Trong tranh chấp đất đai thì đối tượng tài sản mà các bên tranh chấp với nhau là đất đai. Luật Đất đai năm 2013 định nghĩa: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”[1]. Vì vậy, đối tượng của tranh chấp đất đai là các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; tức là trong quá trình quản lý và sử dụng đất các quyền và nghĩa vụ của mình làm phát sinh tranh chấp với người khác; còn chủ thể của tranh chấp đất đai có thể là giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau hoặc giữa người sử dụng đất với bất kỳ bên thứ ba nào khác trong quan hệ đất đai.

Có thể khái quát: Tranh chấp đất đai là một vấn đề nảy sinh thể hiện mâu thuẫn, bất đồng ý kiến của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại.

Quan hệ đất đai là một dạng đặc biệt của quan hệ dân sự nên bên cạnh những đặc điểm chung của một tranh chấp dân sự, tranh chấp đất đai còn mang những đặc điểm, đặc trưng riêng khác với các tranh chấp dân sự, tranh chấp lao động, tranh chấp kinh tế... Sự khác biệt đó thể hiện ở những điểm chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, chủ thể của tranh chấp đất đai chỉ có thể là chủ thể của quyền quản lý và quyền sử dụng đất mà không phải là chủ thể của quyền sở hữu đất đai. Quyền sử dụng đất của các chủ thể được xác lập dựa trên quyết định giao đất, cho thuê đất của Nhà nước hoặc được Nhà nước cho phép nhận chuyển nhượng từ các chủ thể khác hoặc được Nhà nước thừa nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với diện tích đất đang sử dụng. Như vậy, chủ thể của tranh chấp đất đai là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia với tư cách là người quản lý hoặc người sử dụng đất.

Thứ hai, nội dung của tranh chấp đất đai rất đa dạng và phức tạp. Hoạt động quản lý và sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường diễn ra rất đa dạng, phong phú với việc sử dụng đất vào nhiều mục đích khác nhau, với diện tích, nhu cầu sử dụng khác nhau. Trong nền kinh tế thị trường, việc quản lý và sử dụng đất không đơn thuần chỉ là việc quản lý và sử dụng một tư liệu sản xuất. Đất đai đã trở thành một loại hàng hóa đặc biệt, có giá trị thương mại, giá đất lại biến động theo quy luật cung cầu trên thị trường, nên việc quản lý và sử dụng nó không đơn thuần chỉ là việc khai thác giá trị sử dụng mà còn bao gồm cả giá trị sinh lời của đất (thông qua các hành vi kinh doanh quyền sử dụng đất). Tất nhiên, khi nội dung quản lý và sử dụng đất phong phú và phức tạp hơn thì những mâu thuẫn, bất đồng xung quanh việc quản lý và sử dụng đất đai cũng trở nên gay gắt và trầm trọng hơn.

Thứ ba, tranh chấp đất đai phát sinh gây hậu quả xấu về nhiều mặt như: Có thể gây mất ổn định về chính trị, phá vỡ mối quan hệ xã hội, làm mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phá vỡ trật tự quản lý đất đai, gây đình trệ sản xuất, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích không những của bản thân các bên tranh chấp mà còn gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước và xã hội.

Thứ tư, đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền quản lý, quyền sử dụng đất và những lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng một loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền sở hữu của các bên tranh chấp mà thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện sở hữu.

Với tính chất và đặc điểm của tranh chấp đất đai thì việc áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai là hoạt động thực hiện pháp luật của các cơ quan Nhà nước và tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao quyền để xác định sự thật khách quan, phân xử đúng, sai, xác định tính có căn cứ hay không có căn cứ, tính hợp pháp hay không hợp pháp nhằm cụ thể hóa những quy phạm pháp luật về đất đai vào các tranh chấp đất đai cụ thể bằng các văn bản, qua đó đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần ổn định trật tự xã hội và củng cố mối đoàn kết nội bộ trong nhân dân[2].

