1. Vị trí, vai trò và tầm quan trọng của chủ nghĩa hiến pháp
Chủ nghĩa hiến pháp có nền tảng là chủ nghĩa tự do với nội hàm căn bản: Quyền lực của nhà nước là có giới hạn và phải chịu sự kiểm soát để bảo vệ các quyền và tự do cá nhân. Tư tưởng về chủ nghĩa hiến pháp được thể hiện trong các tác phẩm về nhà nước và pháp luật của nhiều tác giả khác nhau qua nhiều thời kỳ. Chủ nghĩa hiến pháp có phương tiện biểu đạt chính là hiến pháp (thành văn hay bất thành văn), trong đó thể hiện tư tưởng về một chính quyền hữu hạn (các lý tưởng mà cộng đồng hướng đến) và các sắp xếp thể chế (định chế chính trị-pháp lý) để bảo đảm mục tiêu đó như: chủ quyền nhân dân, phân quyền, bảo vệ quyền con người, tư pháp độc lập, cơ chế bảo vệ hiến pháp. Chủ nghĩa hiến pháp có mối quan hệ mật thiết với pháp quyền (Rule of Law), nền tảng thể chế cần thiết của pháp quyền; ngược lại, pháp quyền là sự bảo đảm thiết yếu của chủ nghĩa hiến pháp, không có pháp quyền sẽ không có chủ nghĩa hiến pháp. Chủ nghĩa hiến pháp cũng có vai trò thiết yếu đối với dân chủ và sự thịnh vượng của các quốc gia, bổ khuyết cho những hạn chế của nền dân chủ và kết hợp với lý thuyết dân chủ để tạo nên các nền dân chủ hiến định.
Ở phương diện lý luận, thật khó để đánh giá được tầm quan trọng của chủ nghĩa hiến pháp bởi hai lý do:
Thứ nhất, đối với giới học thuật phương Tây, được đào tạo và định hướng tư duy theo các chuẩn mực phương Tây, chủ nghĩa hiến pháp hiện hữu mặc nhiên như một hệ luận tất yếu. Một dẫn chứng là họ đề cao và có nhiều cách giải thích khác nhau về chủ nghĩa hiến pháp; hay khi viết về pháp quyền (Rule of Law), họ thường chỉ chú trọng đến tính hình thức của pháp luật bởi đã giả thiết sự hiện hữu trước của một chính quyền hợp hiến; hay do đã quen và sống dưới các chế độ hợp hiến quá lâu, họ thường lồng vào trong quan niệm pháp quyền các đặc trưng của một chính quyền hợp hiến. Trong khi đó, giới học thuật bên ngoài phương Tây khi nghiên cứu về chủ nghĩa pháp qua những lăng kính chuẩn mực khác, có người thấy được tính hợp lý và quan trọng, đã tìm cách du nhập hoặc tìm kiếm trong truyền thống văn hóa bản địa những giá trị tương tự để phát huy. Bên cạnh đó, có người lại phủ nhận và coi đó như những giá trị ngoại lai không tương thích với xã hội họ đang sống. Cũng giống như xuất phát từ quan niệm về bản tính của con người là “thiện” hay “ác” mà hình thành nên cách tư duy, cai trị và các chế độ chính trị khác nhau. Chủ nghĩa hiến pháp chỉ là một quan niệm chính trị, tức một khía cạnh trong một tổng thể phức hợp xã hội-chính trị lớn hơn. Mỗi xã hội có thể ưa thích những giá trị khác nhau, và điều cần quan tâm không phải ở một khía cạnh cụ thể, mà là ở các giá trị đó (có thể) được kết hợp với nhau như thế nào.
Thứ hai, đánh giá tầm mức quan trọng của chủ nghĩa hiến pháp có lẽ không thực sự cần thiết. Chủ nghĩa hiến pháp sẽ không hiện hữu hoặc duy trì được lâu ở một xã hội không đánh giá cao nó. Giá trị của nó không phải nằm ở chỗ được nhiều người đồng ý, mà ở chỗ xã hội có lý do để coi chủ nghĩa hiến pháp là có giá trị. Chúng ta có thể đưa ra luận đề: chủ nghĩa hiến pháp là lý thuyết hiện đại về nhà nước quan trọng bậc nhất, là nền tảng cho nhiều lý thuyết khác; và người khác cũng hoàn toàn có thể chứng minh được một luận đề trái ngược.
