Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua quyết định giao đất không thu tiền sử dụng đất giao đất có thu tiền sử dụng đất. Tiền sử dụng đất là số tiền mà người sử dụng đất phải trả cho Nhà nước khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất.

1. Cơ chế thu tiền sử dụng đất

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, sửa đổi, bổ sung năm 2018, giao đất hiện nay có hai hình thức: giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất. Việc giao đất có thể xác định thời hạn hoặc không xác định thời hạn, tùy thuộc vào mục đích sử dụng đất.

Giao đất không thu tiền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho người có nhu cầu sử dụng đất và người sử dụng đất không phải nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước.

Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được giao đất nông nghiệp trong hạn mức quy định tại Điều 129 của Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018; Người sử dụng đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên, đất xây dựng trụ sở cơ quan, đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất sử dụng vào mục đích công cộng không nhằm kinh doanh; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa không thuộc mục đích trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 66 của Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018; Tổ chức sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính sử dụng đất xây dựng công trình sự nghiệp; Tổ chức sử dụng đất để xây dựng nhà ở phục vụ tái định cư theo dự án của Nhà nước; Cộng đồng dân cư sử dụng đất nông nghiệp; cơ sở tôn giáo sử dụng đất phi nông nghiệp quy định tại khoản 1 Điều 159 của Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018.

Đối với hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng dất cho người sử dụng đất có nhu cầu sử dụng đất và người sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước một khoản tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân được giao đất ở; Tổ chức kinh tế được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; Người Việt Nam. định cư ở nước ngoài doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; Tổ chức kinh tế được giao đất thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng.

2. Phương thức giao đất

Xét về cơ chế giao đất không thông qua đấu giá, theo khoản 2 Điều 118 Luật Đất đai 2013 sửa đổi, bộ sung năm 2018, các trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất, trong đó bao gồm việc giao đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thu tiền sử dụng đất hoặc được miễn tiên sử dụng đất, tiền thuê đất. Cụ thể là:

Điều 54 Luật Đất đai 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 quy định việc Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất trong các trường hợp sau:

- Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp làm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được giao đối nông nghiệp trong hạn mức quy định tại Điều 129 của Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018.

- Người sử dụng đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên, đất xây dựng trụ sở cơ quan, đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất sử dụng vào mục đích công cộng không nhằm mục đích kinh doanh; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa không thuộc trường hợp giao đất cho tổ chức kinh tế thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng.

- Tổ chức sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính sử dụng đất xây dựng công trình sự nghiệp. 

- Tổ chức sử dụng đất để xây dựng nhà ở phục vụ tái định cư theo dự án của Nhà nước. Cộng đồng dân cư sử dụng đất nông nghiệp; cơ sở tôn giáo sử dụng đất phi nông nghiệp gồm đất thuộc chùa, nhà thờ nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niềm phát dường tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo, các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động.

Theo khoản 1 Điều 110 Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi. bổ sung năm 2018, việc miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất được thực hiện trong các trường hợp sau:

- Sử dụng đất vào mục đích sản xuất, kinh doanh thuộc lĩnh vực ưu đãi đầu tư hoặc địa bàn ưu đãi đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, trừ dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại.

- Sử dụng đất để thực hiện chính sách nhà ở, đất ở đối với người có công với cách mạng, hộ gia đình nghèo; hộ gia đình, cá nhân là dân tộc thiểu số ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng biên giới, hải đảo, sử dụng đất để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định của pháp luật về nhà ở; đất ở cho người phải di dời khi Nhà nước thu hồi đất do có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.

- Sử dụng đất sản xuất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân là dân tộc thiểu số.

- Sử dụng đất xây dựng công trình sự nghiệp của các tổ chức sự nghiệp công lập. - Đất xây dựng kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay, đất xây dựng cơ sở, công trình cung cấp dịch vụ hàng không.

- Sử dụng đất làm mặt bằng xây dựng trụ sở, sân phơi, nhà kho; xây dựng các cơ sở dịch vụ trực tiếp phục vụ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối đối với hợp tác xã nông nghiệp.

Xét về cơ chế giao đất có thông qua đấu giá, theo khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai 2013 sửa đổi, bổ năm 2018, Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất sung cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất các trường hợp sau: 

- Đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua;

- Đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê;

- Sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng - Sử dụng đất thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp.

- Cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muốn ang 160ga

Giao đất, cho thuê đất đối với đất Nhà nước thu hồi do sắp xếp lại, xử lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh mà tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu nhà nước;

- Giao đất ở tại đô thị, nông thôn cho hộ gia đình, cá nhân - Giao đất, cho thuê đất đối với các trường hợp được giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.

Đối tượng được tham gia đấu giá quyền sử dụng đất gồm: Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân thuộc đối tượng được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất theo quy định của Luật Đất đai có nhu cầu sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư hoặc làm nhà ở theo quy hoạch đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành quyết định quy định cụ thể về đối tượng, điều kiện tham gia đấu giá quyền sử dụng đất, do đó đối tượng và điều kiện tham gia đấu giá mỗi tỉnh, thành có thể khác nhau.

