1. Quan niệm về tài sản, thu nhập

Cho đến nay, các nhà nghiên cứu vẫn chưa có một quan điểm thống nhất, đầy đủ và tổng quát về khái niệm thu nhập. Tuy nhiên, hai nhà kinh tế học là Robert Murray Haig và Henry Calvert Simons vào đầu thế kỷ thứ XX định nghĩa: “Thu nhập là giá trị tiềm năng thực tế trong khả năng từng cá nhân để tiêu dùng trong suốt một khoảng thời gian nào đó”[1]. Nhà kinh tế học người Mỹ là Paul Anthony Samuelson thì đưa ra định nghĩa: “Thu nhập là tổng số tiền mà một người kiếm được hoặc thu góp được trong một khoảng thời gian nhất định (thường là 1 năm)”[2]. Theo từ điển Tiếng Việt thì “thu nhập” là “...nhận được tiền nong, của cải từ một hoạt động nào đó để chi dùng cho cuộc sống”[3]; còn theo Từ điển Luật học thì thu nhập là: “khoản của cải thường được tính thành tiền mà một cá nhân, một doanh nghiệp hoặc một nền kinh tế nhận được trong một khoảng thời gian nhất định từ công việc, dịch vụ hoặc hoạt động nào đó”[4].

Các định nghĩa nêu trên chưa phản ánh được đầy đủ mọi khía cạnh của thu nhập nhưng đã khái quát được một số đặc điểm chung như: thu nhập thuộc về một chủ thể trong xã hội; thu nhập biểu hiện mức độ sở hữu tài sản của một chủ thể, được xác định trong một khoảng thời gian nhất định, được biểu hiện dưới hình thức tiền tệ; thu nhập được hình thành thông qua quá trình phân phối và phân phối lại do thị trường và nhà nước thực hiện.

Từ phân tích các đặc điểm chung nêu trên, có thể rút ra một định nghĩa tổng quát về thu nhập, theo đó: Thu nhập là tổng các giá trị mà một chủ thể nhận được, thu được trong một khoảng thời gian nhất định, không phân biệt nguồn phát sinh thu nhập.

Từ khái niệm thu nhập, có thể rút ra khái niệm thu nhập cá nhân, là: “… tổng các giá trị nhận được, thu được trong một khoảng thời gian nhất định (thường là 1 năm) của một cá nhân, không phân biệt nguồn phát sinh thu nhập”.

Đối với khái niệm về tài sản các học giả đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau tùy vào mục đích sử dụng. Trong UNCAC và UNTOC, “Tài sản” được định nghĩa là: mọi loại của cải, dù là vật chất hay phi vật chất, động sản hay bất động sản, hữu hình hay vô hình và các văn bản hay văn kiện pháp lý là bằng chứng cho quyền sở hữu hoặc lợi ích đối với những của cải đó (điểm d Điều 2 UNCAC, điểm d Điều 2 UNTOC). Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì tài sản được hiểu là: “Các vật có giá trị bằng tiền và là đối tượng của quyền tài sản và các lợi ích vật chất khác. Tài sản bao gồm vật có thực, vật đang tồn tại và sẽ có như hoa lợi, lợi tức, vật sẽ được chế tạo theo mẫu đã được thỏa thuận giữa các bên, tiền và các giấy tờ trị giá được bằng tiền và quyền tài sản”[5]. Dưới góc độ chuyên ngành kế toán kinh doanh thì “tài sản” được hiểu là “Thuật ngữ chỉ tất cả những gì có giá trị tiền tệ thuộc sở hữu của một cá nhân, một đơn vị hoặc nhà nước, có thể dùng được để trả nợ, sản xuất ra hàng hóa hay tạo ra lợi nhuận bằng cách nào đó”[6]. Dưới góc độ luật dân sự thì tài sản được hiểu là “vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản. Tài sản bao gồm bất động sản và động sản. Bất động sản và động sản có thể là tài sản hiện có và tài sản hình thành trong tương lai”[7].

Từ những phân tích nêu trên, có thể đưa ra khái quát đặc điểm của tài sản được cấu thành bởi 2 yếu tố:

Thứ nhất, phải tính được bằng giá trị hoặc quyền tài sản hoặc lợi ích được hình thành trong tương lai;

Thứ hai, bị kiểm soát bởi một th c thể hợp pháp, trong đó quyền chủ thể đối với tài sản là yếu tố quan trọng nhất tạo lên khái niệm về tài sản.