Nhà nước rất cần thiết cho đời sống của con người, nhưng cũng mang tới nhiều mối nguy hiểm cho con người. Bản tính của con người là tư lợi, đam mê quyền lực, trong khi thuộc tính của quyền lực là (xu hướng) tha hóa. Giải pháp khả dĩ cho vấn đề này đó là chủ nghĩa hiến pháp với một chính quyền vận hành trong khuôn khổ và trật tự hiến định, bởi ba lý do:
Một là, chủ nghĩa hiến pháp bảo đảm tính chính đáng của quyền lực nhà nước. Nếu trước đây, quyền lực được coi là có nguồn gốc thần thánh hoặc thế tập, thì quan niệm hợp lý duy nhất được chấp nhận ngày nay là quyền lực có nguồn gốc từ nhân dân, thông qua sự đồng thuận của xã hội.
Hai là, chủ nghĩa hiến pháp bảo đảm quyền lực được sử dụng một cách hợp pháp, hợp lý. Nếu có hai khó khăn trong việc thiết lập chính quyền: kiểm soát được người bị cai trị và [tự] kiểm soát được chính mình, thì việc kiểm soát chính mình khó hơn, bởi giống với con người, nhà nước cũng có những tính xấu. Trong bối cảnh đó, chủ nghĩa hiến pháp đóng vai trò như một khuôn khổ, định hướng cách thức hành sử của quyền lực, từ đó kiểm soát, kiềm chế tính xấu của nhà nước.
Ba là chủ nghĩa hiến pháp bảo vệ các quyền và tự do, xem đây là mục đích cố hữu của chính quyền. Chính từ lý do căn bản này nên dù xuất hiện muộn hơn, chủ nghĩa hiến pháp được coi là nền tảng của các lý thuyết hiện đại khác về nhà nước, bởi mục tiêu sau cùng của mọi nhà nước đều là bảo vệ sự an toàn, thịnh vượng của các thành viên dưới sự cai trị của nó. Thực tiễn cho thấy, nhiều chính thể được tổ chức theo các lý thuyết khác nhau, nhưng đều vận hành dựa trên chủ nghĩa hiến pháp và đều là những quốc gia phát triển, thịnh vượng.
Ở phương diện thực tế, lịch sử phát triển của nhân loại cho thấy, chủ nghĩa hiến pháp đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và vận hành các nền dân chủ, đem tới sự thịnh vượng cho các quốc gia. Các chính quyền hợp hiến hiện đại đầu tiên là Anh Quốc (thế kỷ 17), tiếp theo đến Hoa Kỳ (thế kỷ 18), Pháp, Đức và một số quốc gia Tây Âu (thế kỷ 19-20), và mở rộng ra nhiều khu vực trên thế giới theo làn sóng dân chủ hóa thứ ba những thập niên cuối thế kỷ 20, thiết lập nên các chính quyền hợp hiến mới. Đây đều là những quốc gia phát triển, hùng mạnh và thịnh vượng trên thế giới. Tuy nhiên, cần thấy rằng, giống như pháp quyền (Rule of Law), quá trình thiết lập và vận hành một chính quyền hợp hiến cần nhiều thời gian và những điều kiện cần thiết nhất định. Anh Quốc bắt đầu truyền thống của mình từ thế kỷ 12-13, và đến thế kỷ 17, chính quyền hợp hiến mới thực sự hiện hữu. Hoa Kỳ cũng bắt đầu truyền thống của mình ngay từ khoảng thời gian thuộc địa đầu tiên được thành lập (Jamestown, 1607), nhưng phải đến gần cuối thế kỷ 18, chính quyền hợp hiến ở Hoa Kỳ mới được thiết lập. Nước Pháp dường như tiếp bước tiến trình này với cuộc Cách mạng năm 1789, nhưng hơn 150 năm sau chính quyền hợp hiến mới thực sự hiện hữu (với bản Hiến pháp năm 1958). Hơn nữa, chính quyền hợp hiến ở giai đoạn đầu cũng như trong quá trình vận hành không phải lúc nào cũng hoàn hảo. Quyền bầu cử ở Anh, Hoa Kỳ và một số nước châu Âu vẫn còn bị hạn chế cho tới nửa sau thế kỷ 19. Chế độ nô lệ vẫn hợp pháp ở Hoa Kỳ cho đến trước khi Tu chính án hiến pháp thứ 13 (1865) được thông qua.
