1. Khái niệm tài sản công

Đối với mỗi quốc gia, tài sản công là nhóm tài sản có giá trị rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trong quá trình phát triển đất nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng khẳng định: “Tài sản công là nền tảng, là vốn liếng để khôi phục và xây dựng kinh tế chung, để làm cho dân giàu, nước mạnh, để nâng cao đời sống nhân dân”[1]. Theo đánh giá của hai nhà kinh tế học người Thụy Điển Dag Detter và Stefan Fölter, tổng tài sản công trong tay các chính phủ trên toàn thế giới lớn đến nỗi nếu lợi tức chỉ cần cao hơn 1% thì doanh thu công sẽ tăng thêm 750 tỷ đô la mỗi năm. Ở Mỹ, nếu danh mục đầu tư tài sản của chính quyền liên bang tăng thêm 1% thì tiền thuế có thể giảm 4%[2]. Tuy tài sản công có giá trị rất lớn nhưng nguồn lực tài sản công của mỗi quốc gia là có hạn. Do vậy, muốn tồn tại và phát triển, mỗi quốc gia cần có chiến lược quản trị tốt (good governance) đối với tài sản công, nhất là trong bối cảnh hiện nay, khi “quản trị tốt là xu thế của thế kỷ 21, thể hiện sự chuyển biến lớn trong cách thức tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước theo hướng từ cai trị sang quản trị”[3].

Người La Mã xưa đã từng quan niệm các vật của Nhà nước (res publicae) “là những vật được sử dụng cho mục đích công ích, các tài sản của toàn dân hoặc những tài sản của nhà nước, như: các đường giao thông, bến cảng, các dòng sông...”[4]; và các vật này được phân biệt với các vật là của chung (res communes), “vật được tất cả mọi người sử dụng nhưng không thuộc về người nào, ví dụ như không khí, nước...”. Ngày nay, dù tên gọi có thể không hoàn toàn giống nhau (tài sản nhà nước - state assets, tài sản công - public property, tài sản quốc gia - national property, v.v..), nhưng phần lớn các quốc gia trên thế giới quan niệm tài sản công là tài sản thuộc về nhà nước. Tại Đài Loan, tài sản quốc gia được xác định là những tài sản mà nhà nước căn cứ theo quy định của pháp luật hoặc dựa vào quyền lực của mình để sử dụng, hoặc bỏ tiền mua, hoặc do hiến tặng mà có; những gì không thuộc sở hữu tư nhân hoặc sở hữu địa phương, trừ khi pháp luật có quy định khác, đều được coi là tài sản quốc gia[5]. Nhật Bản quan niệm tài sản quốc gia bao gồm các tài sản là bất động sản và động sản, được chia làm hai loại chính: Tài sản liên quan đến quản lý và tài sản không liên quan đến quản lý[6]. Tại Hàn Quốc, theo quy định tại khoản 1 Điều 2 và Điều 6 Luật tài sản nhà nước năm 2020, tài sản nhà nước là tài sản thuộc sở hữu nhà nước, bao gồm tài sản hành chính và tài sản chung. Điều L.1 Bộ luật tài sản nhà nước năm 1998 của Pháp cũng quy định “Tài sản quốc gia được hiểu là tài sản và quyền hạn đối với động sản và bất động sản thuộc về Nhà nước”,v.v..

Theo tác giả Phạm Duy Nghĩa, tài sản nói chung được chia thành ba loại chính: tài sản tư, tài sản cộng đồng và tài sản công[7]. Tài sản tư thường mang lại một hoặc nhiều đặc quyền cho chủ tài sản (và loại trừ người khác khỏi những đặc quyền đó). Những đặc quyền đó có thể chuyển nhượng được. Tài sản cộng đồng thuộc về một nhóm người mà đặc quyền, bao gồm cả quyền chuyển nhượng, chỉ dành cho toàn bộ nhóm. Tài sản công “khác với tài sản tư bởi tính chất không loại trừ”. Tác giả Phan Hữu Nghị quan niệm: “Tài sản công là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật như đất đai, rừng tự nhiên, núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời”[8]. Tác giả Nguyễn Mạnh Hùng cũng cho rằng: “Tài sản công là những tài sản được đầu tư, mua sắm từ nguồn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; tài sản được các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tài trợ, đóng góp, hiến tặng, cho Nhà nước; tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật; tài sản của các chương trình, dự án kết thúc chuyển giao cho Nhà nước; đất đai, tài nguyên trong lòng đất, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông, hồ, nguồn nước, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia mà pháp luật quy định là của Nhà nước; phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hoặc đầu tư ra nước ngoài được Nhà nước giao cho tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, sử dụng theo chế độ quản lý chung của Nhà nước và chịu sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quá trình quản lý, sử dụng tài sản”[9]. Như vậy, cả hai tác giả Phan Hữu Nghị và Nguyễn Mạnh Hùng đều quan niệm, tài sản công là những tài sản được hình thành từ hai nguồn chủ yếu: tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước và tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật.

