1. Thực trạng pháp luật về vai trò của Thanh tra Chính phủ trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam đến năm 2010
Trong những ngày đầu xây dựng chính quyền mới của nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt với chức năng hết sức rõ ràng là giám sát, kiểm soát hoạt động của các cơ quan chính quyền và nhân viên nhà nước. Điều 1 Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh về thành lập Ban Thanh tra đặc biệt quy định “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Ban Thanh tra đặc biệt có những thẩm quyền hết sức rộng lớn: điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của các Ủy ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công tác giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi đưa ra Hội đồng Chính phủ hay Tòa án đặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra một Tòa ánđặc biệt…Sự ra đời của Ban Thanh tra đặc biệt và Tòa án đặc biệt với những hoạt động của nó đã giúp Nhà nước ta đấu tranh kịp thời với những hành vi vi phạm của những kẻ thoái hóa, biến chất trong đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. Nhiều vụ việc tham nhũng, tiêu cực đã bị phát hiện và xử lý, mang lại niềm tin cho nhân dân và chế độ mới.
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 138/SL về thành lập Thanh tra Chính phủ thay thế Ban Thanh tra đặc biệt. Một trong những nhiệm vụ của Ban Thanh tra Chính phủ là “Thanh tra các ủy viên Ủy ban kháng chiến hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết…”[1].
Có thể nói, ngay từ khi thành lập, Ban Thanh tra Chính phủ đã tích cực hoạt động và thực hiện việc chỉ đạo công tác thanh tra ở trung ương và địa phương, thực hiện tốt việc đưa công tác thanh tra đi vào khuôn khổ, mang tính thường xuyên.Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh nên dù đã được thành lập và có một văn phòng riêng, nhưng Ban Thanh tra Chính phủ vẫn gần như là một cơ quan chung với Ban Kiểm tra Trung ương Đảng. Tại thời điểm đó, đồng chí Trần Đăng Ninh là Trưởng ban kiểm tra Trung ương Đảng giữ chức Tổng Thanh tra, các cán bộ khác trong Ban kiểm tra Trung ương đều được Chính phủ bổ nhiệm làm phái viên của Ban Thanh tra Chính phủ. Cách thức tổ chức đó đã tạo lập sự liên hệ chặt chẽ giữa tổ chức Kiểm tra và Thanh tra. Đồng thời, việc mang hai danh nghĩa (Đảng và Chính phủ) tạo thêm uy tín và vị trí cho các công chức thanh tra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Ngày 28/03/1956, Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã ra Sắc lệnh số 261/SL thành lập Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ, đồng chí Nguyễn Lương Bằng được cử làm Tổng Thanh tra, đồng chí Nguyễn Côn và Trần Tử Bình được bổ nhiệm làm Phó Tổng Thanh tra. Tiếp đó, ngày 26/12/1956, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 1194/TTg về việc thành lập Ban Thanh tra ở các liên khu, khu, thành phố và tỉnh, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Uỷ ban hành chính các cấp và chịu sự hướng dẫn nghiệp vụ của Ban Thanh tra cấptrên.
Ủy ban Thanh tra của Chính phủ đã được thành lập ngày 11/08/1969 theo Nghị quyết số 780/NQ-TVQH của Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Từ khi được thành lập, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ đã từng bước tăng cường, ổn định tổ chức. Các cán bộ lãnh đạo chủ chốt của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ lần lượt được bổ nhiệm. Đồng chí Nguyễn Thanh Bình được cử giữ chức Chủ nhiệm Ủy ban, cũng tại thời điểm đó đồng chí Trần Mạnh Quỳ và đồng chí Nguyễn Thừa Kế được sự nhất trí cao khi bổ nhiệm làm Phó Chủ nhiệm Ủy ban Thanh tra của Chính phủ. Các vụ và các đoàn thanh tra cũng được thành lập và bổ sung thêm cán bộ để bắt tay vào thực hiện nhiệm vụ thanh tra do Đảng và Nhà nước giao phó.