Chủ nghĩa hiến pháp hiện đại xuất hiện và gắn liền với truyền thống chính trị - pháp lý phương Tây, cụ thể là truyền thống La Mã. Câu hỏi đặt ra là liệu các nền văn hóa khác, đặc biệt văn hóa Á Đông, có tương thích với chủ nghĩa hiến pháp hay không. Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan là những quốc gia chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của Nho giáo mà về lý thuyết ủng hộ một chế độ chuyên chế, nhưng đã cho thấy họ du nhập tốt các giá trị hợp hiến phương Tây và trở thành những quốc gia thịnh vượng bậc nhất thế giới. Ngược lại, Trung Quốc và Triều Tiên với sự ảnh hưởng tương tự (văn hóa Nho giáo), nhưng chính quyền không được coi là được vận hành dựa trên chủ nghĩa hiến pháp. Như vậy, câu trả lời thỏa đáng ở đây có thể là: văn hóa là một yếu tố có tác động mạnh đến thể chế chính trị, có thể là chướng ngại vật hay sự khuyến khích, có thể kìm hãm nhưng cũng có thể chắp cánh cho sự thay đổi. Chủ nghĩa hiến pháp gắn liền với truyền thống chính trị phương Tây, khó có thể du nhập (bắt chước) dập khuôn nguyên mẫu, nhưng rõ ràng có thể được tiếp nhận và ứng dụng trong các truyền thống văn hóa khác, bao gồm văn hóa Á Đông, nếu được đặt trong những hoàn cảnh và điều kiện thuận lợi cụ thể.
2. Các yếu tố cấu thành của chủ nghĩa hiến pháp
Mỗi tác giả, tùy theo nền học thuật và góc độ nghiên cứu, khi viết về chủ nghĩa hiến pháp có thể liệt kê ra các yếu tố cấu thành khác nhau. Tuy nhiên, nội hàm căn bản của chủ nghĩa hiến pháp thì không hề thay đổi: Quyền lực của nhà nước là có giới hạn và phải chịu sự kiểm soát để bảo vệ các quyền và tự do của người dân. Chính từ nội hàm cơ bản mà các yếu tố cấu thành của chủ nghĩa hiến pháp được phác hoạ, trong đó bốn (4) yếu tố nhận được sự đồng thuận cao của giới nghiên cứu gồm có: chủ quyền nhân dân, phân chia quyền lực, bảo vệ quyền con người, và cơ chế bảo vệ hiến pháp.
2.1. Chủ quyền nhân dân
Ngày nay, chủ quyền nhân dân là nguyên tắc nền tảng của nhiều lý thuyết hiện đại về nhà nước. Nguyên tắc này hàm ý về mối quan hệ giữa nhân dân với quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước, giữa người bị cai trị với người cai trị: nhân dân là nguồn gốc của mọi quyền lực trong xã hội, nhân dân trao quyền quản lý công việc chung của xã hội cho chính quyền thông qua bầu cử và phổ thông đầu phiếu (chính quyền dân chủ), nhưng vẫn giữ lại thẩm quyền tối cao bất khả xâm phạm là họ có thể thay đổi hoặc hủy bỏ chính quyền.
