Hệ tiêu chí đánh giá mức độ phát triển thể chế kinh tế thị trường của Việt Nam dựa trên 6 chỉ số trụ cột gồm: Quy mô và hiệu quả quản trị của Nhà nước; Hệ thống pháp trị; Hệ thống tài chính tiền tệ; Mức độ tự do kinh doanh; Mức độ tự do thương mại; Phát triển thị trường các yếu tố sản xuất. Dựa trên các chỉ số thành phần trong 6 chỉ số này để so sánh mức độ phát triển nền kinh tế thị trường của các quốc gia.

Ở đây chỉ đề cập đến quy mô và hiệu quả quản trị của Nhà nước trong việc thực hiện so sánh, lấy cùng giai đoạn cho dù xuất phát điểm (điều kiện ban đầu) của các nước có những khác biệt. Việc thực hiện so sánh này sẽ thể hiện sự khác biệt trong quản trị Nhà nước, có tác động nhất định đến quá trình phát triển nền kinh tế thị trường của các nước trong cùng giai đoạn, đồng thời sẽ giải thích các yếu tố tạo nên sự khác biệt này, gồm có cả xuất phát điểm khác nhau, những yếu tố chủ quan, khách quan, v.v..

Chi tiêu chính phủ trong ngân sách nhà nước (đo bằng % GDP) là một trong những chỉ tiêu phản ánh quy mô và hiệu quả quản trị của Nhà nước. Tỷ lệ này càng lớn thể hiện rằng chính phủ mất càng nhiều chi phí để duy trì bộ máy hành chính.

Chỉ số được đánh giá trên thang điểm 0-10 với 0 là không có tỉnh thị trường và 10 là kinh tế thị trường hoàn chỉnh. Chi tiêu chính phủ với mức trên 40% GDP sẽ được cho 0 điểm và ở mức dưới 6% GDP sẽ được cho 10 điểm.

Dưới đây sẽ so sánh Việt Nam với các nước được đánh giá chuyển đổi thành công (như Trung Quốc, Séc, Hunggari, Ba Lan) và chưa thành công (như Nga, Bungari, Rumani). Lưu ý rằng, một số nước chuyển đổi được đánh giá là thành công khá rõ ràng như Séc, Hunggari và Ba Lan. Các nước chuyển đổi chưa thành công là Nga, Bungari và Rumani. Tuy nhiên, có rất nhiều đánh giá khác nhau về Trung Quốc và Việt Nam. Mặc dù về tổng thể, chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh chuy tế thị trường của Trung Quốc và Việt Nam được đánh giá thành công hơn rất nhiều so với Nga, Bungari và Rumani nhưng ở nhiều khía cạnh thì chưa thể bằng được các nước chuyển đổi thành công như Séc, Hunggari và Ba Lan.

Trung Quốc đạt được rất nhiều thành tựu trong phát triển kinh tế, quy mô nền kinh tế lớn thứ hai trên thế giới (sau Mỹ), tăng trưởng kinh tế cao nhiều năm liền, đời sống người dân được cải thiện và cơ cấu kinh tế chuyển đổi theo hướng tích cực. Tuy nhiên, ở khía cạnh phát triển thể chế kinh tế thị trường Trung Quốc còn rất nhiều hạn chế. Vi phạm bản quyền sở hữu trí tuệ diễn ra tràn lan, nợ địa phương tăng cao, tham nhũng nghiêm trọng. Những điểm yếu của Trung Quốc được bù đắp bằng nhiều ưu điểm khác như quy mô thị trường khổng lồ, kết cấu hạ tầng phát triển, và nguồn nhân lực chất lượng cao bên cạnh nguồn nhân công giá rẻ rất dồi dào.

Đồ thị: Chi tiêu chính phủ trong ngân sách nhà nước[1]

Có thể nhận thấy, quy mô chỉ tiêu chính phủ trong ngân sách so với GDP chưa phản ánh được quy mô và quản trị hiệu quả của Nhà nước. Những nước thành công hay chưa thành công có quy mô chi tiêu chính phủ đan xen nhau. Chẳng hạn, Việt Nam và Trung Quốc - hai nước được coi là chuyển đổi thành công có quy mô chỉ tiêu chính phủ thấp nhất (Theo đánh giá của Joseph Stiglitz – nhà kinh tế nhận được Giải thưởng Nobel kinh tế vào năm 2001 - với cách tiếp cận chuyển đổi tiệm tiến, Trung Quốc và Việt Nam đang thể hiện sự thành công trong quá trình chuyển đổi, ngược lại với những nước chuyển đổi theo liệu pháp sốc như Nga đã không đem lại thành công cả về mặt kinh tế và xã hội).

Tuy nhiên, nước Nga, được đánh giá chuyển đổi không thành công lại có quy mô chi tiêu chính phủ thấp đứng thứ ba trong năm so sánh 2015. Hunggari, Ba Lan và Séc, những nước được đánh giá chuyển đổi thành công từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường có quy mô chỉ tiêu chính phủ trong ngân sách nhà nước tương đối lớn (lớn nhất trong các nước được so sánh).