Đấu giá quyền sử dụng đất mang lại nguồn thu quan trọng bổ sung vào ngân sách nhà nước để đầu tư cải tạo và xây dựng kết cấu hạ tầng; thông qua đấu giá quyền sử dụng đất có thể lựa chọn được các chủ đầu tư có đủ năng lực, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất, bảo đảm thực hiện quy hoạch một cách đồng bộ. Đấu giá quyền sử dụng đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường cùng có chung một mục đích là chuyển nhượng mảnh đất với mức giá cao nhất, đem lại giá trị kinh tế lớn nhất. Đấu giá quyền sử dụng đất không chỉ mang ý nghĩa kinh tế mà còn mang ý nghĩa xã hội sâu sắc, là một trong những hình thức khai thác, sử dụng đất đại hiệu quả, tiết kiệm. Đấu giá quyền sử dụng đất góp phần bình ổn chính trị và phát triển nên kinh tế một cách bền vững. Đấu giá quyền sử dụng đất góp phần vào quá trình cải cách hành chính, xoá bỏ cơ chế xin - cho, thực hiện cơ chế quản lý kinh tế đất theo cơ chế thị trường.

3. Đánh giá chung về cơ chế giao đất

So với các quy định trước đây thì các quy định về căn cứ giao đất đã có nhiều điểm mới theo quy định tại Điều 52 Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018, việc giao đất phải căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện. Khắc phục những bất cập hạn chế trong Luật Đất đai năm 2003 và các quy định trước đây, có thể nói công tác quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ngày càng thực chất, góp phần tích cực vào việc sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả. Việc quy định giao đất cần phải căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất nhằm xác định rõ chủ thể có nhu cầu sử dụng để thực sự, tránh tình trạng giao đất gây lãng phí đất đai và bất công trong xã hội.

Pháp luật về giao đất hiện nay đã bảo đảm sự bình đẳng trong việc tiếp cận đất đai giữa các thành phần kinh tế, đặc biệt là nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài, bảo đảm sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, tiếp tục xóa bao cấp trong sử dụng đất; đồng thời khắc phục được những bất cập, hạn chế của pháp luật đất đai giai đoạn trước đó. Pháp luật đất đai hiện hành đã có nhiều quy định chặt chẽ hơn về căn cứ giao đất và đồng thời nâng cao vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở nâng cao vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đặc biệt kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện. Đã có các quy định cụ thể hơn về chế tài đối với dự án đầu tư được giao đất nhưng không sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng; từng bước tạo môi trường pháp lý để quan hệ đất đai vận động phù hợp với quy luật phát triển của nền kinh tế thị trường.

Bên cạnh những mặt đạt được, pháp luật đất đai hiện hành cũng thể hiện nhiều điểm hạn chế và bất cập về thủ tục giao đất, cho thuê đất rườm rà, kéo dài phát sinh cơ hội cho tham nhũng, tiêu cực.

Việc dự báo nhu cầu sử dụng đất cho các dự án đầu tư để đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các địa phương chưa tính toán khoa học, chưa sát với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và thị trường bất động sản. Quy định giao đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được nhiều địa phương nghiêm túc thực hiện hoặc thực hiện mang tính hình thức, còn có những tiêu cực. Việc đấu thầu dự án sử dụng đất chỉ mang tính hình thức, không có tính cạnh tranh để lựa chọn được nhà đầu tư thực sự có năng lực vượt trội, giá đất trong đấu thầu dự án vẫn mang tính áp đặt của các cơ quan quản lý.

Nhiều dự án giao đất theo phương thức BT chưa có cơ chế xác định định rõ ràng giá trị đầu tư công trình và giá trị quyền sử dụng đất để thanh toán dẫn đến nhiều nghi ngại về xã hội. Quy định của pháp luật đã thể hiện quan điểm vận dụng cơ chế thị trường trong giao đất nhưng chưa có cơ chế rõ ràng để thực hiện nên trên thực tế việc giao đất vẫn sử dụng chủ yếu các các quan hệ phi thị trường điều chỉnh.

Cơ chế giao đất chưa bảo đảm tuân theo nguyên tắc và cơ chế thị trường không chỉ gây thất thoát nguồn lực đốt đại, thiệt hại nguồn thu ngân sách mà còn gây nhiều hệ lụy xã hội.

Luật Đất đai năm 2013 quy định đối với phương thức giao đất có thu tiền sử dụng đất phải thông qua phương thức đấu giá quyền sử dụng đất. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 cũng quy định đấu giá quyền sử dụng đất đối với việc sử dụng quỹ đất để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, không có quy định về thanh toán quỹ đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT. Việc thực hiện theo cơ chế đổi đất lấy công trình khi thực hiện dự án BT cùng hạn chế việc đấu giá quyền sử dụng đất, có thể gây thất thoát ngân sách nhà nước; đầu tư theo hình thức BT tạo ra những khoản sinh lời lớn từ cơ hội sở hữu đất vàng, vị trí đắc địa; giá trị tăng thêm từ đất do đầu tư dự án BT phần lớn do chính doanh nghiệp thực hiện dự án được hưởng lợi.

Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 đã có quy định về cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu giá tài sản. Mặc dù vậy, việc đấu giá đất chưa được áp dụng phổ biến trên thực tế ở các địa phương, nhất là tại các đô thị mà đất đai có giá trị rất cao. Mặt khác, việc đấu giá đất cũng chỉ có các quy định chung mà chưa có các quy định cụ thể gắn quy trình cụ thể về đấu giá đất, trong đó có nội dung lựa chọn nhà đầu tư cũng như dự án đầu tư. Bên cạnh đó, Luật Đấu thầu năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2016, 2017, 2019, 2022 còn quy định hình thức đấu thầu dự án có sử dụng đất, được Chính phủ hướng dẫn áp dụng cho cả các dự án đầu tư tư nhân. Về nguyên tác, phương thức đấu thầu chỉ áp dụng cho các dự án đầu tư công và phương thức đấu giá đất áp dụng cho các dự án đầu tư tư nhân. Đây là các quy định làm phát sinh xung đột pháp luật giữa Luật Đất đai 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2016, 2017, 2019, 2022. Hiện nay, Nghị định hiện hành quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất có quy định là cơ chế này được áp dụng khi không thực hiện đấu giá đất theo quy định của pháp luật đất đai. Sự thực, đấu thầu dự án có sử dụng đất chỉ áp dụng cho đầu tư công hoặc đầu tư đối tác công - tư. Trường hợp đầu tư tư nhân, cơ chế này có thể áp dụng chỉ trong trường hợp giá trị đất đai nhiều hơn giá trị tài sản đầu tư trên đất. Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 chỉ quy định về đấu giá quyền sử dụng đất đối với đất đã giải phóng mặt bằng chỉ còn tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Do vậy khi dự án chưa triển khai, chưa giải phóng mặt bằng thì không thể đấu giá đất để chọn nhà đầu tư.

Trên thực tế, việc đấu giá quyền sử dụng đất chỉ có thể áp dụng đối với đất đã giải phóng mặt bằng, đã có quy hoạch chỉ tiết và xác định rõ mục đích cũng như các thông số kỹ thuật cho việc đầu tư khai thác sử dụng đất. Trong khi các dự án dầu tư khi thực hiện đấu thầu dự án thì đất chưa được giải phóng mặt bằng, chưa có quy hoạch chi tiết. Chính điều này làm phát sinh các mâu thuẫn bất cập trong việc tính đúng. tính đủ chi phí cho giải phóng mặt bằng tính đúng, tính đủ nguồn lợi mang lại sau khi có quyết định đầu tư, sau khi giải phóng mặt bằng và sau khi triển khai dự án. Chính vì vậy, những mâu thuẫn về lợi ích thường phát sinh khi thực hiện các dự án đầu tư thông qua phương thức đấu thầu dự án, thậm chí còn mâu thuẫn với quy định của Luật Đất đai năm 2016 khi xác định giá trị tiền sử dụng đất. Trên thực tế, sự thành công của dự án đầu tư một phần do chính hoạt động của nhà đầu tư mang lại, nhưng mặt khác cũng dựa vào sự tác động đồng bộ của đầu tư xã hội mang lại cho vùng dự án. Do vậy, việc xác định rõ ràng cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án khi bắt đầu lựa chọn nhà đầu tư cần được quy định chặt chẽ và rõ ràng để giải quyết được các mẫu thuẫn đang phát sinh hiện nay.

Trong quy định pháp luật hiện hành chưa phân định rõ việc giao đất có thu tiền sử dụng đất với cho thuê đất và cho thuê đất trả tiền hằng năm với cho thuê đất trả tiền một lần. Việc chú trọng vào giao đất để thu tiền sử dụng đất một lần hoặc cho thuê đất trả tiền thuê một lần được nhiều địa phương quan tâm nhằm tạo nguồn thu cho ngân sách tại thời điểm nhưng cũng gây áp lực về nguồn vốn đầu tư cho nhà đầu tư và không tạo tính bền vững cho nguồn thu trong tương lai. Một số nhà đầu tư còn lợi dụng được giá giao đất cho thuê đất trả tiền một lần với giá thấp để hưởng lợi từ chính phần giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình khai thác sử dụng hoặc chuyển nhượng lại cho nhà đầu tư khác.

Bên cạnh đó cần nghiên cứu thuế áp dụng đối với đất đã giao ổn định lâu dài cho người sử dụng đất. Người sử dụng đất phải trả 02 khoản tiền: tiền đất tương ứng với giá trị của thửa đất để được quyền chiếm giữ, sử dụng thửa đất đó ổn định, lâu dài; tiền thuế sử dụng đất hằng năm;

Việc bổ sung quy định về thời hạn giao đất sản xuất nông nghiệp sẽ được tự động kéo dài thêm chu kỳ bằng thời hạn giao mới nhằm khuyến khích tập trung đất đai và yên tâm đầu tư các máy móc, thiết bị, hạ tầng kỹ thuật, các cơ sở chế biến, bảo quản phục vụ sản xuất nông nghiệp một cách ổn định lâu dài cũng là vấn đề quan trọng cần được nghiên cứu trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi.