trang trại có thu nhập bổ sung hàng chục triệu đồng/tháng từ áp dụng công nghệ này. Nhiều trang trại chăn nuôi lợn, sau khi được trang bị máy của dự án đã giải quyết được vấn đề ô nhiễm môi trường trên địa bàn và mạnh dạn mở rộng quy mô chăn nuôi, điển hình là trang trại tăng từ 3.000 lợn lên 7.000 lợn ở Cẩm Xuyên, Hà Tĩnh (Ban Quản lý các dự án nông nghiệp, 2019). Nhận thấy những kết quả từ việc áp dụng mô hình VACB, Hội đồng Nhân dân tỉnh Hà Tĩnh đã đề xuất hỗ trợ 70% chi phí thiết bị cho các trang trại chăn nuôi có nhu cầu trang bị máy. Tuy nhiên, đây mới chỉ là dự án thí điểm tại 10 tỉnh.
Hiệu quả của việc thực hiện chính sách có thể tính toán được qua những chỉ số cụ thể phản ánh tương quan giữa kết quả tổng hợp từ việc thực hiện chính sách (hoặc kết quả bộ phận cấu thành kết quả tổng hợp) với chi phí tổng hợp (hoặc một hoặc một số loại tài nguyên/chi phí cụ thể) dành cho việc thực hiện chính sách và đạt được kết quả đó, dù có khó khăn và sai số nhất định. Lúc đó, những số liệu tính toán đó chỉ là những chỉ số định lượng phản ánh thực trạng đạt được tới đầu và ít ý nghĩa đối với công tác đánh giá. Những chỉ số hiệu quả có thể được đánh giá và tính toán theo những phương pháp và mô hình cụ thể khác nhau.
Trên thực tế, việc đánh giá hiệu quả việc thực hiện chính sách kinh tế quần hoàn tại Việt Nam có thể dựa trên các kết quả của mô hình kinh tế tuần hoàn trong ngành nông nghiệp. Mô hình Vườn-Ao-Chuồng (VAC) và biến thể Vườn-Ao-Chuồng-Biogas (VACB), Vườn-Ao-Chuồng-Rừng (VACR) - mô hình kết hợp giữa VAC với hoạt động lâm nghiệp tại các tỉnh miền núi và Vườn-Ao-Hồ (VAH) - mô hình trang trại trên cát tại các tỉnh miền Trung đã không chỉ giúp giảm phát thải mà còn đem lại thu nhập tốt cho người dân. Đặc biệt, VACB là giải pháp giúp khắc phục sự bất hợp lý trong quản lý phế thải, sử dụng hợp lý phế phụ phẩm nông nghiệp, để trả lại độ phì cho đất. Xử lý an toàn chất thải động vật, tạo năng lượng tái sinh tạo nguồn chất đốt phục vụ sinh hoạt chống ô nhiễm môi trường và góp phần giảm phát thải, giảm hiệu ứng nhà kính gây biến đổi khí hậu. Trong bối cảnh nông nghiệp với các sản phẩm được sản xuất thông qua hình thức trang trại đang trở nên phổ biến, việc áp dụng các mô hình mở rộng của VAC, theo các nguyên lý của KTTH sẽ là hướng đi phù hợp để phát triển bền vững nông nghiệp nông thôn.
Để đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách kinh tế tuần hoàn một cách thiết thực, có ý nghĩa thực tế, cần so sánh những chỉ số đã tính toán về hiệu quả thực của chính sách kinh tế tuần hoàn trong lĩnh vực đó với những chỉ số tương ứng hoặc chỉ số cơ sở. Những chỉ số so sánh hoặc chỉ số cơ sở có thể là:
- Những chỉ số phản ánh hiệu quả của việc thực hiện cùng chính sách kinh tế tuần hoàn trong lĩnh vực nông nghiệp ở những địa phương khác nhau, ở những điểm khác nhau, với những đối tượng khác nhau. So sánh cùng một chỉ số hiệu quả của chính sách ở những địa phương khác nhau cho biết tình hình thực hiện chính sách khác nhau như thế nào. Chỉ số hiệu quả ở địa phương nào cao hơn nghĩa là hiệu quả thực hiện chính sách ở địa phương đó cao hơn. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là sẽ phải ưu tiên thực hiện chính sách ở địa phương có hiệu quả cao hơn, mà cần phân tích tình hình thực hiện chính sách ở các địa phương, từ đó tìm ra những nguyên nhân, nhân tố ảnh hưởng để nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách ở mỗi địa phương.