Cần phân tích, đánh giá đúng, chính xác các điều kiện, hoàn cảnh, tình huống vụ việc. Đây là bước quan trọng để áp dụng pháp luật chính xác. Nếu phân tích, đánh giá các điều kiện, hoàn cảnh tình huống vụ việc không đúng, không chính xác, tức là không xác định được bản chất pháp lý của tình huống thì toàn bộ quá trình áp dụng pháp luật sẽ sai và gây hậu quả pháp lý, xã hội khôn lường. Trên cơ sở đánh giá tình huống vụ việc, cần phải xác định chính xác chủ thể có thẩm quyền giải quyết vụ việc là cơ sở để thực hiện các bước tiếp theo. Đồng thời với việc chuẩn bị về nội dung cần xác định thuận lợi, khó khăn hoặc những rủi ro có thể xảy ra cản trở quá trình áp dụng pháp luật trên thực tế. Giai đoạn đầu trong áp dụng pháp luật đòi hỏi cần chuẩn bị một phương án chi tiết, tỉ mỉ cả về nội dung và hình thức cũng như phương thức, lịch trình tiến hành. Về nguyên tắc, chỉ khi khẳng định được hoàn toàn có cơ sở và đủ điều kiện để tiếp tục áp dụng pháp luật trên thực tế mới cho phép chuyển sang giai đoạn sau. Nếu thấy chưa đủ điều kiện hoặc không cần thiết phải áp dụng pháp luật thì các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ hoặc chấm dứt việc áp dụng pháp luật đối với vụ việc.

Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng pháp luật cần xem xét một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ tất cả những tình tiết của vụ việc, làm sáng tỏ những sự kiện có liên quan; xác định đặc trưng pháp lý của vụ việc, làm sáng tỏ những sự kiện có liên quan; xác định đặc trưng pháp lý của vụ việc và tuân thủ các thủ tục hành chính, tư pháp trong suốt quá trình xem xét vụ việc. Cần phân tích kỹ lưỡng các tình tiết vụ việc, tiếp đó, lựa chọn các quy phạm pháp luật cụ thể để giải quyết vụ việc. Người áp dụng pháp luật phải làm sáng tỏ nội dung quy phạm pháp luật được lựa chọn để đảm bảo áp dụng đúng pháp luật[3].

Việc lựa chọn quy định pháp luật phù hợp và phân tích làm rõ nội dung, ý nghĩa của quy phạm pháp luật đối với vụ việc cần áp dụng là rất quan trọng. Có hai loại quy phạm pháp luật cùng có liên quan đến việc đưa ra quyết định áp dụng pháp luật, đó là quy phạm nội dung và quy phạm hình thức hay quy phạm thủ tục. Các quy phạm nội dung xác định nội dung cần áp dụng, điều chỉnh pháp luật. Về nguyên tắc, cần phải chọn quy phạm pháp luật còn hiệu lực và sát với nội dung sự kiện, quan hệ cụ thể đó. Cần làm rõ quy phạm pháp luật đó thuộc ngành luật nào sau đó phân tích, làm sáng tỏ nội dung của quy phạm pháp luật đã lựa chọn để có thể hiểu được một cách đầy đủ các khía cạnh nhận tức về nội dung của quy phạm đó đối với quá trình áp dụng pháp luật trên thực tế. Các quy phạm hình thức hay quy phạm thủ tục có nhiệm vụ quy định trình tự, thủ tục của quy trình áp dụng pháp luật.

Trên thực tế, việc lựa chọn quy phạm pháp luật có thể xảy ra các khả năng như sau:

- Có một quy phạm pháp luật đáp ứng đủ yêu cầu để làm cơ sở pháp lý cho việc áp dụng. Đây là điểu thuận lợi cho chủ thể có thẩm quyền, giúp họ có thể dễ dang xác định được cơ sở pháp lý để sớm ban hành văn bản, quyết định áp dụng pháp luật đúng thời hạn, thời hiệu theo quy định của pháp luật.

- Có nhiều quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh quan hệ đó nhưng đưa ra cách giải quyết khác nhau. Thực tiễn pháp lý có cách giải quyết đối với tình huống này bằng việc lựa chọn quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn và lựa chọn quy phạm pháp luật được ban hành sau. Tuy vậy, các giải quyết này cũng khó có thể thỏa mãn trường hợp: Quy phạm pháp luật ban hành trước có giá trị pháp lý cao hơn nhưng lại không còn phù hợp với điều kiện thực tế. Ngược lại quy phạm pháp luật ban hành sau có giá trị pháp lý thấp nhưng lại phù hợp với thực tế. Vậy việc áp dụng quy phạm pháp luật nào? Nếu áp dụng quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn thì không có hiệu quả thực tế vì không đủ điều kiện cho phép. Trong khi đó, việc áp dụng quy phạm pháp luật ban hành sau thì có hiệu quả bởi nó phù hợp với điều kiện thực tế nhưng lại vướng vì giá trị pháp lý thấp hơn quy phạm pháp luật ban hành trước[4].

Việc quyết định áp dụng pháp luật là giai đoạn chuyển hóa những quy định chung được nêu trong các quy phạm pháp luật thành những quy định cụ thể, các biệt. Quyết định áp dụng pháp luật được ban hành bởi cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền áp dụng pháp luật[5].

Các quyết định áp dụng pháp luật được ban hành ra phải đảm bảo tính khách quan, hợp pháp cũng như sự phù hợp cả về nội dung và hình thức. Sự phù hợp của quyết định áp dụng pháp luật được đưa ra cần phải xem xét cả ở hai khía cạnh là pháp lý và thực tế. Theo đó, mức độ cá thể hóa càng chi tiết, sát thực tế vè nội dung, yêu cầu và đảm bảo khách quan thì quyết định áp dụng pháp luật càng chính xác, hiệu quả. Quyết định áp dụng pháp luật thường trực tiếp làm phát sinh những quyền và nghĩa vụ của đối tượng có liên quan. Vì vậy, quyết định áp dụng pháp luật nếu được ban hành kịp thời, đúng đắn thì sẽ bảo vệ kịp thời các quyền và lợi ích chính đáng đã, đang bị xâm hại hoặc đang bị đe dọa xâm hại, hay tạo điều kiện đầy đủ cho các đối tượng tác động của quyết định thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình. Ngược lại, quyết định áp dụng pháp luật sai trái cũng có khả năng gây tổn hại các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và cộng đồng.

Những trường hợp quyết định áp dụng pháp luật ban hành không đúng hình thức có thể gây hiểu lầm về nội dung, tính chất vụ việc, ban hành không đúng thủ tục có thể làm nội dung quyết định không chính xác, thiếu khách quan. Không ít trường hợp quyết định áp dụng pháp luật được không đúng thủ tục, không có hiệu lực pháp lý.

Quyết định áp dụng pháp luật là cơ sở pháp lý để tổ chức thực hiện pháp luật, cũng là căn cứ để đánh giá năng lực của cơ quan, tổ chức, cá nhân ban hành quyết định, văn bản để kiểm tra, giám sát sự tuân thủ pháp luật của các đối tượng có liên quan.

Có thể minh họa cho kỹ năng áp dụng pháp luật trong thực tiễn qua tình huống cụ thể sau đây:

Cụ Phạm Thị B có địa chỉ tại thôn K, xã H, huyện T nhận chuyển nhượng 02 gian nhà ngói trên diện tích đất 104,5m2 của ông D người cùng thôn; hai bên đã viết “Giấy nhượng nhà”, giấy đã được cán bộ Địa chính xã và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã H ký xác nhận ngày 23/4/1996. Đến tháng 3 năm 2003, cụ Phạm Thị B đã chuyển nhượng thửa đất mua của ông D năm 1996 cho vợ chồng ông Định người cùng thôn. Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa cụ Phạm Thị B và vợ chồng ông Đ diễn ra tại nhà bà Trịnh Thị N (con gái cụ Bùn); giấy nhượng nhà đất được viết thành 02 bản. Vợ chồng ông Đ đã trả đủ cho cụ Phạm Thị B 20 triệu đồng; lúc làm giấy tờ mua, bán và giao, nhận tiền có sự chứng kiến của anh T - người làm nghề xe ôm ở cùng xã. Đến tháng 6 năm 2003, vợ chồng ông Đ đã được Ủy ban nhân dân huyện T cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Tháng 10 năm 2014, vợ chồng ông Đ đã chuyển nhượng quyền sử dụng thửa đất trên cho bà Vũ Thị D thường trú tại thôn 11 cùng xã. Tháng 01 năm 2015 bà Vũ Thị D đã được Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Hiện nay, bà D đã xây nhà ở 02 tầng kiên cố và các công trình khác trên toàn bộ diện tích đất nhận chuyển nhượng của vợ chồng ông Đ.