Do tính chất động của tài sản và thường được bổ sung, hoàn chỉnh cùng với sự phát triển của khoa học, kỹ thuật nên việc đưa ra một định nghĩa đúng về “tài sản” là rất khó. Tuy nhiên, khái quát theo các đặc tính của tài sản thì có thể đưa ra một khái niệm tổng quát: “Tài sản” là các lợi ích mà một thực thể chiếm hữu được nhằm đáp ứng nhu cầu sinh hoạt, tiêu dùng, kinh doanh”.

Xét về mối liên hệ giữa tài sản và thu nhập: Hiện nay, chưa có công trình nghiên cứu nào phân biệt giữa tài sản và thu nhập, mà qua các khái niệm, đặc điểm về “tài sản” và “thu nhập” cho thấy, thu nhập chỉ là một bộ phận của tài sản mà một cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức có được thông qua hình thức được trả công, được tặng cho, được thừa kế... Thu nhập cá nhân thể hiện những lợi ích một người có được hoặc sẽ có được trong mối liên hệ với bên thứ ba và thể hiện mối liên hệ giữa những lợi ích chính đáng nhận được theo công sức lao động được người sử dụng lao động ghi nhận; hay nói một cách đơn giản, thu nhập thể hiện kết quả sức lao động đã bỏ ra được người sử dụng lao động ghi nhận và trả công hoặc được tặng cho, thừa kế…; còn tài sản là những vật, tiền, giấy tờ có giá hoặc quyền về tài sản một người có được hoặc sẽ có được từ chuyển nhượng, mua bán, làm ra hoặc hình thành trong tương lai.

Cơ sở kiểm soát tài sản thu nhậpthường thông qua thu nhập, cho phép đánh giá tỷ lệ tương đối của thu nhập chính so với thu nhập bên ngoài, qua đó so sánh, đánh giá xem với thu nhập từ tiền công, tiền lương theo chức vụ, quyền hạn mà người có chức vụ, quyền hạn đang nắm giữ có tương xứng với những tài sản mà người đó đang sở hữu hay không. Ngoài ra, thu nhập còn làm cơ sở để so sánh giữa các dữ liệu về thu nhập cá nhân với các dữ liệu khác về kê khai tài sản, đăng ký tài sản, các khoản tiêu dùng để từ đó xác định tài sản họ đang sở hữu có xuất phát từ nguồn gốc hợp pháp hay không... Trong chuyên đề này chỉ đề cập đếnthu nhập với mục đích để xác định những giá trị mà một cá nhân nhận được từ công sức lao động hợp pháp, được thừa kế, tặng cho…trong khoảng thời gian nhất định và dùng khái niệm “tài sản” để chỉ những vật, giấy tờ có giá và quyền tài sản mà người có chức vụ, quyền hạn đang và sẽ sở hữu. Từ đó, đi đến phân tích so sánh giữa tài sản đang có với thu nhập hợp pháp mà một công chức có thể nhận được trong khoảng thời gian nhất định để tìm ra những tài sản có nguồn gốc từ thu nhập bất hợp pháp (có thể là do tham nhũng mà có) và đưa ra các biện pháp xử lý phù hợp, góp phần ngăn chặn và đẩy lùi tham nhũng.

2. Quan niệm về kiểm soát tài sản, thu nhập

Theo Từ điển Tiếng Việt, “kiểm soát” là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”[8]. Khi xây dựng chế định pháp luật liên quan đến kiểm soát tài sản thu nhập, các nhà làm luật luôn đưa ra các tiêu chí nhận diện hành vi được coi là vi phạm pháp luật và các chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó. Các tiêu chí thường được xây dựng trên cơ sở khung pháp lý chung, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sẽ đối chiếu vào thực tế để xác định chủ thể thỏa mãn những điều kiện, tiêu chí trở thành đối tượng thuộc phạm vi kiểm soát; đồng thời chủ động tiến hành theo dõi các hành vi của chủ thể nhằm phát hiện những dấu hiệu vi phạm các quy tắc chung đã thừa nhận. Nếu chủ thể có hành vi vi phạm, gây ảnh hưởng đến các nguyên tắc kiểm soát đã đặt ra thì tùy từng trường hợp sẽ bị áp dụng các chế tài hình sự, hành chính, kỷ luật, hoặc áp dụng pháp luật dân sựđể xử lý.