Tuy nhiên,đối với tình hình mới, vận hội mới của đất nước Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn việc giải thể Ủy ban Thanh tra của Chính phủ vào ngày 11/10/196., Vì vậy, Từ năm 1965 đến 1968, hệ thống Thanh tra Nhà nước từ Trung ương đến cấp khu, tỉnh, thành phố bị giải thể, chỉ còn các Ban Thanh tra của các Bộ, ngành hoạt động. Tuy nhiên, các Ban Thanh tra ngành chỉ dừng lại ở việc xét khiếu tố mà không hoạt động đúng chức năng thanh tra.
Đến năm 1977, Chính phủ Chính phủ đã ra Nghị định số 01/CP ban hành Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ ngày 3/1/1977. Theo đó, Điều lệ hoạt động gồm 3 chương, nêu rõ về nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn, tổ chức và bộ máy của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ. Kể từ thời điểm đó, lập, Ban Thanh tra Chính phủ đã nỗ lực đẩy mạnh hoạt động thanh tra và chỉ đạo công tác thanh tra ở các Bộ, các địa phương, đưa công tác thanh tra đi vào nền nếp, thường đã đẩy mạnh hoạt động thanh tra và chỉ đạo công tác thanh tra ở các Bộ, các địa phương, đưa công tác thanh tra đi vào nền nếp, thường đã đẩy mạnh hoạt động thanh tra và chỉ đạo công tác thanh tra ở các Bộ, các địa phương, đưa công tác thanh tra đi vào nền nếp, thường đã đẩy mạnh hoạt động thanh tra và chỉ đạo công tác thanh tra ở các Bộ, các địa phương, đưa công tác thanh tra đi vào nền nếp, thường và Thanh tra các ngành, các cấp. Đây là văn bản có tính pháp lý để ngành Thanh tra mở rộng tổ chức trong cả nước, hình thành một hệ thống tổ chức bao gồm các cơ quan thanh tra chuyên trách của Nhà nước ở các cấp, các ngành và tổ chức thanh tra nhân dân tại cơ sở. Đến cuối năm 1977, trên 40 tỉnh, thành, đặc khu của cả nước và hầu hết các quận, huyện, thị xã đều thành lập xong cơ quan thanh tra.
Ngày 29/03/1990, Hội đồng Nhà nước thông qua Pháp lệnh Thanh tra số 33-LCT/HĐNN8. Đây là một văn bản mang tính pháp lý cao về công tác thanh tra, tạo cơ sở pháp lý và xác định rõ vị trí của công tác thanh tra trong sự nghiệp đổi mới đất nước. Pháp lệnh Thanh tra gồm 6 chương, 41 điều quy định về hệ thống tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Nhà nước, tổ chức Thanh tra nhân dân và trình tự thanh tra, Ủy ban Thanh tra Nhà nước được đổi thành Thanh tra Nhà nước.
Ngày 15/06/2004, Luật số 22/2004/QH11 về Thanh tra được Quốc hội khoá XI thông qua. Với 5 chương và 70 điều, Luật đã quy định khá đầy đủ cả về thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân. Cơ quan Thanh tra nhà nước đã được đổi tên thành Thanh tra Chính phủ .
Tại kỳ họp lần thứ 8, Quốc Hội khoá XII thông qua Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 và có hiệu lực pháp luật kể từ ngày 01/7/2011. Luật thanh tra năm 2010 quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước vẫn giữ nguyên. Tuy nhiên, Luật thanh tra năm 2010 quy định cụ thể hơn về tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức, cá nhân hoạt động trong các cơ quan thanh tra nhà nước từ trung ương đến địa phương, thể hiện chức năng QLNN trong lĩnh vực giải quyết KNTC và PCTN. Từ đó, khẳng định mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra nhà nước với nhau và cơ quan thanh tra nhà nước với các cơ quan hữu quan được khẳng định chặt chẽ.
