1. Phân tích một số khái niệm cấu thành trong trách nhiệm giải trình

Trong quản trị Nhà nước, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là nguyên tắc được áp dụng phổ biến để phòng và chống tham nhũng thông qua sự tham gia của người dân vào quản trị Nhà nước. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều vấn đề cần phải được làm rõ và và thống nhất trong cách hiểu nhằm bảo đảm thực thi các nguyên tắc phù hợp với thực tiễn.

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là những khái niệm được hình thành từ những năm 2000 cùng với sự hình thành và phát triển các lý thuyết mới về quản trị Nhà nước trong đó coi trọng thúc đẩy sự phối hợp, hợp tác và tham gia của các chủ thể phi Nhà nước và Nhà nước trong hoạt động quản trị.

Trong khoa học quản lý Nhà nước, công khai tức là công bố thông tin của Nhà nước. Trong Luật phòng chống tham nhũng năm 2005 quy định: “Công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định”.

Trong Khoa học pháp lý thì “công khai” được hiểu là hoạt động của bộ máy Nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có thể tiếp cận được các quyết định của Nhà nước một cách dễ dàng.

Xét về nội hàm của công khai trong quản trị ngày càng được mở rộng, không chỉ được hiểu là sự mở về thông tin, mà còn bao gồm sự mở cho phép sự tham gia của công dân.

Trong khoa học quản trị Nhà nước hiện đại còn có khái niệm Chính phủ mở (Open Government) để mô tả về một Chính phủ bảo đảm sự công khai thông tin và cho phép người dân tham gia vào quản trị Nhà nước. Công khai trong mô hình này dựa trên các đặc điểm của quản trị Nhà nước, đó là minh bạch, có thể tiếp cận và đáp ứng. Theo đó minh bạch là một nội dung của công khai trong mô hình Chính phủ mở.

Khái niệm minh bạch được hiểu là một cách thống nhất. Thay vào đó, có nhiều cách tiếp cận nhấn mạnh các khía cạnh, nội dung khác nhau của nó. Theo từ điển tiếng Việt là minh bạch là “sáng rõ, ràng mạch” theo đó minh bạch được hiểu là đưa điều gì đó ra ánh sáng để làm cho nó sáng rõ, rành mạch, có thể hiểu. Trong quản trị, khái niệm này được chú ý bởi các tổ chức phi Chính phủ và tổ chức liên quốc gia từ đầu những năm 1990.

Sự ra đời của tổ chức Minh bạch quốc tế và các hoạt động của nó đã giúp định hình khái niệm minh bạch và nâng cao nhận thức về nó trong công chúng và giới khoa học. Chức năng chính của tổ chức minh bạch quốc tế là hỗ trợ hoạt động đánh giá tác động và hậu quả của tham nhũng đối với công dân, đưa ra các báo cáo về tình hình tham nhũng của các quốc gia, từ đó đề xuất các thay đổi về chính sách nhằm đấu tranh, phòng chống tham nhũng.

Bên cạnh đó, các nhà nghiên cứu giải thích, mở rộng và phát triển coi minh bạch không chỉ là phương thức phòng chống tham nhũng, mà còn là phương tiện khuyến khích Chính phủ mở, nâng cao trách nhiệm giải trình cũng như coi minh bạch là giá trị căn bản khi xây dựng chính sách, pháp luật. Khái niệm minh bạch được Finel & Lord đưa ra một cách đầy đủ như sau: "Minh bạch bao gồm các cấu trúc pháp lý, chính trị và thể chế làm cho thông tin các hoạt động nội tại của một Chính phủ và xã hội công khai với các chủ thể bên trong cũng như bên ngoài hệ thống chính trị trong nước. Minh bạch được thúc đẩy bởi bất kỳ cơ chế nào bảo đảm sự công khai thông tin, tự do báo chí, Chính phủ mở, đối thoại công chúng, hoặc sự tồn tại của các tổ chức phi Chính phủ đóng vai trò công khai hóa các thông tin khách quan về Chính phủ"^[1]. Còn Michell cho rằng minh bạch thiết lập nhu cầu về thông tin, khả năng của công dân trong việc có được thông tin, và sự cung cấp và công bố thông tin bởi Chính phủ và các tổ chức phi Chính phủ^[2].