Trong thực tế, thực trạng phát triển của các mô hình cũng đang có một số hạn chế. Các công trình biogas quy mô nhỏ đem lại hiệu quả tốt trong khi các công trình khí sinh học quy mô lớn còn nhiều hạn chế do khí ga sinh ra không được sử dụng, một số hầm khí sinh học vẫn không đáp ứng được QCVN-62 về nước thải chăn nuôi, dẫn đến nhiều chủ trang trại không có động lực vận hành, bảo dưỡng các công trình lớn đúng cách. Ngoài ra, công nghệ xử lý môi trường chăn nuôi thường có tỷ suất lợi nhuận thấp hơn các ngành sản xuất, nên việc nhân rộng mô hình VACB sẽ gặp khó khăn. Ngay cả Dự án hỗ trợ nông nghiệp các-bon thấp 2013-2019 kể trên, được coi là thành công nhưng vẫn chưa được tiếp tục nhân rộng. Vì thế, các dự án này cần được Chính phủ quan tâm hỗ trợ để tạo động lực cho người dân đầu tư xử lý môi trường hiệu quả và bền vững.
Đặc biệt, hiện nay sản xuất nông nghiệp của nước ta vẫn chú trọng vào số lượng, tìm cách tăng sản lượng, tăng năng suất và giảm giá thành nhưng chưa quan tâm đúng mức đến các tiêu chí phát triển bền vững, thân thiện với môi trường. Lượng dư thừa đầu vào của quá trình sản xuất như dư thừa phân bón, thuốc bảo vệ thực vật, thức ăn cũng như các rủi ro với môi trường vẫn chưa được quan tâm đúng mức. Trong khi đó, để có thể đẩy mạnh Kinh tế tuần hoàn trong nông nghiệp, việc giảm dư thừa đầu vào và tồn dư thuốc bảo vệ thực vật là tối quan trong.
Những chỉ số phản ánh hiệu quả của việc thực hiện chính sách kinh tế tuần hoàn có mục tiêu, kết quả, giải pháp công nghệ tương đương và điều kiện thực hiện tương tự. Sự so sánh này cho phép rút ra nhận xét xem việc thực hiện chính sách có hiệu quả hơn hay kém hiệu quả hơn so với các chính sách khác, từ đó cũng phân tích để nhận biết nguyên nhân và tìm kiếm các giải pháp nâng cao hơn nữa hiệu quả thực hiện chính sách kinh tế tuần hoàn.
Những chỉ số phản ánh hiệu quả của việc thực hiện một chính sách theo dự kiến (theo hoạch định/kỳ vọng khi tổ chức thực hiện chính sách). Sự so sánh các chỉ số hiệu quả của cùng một chính sách theo chuỗi thời gian giúp các chuyên gia và các chủ thể nhận biết được hiệu quả thực hiện chính sách tốt hơn hay trở nên kém đi. Đây cũng là căn cứ để các cơ quan, tổ chức liên quan có thể đưa ra những giải pháp và can thiệp cần thiết nhằm cải thiện hiệu quả thực hiện chính sách kinh tế tuần hoàn.
Một vấn đề đặt ra đối với việc đánh giá hiệu quả cũng tương tự như và xuất phát từ vấn đề trong đánh giá kết quả của chính sách kinh tế tuần hoàn là xác định đúng, đủ kết quả cùng với chi phí liên quan tới việc thực hiện chính sách đó. Nguyên nhân là một kết quả được tạo ra bởi sự kết hợp, tương tác giữa nhiều chính sách khác nhau và một số khoản chi không chỉ phục vụ riêng cho việc thực hiện một chính sách cụ thể mà đồng thời thực hiện một số chính sách khác nhau.
