Trong suốt quá trình lịch sử phát triển đất nước, đất đai luôn được coi là vấn đề trụ cột, xuyên suốt trong hệ thống chính sách, pháp luật của Việt Nam, đặc biệt trong giai đoạn chuyển đổi mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Quá trình này dẫn đến những chuyển dịch lớn về quyền tài sản đối với đất đai.

Tại Đại hội VII của Đảng (năm 1991) đã lần đầu tiên thừa nhận sự điều tiết của cơ chế thị trường. Quan điểm mới này đã nhanh chóng được hiến định trong Hiến pháp năm 1992 (các điều từ 15 đến 23) và được cụ thể hóa trong Luật Đất đai năm 1993.

Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật. Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường.

Điểm mới của Luật Đất đai năm 1993 là: khẳng định và cụ thể hóa quyền và nghĩa vụ thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước; khẳng định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Luật Đất đai năm 1993 chưa cho phép giao đất cho người nước ngoài, chỉ cho phép họ thuê đất. Nhà nước khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng các thành tựu khoa học - kỹ thuật làm tăng giá trị sử dụng đất, sử dụng tiết kiệm đất. Nhà nước nghiêm cấm việc lấn chiếm đất đai, chuyển quyền sử dụng đất trái phép, sử dụng đất không đúng mục đích được giao, hủy hoại đất...

Luật Đất đai năm 1993 đã đặt những điều kiện đầu tiên cho hình thành thị trường bất động sản hợp pháp, đó là thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa những người có quyền sử dụng đất trong giới hạn thời gian giao đất và loại đất theo quy định của Nhà nước. Nhiều nhà kinh tế gọi thị trường này là thị trường thuê đất (thuê của Nhà nước). Mặc dù mới xác lập thị trường quyền sử dụng đất sơ khai, nhưng chính sách giao đất cho người sử dụng đất sử dụng ổn định trong thời hạn dài hơn so với Luật Đất đai năm 1987 (20-50 năm tùy loại đất) với mức độ bảo hộ cao hơn (coi quyền sử dụng đất là tài sản được Nhà nước bảo hộ dưới hình thái cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) đã góp phần điều chuyển đất đến các phương thức và địa chỉ sử dụng đất hiệu quả hơn, qua đó góp phần chuyển dịch cơ cấu phân bổ đất giữa các ngành nghề ở cả thành thị và nông thôn.

Từ đó Chính sách giao đất, cho thuê đất từng bước đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh; góp phần giải quyết các vấn đề xã hội, tạo sự bình đẳng hơn giữa các chủ thể sử dụng đất; bước đầu khắc phục được tình trạng giao đất, cho thuê đất tràn lan. Thông qua công tác giao đất, cho thuê đất góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế và quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo ra một diện mạo mới cho đô thị, đồng thời từng bước đô thị hoá nông thôn; góp phần tăng nguồn thu ngân sách nhà nước từ kinh tế đất.

Thực tế, việc giao đất và cho thuê đất được thực hiện theo quy định tại Điều 52 của Luật đất đai năm 2013 căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm ở cấp huyện đã được phê duyệt và nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất. Tuy nhiên, việc quyết định giao đất, cho thuê đất thực hiện sau khi đã hoàn thành việc chấp thuận chủ trương đầu tư theo pháp luật về đầu tư và căn cứ vào quy hoạch chi tiết xây dựng theo pháp luật chuyên ngành hoặc đã có quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án nhưng điều chỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư, điều chỉnh quy hoạch chi tiết xây dựng; dẫn đến không thống nhất về nội dung và trình tự, thủ tục về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, chấp thuận chủ trương đầu tư và quy hoạch chi tiết xây dựng dự án, đặc biệt là tình trạng lợi dụng quy định về chấp thuận chủ trương đầu tư, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư để không thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất.