Lúc đầu, nghiên cứu về minh bạch gắn với các quan hệ quốc tế, hoạt động của các tổ chức phi lợi nhuận. Sau đó, minh bạch được chú trọng như là một giải pháp cho quản trị nhà nước, đặc biệt trong quá trình xây dựng chính sách công. Một trong những nghiên cứu đầu tiên về minh bạch trong quản trị nhà nước được thực hiện vào năm 2000, do một nhóm các nhà khoa học tiến hành, có tên gọi là Minh bạch trong Chính sách công. Anh Quốc và Hoa Kỳ - trong đó nghiên cứu so sánh mức độ minh bạch trong các chính sách công ở hai nước này. Bằng việc gắn minh bạch với quá trình xây dựng chính sách, các nghiên cứu về minh bạch chuyển từ ý tưởng phòng chống tham nhũng sang một phương thức quản trị quá trình xây dựng và ban hành chính sách. Tiếp theo, nghiên cứu minh bạch trong quản trị nhà nước được mở rộng từ xây dựng cho đến thực thi chính sách, như minh bạch trong sử dụng ngân sách và tài sản công, minh bạch trong chính trị và hành chính. Minh bạch được chú ý ở khía cạnh công khai về thông tin trong quản trị nhà nước. Ở khía cạnh này, các nghiên cứu về minh bạch trong quản trị nhà nước đã bổ sung một khía cạnh mới khi đặt văn để "minh bạch" trong mối quan hệ đối lập với "bí mật" so với cách tiếp cận lúc đầu chỉ nhấn mạnh đến khía cạnh "tham nhũng"^[3].

Trong các khía cạnh, minh bạch thường nhấn mạnh về sự công khai và tiếp cận về thông tin. Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) định nghĩa minh bạch trong quản trị nhà nước là sự công khai và sự tiếp cận các dữ liệu và thông tin của Chính phủ^[4]. Tổ chức Thương mại quốc tế (WTO) cho rằng việc bảo đảm minh bạch dựa trên 03 yêu cầu chính: công bố tới công chúng các thông tin các quy định, pháp luật và chính sách có liên quan; thông báo đến các bên thứ ba về các quy định pháp luật và sửa đổi có liên quan và bảo đảm rằng các quy định, pháp luật được quản lý thống nhất, công bằng và hợp lý^[5]. Kaufmann định nghĩa minh bạch như là “tăng cường dòng chảy thông tin chính trị, xã hội, kinh tế một cách kịp thời, có thể tiếp cận bởi tất cả các chủ thể có liên quan"^[6]. Tuy nhiên, có những cách tiếp cận khác về minh bạch. Nhìn chung, có 03 cách tiếp cận chính sau đây^[7]:

Thứ nhất, minh bạch là một giá trị hoặc nguyên tắc trong phòng chống tham nhũng. Đây là cơ sở để người dân có thông tin, đảm bảo công khai trong ban hành chính sách. Minh bạch đòi hỏi phải có trách nhiệm giải trình của nhà nước và vì thế nó phải được thể chế hóa thành hệ thống các quy tắc pháp luật quốc gia và quốc tế.

Thứ hai, minh bạch là phương thức quản trị mở của Chính phủ điện tử. Cách tiếp cận này chú trọng đến quy trình quản lý. Minh bạch chính là việc tiếp cận và sử dụng dễ dàng các thông tin của các cơ quan nhà nước và tổ chức khác. Quản trị càng mở và dễ dàng, thông tin càng dễ tiếp cận thì minh bạch càng lớn. Khác với cách tiếp cận thứ nhất coi việc ban hành chính sách mở là một thành tố của minh bạch, thì theo cách tiếp cận này, ban hành chính sách mở có nghĩa tương đương với minh bạch.

