1. Cơ quan hành chính nhà nước và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

Bộ máy nhà nước là một hệ thống các cơ quan có thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng) mang tính quyền lực nhà nước được thành lập, tổ chức và hoạt động trên cơ sở những nguyên tắc chung thống nhất, tạo thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước. Cơ quan nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, một tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, có tính độc lập tương đối, có những chức năng do pháp luật quy định, để thực hiện chức năng đó được trao những quyền hạn nhất định. Như vậy, mọi cơ quan nhà nước là những bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, đều có những đặc điểm chung vốn có của cơ quan nhà nước, nhưng đồng thời mỗi loại cơ quan nhà nước có những đặc điểm, đặc thù làm cho nó khác với những loại cơ quan khác. Cơ quan hành chính Nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước được thành lập ra để thực hiện chức năng quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành, tức là thực hiện các quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước và trực tiếp chỉ đạo, điều hành các hoạt động của xã hội hàng ngày.

Hiến pháp năm 2013 quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94); “Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương” (Điều 114).

Như vậy, trong các Hiến pháp thuật ngữ “cơ quan hành chính Nhà nước” được sử dụng để chỉ Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp là những cơ quan quản lý thẩm quyền chung, còn bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân không được gọi là cơ quan hành chính Nhà nước - cơ quan quản lý thẩm quyền riêng (quản lý ngành, liên ngành).

Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm 2 hoạt động chính: hoạt động lập quy và hoạt động điều hành hành chính nhà nước.

Hoạt động lập quy là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính Nhà nước.

Hoạt động lập quy của cơ quan hành chính Nhà nước ở trung ương bao gồm: hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; hoạt động liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Hoạt động lập quy của cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương bao gồm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã và của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

- Hoạt động điều hành hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức, điều khiển và phối hợp các hoạt động kinh tế, xã hội để đưa luật pháp vào cuộc sống.

Hoạt động này bao gồm một số hoạt động chính sau: quản lý và cung cấp dịch vụ công (gồm dịch vụ công cộng của khu vực sự nghiệp và dịch vụ hành chính công của khu vực hành chính); giải quyết tranh chấp hành chính; tổ chức cưỡng chế hành chính nhà nước đối với vi phạm hành chính hoặc từ chối nghĩa vụ hành chính; tổ chức thanh tra, kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước.

Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là để thực hiện nhiều chức năng. Ngoài các chức năng như chức năng bảo đảm an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội, chức năng thực thi pháp luật, chức năng tài phán, chức năng quản lý, điều hành, cơ quan hành chính Nhà nước còn có chức năng bảo đảm, bảo vệ quyền công dân.

Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước có những đặc điểm chung giống hoạt động của cơ quan nhà nước khác, cụ thể:

-                   Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước để hành động.

-                  Mỗi hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước dựa trên một thẩm quyền nhất định của cơ quan hành chính Nhà nước được pháp luật quy định. Thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện nhiệm vụ và chức năng được giao. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, cơ quan hành chính Nhà nước hành động một cách độc lập, chủ động, sáng tạo và chịu sự ràng buộc của pháp luật trên nguyên tắc chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép.

-                   Đơn phương ban hành quyết định pháp luật và một hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước. Trên cơ sở Hiến pháp, luật, quyết định của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên, các cơ quan hành chính Nhà nước ra những quyết định pháp luật và những quyết định đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan. Cơ quan hành chính Nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của cơ quan hành chính Nhà nước.

Bên cạnh đó, Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước cũng có những đặc điểm đặc thù:

-             Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước dựa trên chức năng quản lý hành chính nhà nước, do đó, hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước diễn ra trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trong khi các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất định.

-              Cơ quan hành chính Nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước, đều trực tiếp hoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng. Do đó, hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là hoạt động chấp hành, và điều hành.

-              Hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định. Cơ quan hành chính Nhà nước là cầu nối trực tiếp nhất để nhà nước đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống.

-             Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước là hệ thống phức tạp, có số lượng đông đảo nhất, có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất từ Trung ương tới địa phương và có đối tượng quản lý rộng lớn. Do đó, hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là một hoạt động có quy mô trên cả nước và trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, diễn ra liên tục, và thống nhất từ cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất là Chính phủ tới hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước của chính quyền địa phương.

Ngoài ra, có thể kể tới một số đặc trưng khác trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước: cung cấp các dịch vụ công cho xã hội; có tầm ảnh hưởng xã hội rộng lớn; sản phẩm, dịch vụ được tạo ra thường không phải là sản phẩm để mua bán, trao đổi trên thị trường theo những nguyên tắc của nền kinh tế thị trường.