2. Thực trạng pháp luật về vai trò của Thanh tra Chính phủ trong phòng, chống tham nhũng từ năm 2010 đến nay
Luật Thanh tra năm 2010 đã xác định rõ vai trò, trách nhiệm của TTCP trong đó có nhiệm vụ QLNN về PCTN với quy định cụ thể như sau:
“Thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước; thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” (Điều 14).
Tuy nhiên, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 lại không quy định cơ quan được giao quản lý nhà nước về phòng chống tham nhũng nhưng cũng đã có một số quy định cụ thể về trách nhiệm của Thanh tra chính phủ trong công tác phòng, chống tham nhũng, cụ thể như sau: “Trong Thanh tra Chính phủ, Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có đơn vị chuyên trách về chống tham nhũng” (Điều83);
Bên cạnh đó, Thanh tra Chính phủ còn có trách nhiệm: “a) Ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng;b) Quản lý việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng theo thẩm quyền;c) Thanh tra, kiểm tra công tác phòng, chống tham nhũng theo thẩm quyền; tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng;d) Quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát tài sản, thu nhập;đ) Phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác phòng, chống tham nhũng; e) Xây dựng báo cáo hằng năm về công tác phòng, chống tham nhũng.” (Khoản 2, Điều 84)
“Thanh tra Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an và cơ quan khác thực hiện hợp tác quốc tế về nghiên cứu, đào tạo, xây dựng chính sách, hỗ trợ tài chính, trợ giúp kỹ thuật, trao đổi thông tin, kinh nghiệm trong phòng, chống tham nhũng.” (Khoản 1, Điều90).
Thực hiện Luật thanh tra, Luật phòng, chống tham nhũng, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một số Nghị định, Quyết định trong đó có quy định về vai trò và nhiệm vụ của TTCP trong QLNN về PCTN.
Tiếp đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 59/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 quy định chi tiết một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng, trong đó quy định trách nhiệm cụ thể của Thanh tra Chính phủ là thực hiện công tác thanh tra giúp Chính phủ xây dựng báo cáo hàng năm về phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước; khi cần thiết, bộ, ngành, địa phương đề nghị Thanh tra Chính phủ cung cấp thông tin để phục vụ cho công tác phòng, chống tham nhũng của bộ, ngành, địa phương mình.Trong thời hạn 10 ngày, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm cung cấp thông tin kể từ ngày nhận được đề nghị cung cấp thông tin của bộ, ngành, địa phương. Thời hạn cung cấp thông tin có thể kéo dài hơn nếu như thông tin được yêu cầu cung cấp phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực thì nhưng không quá 20 ngày; nếu không cung cấp hoặc chưa thể cung cấp được thì phải trả lời bằng công văn cho cơ quan đề nghị và nêu rõ lý do chưa cung cấp hoặc không thể cung cấp… Bên cạnh đó,Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm cung cấp thông tin trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị cung cấp thông tin của bộ, ngành, địa phương; phối hợp với Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước trong việc định kỳ trao đổi, cung cấp thông tin, tài liệu, kinh nghiệm về công tác phòng, chống tham nhũng trong hoạt động thanh tra, điều tra, kiểm sát, xét xử, kiểm toán; cùng thực hiện với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề, cơ quan báo chí thường xuyên thực hiện việc trao đổi, cung cấp thông tin, tài liệu về phòng, chống tham nhũng thông qua hoạt động của các tổ chức đó; thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập.
Bên cạnh đó, hàng năm, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm hướng dẫn bộ, ngành, địa phương đối với việc xây dựng kế hoạch thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; Thanh tra Chính phủ thực hiện việc quản lý, sử dụng quỹ khen thưởng về phòng, chống tham nhũng theo pháp luật về ngân sách nhà nước.
Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang bộ của Chính phủ tại Nghị định số 50/2018/NĐ-CP của Chính phủ. Theo đó, Thanh tra Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước; thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật (Điều 1).
Trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ cụ thể như sau: trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; soạn thảo các dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ về thanh tra, về tiếp công dân, về giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo Khung Chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của Thanh tra Chính phủ đã được phê duyệt và các dự án, xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác theo sự phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; thực hiện việc ban hành thông tư, quyết định, chỉ thị và các văn bản khác về thanh tra, thực hiện hoạt động tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo và công tác phòng, chống tham nhũng. Bên cạnh đó, Thanh tra Chính phủ còn thực hiệnviệc chỉ đạo, thực hiện việc hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, các chiến lược, các định hướng Chương trình đã được phê duyệt về thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng, chống tham nhũng.
Ngoài ra, Thanh tra Chính phủ còn thực hiện công tác thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Thanh tra Chính phủ còn tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng và phòng, chống tham nhũng trong công tác thanh tra. Thanh tra Chính phủ thực hiện thanh tra việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng tại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo thẩm quyền hoặc chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Đối với các hoạt động của mình, Thanh tra Chính phủ chủ động phối hợp với các cơ quan, tổ chức trong việc phát hiện hành vi tham nhũng; thanh tra vụ việc có dấu hiệu tham nhũng; đôn đốc việc xử lý người có hành vi tham nhũng theo quy định của pháp luật và theo phân cấp quản lý cán bộ, công chức của Đảng và Chính phủ. Thanh tra chính phủ còn chủ động công tác chủ trì, phối hợp với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng hệ thống dữ liệu chung về phòng, chống tham nhũng; phối hợp với Kiểm toán Nhà nước, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao và Ban Nội chính Trung ương trong việc cung cấp, trao đổi thông tin, tài liệu, kinh nghiệm về công tác phòng, chống tham nhũng. Đối với công tác dự báo tình hình tham nhũng, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm tổng hợp, đánh giá, dự báo tình hình tham nhũng và kiến nghị chính sách, giải pháp phòng, chống tham nhũng.
Ngoài ra, trong phạm vi quản lý của Chính phủ, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác phòng, chống tham nhũng thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Chính phủ. Thanh tra Chính phủ thực hiện tổng kết kinh nghiệm về công tác phòng, chống tham nhũng, có quyền yêu cầu bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo tình hình, kết quả công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Chính phủ; tổng kết kinh nghiệm về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Thanh tra Chính phủ còn thực hiện chức năng cơ quan đầu mối quốc gia thực hiện Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng; hợp tác quốc tế về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Thanh tra Chính phủ còn thực hiện tổ chức, chỉ đạo thực hiện Chương trình, kế hoạch nghiên cứu khoa học, ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ trong lĩnh vực thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng, chống tham nhũng.
Nhìn chung, các quy định của pháp luật về vai trò, trách nhiệm của Thanh tra Chính Phủ trong quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng đã được quy định khá rõ ràng, chi tiết, tạo cơ sở pháp lý cần thiết để Thanh tra Chính phủ có thể triển khai thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng.
Ngoài các quy định chủ yếu đã được nêu trên, trong một số văn bản quy phạm pháp luật khác như Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản và thu nhập (trước đây là Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 09/3/2007 của Chính phủ về minh bạch tài sản và thu nhập, được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 68/2011/NĐ-CP của Chính phủ), Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 8/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; Quyết định số 31/2012/QĐ-TTg ngày 26/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế phối hợp thực hiện Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng; Thông tư Liên tịch số 12/2011/TTLT của TTCP, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Tòa án Nhân dân Tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng; một số Nghị quyết của Chính phủ như Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/5/2009 ban hành Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020, Nghị quyết số 82/NQ-CP ngày 6/12/2012 của Chính phủ ban hành Chương trình hành động thực hiện Kết luận hội nghị Trung ương 5, Khóa XI… đều có đề cập đến vai trò, nhiệm vụ của Thanh tra Chính phủ trong phòng, chống tham nhũng nhưng cơ bản đều tương tự hoặc cụ thể hóa các quy định đã được trình bày cụ thể ở trên.
[1]Chính phủ (1949), Sắc lệnh số 138/SL của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam ngày 18 tháng 12 năm1949