Thứ ba, minh bạch liên quan trực tiếp đến phân tích, xây dựng chính sách, pháp luật. Minh bạch có tính phức hợp bởi vì nó liên quan đến tất cả các vấn đề của quản trị, tử chủ thể, quyết định và quy trình ban hành chính sách. Trong khi đó, minh bạch được tạo ra trong việc thiết kế chính sách, hay nói cách khác, là một phần của chính sách tốt. Vì thế, thông qua việc phân tích, đánh giá chính sách, các nhà hoạch định chính sách góp phần tạo lập sự minh bạch.

Đối với khái niệm về trách nhiệm giải trình (Accountability) có thể hiểu trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. Như vậy, cơ quan, tổ chức, đơn vị do Nhà nước thành lập, đầu tư cơ sở vật chất, cấp phát toàn bộ hoặc một phần kinh phí hoạt động, do Nhà nước trực tiếp quản lý hoặc tham gia quản lý; người có chức vụ, quyền hạn công tác tại cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước và cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan trong phòng, chống tham nhũng phải có trách nhiệm giải trình khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc thanh tra, kiểm soát và giám sát hoạt động.

Trách nhiệm giải trình có thể coi nó được hình thành trong một mối quan hệ giữa một bên là cá nhân, tổ chức và các hoạt động của cá nhân, tổ chức đó chịu sự giám sát, chỉ đạo hoặc bị yêu cầu phải cung cấp thông tin hoặc biện minh cho các hoạt động của mình. OECD định nghĩa trách nhiệm giải trình là trách nhiệm và nghĩa vụ của Chính phủ trong việc thông tin với các công dân về các quyết định mà Chính phủ ban hành cũng như chịu trách nhiệm về các hoạt động và thực thi quyền lực của Chính phủ và các viên chức nhà nước^[8]. Khái niệm trách nhiệm giải trình liên quan đến hai giai đoạn: phải giải trình và thực thi. Giải trình là nghĩa vụ của các cơ quan và công chức, viên chức nhà nước trong việc cung cấp thông tin về các quyết định, hoạt động của mình và biện minh cho các quyết định, hoạt động đó với công chúng và những cơ quan có thẩm quyền giám sát về trách nhiệm giải trình. Thực thi đề cập đến việc công chúng hoặc cơ quan có trách nhiệm giám sát có thể xử phạt các cơ quan, công chức, viên chức không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc trái với nghĩa vụ nêu trên, hay nói cách khác, buộc họ phải chịu trách nhiệm về các hành vi sai trái. Ngay cả các cơ quan giám sát cũng có trách nhiệm giải trình tương tự như các cơ quan, tổ chức khác.

Có nhiều loại trách nhiệm giải trình: trách nhiệm giải trình theo chiều ngang và chiều dọc; trách nhiệm giải trình chính trị và pháp lý; trách nhiệm giải trình xã hội.

Trách nhiệm giải trình ngang (Horizontal Accountability) là trách nhiệm giải trình giữa các cơ quan nhà nước với nhau, thường là trách nhiệm giải trình trước các cơ quan giám sát, như Quốc hội, Tòa án và các cơ quan hiến định độc lập. Những cơ quan giám sát này có thể chất vấn, phạt và thực hiện các biện pháp khác nhau để xử lý các hành vi thiếu trách nhiệm của các cơ quan, viên chức.

Trong khi đó, trách nhiệm giải trình dọc (Vertical Accountability) là trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, viên chức trước các công dân, báo chí và các tổ chức xã hội. Trách nhiệm giải trình ngang và trách nhiệm giải trình đọc có mối quan hệ qua lại, hỗ trợ nhau. Cụ thể, công dân, các tổ chức xã hội có thể tìm kiếm sự hỗ trợ của các cơ quan giám sát để giải quyết các khiếu nại và can thiệp trong trường hợp cổ vi phạm của cơ quan, viên chức nhà nước. Trong khi đó, thông qua việc tổ chức các buổi tham vấn công chúng, điều tra của ủy ban hay kiến nghị trực tiếp, Quốc hội có thể tạo điều kiện cho công dân, các tổ chức xã hội có quyền tham gia, chất vấn các cơ quan nhà nước và đề nghị Quốc hội đưa ra các hình thức kỷ luật phù hợp.