2. Khái niệm, đặc điểm bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

2.1. Khái niệm bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

Bảo đảm quyền con người, quyền công dân là vấn đề mang tính thời sự, luôn được các quốc gia quan tâm và trở thành giá trị phổ quát của toàn nhân loại. Mặc dù pháp luật của các quốc gia, pháp luật quốc tế ghi nhận quyền con người, tuy nhiên, sự ghi nhận mới chỉ là sự thừa nhận giá trị xã hội của quyền và sẽ chỉ ở dạng tiềm năng mà không thể trở thành hiện thực nếu không có các điều kiện, tiền đề để thực hiện. Các điều kiện, tiền đề ở đây chính là điều kiện, tiền đề về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, pháp luật ... Các điều kiện này không chỉ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của mỗi con người mà còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan cùng với những phương tiện, phương thức quan trọng do nhà nước và xã hội tạo ra. Tuy nhiên, ngay cả khi quyền công dân đã được thực hiện trên thực tế thì vẫn hiện hữu các nguy cơ bị xâm phạm bởi các cơ quan công quyền và cá nhân có thẩm quyền và đặc biệt, với đặc trưng trong hoạt động của mình, hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước rất dễ xâm phạm tới quyền con người, quyền công dân. Cho nên, cần thiết phải tìm hiểu đầy đủ, để nhận thức đúng, khách quan, tránh phiến diện về bảo đảm quyền công dân[1].

Hệ thống bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước được chia thành nhóm bảo đảm chung và nhóm bảo đảm pháp lý. Nhóm bảo đảm chung gồm những yếu tố xã hội, các chuẩn mực văn hóa, các đặc trưng về chính trị, tư tưởng tác động đến quyền công dân trong lĩnh vực hành chính, tạo động lực thúc đẩy công dân sử dụng quyền của mình một cách tích cực. Nhóm bảo đảm pháp lý gồm các biện pháp trang bị cho công dân những quyền pháp lý nhằm chống lại nguy cơ xâm hại từ phía nhà nước và cơ chế pháp lý đảm bảo thực hiện các quyền đó. Nói cách khác, bảo đảm pháp lý gồm các quy phạm pháp luật thiết lập các phương thức pháp lý để bảo đảm quyền công dân. Các phương thức pháp lý nhằm bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước được xác định và bảo đảm thực hiện trên cơ sở mối liên hệ tương hỗ với các phương thức bảo đảm khác trong nhóm bảo đảm chung.

Trong Nhà nước pháp quyền, quyền công dân ngày càng được mở rộng và nhà nước có trách nhiệm bảo đảm các quyền ấy. Không chỉ công nhận và tôn trọng quyền công dân, Nhà nước còn cần phải tạo ra các tiền đề cần thiết để hình thành nên một môi trường thuận lợi cho công dân hiện thực hóa các quyền của mình. Trong đó, cơ quan hành chính Nhà nước đảm nhận trách nhiệm này một cách thường xuyên, trực tiếp nhất.

Có thể cho rằng: bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là việc Nhà nước thiết lập các điều kiện, tiền đề cần thiết nhằm ghi nhận, tôn trọng và bảo vệ, bảo đảm các quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước được thực hiện trên thực tế.

2.2. Đặc điểm bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

Người có quyền lực luôn có xu hướng lạm quyền và “trong việc tạo dựng một Chính phủ con người quản lý con người, khó khăn lớn nằm ở chỗ trước hết phải bảo đảm Chính phủ kiểm soát được những người phải quản lý và tiếp theo phải bảo đảm Chính phủ kiểm soát được chính bản thân mình”. Madison James có câu nói kinh điển đến nay vẫn còn nguyên giá trị cho thấy việc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung nhằm bảo đảm tính đúng đắn của các hoạt động này luôn cần thiết để duy trì chính trật tự của nhà nước vì sự kiểm soát quyền lực ở xã hội nào thì cũng nhằm mục đích bảo đảm quyền lực không bị lạm dụng và không bị sử dụng sai mục đích. Trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước, lý do cơ bản vẫn thuộc về bản chất hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước một mặt đó là chấp hành, tính dưới luật nhưng đó là tính tùy nghi, tính chủ động mà mặt trái của sự tùy nghi là khả năng cao đưa ra những quyết định hoặc hành vi không hợp pháp.

Như vậy, đặc điểm và nhu cầu bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước nhà nước chủ yếu xuất phát từ đặc trưng của hoạt động này. Cụ thể:

Thứ nhất, xuất phát từ đặc trưng chấp hành - điều hành trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước, đây được xem là đặc trưng đồng thời cũng là bản chất trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước nên có nhiều tác giả đồng nhất khái niệm hành chính nhà nước và chấp hành - điều hành nhà nước. Hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là việc các chủ thể quản lý trên cơ sở các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp để chỉ đạo, tổ chức trực tiếp, thường xuyên, liên tục các hoạt động cụ thể nhằm bảo đảm trật tự quản lý các ngành, lĩnh vực theo phạm vi thẩm quyền phân cấp trên phạm vi cả nước hoặc địa phương. So với các hoạt động quyền lực nhà nước khác thì hành chính nhà nước do chức năng điều hành các lĩnh vực nên trực tiếp tác động đến quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức hơn cả.

