Một số nước đang phát triển có nền kinh tế chuyển đổi trong 20 năm trở lại đây như Trung Quốc, Liên bang Nga, Cộng hòa Séc, Rumani.v.v… hệ thống pháp luật đất đai không theo hệ thống luật chung nhưng các nước đang phát triển. Hệ thống pháp luật đất đai và bất động sản của các quốc gia đang phát triển được quy định ở Hiến pháp, Luật đất đai (Trung Quốc và Nga) hoặc Bộ luật Dân sự, Luật đăng ký đất đai hay Luật địa chính (Séc). Tuy nhiên, các nước này vẫn có những điểm chung cơ bản sau đây:

Xét về chế độ sở hữu đất đai các nước đều quy định đất đai thuộc sở hữu Nhà nước và tư nhân (Nga, Séc, Rumani), riêng Trung Quốc quy định sở hữu nhà nước đối với đất thành thị và sở hữu tập thể đối với đất nông thôn.

Đối với quyền của chủ sở hữu các nước đều quy định quyền chiếm dụng, sử dụng, định đoạt (Nga, Séc, Rumani), còn Trung Quốc quy định về quyền của chủ sở hữu là quyền sử dụng, chuyển đổi và chuyển nhượng.

Đối với nghĩa vụ của chủ sở hữu được pháp luật của các nước đang phát triển quy định Nhà nước bảo hộ đăng ký, cấp giấy chứng nhận còn tư nhân có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích và đóng thuế (Nga, Séc, Rumani). Trong khi đó Trung Quốc quy định nghĩa vụ của chủ sở hữu theo nhà nước quản lý đất đai, bình ổn thị trường bất động sản, tập thể có nghĩa vụ quản lý đất ở nông thôn.

Ngoài ra, các nước đang phát triển đều quy định Nhà nước có quyền giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận (Trung Quốc, Nga, Séc, Rumani), riêng Trung Quốc quy định thêm nhà nước có quyền định giá đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất.

Đối với quyền sử dụng đất và thuê đất, các nước đang phát triển đều quy dịnh sử dụng đất theo hợp đồng thuê đất và người thuê đất có nghĩa vụ trả tiền thuê đất (Nga, Séc, Rumani). Trong khi đó Trung Quốc quy định đất nương nghiệp được sử dụng 30 năm và người thuê đất có nghĩa vụ sử dụng đất theo hợp đồng thuê đất.

Đối với thị trường bất động sản, Luật của các nước đang phát triển quy định việc mua bán, thế chấp, chuyển đổi, cho thuê như Nga, Séc, Rumani. Trong khi Trung Quốc quy định cụ thể việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất, tài chính đất đai, quyền sử dụng đất của người nước ngoài, dịch vụ thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản.

Ngoài những điểm chung nêu trên, đi vào phân tích những điểm nổi bật của một số quốc gia điểm hình như Trung Quốc, Liên bang Nga để có được những bài học cho Việt Nam trong quá trình xây dựng Luật đất đai trong thời gian tới.

Đối với chế độ sở hữu của Trung Quốc được phân thành đất đai nội thành thành phố thuộc quyền sở hữu của nhà nước và đất đai ở nông thôn và những thành thị ngoại ô, ngoài những khu đất do nhà nước quy định thuộc quyền sở hữu của nhà nước, thì quyền sở hữu thuộc về sở hữu tập thể nông dân; đất ở, đất trồng trọt và đất đồi núi đều thuộc về quyền sở hữu của tập thể nông dân (Luật Quản lý đất đai Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, 1998, Điều 8).

Đối với quyền sử dụng đất của Trung Quốc quy định toàn bộ đất đai của Trung Quốc thuộc sở hữu nhà nước, hoặc tập thể, không có sở hữu tư nhân về đất đai. Sở hữu tập thể thường quy định với các mục đích nông nghiệp và có thể được chuyển đổi sang mục đích xây dựng với một quy trình chuyển đổi phức tạp. Đất đai thuộc quyền sử dụng của nhà nước và của tập thể nông dân đều có thể chuyển cho đơn vị hoặc cá nhân sử dụng theo pháp luật. Cá nhân hoặc đơn vị có nghĩa vụ bảo vệ quản lý và sử dụng đất hợp lý (Luật Quản lý đất đai nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, 1998, Điều 9).