Năm 2013, sau khi bà Phạm Thị B chết, ông Trinh Xuân S (con của bà B) có đơn khiếu nại gửi Ủy ban nhân dân huyện T với nội dung: Mẹ ông, cụ Phạm Thị B không bán nhà cho vợ chồng ông Vũ Văn Đ năm 2003 vì lúc đó cụ đang bị tai biến mạch máu não, việc mua bán này là do chị gái ông thực hiện; giấy tờ mua bán nhà giữa mẹ ông với vợ chồng ông Đ không có chữ ký xác nhận của cán bộ địa chính và đóng dấu của chính quyền địa phương; đồng thời, hồ sơ xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của vợ chồng ông Vũ Văn Đ không có xác nhận của người làm chứng, ký giáp ranh và xác nhận của cán bộ địa chính, chính quyền địa phương.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện T đã thụ lý, thực hiện việc xác minh, tổ chức đối thoại và ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (sau 01 năm kể từ ngày thụ lý) với nội dung: Việc cấp Giấy chứng nhận cho vợ chồng ông Đ có sai sót về trình tự, thủ tục và hồ sơ; tuy nhiên không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp cho vợ chồng Đ với lý do nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp Giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển nhượng theo quy định của pháp luật đất đai theo quy định tại điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 và khoản 5 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.

Không đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Ủy ban nhân dân huyện T, ông Trịnh Xuân S có đơn khiếu nại lần hai đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố.

Đối chiếu với quy trình áp dụng pháp luật nêu trên có thể phân tích việc thực hiện như sau:

- Trong bước phân tích, đánh giá đúng, chính xác các điều kiện, hoàn cảnh tình huống công việc: Bản chất vụ việc này là tranh chấp trong nội bộ gia đình giữa ông S và các chị, em ruột về quyền lợi khi mẹ ông chuyển nhượng thửa đất của mẹ ông cho người khác. Người thực hiện công việc của Ủy ban nhân dân huyện T đã không thực hiện đúng nội dung bước này, chưa đánh giá đúng nội dung nên đã tham mưu, đề xuất Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện T thụ lý, xác minh nội dung khiếu nại lần đầu theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 là không đúng thẩm quyền quy định tại khoản 1 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013.

- Trong bước lựa chọn quy phạm pháp luật phù hợp và phân tích làm rõ nội dung, ý nghĩa của quy phạm pháp luật đối với trường hợp cần áp dụng:

Tình huống nêu trên, việc giải quyết khiếu nại đã không căn cứ vào các quy định pháp luật, cho thấy việc lựa chọn quy phạm pháp luật chưa hiệu quả, không đúng; cụ thể như sau:

+ Về thẩm quyền giải quyết: Mặc dù trong quá trình xác minh nội dung khiếu nại, cơ quan xác minh đã xác định được bản chất vụ việc là tranh chấp quyền lợi liên quan đến đất đai; tuy nhiên vẫn tham mưu, đề nghị Chủ tịch ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.

+ Về thời hạn giải quyết khiếu nại: Theo quy định của Điều 28 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn có thể kéo dài nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Sau 01 năm, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện T mới ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại là không đúng quy định nêu trên.

+ Về nội dung giải quyết khiếu nại: Trong nội dung của Quyết định giải quyết khiếu nại không kết luận việc khiếu nại của ông S là đúng hay sai, chỉ đưa ra biện pháp để xử lý đối với Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp cho vợ chồng ông D là không đúng quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

- Bước quyết định áp dụng pháp luật:

Trong tình huống này, việc áp dụng pháp luật được thể hiện ở các Quyết định và các hành vi sau: Hành vi thụ lý khiếu nại, tổ chức đối thoại với ông S; Quyết định giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại của ông S và Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của ông S.

Việc nghiên cứu và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kỹ năng áp dụng pháp luật trong công tác tiếp công dân liên quan đến giải quyết tranh chấp đất đai khẳng định vai trò và tầm quan trọng của việc thực hiện kỹ năng này của cán bộ, công chức trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai, kết quả giải quyết tranh chấp đất đai. Vì vậy, cần xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao phẩm chất chính trị, thái độ làm việc, trình độ chuyên môn của các cán bộ, công chức và tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai, nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân; góp phần vào việc nâng cao chất lượng công tác tiếp công dân, giải quyết tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính cũng như tạo niền tin của quần chúng nhân dân vào các cơ quan công quyền và mang lại tính công bằng, nghiêm minh của pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và Nhà nước.

[1] Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Hà Nội, khoản 24 Điều 3.

[2] Bộ Nội vụ (2019), Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo, quản lý cấp phòng và Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo cấp Sở, ngành, Hà Nội, tr.137.

[3] Bộ Nội vụ (2019), Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo, quản lý cấp phòng và Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo cấp Sở, ngành, Hà Nội, tr.148.

[4] Bộ Nội vụ (2019), Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo, quản lý cấp phòng và Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo cấp Sở, ngành, Hà Nội, tr.150.

[5] Bộ Nội vụ (2019), Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo, quản lý cấp phòng và Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo cấp Sở, ngành, Hà Nội, tr.151