Với bản chất này, có tác giả đã rất hợp lý khi cho rằng: quyền lực công thuộc bản chất nhà nước và rộng hơn là quyền hành chính, cơ quan nhà nước được trao cho một thẩm quyền đặc biệt mà các chủ thể khác như cá nhân, tổ chức không có được. Đó chính là thẩm quyền áp đặt. Với quyền áp đặt của mình, cơ quan hành chính Nhà nước có quyền ban hành các quyết định làm thay đổi địa vị pháp lý của cá nhân, tổ chức mà không cần có sự đồng ý từ trước của các chủ thể bị tác động. Việc áp đặt khi thực thi các hoạt động vì lợi ích công; áp đặt ngay cả khi tham gia thương thảo các hợp đồng hành chính. Hầu hết các cơ quan hành chính Nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước khi hoạt động. Điều này làm cho cơ quan hành chính quyền lực hơn công dân cả về mặt thực tế lẫn pháp lý. Cơ quan hành chính Nhà nước có quyền hành động đơn phương và áp đặt. Điều này được gọi là đặc quyền của hành chính dựa trên cơ sở rằng hành chính phải hành động vì lợi ích công. Như vậy, tính áp đặt thuộc quyền hành chính nhằm triển khai pháp luật trên thực tế đã khiến hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước trở thành hoạt động có nguy cơ cao về vi phạm pháp luật, xâm phạm các quyền con người, quyền công dân, đặt ra yêu cầu phải bảo đảm quyền công dân trong hoạt động này.

Thứ hai, là tính chủ động, sáng tạo cao trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước

Xuất phát từ thuộc tính “chấp hành - điều hành”, hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước có một đặc trưng thứ hai, đó là tính chủ động, sáng tạo hay tính tùy nghi. hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước nhằm triển khai pháp luật, trên cơ sở pháp luật và đặt dưới sự giám sát của cơ quan đại diện cùng cấp nhưng vẫn mang tính chủ động, sáng tạo. Sự chủ động, sáng tạo này cho phép chủ thể quản lý được phát huy khả năng của mình trong những trường hợp quản lý cụ thể nhưng phải trong giới hạn mà pháp luật quy định. Nói cách khác việc bảo đảm quyền công dân trong trường hợp này là cần thiết để bảo đảm mục tiêu chung trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước nhà nước và không xâm phạm tới quyền con người và quyền công dân. Hơn bất cứ một hoạt động tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nào khác, quản lý nhà nước đòi hỏi tính chủ động, sáng tạo vì đó là điều kiện cơ bản bảo đảm cho quản lý nhà nước được hiệu quả. Về điều này, có quen điểm cho rằng: quyền hành chính có những tính chất riêng cơ bản, đó là quyền hành động, mạnh mẽ, rộng khắp và luôn đòi hỏi phải có những phương thức tổ chức và triển khai đặc thù để đáp ứng các nhu cầu giải quyết nhiệm vụ thường xuyên, nhạy cảm một cách nhanh chóng, linh hoạt và quyết đoán.

Dù chủ động, sáng tạo hay tùy nghi là đặc quyền của cơ quan hành chính Nhà nước nhưng không cho phép họ có thể làm bất cứ điều gì họ muốn. Hoạt động hành chính luôn bị ràng buộc bởi yêu cầu về tính hợp pháp. Có hai khía cạnh của yêu cầu này. Thứ nhất, quyền hạn của cơ quan hành chính Nhà nước phải được xác định bởi các quy định cụ thể mà các quy định đó không phải do chính cơ quan đó ban hành. Thứ hai, cơ quan hành chính Nhà nước cũng như các cơ quan nhà nước thuộc các nhánh quyền lực khác không được hành động trái pháp luật. Yêu cầu này đặt ra trong hiến pháp của hầu hết các quốc gia Châu Âu và các nước nói tiếng Anh và yêu cầu về tính hợp pháp trong hoạt động hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước khi áp dụng đặc quyền tùy nghi gần như chính là những gì mà các nước gọi là pháp quyền (rule of law).

Theo quan điểm các học giả nước ngoài, phạm vi tùy nghi trong hoạt động hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước bị giới hạn như sau nhằm bảo đảm quyền công dân:

Thứ nhất, để bảo đảm yêu cầu về tính hợp pháp, cơ quan hành chính không được hành động trái với các quy định do chính mình ban hành. Trong trường hợp cần hành động như thế, cơ quan hành chính Nhà nước phải sửa đổi các quy định trước khi áp dụng và đó được gọi là nguyên tắc tuân thủ pháp luật của hoạt động hành chính Nhà nước.