Từ góc độ lý thuyết chủ nghĩa hiến pháp, chủ quyền nhân dân thể hiện qua một chính quyền hợp pháp được hình thành dựa trên sự “đồng thuận” của những người bị cai trị, mà hiến pháp chính là “khế ước” hay kết quả của sự thỏa thuận đó. Ở đây, nhân dân là chủ thể xác lập hoặc sửa đổi “khế ước” - bản khế ước giữa người dân với nhau chứ không phải giữa người dân với chính quyền. Do đó, chủ nghĩa hiến pháp hàm ý rằng nhân dân là chủ thể duy nhất nắm giữ thẩm quyền lập hiến, thông qua đó thiết lập nên chính quyền nhằm để đạt được những mục tiêu/mục đích chung.
Có hai cách để đạt được điều trên: Thứ nhất, quyền lập hiến được thực hiện thông qua một thiết chế đại diện lâm thời [độc lập] với nhiệm vụ lập hiến, hoặc Quốc hội lập pháp theo một thủ tục đặc biệt, và thường phải có trưng cầu ý dân thông qua hiến pháp. Quy trình sửa đổi, tu chính hiến pháp phải có những điều kiện nhất định bảo đảm không quyền lực nào của nhà nước có thể đình chỉ, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ hiến pháp theo ý muốn riêng của họ. Thứ hai, hiến pháp được hình thành và phát triển gắn liền với truyền thống, khi đó chúng trở nên khách quan đối với chính quyền hiện tại. Hiến pháp loại này có tính tích tụ, giữ được tính thống nhất, kế thừa và cả sự uyển chuyển cần thiết. Hiến pháp được tôn trọng, gìn giữ và bảo vệ bởi truyền thống Common Law đặc trưng bởi năng lực và thẩm quyền độc lập của tòa án cùng với một hệ thống án lệ vững chắc và chặt chẽ.
2.2. Phân chia quyền lực
Sự phân chia quyền lực, hay phân biệt các công quyền, có mục đích chính là ngăn ngừa sự tập trung quyền lực mà theo quy luật thường dẫn tới sự chuyên chế hay lạm quyền. Cách thức là trao quyền lực nhà nước cho các thiết chế khác nhau theo chức năng để chúng kiểm soát và hạn chế lẫn nhau: dùng tham vọng để kiềm chế tham vọng; hay dùng quyền lực để kiềm chế quyền lực. Ngày nay, phân quyền có thể theo chiều ngang giữa lập pháp, hành pháp, và tư pháp (trong đó bao gồm các “mức độ” cứng rắn, mềm dẻo, hỗn hợp); hoặc theo chiều dọc giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa liên bang và bang.
Ở chiều ngang, dù phân quyền theo mức độ nào thì nhánh tư pháp đòi hỏi phải độc lập với lập pháp và hành pháp, và phải có khả năng bảo vệ những giới hạn quyền lực của hiến pháp, đặc biệt là giới hạn về quyền con người; bởi trong tương quan giữa ba nhánh quyền lực, nhánh tư pháp có vị thế yếu nhất và phải dựa vào hành pháp mới có thể thi hành được những phán quyết của mình[1]. Thêm vào đó, nhánh tư pháp ít có khả năng xâm phạm đến quyền hạn của lập pháp và hành pháp[2]. Tuy nhiên, nếu nhánh tư pháp liên kết với một trong hai nhánh còn lại thì sẽ là mối nguy hiểm lớn đối với xã hội[3].
Mô hình chính quyền Hoa Kỳ được tổ chức gần với lý thuyết phân quyền nhất và được bổ sung thêm lý thuyết kiềm chế-đối trọng (checks and balances) mà bản chất là tạo ra cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ từ bên trong, ngăn ngừa khả năng lạm quyền trước khi chúng có thể được thực hiện. Cơ chế bên trong được cho là hiệu quả hơn so với cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài, giống như phòng bệnh thì tốt hơn chữa bệnh. Ví dụ, quyền phủ quyết (veto) của hành pháp đối với dự luật của lập pháp không dựa trên giả thuyết Tổng thống khôn ngoan hơn cơ quan lập pháp, mà dựa trên quan điểm cơ quan lập pháp có thể sai lầm. Tuy nhiên, cơ chế này cũng có điểm yếu là có thể dẫn đến tình trạng chính quyền tê liệt và phải đóng cửa (một phần) như đã xảy ra nhiều lần trong lịch sử của chính quyền Hoa Kỳ.