Đối với chế độ quản lý của Trung Quốc được quy định cụ thể trong Luật quản lý đất đai nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, 1995, Điều 10 “Đất đai thuộc quyền sở hữu của tổ chức tập thể nông dân dựa trên pháp luật quy định thuộc sở hữu của tổ chức tập thể nông dân xã, do tổ chức kinh tế tập thể xã hoặc Ủy ban nhân dân xã kinh doanh và quản lý. Quyền sở hữu của vùng đất được cấp cho trên hai tổ chức kinh tế tập thể do các tập thể tổ chức kinh tế hoặc nhóm nông dân trong xã phụ trách kinh doanh và quản lý. Vùng đất thuộc tập thể nông dân xã (thị trấn), do tập thể tổ chức kinh tế xã (thị trấn) đó kinh doanh và quản lý”.

Đất đai thuộc quyền sở hữu tập thể của nông dân do chính quyền cấp huyện trở lên đăng ký và cấp giấy quyền sử dụng đất, xác nhận quyền sở hữu đất. Đất đai thuộc quyền sở hữu tập thể của nông dân nhưng không phục vụ cho lợi ích nông nghiệp thì do chính quyền cấp huyện trở lên đăng ký, cấp giấy quyền sử dụng đất xác nhận quyền sử dụng đất nuôi trồng. Đơn vị, cá nhân sử dụng đất thuộc quyền sở hữu của nhà nước thì do chính quyền cấp huyện trở lên đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trong đó cơ quan trung ương sử dụng đất thuộc quyền sở hữu của nhà nước thì do Quốc vụ viện đăng ký, cấp giấy chứng nhân quyền sử dụng đất. Xác nhận quyền sử dụng đất rừng, đồng cỏ, xác nhận quyền sử dụng mặt nước, bãi bồi để cấy ghép. Phân biệt dựa vào các bộ luật, quy định về rừng, thảo nguyên, và ngữ nghiệp tiến hành (Luật Quản lý đất đai nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, 1998, Điều 11).

Nếu thay đổi mục đích sử dụng đất phải đăng ký thủ tục thay đổi mục đích sử dụng đất (Luật Quản lý đất đai nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, 1998, Điều 12).

Quyền sử dụng đất và quyền sở hữu đất đăng ký theo quy định của pháp luật được pháp luật bảo hộ, bất kỳ cá nhân, tập thể đều không có quyền xâm phạm (Luật Quản lý đất đai Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, 1998, Điều 13).

Đối với thị trường quyền sử dụng đất của Trung Quốc cũng quy định lĩnh vực hoạt động của thị trường này bao gồm các dịch vụ tư vấn, môi giới, thông tin, định giá, đăng ký và phân xử. Nếu không có hệ thống dịch vụ trung gian này thì sẽ khó có thể xây dựng cơ chế thị trường hiệu quả.

Thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản Trung Quốc đang phát triển mạnh mẽ, mang lại động lực cho toàn bộ nền kinh tế. Trong sự phát triển của mình, thị trường đang cho thấy một sức mạnh đầy tiềm năng. Theo thống kê sơ bộ tính đến cuối năm 1993, 44.000 giao dịch quyền sử dụng đất đã được thực hiện trên tổng số diện tích là 79.000 ha, thu lợi tới 123,1 tỷ nhân dân tệ. Lợi nhuận từ việc kinh doanh sử dụng đất ở một số thành phố chiếm tới hơn 25%, thậm chí là 50% tổng doanh thu lợi nhuận. Một ví dụ ở tỉnh Quảng Đông, lợi nhuận năm 1992 đạt 9,4 tỷ nhân dân tệ, chiếm 45% doanh thu lợi nhuận cả năm. Chuyển quyền sử dụng đất và các giao dịch phát triển bất động sản thậm chí còn lớn hơn cả về quy mô và lợi nhuận; các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất đang thâm nhập ngày càng nhiều vào thị trường đất đai.

Do vị trí lý tưởng và là tiền đề tiên quyết để xây dựng bởi cứ công trình nào, tài nguyên đất đai ở các khu vực trên đều mang lại lợi ích cho cả người sử dụng và nhà đầu tư, bởi họ nhận thấy các vùng này dễ phát triển, nhanh thu được kết quả và lợi nhuận kinh tế cao. Sự phát triển mạnh mẽ trong thời gian ngắn đã đóng góp nhiều cho sự tăng trưởng kinh tế quốc gia của Trung Quốc. Thị trường quyền sử dụng đất đã đóng góp phần không nhỏ vào tỷ lệ tăng trưởng trên[1].