Khái niệm “kiểm soát” được nhận diện gần giống với khái niệm “giám sát”, “kiểm tra”, “thanh tra”. Giám sát được hiểu là “sự theo dõi, kiểm tra việc thực hiện những điều đã quy định”[9], hay là “sự theo dõi mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và tác động bằng các biện pháp tích cực để hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước”[10]. Trong khi đó, kiểm tra là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện các công việc trong hoạt động quản lý nhà nước. Còn thanh tra là hoạt động xem xét làm rõ đúng, sai trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân và xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

Tất cả các khái niệm “kiểm soát”, “giám sát”, “kiểm tra”, “thanh tra” đều cho thấy việc quan sát, theo dõi mang tính chủ động của chủ thể có quyền với các chủ thể chịu sự giám sát, kiểm soát, kiểm tra, thanh tra. Qua kiểm soát, giám sát, kiểm tra, thanh tra để phát hiện hành vi vi phạm và có những tác động nhất định nhằm hướng các hoạt động của chủ thể đi đúng quỹ đạo và đạt được mục đích đề ra. Hoạt động giám sát, kiểm soát, kiểm tra, thanh tra đều do cơ quan nhà nước thực hiện nên các hoạt động này mang tính quyền lực nhà nước và đều là các hình thức thực hiện quyền lực nhà nước. Đây được xem là phương thức nhằm thúc đẩy mục đích đảm bảo cho quyền lực nhà nước thuộcvề nhân dân, tăng cường pháp chế và kỷ cương trong quản lý nhà nước. Tuy nhiên, giữa chúng có một số điểm khác nhau như: chủ thể và đối tượng chịu sự giám sát, kiểm soát, kiểm tra, thanh tra có sự khác nhau, tính chất của từng hoạt động cũng có sự khác nhau nên phương thức tác động cũng có sự khác nhau. Mục đích của giám sát là nhằm hướng các đối tượng chịu sự giám sát thực hiện đúng các quy định để đạt được kết quả đã đề ra, trong khi đó kiểm soát là nhằm việc yêu cầu thực hiện các hệ quả được mô tả, đồng thời xem xét hành động dựa trên lẽ phải, sự công bằng và trong trường hợp nhất định sẽ thực hiện mục đích ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái, vi phạm. Mặt khác, chủ thể thực hiện chức năng kiểm soát sẽ trực tiếp xem xét, áp dụng một số biện pháp ngăn chặn và đưa ra hoặc kiến nghị xử lý theo thẩm quyền và đúng quy định của pháp luật nhưng chủ thể thực hiện quyền giám sátchỉ dừng lại ở việc phát hiện các hành vi và khuyến nghị đối tượng chịu sự giám sát thực hiện đúng pháp luật, trường hợp có vi phạm nghiêm trọng thì kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý.

Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về kiểm soát tài sản, thu nhập như sau: Kiểm soát tài sản, thu nhập là tổng thể những biện pháp, cách thức mà một chủ thể sử dụng để theo dõi, nhận biết, đánh giá được biến động, nguồn gốc tài sản, thu nhập của một cá nhân, tổ chức, qua đó áp dụng hoặc đề nghị áp dụng biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý vi phạm.

3. Người có chức vụ, quyền hạn

Khái niệm người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam được đề cập chính thức lần đầu tiên trong Thông tư của Tòa án nhân dân tối cao ngày 06/8/1982 hướng dẫn giải thích việc vận dụng Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ, theo đó: “Người có chức vụ, quyền hạn bao gồm những người được cơ quan Nhà nước hoặc tổ chức xã hội chính thức giao đảm nhiệm một công tác thường xuyên hoặc nhất thời, không kể quy chế (do bổ nhiệm, dân cử, hợp đồng, nghĩa vụ, có hưởng lương hoặc không hưởng lương) hoặc cấp bậc như thế nào (người phụ trách hay nhân viên phục vụ) có quyền năng đối với người khác trong khi thực hiện công tác”. Khi xây dựng Bộ luật hình sựđầu tiên của nước ta năm 1985, đãđưa khái niệm người có chức vụ, quyền hạn được quy định một cách rõ ràng và khái niệm này tiếp tục được kế thừa trong Bộ luật hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009).

Trong Bộ luật hình sự năm 2015, khái niệm này đã được sửa đổi. Khoản 2, Điều 352 quy định: “Người có chức vụ là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do hợp đồng hoặc một hình thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương, được giao thực hiện một nhiệm vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện công vụ, nhiệm vụ”. Như vậy, Bộ luật hình sự năm 2015 đã mở rộng hơn khái niệm người có chức vụ, theo đó người có chức vụ không chỉ có quyền hạn nhất định trong thực hiện công vụ, mà còn cả trong thực hiện “nhiệm vụ”.

Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 (khoản 3 Điều 1) không đưa ra định nghĩa người có chức vụ, quyền hạn; nhưng đến Luật Phòng chống tham nhũngnăm 2018 đã đưa ra định nghĩa: Người có chức vụ, quyền hạn là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do tuyển dụng, do hợp đồng hoặc do một hình thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương, được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ; đồng thời liệt kê những đối tượng nào là người có chức vụ, quyền hạn bao gồm: Cán bộ, công chức, viên chức; Sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân, viên chức quốc phòng trong cơ   quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân; sỹ quan, hạ sỹ quan nghiệp vụ, sỹ quan, hạ   sỹ quan chuyên môn kỹ thuật, công nhân công an trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân; Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Người giữ chức danh, chức vụ quản lý trong doanh nghiệp, tổ chức; Những người khác được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó. Tuy nhiên, người có chức vụ, quyền hạn trong kiểm soát tài sản thu nhập đã được thu hẹp thêm một bước, bao gồm: Cán bộ, công chức; Sỹ quan Công an nhân dân; sỹ quan Quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp; Người giữ chức vụ từ Phó trưởng phòng và tương đương trở lên công tác tại đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân là chủ thể chịu sự kiểm soát tài sản thu nhập.

Từ những phân tích nêu trên, khái niệm người có chức vụ, quyền hạn được giải thích trong Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 gồm:

- Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước (Khoản 1 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức).

-              Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. (Khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức, được sửa đổi, bổ sung năm 2019).

-              Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật (Điều 3 Luật Viên Chức).

- Sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân, viên chức quốc phòng trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân; sỹ quan, hạ sỹ quan nghiệp vụ, sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên môn kỹ thuật, công nhân công an trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân. Những đối tượng thuộc nhóm này có địa vị pháp lý tương đối đặc thù, thuộc các lĩnh vực vũ trang nhân dân được quy định trong Luật   Sỹ quan Quân đội nhân dân Việt Nam và Luật Công an nhân dân.

- Cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp của Nhà nước; cán bộ lãnh đạo, quản lý là người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại doanhnghiệp, người giữ chức danh, chức vụ quản lý trong doanh nghiệp, tổ chức. Trong đó, hai loại cán bộ lãnhđạo của doanh nghiệp gồm: Những cán bộ lãnh đạo, quản lý trong các doanh nghiệp của Nhà nước, theo đó doanh nghiệp của Nhà nước được hiểu là doanh nghiệp một trăm phần trăm vốn nhà nước; Vàcán bộ lãnh đạo, quản lý là người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại các doanh nghiệp. Tuy nhiên, liên quan đến kiểm soát tài sản thu nhập thì nhóm người giữ chức danh, chức vụ quản lý trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước không thuộc phạm vi điều chỉnh của chế định kiểm soát tài sản thu nhập theo quy định của Luật Phòng chống tham nhũng.

- Những người không phải là cán bộ, công chức nhà nước nhưng được giao nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó.Đối với những trường hợp này cần phân biệtmối quan hệgiữa chức vụ vàquyền hạn. Chức vụ gắn liền với quyền hạn nhưng quyền hạn không nhất thiết đòi hỏi phải có chức vụ do vậy sẽrất khó xác định, bởi đó có thể là những người được giao chức vụ, quyền hạn chỉ trong những trường hợp nhất định.

Với các chủ thể nêu trên cần lưu ý tưới những chủ thể là cán bộ, công chức, viên chứcchiếm số lượng lớn người có chức vụ, quyền hạn và đây cũng là những ngườithường nắm giữ những vị trí, công việc liên quan công tác cán bộ, đến tài chính công, tài sản công hoặc trực tiếp tiếp xúc, giải quyết công việc của người dân, doanh nghiệp nên có nhiều cơ hội để tham nhũng.

Dấu hiệu có ý nghĩa quyết định cho việc xác định một người có chức vụ, quyền hạn là “tính chất của chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định cho người đó”. Như vậy, để xác định một người có chức vụ, quyền hạn phải dựa vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn luật định của họ[11].Tuy nhiên, cùng là người có chức vụ, quyền hạn nhưng địa vị pháp lý của họ có thể khác nhau, dẫn đến cơ chế quản lý họ cũng phải khác nhau. Vì vậy, để kiểm soát tài sản, thu nhập của những người này cần phải có sự phân biệt trong từng trường hợp mà không nhất thiết phải áp dụng những hình thức kiểm soát thống nhất cho tất cả các đối tượng là người có chức vụ, quyền hạn.

4. Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Hiện nay, trên thế giới cũng như ở Việt nam chưa có định nghĩa chính thức nào về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn mà mới chỉ được đề cập trong một số tài liệu nghiên cứu. Chẳng hạn, PGS.TS Vũ Công Giao định nghĩa: Kiểm soát tài sản là “Tập hợp các biện pháp mà các nhà nước sử dụng để biết được số lượng, nguồn gốc và giám sát biến động tài sản của người có chức vụ, quyền