Trách nhiệm giải trình chính trị (Political Accountability) phân biệt với trách nhiệm giải trình pháp lý (Legal Accountability). Quốc hội và Tòa án đều là những cơ quan giám sát theo chiều ngang đối với nhánh hành pháp. Tuy nhiên, Chính phủ chịu trách nhiệm về mặt chính trị trước Quốc hội, trong khi Tòa án buộc hành pháp phải chịu trách nhiệm về pháp luật. Các cơ quan giám sát độc lập, như kiểm toán nhà nước, các ủy ban quốc gia PCTN, cơ quan nhân quyền quốc gia, văn phòng Ombudsman thường thực hiện quyền giám sát về pháp luật đối với nhánh hành pháp, tuy nhiên, trong phần lớn trường hợp, các cơ quan này phải báo cáo trước Quốc hội, nhưng lại độc lập với hành pháp và tư pháp. Một chủ thể có quyền giám sát nhưng vẫn bị giám sát bởi chủ thể khác. Trong khi đó, một chủ thể phải chịu trách nhiệm cùng lúc với nhiều chủ thể khác nhau. Ví dụ, các cơ quan nhà nước đều chịu sự giám sát theo chiều ngang của Tòa án và theo chiều dọc của người dân.

Trách nhiệm giải trình xã hội (Social Accountability) đề cập đến các hành động của công dân buộc các cơ quan, viên chức nhà nước phải chịu trách nhiệm và thực hiện cung cấp dịch vụ, tăng cường phúc lợi và bảo vệ quyền con người. Các quyền đó bao gồm: thu thập thông tin về các chính sách, pháp luật, chương trình của nhà nước phân tích thông tin; và sau đó sử dụng thông tin để tham gia vào quản lý nhà nước. yêu cầu, đòi hỏi các cơ quan, viên chức nhà nước phải phục vụ công bằng, hiệu quả, hiệu lực các quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Trách nhiệm giải trình xã hội thường được hiểu là trách nhiệm theo chiều dọc. Tuy nhiên, các hành động, đòi hỏi của người dân cũng đặt ra trách nhiệm giải trình giữa các cơ quan nhà nước với nhau (trách nhiệm theo chiều ngang).

Ngoài ra, còn có khái niệm trách nhiệm giải trình chéo cho phép sự tham gia của công dân trong các hoạt động của các thiết chế giám sát ngang (như trong các cơ quan bảo vệ nhân quyền).

Tùy vào từng mối quan hệ khác nhau mà nội dung, phương thức trách nhiệm giải trình giữa các chủ thể cũng khác nhau. Ví dụ, các cơ quan giám sát cũng phải có trách nhiệm giải trình như các cơ quan, tổ chức khác, nhưng dựa trên một số nguyên tắc đặc thù của các cơ quan này, mà một trong những nguyên tắc quan trọng nhất là bảo đảm tính độc lập của các cơ quan giám sát. Đặc biệt, trách nhiệm giải trình từ pháp cần phải cân bằng và không ảnh hưởng tiêu cực đến nguyên tắc độc lập tư pháp.

2. Mối quan hệ giữa công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình có mối quan hệ qua lại. Công khai là điều kiện để bảo đảm minh bạch và trách nhiệm giải trình. Công khai, minh bạch đóng vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện và thúc đẩy người dân tham gia quản lý nhà nước và đòi hỏi trách nhiệm giải trình của các cơ quan, công chức nhà nước. Ảnh hưởng, tác động của công khai, minh bạch được đánh giá dựa trên khi năng của chúng trong việc thúc đẩy trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân trong quản trị nhà nước. Trong khi đó, việc tăng cường trách nhiệm giải trình sẽ thúc đẩy Chính phủ ngày càng công khai, minh bạch.

Pháp luật quy định về trình tự thủ tục thực hiện giải trình^[9] như trình tự yêu cầu giải trình, thủ tục tiếp nhận yêu cầu giải trình, trình tự thực hiện việc giải trình và thời hạn thực hiện việc giải trình. Bên cạnh đó pháp luật cũng quy định về những trường hợp đình chỉ và tạm đình chỉ việc giải trình.

3. Một số khái niệm khác có liên quan

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình liên quan rất chặt chẽ đến việc đảm bảo các quyền con người, đặc biệt các quyền tham gia, quyền tiếp cận thông tin.

Quyền tham gia

Quyền tham gia là yêu cầu, nội dung của công khai, minh bạch. Nói cách khác, việc bảo đảm quyền tham gia cũng là để bảo đảm sự công khai, minh bạch và ngược lại. Sự tham gia, giám sát của người dân tạo thành cơ chế giám sát xã hội đối với các cơ quan, viên chức nhà nước. Thực hiện quyền tham gia, người dân có quyền yêu cầu các cơ quan và viên chức nhà nước thực hiện trách nhiệm giải trình.

Quyền tiếp cận thông tin

Quyền tiếp cận thông tin là quyền cơ bản của con người, cho phép người dân được biết, được tiếp cận, sử dụng, chia sẻ các thông tin của nhà nước. Quyền tiếp cận thông tin chỉ có thể được bảo đảm khi thông tin của nhà nước được công khai, hoạt động của các cơ quan nhà nước được minh bạch và có sự tham gia của người dân. Trên thực tế, sự hình thành và mở rộng của quyền tiếp cận thông tin gắn liền với cuộc đấu tranh đòi hỏi công khai và minh bạch hóa đời sống chính trị. Sự bưng bít, bí mật thông tin có nhiều hệ quả tiêu cực đối với xã hội, vì thế xã hội ngày càng phải công khai, minh bạch hơn. Trong khi đó, việc bảo đảm tiếp cận thông tin sẽ thúc đẩy sự công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Quyền đời tư, bí mật quốc gia và các giới hạn quyền con người

Trong quản trị nhà nước, việc bảo đảm công khai, minh bạch luôn đặt trong mối quan hệ với quyền đời tư, bí mật quốc gia và các giới hạn quyền con người khác. Công khai, minh bạch cần được giới hạn trong khuôn khổ bảo vệ quyền đời tư, bí mật quốc gia và các giới hạn quyền con người khác. Mặc dù pháp luật quốc tế có các quy định và hướng dẫn, các quốc gia hiện vẫn có các quy định rất khác nhau về mức độ thể hiện về các mối quan hệ này.

[1] Finel, Bernard I., and Kristin M. Lord, "The Surprising Logic of Transparency (1999), 43, no. 2. International Studies Quarterly, 315-339

[2] Mitchell, Ronald B. Sources of Transparency Information Systems in International Regimer' (1998), 42, no. 1. International Studies Quarterly, 109-130

[3] Carolyn Ball, "What Is Transparency' (2009), 11(4) Public Integrity, 293-308 <https://www.researchgate.net/publication/250174526_What_Is_Transparency>truy cập ngày 06/9/2019.

[4] https://www.oecd org/gov/open-government htm, truy cập ngày 06/9/2019.

[5] Ana Beller & Daniel Kaufmann, "Transparenting Transparency' Initial Empirics and Policy Applications, Bài trình bày tại Hội thảo của IMF về Transparency and Integrity, tổ chức từ ngày 06-07/7/2005 <https://siteresource es worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/Transparenting Transparency171005.pdf truy cập ngày 06/9/2019.

[6] Kaufmann, D. and Kraay, A., 'Growth Without Governance' (2002), World Bank Policy Research Working Paper 2928, World Bank; Kaufmann, D., Kraay, A. and Zoldo-Lobaton, P., 'Governance Matters' (1999), World Bank Policy Research 2196.

[7] Carolyn Ball, 'What Is Transparency' (2009), 11(4) Public Integrity, 293-308 <https://www.researchgate. net/publication/250174526_What_In_Transparency truy cập ngày 06/9/2019; open-government htm, truy cập ngày 06/9/2019, tr.302-303.

[8] https://www.oecd.org/gov/open-government.htm, truy cập ngày 06/9/2019.

[9] Quy định tại Điều 4 và Điều 5 của Nghị định 59/2019/NĐ-CP