Khi xem xét hệ thống pháp luật đất đai/bất động sản của Liên bang Nga có thể thấy các hoạt động giao dịch của các nước có nền kinh tế chuyển đổi thuộc Liên Xô trước đây và Đông Âu hiện nay thực hiện chế độ đa sở hữu về đất đai. Từ năm 1991, chế độ sở hữu đất đai của Liên bang Nga đã có sự thay đổi. Sở hữu toàn dân về đất đai được thay thế bởi chế độ đa sở hữu gồm sự thừa nhận quyền sở hữu của tư nhân về đất đai và sở hữu của nhà nước.

Hiện nay, Liên bang Nga có khoảng 10 triệu hộ gia đình đang sở hữu và sử dụng một số lượng lớn diện tích đất vườn và đất thuộc trang trại gia đình; gần 12 triệu nông dân đang sở hữu đất dưới hình thức cổ phần với mức cổ phần trung bình là 10 ha và còn có rất nhiều hình thức sử dụng, sở hữu khác như thuê đất, sử dụng đất thừa kế.

Hội đồng Quốc gia Liên bang Nga đã khẳng định quyền sở hữu đất đai bao gồm ba quyền quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt bản thân đất và các tài sản có trên đất. Ba quyền này không tách rời nhau mà luôn đi cùng nhau và có thể được coi là thẩm quyền (quyền năng) của người sở hữu[2].

Quá trình phân bố và phân bổ lại quỹ đất được coi là việc thu hồi và cấp đất cho các tổ chức, các hộ gia đình và các cá nhân để sử dụng vào mục đích đúng với yêu cầu.

Việc thu hồi lại đất là một hình thức hạn chế quyền của chủ thể trên một mảnh đất nhất định nào đó, cơ quan có thẩm quyền thu hồi lại đất là các tổ chức nhà nước chuyên ngành về quản lý đất đai thi hành theo đúng nghị định, thông tư của Chính phủ. Quá trình thu hồi lại đất diễn ra phải được sự đồng ý của chủ sở hữu và chủ sử dụng, cần phân biệt việc thu hồi đất trong trường hợp này với việc thu hồi đất trong trường hợp vi phạm các điều luật quy định về đất đai. Các cấp có thẩm quyền trong việc thu hồi đất và cấp đất bao gồm:

- Uỷ ban nhân dân xã (khu dân cư nông thôn) có quyền thu hồi hoặc cấp đất vĩnh viễn (vô thời hạn) hoặc có thời hạn sử dụng cụ thể, cũng như có thể cấp đất dưới hình thức sở hữu hay cho thuê, nhưng những vùng đất đó phải đúng theo quy hoạch của địa phương, cũng như cần cân đối với thành phần các loại đất khác trong vùng.

- Uỷ ban nhân dân thành phố cũng có quyền thu hồi hoặc cấp đất cho các đơn vị có nhu cầu vô thời hạn hoặc có thời hạn cụ thể, đồng thời cũng có thể cấp đất dưới hình thức sở hữu hay cho thuê vào bất kỳ mục đích sử dụng nào trừ các loại đất sau:

+ Đất dành cho việc phát triển kinh tế nông thôn (trang trại).

+ Đất xây dựng các công trình của Liên bang, các nước cộng hoà, các vùng, khu hoặc giữa các vùng với nhau. Ủy ban nhân dân huyện (cũng tương tự như ở thành phố, khi thành phố là trung tâm hành chính của huyện).

- Ủy ban nhân dân tỉnh, các khu, vùng, các đơn vị tự trị có quyền thu hổi hay cấp đất trong trường hợp được sự đồng ý của uỷ ban nhân dân các cấp dưới (cấp huyện, thành phố, cấp xã).

Theo pháp luật đất đai hiện hành quy định thời hạn phải giai quyết cho những yêu cầu được cấp đất đối với quy mô của từng địa phương, đối với cấp vùng, quốc gia thì thời hạn là 6 tháng kể từ ngày nhận được đơn xin cấp đất; đối với các nước cộng hoà, các khu, các tỉnh thì thời hạn là 3 tháng; và đối với cấp địa phương (cấp huyện) thì thời gian là 1 tháng.