2.3. Bảo vệ quyền con người
Quyền con người, với ý nghĩa là một giới hạn đối với quyền lực nhà nước, được ghi nhận lần đầu trong Magna Carta (1215) mà nội dung là một danh mục các đặc quyền và đặc ân giành cho giới quý tộc. Theo thời gian, Magna Carta được các thẩm phán thông luật giải thích rộng hơn, nâng lên tầm hiến pháp để bảo vệ các quyền và tự do cá nhân. Đến thời kỳ Khai Sáng và cách mạng tư sản ở châu Âu, sự ra đời của các lý thuyết, tư tưởng chính trị - pháp lý tiến bộ và các văn kiện chính trị - pháp lý quan trọng đã biến quyền con người trở thành giới hạn mà chính quyền không được phép xâm phạm hoặc vượt qua, nếu không sẽ mất đi tính chính danh. Triết lý nền tảng ở đây là: quyền lực hợp pháp của nhà nước có nguồn gốc từ sự ủy nhiệm của nhân dân với mục đích chính để bảo vệ quyền và tự do của người dân, vì thế, khi chính quyền xâm phạm tới quyền và tự do của nhân dân tức là đã bỏ qua hoặc chống lại mục đích cho sự tồn tại của chính mình, do đó chính quyền sẽ bị hủy bỏ hoặc bị thay thế.
Ngày nay, quyền con người trở thành một nội dung cơ bản không thể thiếu, một mục tiêu bảo vệ thiết yếu của hiến pháp mà bất cứ nhà nước/chính quyền nào cũng không thể phủ nhận. Chủ nghĩa hiến pháp với mục tiêu giới hạn quyền lực nhà nước suy cho cùng là để bảo vệ quyền con người. Nó đòi hỏi hiến pháp không những cần phải ghi nhận các quyền mà còn phải thiết lập các cơ chế bảo đảm giá trị thực tế và ngăn ngừa sự xâm phạm các quyền tự do. Ở đây, quyền con người là giới hạn quy phạm (normative limits), giống như mục đích, được thừa nhận rộng rãi nhất. Các sắp xếp thể chế (định chế chính trị-pháp lý) là giới hạn cấu trúc (structural limits), giống như phương tiện, được thiết lập nhằm để kiểm soát nguy cơ lạm quyền mà có khả năng xâm phạm đến các quyền và tự do, trong đó vai trò của tòa án trong việc gìn giữ tính hiệu lực của pháp luật và áp dụng pháp luật công bằng là đặc biệt quan trọng. Ngoài ra, thông qua việc thụ hưởng quyền, đặc biệt các quyền dân sự - chính trị, người dân cũng tham gia vào việc kiểm soát và giám sát hoạt động của nhà nước từ bên ngoài, góp phần củng cố chủ nghĩa hiến pháp.
2.4. Cơ chế bảo vệ hiến pháp
Cơ chế bảo vệ hiến pháp là yếu tố then chốt của chủ nghĩa hiến pháp, một hệ quả tất yếu của nguyên tắc chủ quyền nhân dân và hiến pháp tối cao. Anh Quốc không thiết lập một cơ chế tài phán hiến pháp bởi nguyên tắc Nghị viện tối cao thắng thế. Tuy nhiên, thông luật (Common Law) lại đóng vai trò như là “luật cơ bản, bất biến, tối cao”, có tính ràng buộc đối với chính quyền. Cơ chế bảo hiến có cơ sở là sự phụ thuộc của lập pháp vào một đạo luật cao hơn (hiến pháp tối cao) nêu ra ở Hoa Kỳ cuối thế kỷ 18, được thiết lập vững chắc với án lệ nổi tiếng Mabury kiện Madison (1803). Sang thế kỷ 20, cơ chế bảo hiến được chấp nhận ở châu Âu với sự ra đời của Tòa án hiến pháp chuyên trách đầu tiên ở Áo (1920), sau đó được mở rộng sang nhiều quốc gia khác.