Trung Quốc coi tài sản thuộc sở hữu nhà nướclà tài sản thuộc sở hữu toàn dân và được gọi là tài sản công. Tài sản công do Quốc vụ viện (Chính phủ) thay mặt nhà nước thực hiện quyền sở hữu và phải tuân theo quy định của pháp luật. Giáo trình quản lý tài sản công của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân cũng quan niệm: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”[10]. Và theo tác giả Nguyễn Mạnh Hùng, ở các nước xã hội chủ nghĩa, “nhà nước đại diện quyền lợi cho toàn dân nên là người đại diện sở hữu đối với toàn bộ những tài sản thuộc sở hữu toàn dân”[11].

Như vậy, có thể hiểu: Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, được sử dụng để phục vụ lợi quốc gia, lợi ích dân tộc, lợi ích cộng đồng. Tài sản công bao gồm những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân theo quy định của pháp luật.

2. Đặc điểm tài sản công

Tài sản đấu giá nói chung thường được chia hai nhóm: (1) tài sản mà pháp luật quy định phải bán thông qua đấu giá và (2) tài sản do chủ sở hữu tự nguyện đưa ra bán đấu giá thông qua các tổ chức đấu giá tài sản. Thuộc nhóm tài sản mà pháp luật quy định phải bán thông qua đấu giá, nhưng tài sản công có những đặc thù khác với các loại tài sản đấu giá khác, do vậy quá trình đấu giá tài sản công cũng có những điểm khác biệt.

-             Chủ sở hữu tài sản công là toàn thể nhân dân mà đại diện chủ sở hữu là nhà nước. Đối với tài sản tư, tài sản cộng đồng, các quyền tài sản được tập trung vào chủ sở hữu tài sản. Chủ sở hữu các tài sản tư, tài sản cộng đồng là người được hưởng các quyền lợi từ các tài sản thuộc sở hữu của mình. Do vậy, khi đưa tài sản ra đấu giá, họ vừa là chủ sở hữu tài sản, đồng thời là người có tài sản đấu giá nên họ luôn giám sát, quản lý quá trình đấu giá rất chặt chẽ nhằm đối tối đa hóa quyền lợi thu được từ tài sản. Một số tài sản đấu giá khác (tài sản thi hành án dân sự, tài sản bảo đảm), bên cạnh sự giám sát của người có tài sản đấu giá (Chấp hành viên, tổ chức tín dụng), việc đấu giá tài sản còn chịu sự giám sát của chủ sở hữu tài sản (người phải thi hành án dân sự, bên bảo đảm). Do vậy, đối với những tài sản này, việc đấu giá nếu có vi phạm sẽ dễ dàng bị phát hiện. Tổ chức đấu giá tài sản, đấu giá viên, người có tài sản đấu giá (đối với tài sản thi hành án dân sự, tài sản bảo đảm), v.v.. luôn phải đối mặt với những khiếu nại, khiếu kiện và phải chịu trách nhiệm về những sai phạm (nếu có).

Khác với những tài sản trên, tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, và “quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt bị tách rời trong thực tế quản lý và sử dụng do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nhưng Nhà nước không trực tiếp sử dụng mà Nhà nước giao cho tổ chức, cá nhân sử dụng. Mặt khác, quyền định đoạt Nhà nước cũng phân cho tổ chức, cá nhân được giao quản lý, sử dụng tài sản công”[12]. Được gắn với quan niệm là “của công”, là “cha chung không ai khóc”, người sở hữu tài sản công chung chung là toàn thể nhân dân; người đại diện cho chủ sở hữu là nhà nước. Theo tác giả Phạm Duy Nghĩa, “chủ sở hữu đích thực của tài sản công không phải là tất cả công chúng mà là một nhóm các nhà hoạch định và thực thi chính sách sử dụng các tài sản công đó” [130, tr.102]. Và theo quy luật chung, mỗi người thường mong muốn có những lợi ích riêng, và “từ cổ chí kim, những người quản lý tài sản công chỉ chăm chú khai thác tài sản công một cách khôn khéo để có lợi nhất cho mình”[130,tr.103]. Như vậy, người có tài sản đấu giá đối với tài sản công không hoàn toàn là chủ sở hữu tài sản công như tài sản tư, tài sản cộng đồng; và quyền lợi có được thông qua việc đấu giá tài sản công cũng không hoàn toàn thuộc về người có tài sản đấu giá là tài sản công mà thuộc về toàn thể nhân dân. Người có tài sản đấu giá đối với tài sản công chỉ đơn thuần là người thực hiện nhiệm vụ được nhà nước giao trong phạm vi chức trách của mình. Do vậy, việc giám sát, quản lý tài sản công trong quá trình đưa tài sản công ra đấu giá ít nhiều bị hạn chế. Do “Tài sản công luôn là đối tượng dễ bị tổn thương và cần phải có cơ chế bảo vệ đặc biệt” [95, tr.308] nên pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công và pháp luật về đấu giá tài sản công cần quy định chặt chẽ trách nhiệm giám sát, quản lý của người có tài sản đấu giá là tài sản công trong quá trình đấu giá nhằm tối đa hóa việc khai thác hiệu quả nguồn lực công sản.

-             Mục đích sử dụng tài sản công: Tài sản công phải được sử dụng cho mục đích công, không phục vụ ai khác ngoài lợi quốc gia, lợi ích dân tộc, lợi ích cộng đồng. Theo Giáo trình quản lý tài sản công của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân: “Tài sản của một tổ chức chỉ phục vụ cho tổ chức đó, còn tài sản công thuộc sở hữu toàn dân được khai thác, sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội”[13]. Tài sản công được sử dụng cho bộ máy Nhà nước, phục vụ nhân dân. Tài sản công cũng được Nhà nước giao cho các tổ chức chính trị, tổ chức xã hội sử dụng, giao cho các doanh nghiệp nhà nước quản lý, sử dụng vì mục tiêu công ích hoặc kinh doanh, khai thác các lợi ích kinh tế nhằm tăng thu cho ngân sách. Cùng với những đặc thù về chủ sở hữu, quản lý, sử dụng tài sản công, để đảm bảo sử dụng tài sản công đúng mục đích, hiệu quả, hạn chế tình trạng lãng phí, thất thoát tài sản công, Nhà nước cần quản trị tốt (good governance) đối với tài sản công, bởi về kinh tế, quản trị tốt “Thể hiện ở các nguyên tắc nhằm thúc đẩy tính công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước cũng như tính hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng các nguồn lực công”[14]. Và đấu giá tài sản công là một trong những phương thức được nhiều quốc gia trên thế giới lựa chọn khi xử lý tài sản công bởi tính công khai, minh bạch, tuân theo quy luật cung cầu, quy luật cạnh tranh nhằm khai thác hiệu quả nhất giá trịtài sản công.

-             Tài sản công phong phú về chủng loại, có tài sản có giá trị nhỏ, nhưng cũng có tài sản có giá trị lớn, thậm chí rất lớn; có tài sản phải đăng ký quyền sở hữu, có tài sản không phải đăng ký quyền sở hữu. Tài sản công được phân bổ rộng khắp trên cả nước, được giao cho nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng. Có loại tài sản công đa số các cơ quan, tổ chức, cá nhân có nhu cầu và được nhà nước giao quản lý, sử dụng (trụ sở, xe ô tô, máy tính, v.v..). Có những tài sản đặc thù chỉ có một ngành, một số tổ chức sử dụng phù hợp với tính chất hoạt động, đặc thù của tổ chức đó (tài sản đặc biệt, tài sản chuyên dùng trong lực lượng vũ trang, quyền phát thải, quang phổ, tần số, quyền khai thác khoáng sản, quyền thăm dò, khai thác dầu khí,v.v..).

3. Phân loại tài sản công

Tài sản công được phân loại dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau. Việc phân loại tài sản công có những mối liên hệ pháp lý với giao dịch đấu giá tài sản công. Có thể kể đến một số cách phân loại tài sản công như sau:

-  Theo đối tượng quản lý, sử dụng, tài sản công được phânthành:

Thứ nhất, tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp: những tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh của cơ quan nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức xã hội khác được Nhà giao giao quản lý, sử dụng tài sản công;

Thứ hai, tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng: là các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, công trình kết cấu hạ tầng xã hội, như hạ tầng giao thông, hạ tầng cung cấp điện, hạ tầng thủy lợi, hạ tầng thông tin, hạ tầng đô thị, hạ tầng cụm công nghiệp, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao, hạ tầng thương mại,v.v..;

Thứ ba, tài sản công tại doanh nghiệp: những tài sản công do nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanhnghiệp;

Thứ tư, tài sản xác lập quyền sở hữu toàn dân theo quy định của pháp luật: những tài sản bị tịch thu, tài sản vô chủ, tài sản không xác định được chủ sở hữu, tài sản bị đánh rơi, bị bỏ quên, tài sản bị chôn, giấu, bị vùi lấp, chìm đắm được tìm thấy, tài sản không có người nhận thừa kế, tài sản do chủ sở hữu tự nguyện chuyển giao quyền sở hữu cho Nhà nước,v.v..;

Thứ năm, tài sản dự trữ quốc gia: vật tư, thiết bị, hàng hóa do Nhà nước quản lý, nắm giữ để sử dụng vào mục tiêu dự trữ quốcgia;

Thứ sáu, đất đai và các loại tài nguyên khác (tài nguyên nước, tài nguyên rừng, tài nguyên khoáng sản, phổ tần số vô tuyến điện, quỹ đạo vệ tinh, tài nguyên internet, v.v..);

Thứ bảy, tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và dự trữ ngoại hối nhà nước.

Trong 07 nhóm tài sản công được phân loại theo cách thức nêu trên, có 06 nhóm tài sản công có thể được đưa ra đấu giá; nhóm tài sản công thứ (7) không thuộc đối tượng đấu giá. Cũng theo cách thức phân loại tài sản công như trên, tùy theo mô hình quản lý tài sản công tại mỗi quốc gia mà việc xử lý tài sản công trước khi đưa ra đấu giá sẽ khác nhau, dẫn đến căn cứ pháp lý để tổ chức việc đấu giá tài sản công và việc xác định người có tài sản đấu giá là tài sản công sẽ khác nhau. Nếu mô hình xử lý tài sản công được tập trung vào các cơ quan chuyên trách (ví dụ như Hàn Quốc) thì việc xử lý tài sản công trước khi đưa ra đấu giá tại các tổ chức đấu giá tài sản (quyết định đưa tài sản công ra đấu giá, định giá tài sản công, v.v..) sẽ do các cơ quanchuyên trách này thực hiện. Các cơ quan chuyên trách này đồng thời được xác định là bên bán (người có tài sản đấu giá) trong giao dịch đấu giá tài sản công. Nếu tài sản công được giao cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng tài sản công thực hiện (ví dụ như Việt Nam) thì việc xử lý tài sản công trước khi đưa ra đấu giá (trình tự thủ tục xử lý tài sản công thẩm quyền quyết định đưa tài sản công ra đấu giá, cách thức và thẩm quyền xác định giá khởi điểm) đối với từng loại tài sản công là khác nhau tùy loại tài sản công và tùy theo cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản công Và do vậy, người có tài sản đấu giá trong giao dịch đấu giá tài sản công (bên bán) có thể sẽ khác nhau tùy từng tài sản công đưa ra đấu giá.

-             Dựa vào đặc tính vật lý của tài sản có thể di dời được hoặc không di dời được, tài sản công được phân thành động sản và bất động sản. Theo cách phân loại này, tài sản công là động sản sẽ được đấu giá theo quy trình đấu giá đối với động sản; tài sản công là bất động sản sẽ được đấu giá theo quy trình đấu giá đối với bất động sản. Quy trình đấu giá tài sản công là bất động sản thường dài hơn về mặt thời gian và phức tạp hơn về các thủ tục mang tính kỹ thuật. Hiệu lực đấu giá tài sản công việc chuyển quyền sở hữu, sử dụng tài sản công là động sản cũng có những điểm khác biệt so với tài sản công là bất động sản được đưa ra đấu giá.