Trong mọi trường hợp khi các mảnh đất được cấp vào mục đích xây dựng công trình mà hoạt động của nó có thể gây ảnh hưởng xấu đến lợi ích của nhân dân địa phương (đứng trên quan điểm môi trường sinh thái và các nguyên nhân khác), các cơ quan có thẩm quyền trước khi đưa ra quyết định cần cân nhắc kỹ và phải có ý kiến của nhân dân trong vùng, có thể thu thập qua các cuộc họp, trưng cầu ý kiến dưới hình thức tập trung dân chủ cao độ. Trong trường hợp này các cả nhân hoặc các tổ chức (phụ nữ, đoàn thanh niên,..) có thể tham gia vào việc xem xét, giải quyết các vấn để thu hồi hoặc cấp đất ở mọi lĩnh vực.

Việc ra quyết định cấp đất không được muộn hơn thời hạn 7 ngày sau khi hội đồng nhân dân đã thông qua, nếu có thắc mắc hay kiến nghị từ chủ sở hữu hoặc chủ sử dụng thì có thể đưa đơn lên hội đồng nhân dân trong thời hạn 10 ngày kể từ sau khi nhận được quyết định phân đất. Sau thời hạn trên cơ quan được phân đất có thể lập dự án phát triển của mình, dự toán tài chính phải được sự xét duyệt và thông qua của các cấp có thẩm quyền và của ngân hàng. Luật pháp nghiêm cấm sự tham gia của các ngân hàng hoặc các tổ chức tài chính trước khi có quyết định chính thức của Hội đồng nhân dân cấp có thẩm quyền.

Cấp đất sử dụng vào những mục đích sau thì không cần thông qua bước sơ duyệt ban đầu: đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp; đất kinh tế rừng; đất cấp sử dụng vào mục đích của cá nhân; đất xây dựng các công trình nằm trong khu dân cư nông thôn đã được quy hoạch cụ thể[3].

Từ những phân tích nêu trên cho thấy, hầu hết các quốc gia trên thế giới, dù quy định chế độ sở hữu đối với đất đai khác nhau, đều có xu hướng ngày càng tăng cường vai trò quản lý của nhà nước đối với đất đai. Xu thế này phù hợp với sự phát triển ngày càng đa dạng của các quan hệ kinh tế, chính trị theo xu thế toàn cầu hóa hiện nay. Mục tiêu của mỗi quốc gia là nhằm quản lý chặt chẽ, hiệu quả tài nguyên trong nước, tăng cường khả năng cạnh tranh để phục vụ cao nhất cho quyền lợi của quốc gia, đồng thời có những quy định phù hợp với xu thế mở cửa, phát triển, tạo điều kiện để phát triển hợp tác đầu từ giữa các quốc gia thông qua các chế định pháp luật thông thường, cởi mở nhưng vẫn giữ được ổn định về an ninh kinh tế và an ninh quốc gia.

Phạm vi sử dụng quyền thu hồi được pháp luật giới hạn rất thận trọng vì động chạm đến quyền sở hữu tư nhân, vốn là nền móng của kinh tế thị trưởng.

Mô hình vận hành chế độ dự trữ đất của các nước có thể phân thành ba loại: mô hình do thị trường chủ đạo; mô hình do chính quyền chủ đạo; và mô hình kết hợp chính quyền và thị trường. Theo kinh nghiệm của Trung Quốc, hai mô hình sau vận hành thông suốt hơn.

Tại Trung Quốc, Trung tâm Phát triển đất thành phố Thượng Hải được thành lập từ năm 1997. Đến nay Trung Quốc có hơn 2.000 trung tâm phát triển đất/trung tâm dự trữ đất tại các đô thị và các huyện. Thuế sử dụng đất đánh trên đất đô thị và được xem là một loại thuế tài nguyên, được phân loại theo quy mô đô thị (thành phố lớn, thành phố cỡ vừa, thành phố nhỏ...), thuế suất tính theo đơn vị trên mỗi mét vuông đất.

Quy luật tất yếu về vốn hóa đất công, tài sản công tại các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Tại tất cả các nước có nền kinh tế chuyển đổi từ bao cấp sang thị trường, tức là các nước xã hội chủ nghĩa đã quyết định vận hành cơ chế thị trường, đều xảy ra một quá trình chuyển một phần rất lớn đất công, tài sản công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân. Đây là một quá trình mang tính tất yếu vì trong một nền kinh tế bao cấp thì đất đai và hầu hết các tài sản trên đất đều thuộc sở hữu toàn dân, khi vận hành nền kinh tế thị trường thì nhà nước từ chức năng chỉ huy tập trung chuyển sang chức năng điều tiết thị trường bằng chính sách nên một phần lớn đất cộng và tài sản cộng gắn liền với đất được chuyển bằng nhiều cách từ khu vực nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước để sử dụng vào đầu tư phát triển.

Quá trình chuyển đổi đất công và tài sản công gắn liền như vậy gọi là quá trình chuyển đất công và tài sản cộng thành tiền để thu hồi vốn về ngân sách nhà nước, hay còn gọi là quá trình vốn hóa đất công và tài sản công. Các hình thức vốn hóa đã được thực hiện ở Việt Nam gồm có: một là “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng" hay còn gọi là “dự án BT”; hai là “giao đất công để thực hiện các dự án đầu tư” và “bán tài sản công” khi Nhà nước không còn nhu cầu sử dụng; ba là cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước”, trong đó tài sản của doanh nghiệp bao gồm cả đất công và tài sản công gắn liền.

Trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế kéo theo sự chuyển đổi về văn hóa. Tuy nhiên, nếu quá trình văn hóa này không được quản lý chặt chẽ thì luôn gắn với tham nhũng phần giá trị chênh lệch giữa giá trị do Nhà nước xác định và giá trị thị trường. Nếu thể chế vốn hóa chặt chẽ, cơ quan nhà nước có độ liêm chính cao thì tham nhũng khó có thể xuất hiện. Quá trình chuyển đất công, tài sản công từ khu vực nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước xảy ra như một quy luật tất yếu tại tất cả các nước xã hội chủ nghĩa, nhưng quá trình này gắn với tham nhũng hay không lại không mang tính tất yếu.

Bên cạnh đó, các công cụ thuế, phi được các nước áp dụng rất đa dạng và linh hoạt để khai thác, điều tiết các nguồn thu từ đất đai, bao gồm cả các công cụ điều tiết chung và công cụ trực tiếp gián tiếp. Các nước đang phát triển có nền kinh tế chuyển đổi thường xem thuế tài sản là loại thuế đánh vào giá trị của tài sản nhà đất, tạo lập nguồn thu ổn định cho ngân sách địa phương. Mức thuế hàng năm không lớn, chỉ khoảng mấy phần nghìn giá trị nhà đất, vì vậy còn gọi là “thuế phần nghìn". Ý nghĩa của thuế tài sản là người nộp thuế phải chỉ trả cho việc quản lý vận hành hệ thống hạ tầng và nhiều dịch vụ công cộng đã góp phần tạo ra giá trị tài sản nhà đất nhưng không thu phí như hè đường, cây xanh, chiếu sáng công cộng... Đây là các công cụ quan trọng mà nhà nước không thể bỏ qua. Vì vậy cần đưa vào xem xét khả năng áp dụng của từng loại cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam khi sửa đổi Luật đất đai trong thời gian tới.

Tài liệu tham khảo:

1. Alonso, W.: "Location and land use. Toward a general theory of land rent", Cambridge: Mass Harvard University Press, 1964.

2. Adam Smith: An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776 (Tạm dịch: Xem xét về bản chất và nguyên nhân của sự thịnh vượng của các quốc gia. Tu sách điện tử các tác phẩm kinh điển).

3. Alterman, Rachelle: "Land Use Regulations and Property Values: The Windfalls Capture' Idea Revisited", Chapter in: The Oxford Handbook of Urban Economics and Planning' (Nancy Brooks, Kieran Donaghy, and Gerrit- Jan Knaap, eds.) pp. 755-786, Oxford University Press, 2012. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract= 2309571.

4. Steudler, D., Rajabifard, A., & Williamson, I. P.: "Evaluation of land administration systems", Land Use Policy, 21(4), 371-380, 2004.

5. Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y. H., & Tamayose, B.: "Financing transit-oriented development with land values: Adapting land value capture in developing countries", World Bank Publications, 2015.

6. The World Bank: "The report on land value capture tools applicability Development of land value capture and private investment options", prepared by Crisil Advisory Company, 2019.

7. Walters, L. C.: "Land value capture in policy and practice", Journal of Property Tax Assessment & Administration, 2013, 10(2), 5-21.

[1] Tổng cục Quản lý đất đai, Cục Quy hoạch: Báo cáo nghiên cứu khảo sát Trung Quốc, 2012.

[2] Bộ Tài nguyên và Môi trường: Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật đất đai, tháng 9/2012.

[3] Thái Thị Quỳnh Như, Đại học Khoa học tự nhiên, Đại học Quốc gia: Chính sách và tình hình sử dụng đất đai ở Cộng hoà Liên bang Nga, 2000.