Ví dụ, trong nông nghiệp, Liên minh châu Âu (EU) khi đánh giá kiệu quả của chính sách kinh tế tuần hoàn người ta cũng xác định các chính sách cụ thể lien quan đến những lĩnh vực cụ thể như sau:
- Đánh giá hiệu quả của chính sách sinh khối (Biomass) và các sản phẩm sinh học. Trong đó, xác định sản xuất nông nghiệp và lâm nghiệp được coi là các lĩnh vực trọng tâm để thúc đẩy chuyển dịch toàn bộ nền kinh tế theo hướng phát thải các-bon thấp và thân thiện với khí hậu (climate-friendly economy), bởi lẽ một số khí nhà kính thường thấy trong nông nghiệp có khả năng gây hiệu ứng nhà kính rất mạnh. Ví dụ, 1 kg khí metan (CH4) từ hoạt động chăn nuôi có thể gây hiệu ứng mạnh gấp 25 lần 1 kg khí các-bon-nic (CO2) từ các hoạt động giao thông. Vì vậy, thu hồi và sử dụng các năng lượng sinh khối nói chung và biogas nói riêng là hướng ưu tiên của các mô hình KTTH trong ngành nông nghiệp;
- Đánh giá hiệu của của chính sách thay đổi phân bón theo hướng phân bón hữu cơ, đặc biệt là các loại phân bón hữu cơ được xử lý từ chất thải hữu cơ trong nông nghiệp;
- Đánh giá hiệu quả của chính sách tuần hoàn nước trong nông nghiệp, vì nông nghiệp là một trong những ngành sử dụng nước nhiều nhất (cho tưới, rửa sản phẩm,…). Việc tuần hoàn nước trong nông nghiệp là yêu cầu quan trọng để duy trì nông nghiệp bền vững;
- Đánh giá tuần hoàn của chính sách lien quan đến ngăn chặn chất thải thực phẩm (Food waste), muốn thực hiện được cần thông qua việc tối ưu hóa các chuỗi cung ứng thực phẩm, hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu theo dõi chất thải thực phẩm, tăng cường các mô hình chia sẻ, quyên góp thực phẩm…
Hiện nay, việc lồng ghép nhiều chính sách để hướng tới một số mục tiêu cụ thể hoặc một số nhóm đối tượng cụ thể trên cùng một địa bàn là một thực tế khá phổ biến. Về lý thuyết, người ta có thể phân bổ (một cách hợp lý nhất có thể) bất kỳ khoản chi phí nào cho việc thực hiện từng chính sách cụ thể, nhưng bản thân việc này nhiều khi cũng tốn kém cả về thời gian và tiền của. Do đó, trên thực tế, việc phân bổ chỉ được thực hiện ở mức độ dựa trên các quan hệ rõ ràng và trực tiếp. Khi đánh giá hiệu quả kinh tế mà phải tiến hành phân bổ chi phí để xác định chi phí trực tiếp cho việc thực hiện từng chính sách, cách thức hiệu quả hơn cả là tiến hành phân bổ trực tiếp các chi phí cơ bản, sau đó xác định các chính sách liên quan cần phân bổ và ước lượng tỷ lệ phân bố để tính lượng chi phí còn lại (thường được tính gộp là chi phí chung), sau đó phân bổ chi phí chung cho các chính sách theo tỷ lệ phân bổ trong hệ thống các chính sách vi mô liên quan đến chính sách tổng thể về kinh tế tuần hoàn trong lĩnh vực nông nghiệp. Đây là cách thường dùng đế phân bổ chi phí chung trong sản xuất kinh doanh, được vận dụng trong đánh giá hiệu quả của chính sách kinh tế tuần hoàn.
[1] Khái niệm “hiệu quả" được dịch từ “efficiency" trong tiếng Anh nhưng nhiều tác giả dịch thành “tính hiệu lực" (với cùng nghĩa và cách hiểu như trên) của chính quyền trong đánh giá chính sách giữa Việt Nam và Nhật Bản", 2018.