Thứ hai, nguyên tắc tuân thủ pháp luật đòi hỏi hoạt động hành chính Nhà nước phải bị ràng buộc bởi lập pháp, đồng thời phải chịu sự kiểm soát của tư pháp. Dù vậy, tác giả nhấn mạnh rằng nguyên tắc này không thực sự phát huy quyền năng của nó đối với hành chính công, vì sự tự chủ của hành chính được bảo vệ đến mức Toà án chỉ xem xét tính phù hợp tối cao của các văn bản luật (legislative nature), không căn cứ vào các văn bản hướng dẫn để cho rằng hoạt động hành chính Nhà nước đó đã trái luật. Nói cách khác, giới hạn của quyền chủ động, sáng tạo trong một số trường hợp là rất rộng về phạm vi và sâu về mức độ, được bảo hộ như một đặc quyền.

Tính chủ động, sáng tạo, tùy nghi trong hoạt động hành chính thường được thể hiện rõ trong những hoạt động như:

Chủ thể quản lý nhà nước có quyền ban hành các quy định pháp luật riêng biệt dành cho những đối tượng đặc thù. Thể hiện này thực chất là thuộc về chính hoạt động hành chính nhà nước chứ không phải một đặc quyền tùy nghi của hành chính, nhưng với Việt Nam, sự phân quyền cả về chiều dọc và chiều ngang đều chưa triệt để nên việc cho phép các chủ thể hoạt động hành chính được đưa ra các quy định đặc thù có thể được xem là một đặc quyền tùy nghi.

Chủ thể quản lý nhà nước được quyền chọn lựa một phương án điều hành trong nhiều phương án được luật quy định. Luật ở nước ta được một số học giả đánh giá là “luật khung, luật ống” nên Luật không đưa ra các quy định cụ thể. Trong trường hợp này, tính chủ động, sáng tạo của chủ thể quản lý được thể hiện trong hiệu quả của các quyết định quản lý cụ thể.

Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, được quyền ban hành Nghị định “tiên phát” hay còn gọi là Nghị định “không đầu” không nhằm quy định chi tiết bất kỳ văn bản Luật hay Pháp lệnh nào mà nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội đã phát sinh nhưng chưa được Luật hay Pháp lệnh điều chỉnh. Xét về thứ tự, Nghị định này được ban hành trước Luật hay Pháp lệnh nên thẩm quyền này của Chính phủ được khoa học pháp lý ưu ái gọi là quyền “lập pháp ủy quyền”.

Thứ ba, hành chính nhà nước là hoạt động có nhu cầu cao được bảo đảm về nhân lực có chuyên môn cao và cơ sở vật chất

Nói về sự bảo đảm nhân lực và cơ sở vật chất, có tác giả đã nói rằng: nội dung của hoạt động hành chính là thực hiện những công việc do các cơ quan quyền lực nhà nước giao nên có thể hiểu hành chính chính là toàn bộ các phương tiện cho phép thực hiện các quyết định của quyền lực chính trị. Điều này làm cho hoạt động hành chính nhà nước trở thành một hoạt động tốn kém, thực tế, thực dụng và đòi hỏi được kiểm soát chặt chẽ để bảo đảm sự hợp pháp, tránh thất thoát, lãng phí. Về vấn đề này, có thể hiểu như sau: Để thực thi quyền hành chính trên thực tế thì cần phải có bộ máy đủ mạnh và rộng khắp. Đó cũng là lý do mà bộ máy hành chính bao giờ cũng là cơ cấu lớn nhất của bộ máy nhà nước và xét trên phương diện thực tiễn, sức mạnh của nhà nước bao giờ cũng được thể hiện rõ nét nhất qua bộ máy hành chính. Ngoài điều kiện vật chất thì hoạt động hành chính nhà nước ở Việt Nam hay ở bất kỳ quốc gia nào khác luôn là những hoạt động có tính chuyên môn cao và lực lượng quản lý là lực lượng chuyên nghiệp, đôi khi chuyên nghiệp đến mức đặc thù. Mặc dù hoạt động hành chính ở nước ta là hoạt động gắn liền với chính trị nhưng tính chuyên môn, chuyên nghiệp là đòi hỏi tất yếu của khách thể quản lý nên mỗi chính sách quản lý có hiệu quả cần tính toán đến các yếu tố chuyên môn.

Như vậy, với những đặc trưng thuộc về chính hoạt động hành chính Nhà nước của cơ quan hành chính Nhà nước mà nhu cầu bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước là thiết yếu.

[1] Xem thêm bài “Khái quát về khái niệm quyền công dân và bảo đảm quyền công dân”.