Theo cách hiểu phổ biến, cơ chế bảo hiến là thẩm quyền của tòa án tư pháp xem xét hành vi của các nhánh quyền lực khác hoặc các cấp chính quyền, đặc biệt là thẩm quyền tuyên bố hành vi của lập pháp và hành pháp không có hiệu lực bởi trái với hiến pháp[4]. Thực tiễn trên thế giới cho thấy, cơ chế bảo hiến là một phương tiện hữu hiệu trong việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước, đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người và các nguyên tắc của hiến pháp.
Hiện nay, có hai mô hình bảo hiến phổ biến: bảo hiến phi tập trung và bảo hiến tập trung, mỗi mô hình gắn liền với bối cảnh chính trị-pháp lý và đặc thù của mỗi quốc gia. Mô hình phi tập trung trao quyền bảo hiến cho các tòa án ở mọi cấp. Trong quá trình xét xử các vụ án theo thủ tục tố tụng thông thường, tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến của các văn bản pháp luật có liên quan và tuyên bố văn bản pháp luật đó là vi hiến và từ chối áp dụng. Tòa án tối cao là cơ quan xét xử cao nhất và cuối cùng các vụ việc hiến pháp, và chỉ có quyết định của Tòa án tối cao mới có hiệu lực bắt buộc với mọi tòa án khác và có thể vô hiệu hóa một đạo luật. Mô hình tập trung lại trao quyền bảo hiến cho một cơ quan chuyên trách (Tòa án hiến pháp) xem xét các vấn đề thuộc hiến pháp theo thủ tục đặc biệt. Hiệu lực của phán quyết là chung thẩm, không được khiếu nại, có giá trị bắt buộc chung với mọi đối tượng.
Tóm lại, chủ nghĩa hiến pháp đề cập tới mối quan hệ giữa quyền lực nhân dân và quyền lực nhà nước: quyền lực hợp pháp của nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân, có giới hạn và phải chịu sự kiểm soát. Hình thức biểu hiện chủ yếu của chủ nghĩa hiến pháp là hiến pháp (thành văn hoặc các tập tục, tập quán hiến pháp). Chủ nghĩa hiến pháp có mục đích chính là bảo vệ các quyền và tự do cá nhân (giới hạn quy phạm/normative limits được biết đến và thừa nhận rộng rãi nhất). Các yếu tố cấu thành của chủ nghĩa hiến pháp bao gồm: chủ quyền nhân dân (quyền lập hiến của nhân dân, chính quyền dân chủ), phân chia quyền lực và các hình thức kiểm soát quyền lực khác, tư pháp độc lập, cơ chế bảo vệ hiến pháp (các giới hạn cấu trúc/structural limits).
[1] Walter F. Murphy (1993), “Constitutions, Constitutionalism, and Democracy”, in: Douglas Greenberg et al. (edited), Consitutional- ism and Democracy: Transitions in the Contemporary World, Oxford University Press, New York & Oxford, pp.156; Charles Montesquieu (2006), Bàn về tinh thần pháp luật, (Hoàng Thanh Đạm dịch), Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.112
[2] Văn phòng Quốc hội (2003), Lịch sử Quốc hội Việt Nam, Tập 1 (1946-1960), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.380; Alexander Hamilton, James Madison, và John Jay (2012), “Những Luận cương liên bang”, trong: Nguyễn Đăng Dung… [và nh.ng. khác] (đồng chủ biên), Về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến: Một số tiểu luận của các học giả nước ngoài, Nxb. Lao động-xã hội, Hà Nội, tr.182
[3] Walter F. Murphy (1993), “Constitutions, Constitutionalism, and Democracy”, in: Douglas Greenberg et al. (edited), Consitutional- ism and Democracy: Transitions in the Contemporary World, Oxford University Press, New York & Oxford, pp.152; Charles Montesquieu (2006), Bàn về tinh thần pháp luật, (Hoàng Thanh Đạm dịch), Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.106.
[4] Scott Gorden (2002), Controlling the state: constitutionalism from ancient Athens to today, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, and London, England, p.924