-              Theo nguồn gốc hình thành, tài sản công bao gồm: tài nguyên thiên nhiên (đất, rừng tự nhiên, vùng trời, vùng biển, mặt nước, tài nguyên trong lòng đất, không khí, môi trường, v.v..) và tài sản do con người tạo lập (tài sản kết cấu hạ tầng, trụ sở, xe ô tô, v.v..). Theo cách phân loại này, tùy theo từng loại tài sản công việc đấu giá có thể thực hiện theo cách thức đấu giá để khai thác tài nguyên (khai thác khoáng sản, dầu, v.v..), đấu giá để cho thuê/hoặc chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác tài sản công (tài sản kết cấu hạ tầng) hoặc đấu bán tài sản công khi Nhà nước không còn nhu cầu sử dụng/hoặc thanh lý tài sản công (trụ sở, xe ô tô, vật tư, thiết bị, v.v..).

-             Ngoài những cách phân loại tài sản công như đã nên trên, tài sản công còn được phân loại theo thời hạn sử dụng, theo đó tài sản công được phân thành: tài sản có thể sử dụng vĩnh viễn không mất đi (tài nguyên đất, tài nguyên nước, không khí…) và tài sản có thời hạn sử dụng nhất định (như tài nguyên khoáng sản và các tài sản nhân tạo khác). Tuy nhiên, việc phân loại theo cách thức này chỉ là tương đối, vì ngay tài nguyên đất, nước, không khí, nếu không có biện pháp quản lý, sử dụng và bảo vệ hữu hiệu thì sẽ bị xói mòn, cằn cỗi, cạn kiệt hoặc ô nhiễm.

[1]Hồ Chí Minh (1955), “Bảo vệ tài sản công cộng”, Báo Nhân dân, số 340 ngày 5-2-1955, HàNội

[2]Dag Detter và Stefan Folter (2018), Quản lý hiệu quả tài sản công, NXB Chính trị Quốc gia sự thật, HàNội. Tr.30

[3]Vũ Công Giao (2017), “Một số vấn đề lý luận về quản trị tốt”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (1, 2),tr.11-20

[4]Trường Đại học Cần Thơ (2009), Giáo trình Luật La Mã, NXB Chính trị Quốc gia, HàNội. Tr. 12

[5]Bộ Tài chính (2017), Báo cáo tóm tắt kinh nghiệm quốc tế về quản lý, sử dụng tài sản công, Hồ sơ Dự án xây dựng Luật Quản lý, sử dụng TSC, Địa chỉ: http://duthaoonline.quochoi.vn/Pages/dsduthao/chitietduthao.aspx?id=1185[Truy cập:15/8/2017].

[6]Bộ Tài chính (2017), Báo cáo tóm tắt kinh nghiệm quốc tế về quản lý, sử dụng tài sản công, Hồ sơ Dự án xây dựng Luật Quản lý, sử dụng TSC, Địa chỉ: http://duthaoonline.quochoi.vn/Pages/dsduthao/chitietduthao.aspx?id=1185[Truy cập:15/8/2017].

[7]Phạm Duy Nghĩa (2015), Giáo trình Luật kinh tế, NXB Công an nhân dân, HàNội. Tr.101

[8]Phan Hữu Nghị (2009), “Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính ở Việt Nam”, Luận án tiến sĩ, Đại học Kinh tế Quốc dân, HàNội, tr.20

[9]Nguyễn Mạnh Hùng, (2010), Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, HàNội, tr. 15

[10]TrườngĐạihọcKinhtếQuốcdân(2017),Giáotrìnhquảnlýtàisảncông,NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội, tr.15

[11]Nguyễn Mạnh Hùng, (2010), Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, HàNội, tr.13

[12]TrườngĐạihọcKinhtếQuốcdân(2017),Giáotrìnhquảnlýtàisảncông,NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội, tr.17

[13]TrườngĐạihọcKinhtếQuốcdân(2017),Giáotrìnhquảnlýtàisảncông,NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội., tr.16

[14]Vũ Công Giao (2017), “Một số vấn đề lý luận về quản trị tốt”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (1, 2),tr.11-20