Các trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất theo quy định tại Điều 56 và Điều 118 Luật đất đai năm 2013 theo hình thức trả tiền một lần hoặc cho thuê hàng năm đã tạo nhưng không có quy định đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất cho người trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất. Tuy nhiên, tại Nghị định số 25/2020/NĐ-CP, số 31/2021/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Đấu thầu có quy định áp dụng trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai để thực hiện trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất cho người trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất. Việc áp dụng này đang phát sinh một số nội dung không phù hợp với quá trình đấu thầu dự án có sử dụng đất như các trường hợp đấu thầu không hoàn toàn tương ứng với các trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Điều 62 Luật Đất đai, các trường hợp giao đất, cho thuê đất cho người trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất không hoàn toàn tương ứng với các trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất quy định tại Điều 118 Luật Đất đai. Nguyên nhân chủ yếu là do các Nghị định quy định chi tiết Luật Đấu thầu (Nghị định số 25/2020/NĐ-CP, số 31/2021/NĐ-CP..) chưa đảm bảo phù hợp với Luật Đất đai.

Thực trạng giao đất cho các đối tượng sử dụng đất gồm: Hộ gia đình và cá nhân đang sử dụng 15.875.758 ha, chiếm 47,93% tổng diện tích tự nhiên, bằng 59,14% diện tích đất của các đối tượng sử dụng, việc giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số được quan tâm. Các tổ chức trong nước đang sử dụng 10.568.289 ha, chiếm 31,91% tổng diện tích tự nhiên và bằng 39,37% diện tích đất đã giao cho các đối tượng sử dụng. Các tổ chức nước ngoài (doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, tổ chức ngoại giao) sử dụng 46.490 ha, chiếm 0,14% tổng diện tích tự nhiên và bằng 0,17% diện tích đất đã giao cho các đối tượng sử dụng. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng 03 ha. Cộng đồng dân cư và cơ sở tôn giáo đang sử dụng là 352.258 ha, chiếm 1,06% tổng diện tích tự nhiên và bằng 1,31% diện tích đất đã giao cho các đối tượng sử dụng; Diện tích đất giao cho các đối tượng để quản lý là 6.280.799 ha, chiếm 18,96% tổng diện tích tự nhiên của cả nước, trong đó: Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý 4.945.753 ha, chiếm 14,93% tổng diện tích tự nhiên của cả nước và bằng 78,74% diện tích đất theo đối tượng quản lý. Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý 9.870 ha, chiếm 0,03% tổng diện tích tự nhiên của cả nước và bằng 0,16% diện tích đất theo đối tượng quản lý. Cộng đồng dân cư và tổ chức khác quản lý 1.325.176 ha, chiếm 4% tổng diện tích tự nhiên của cả nước và bằng 21,10% diện tích đất theo đối tượng quản lý.

Ngoài ra, đối với đất nông nghiệp, đã quy định tăng thời hạn sử dụng đất lên 50 năm cho các loại đất nông nghiệp; cho phép hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp với diện tích không quá 10 lần hạn mức giao đất; bước đầu khuyến khích tích tụ đất đai thông qua cơ chế góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, bình quân diện tích thực hiện tích tụ, tập trung đất đai đối với hộ gia đình, cá nhân hiện nay dao động từ 1,5ha đến 10ha, đối với các tổ chức thực hiện theo dự án đầu tư thì pháp luật về đất đai không giới hạn diện tích thực hiện dự án. Khuyến khích nông dân “dồn điền, đổi thửa”, chuyển đổi đất cho nhau; khuyến khích hợp tác, liên kết tập trung ruộng đất thành cánh đồng sản xuất hàng hóa quy mô lớn gắn với thị trường tiêu thụ; số thửa ruộng của một hộ giảm, diện tích thửa ruộng tăng.

Luật Đất đai đã quy định thu hẹp các trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất, chủ yếu áp dụng hình thức Nhà nước cho thuê đất; quy định cụ thể các trường hợp giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, kể từ khi Luật Đất đai có hiệu lực thi hành thì số tiền ngân sách nhà nước thu được từ việc giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất tăng lên hàng năm. Việc tổ chức thực hiện các quy định này đã từng bước sàng lọc được các nhà đầu tư kém năng lực, khắc phục tình trạng chậm đưa đất vào sử dụng. Việc giao đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất đã được chú trọng thực hiện hơn đối với đất ở, góp phần quan trọng tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương.

Theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16 tháng 6 năm 2022 Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”, đã nêu rõ về quan điểm, mục tiêu và đề ra một số nhiệm vụ, giải pháp hoàn thiện thể chế, chính sách về quản lý và sử dụng đất đồng bộ và phù hợp với thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Theo đó, việc cụ thể hóa tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW với các nhiệm vụ cụ thể:

Thứ nhất, thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Quy định cụ thể về đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; hạn chế và quy định chặt chẽ các trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; bảo đảm công khai, minh bạch, có cơ chế đồng bộ, cụ thể để xử lý vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, nhất là liên quan tới đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Thứ hai, thực hiện hình thức cho thuê đất trả tiền hằng năm và quy định cụ thể các trường hợp trả tiền thuê đất một lần, phù hợp với tính chất, mục đích sử dụng đất, bảo đảm nguồn thu ổn định, tránh thất thoát ngân sách nhà nước.

Thứ ba, Nhà nước thực hiện giao đất có hạn mức không thu tiền sử dụng đất đối với đất sử dụng làm cơ sở thờ tự, trụ sở của các tổ chức tôn giáo. Các tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước theo quy định của pháp luật. Quy định điều kiện giao đất, cho thuê đất, hạn mức sử dụng đối với các tổ chức tôn giáo phù hợp với quỹ đất hiện có của địa phương.

Phân tích từ thực trạng về giao đất, cho thuê đất để thực hiện nhiệm vụ theo Nghị quyết số 18/NQ-TW, cần phải cụ thể hóa các quy định về nguyên tắc Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; quy định cụ thể trường hợp nào thì giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật về đấu thầu, chấp thuận chủ trương đầu tư. Đồng thời sửa đổi quy định về căn cứ quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo hướng nguyên tắc quỹ đất thực hiện dự án phải được xác định trước trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt thì thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư, quy hoạch chi tiết xây dựng dự án, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định. Quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải trên cơ sở đã có dự án đầu tư đã được chấp thuận chủ trương đầu tư, đã có kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, kết quả đấu thầu dự án có sử dụng đất. Với các quy định thay đổi theo hướng này sẽ giúp tăng tính công khai, minh bạch trong việc tiếp cận quỹ đất cho mục đích sản xuất, kinh doanh thông qua các quy định cụ thể về quỹ đất để tổ chức đấu giá, đấu thầu, các trường hơp đấu giá quyền sử dụng đất, các trường hợp đấu thầu dự án có sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, về thứ tự quỹ đất thực hiện dự án phải được xác định trước trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, sau đó thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư, quy hoạch chi tiết xây dựng dự án, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định, cuối cùng là quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Việc quy định cụ thể một số trường hợp Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê giảm chi phí đầu vào sản xuất kinh doanh thông qua giảm chi phí về tiền thuê đất (chỉ trả tiền hàng năm) cho doanh nghiệp, tăng khả năng cạnh tranh trong cơ chế thị trường quốc tế, thúc đẩy phát triển kinh tế.

Ngoài ra, cần phải xem xét về tính thống nhất trong hệ thống pháp luật đối với các điều kiện về giao đất, cho thuê đất. Tại khoản 3 Điều 58 Luật Đất đai thì ký quỹ là biện pháp duy nhất để bảo đảm thực hiện dự án đối với trường hợp nhà đầu tư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư. Trong khi đó, Luật Đầu tư quy định hình thức bảo đảm thực hiện dự án đầu tư thông qua 02 hình thức: ký quỹ hoặc bảo lãnh ngân hàng về nghĩa vụ ký quỹ. Như vậy, giữa hai luật này chưa có sự thống nhất về quy định bảo đảm thực hiện dự án, đề nghị cần sửa đổi quy định tại điểm b, khoản 3 Điều 58 Luật đất đai “b) Ký quỹ theo quy định của pháp luật về đầu tư” thành “b) Ký quỹ hoặc các hình thức bảo đảm khác theo quy định của pháp luật về đầu tư;” (điểm b khoản 3 Điều 60 dự thảo Luật).

Bên cạnh đó, cần bổ sung quy định về trường hợp Nhà nước thực hiện giao đất có hạn mức không thu tiền sử dụng đất đối với đất sử dụng làm cơ sở thờ tự, trụ sở của các tổ chức tôn giáo, cho thuê đất đối với các tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác gắn với điều kiện cụ thể.