Như vậy, nhìn vào chỉ số quy mô chi tiêu chính phủ trong ngân sách nhà nước (đo bằng phần trăm GDP) chưa nói được gì nhiều về quy mô và hiệu quả quản trị của Nhà nước. Chi tiêu chính phủ trong ngân sách nhà nước tại Nga ở mức thấp được coi là nghiêm trọng vì các khoản chi cho an sinh xã hội, chỉ để duy trì hoạt động của bộ máy hành chính, bộ máy tư pháp hạn chế ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động của cơ chế thị trường. Ngược lại, các nước như Hungari, Ba Lan và Séc có chi tiêu chính phủ ở mức cao là nhằm vào các hoạt động an sinh xã hội, củng cố bộ máy hành chính và hệ thống tư pháp nghĩa là chỉ vào những hạng mục để thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế thị trường.

Kể cả khi xem xét điểm số và xếp hạng quy mô chính phủ trong 159 nước so sánh của Viện Fraser, Việt Nam đứng thứ 35 gần bằng Thụy Điển (xếp thứ 32) và xếp sau Singarpore (28) và Srilanka (21). Như vậy, quy mô chi tiêu Chính phủ chưa nói nhiều điều về hiệu quả quản trị Nhà nước.

Gánh nặng thuế được đánh giá thông qua mức thuế suất thu nhập cá nhân cao nhất và mức thu nhập bắt đầu tính thuế. Gánh nặng thuế càng cao thể hiện quy mô nhà nước càng cồng kềnh và càng giảm động lực sáng tạo của người dân.

Trong những năm so sánh gần đây, Việt Nam là quốc gia có gánh nặng thuế cao thứ 2, chỉ đứng sau Trung Quốc. Trong khi đó ở nước được đánh giá chuyển đổi không thành công là Nga và Bungari lại có gánh nặng thuế thấp nhất. Điều này cho thấy gánh nặng thuế có thể phản ánh quy mô của chính phủ chứ chưa phải là thước đo tốt phản ánh hiệu quả quản trị nhà nước.

Đồ thị: Gánh nặng thuế đo bằng tỷ lệ thuế thu nhập biên cao nhất (%)[2]

Đầu tư công cũng là một trong những chỉ số được coi là phản ánh quy mô của chính phủ và hiệu quả quản trị nhà nước. Tỷ lệ đầu tư công trên tổng đầu tư càng lớn, thể hiện nhà nước đang can thiệp càng sâu vào quá trình phân bổ nguồn lực xã hội.

Trong đồ thị đầu tư công, hai nước có tỷ lệ đầu tư công ở mức cao là Nga và Trung Quốc không được thể hiện vì nếu thể hiện 2 nước này đường xu hướng thể hiện tỷ lệ đầu tư công cho các nước khác sẽ không được rõ ràng vì tỷ lệ đầu tư công tính trên phần trăm GDP của các nước ở mức thấp hơn rất nhiều so với Nga và Trung Quốc.

Đồ thị: Đầu tư công (% GDP)[3]

Từ đồ thị biểu diễn tỷ lệ đầu tư công (% GDP) cho các nước trong nhóm so sánh giai đoạn 1998-2015, có một số nhận xét quan trọng như sau:

Thứ nhất, tỷ lệ đầu tư công của Việt Nam có xu hướng tăng nhanh và thuộc nhóm các nước có tỷ lệ đầu tư công cao, đứng cùng với Ba Lan.

Trong nhóm các nước có tỷ lệ đầu tư cộng ở mức thấp bao gồm cả các nước chuyển đổi thành công và chưa thành công vì thế khó có thể rút ra kết luận gì về hiệu quả quản trị nhà nước từ số liệu đầu tư công.

Thứ hai, mặc dù đầu tư công là đầu tư của Nhà nước, thế nhưng nếu đầu tư công hiệu quả và trở thành nguồn vốn lôi kéo các dòng đầu tư khác thì đầu tư công ở mức cao còn tốt hơn là đầu tư công ở mức thấp. Chẳng hạn, đầu tư vào kết cấu hạ tầng, nghiên cứu và phát triển (R&D) có thể lôi kéo các khoản đầu tư tư nhân và FDI, làm tăng năng suất và thúc đẩy tăng trưởng sản lượng của nền kinh tế.

Như vậy, diễn biến về quy mô của đầu tư công mới chỉ là một trong những khía cạnh phản ánh hiệu quả của quản trị nhà nước. Đầu tư công ở mức cao nhưng đem lại hiệu quả cho nền kinh tế thì đó là xu hướng tốt. Tuy nhiên, đầu tư công ở mức cao mà không đem lại hiệu quả (đầu tư lãng phí, tham nhũng, vào các lĩnh vực không đem lại mức độ lan tỏa lớn về kinh tế - xã hội) thì sẽ phản ánh hiệu quả quản trị nhà nước yếu. Hiệu quả quản trị nhà nước bao gồm nhiều yếu tố khác bên cạnh quy mô của đầu tư công.

Thâm hụt ngân sách nhà nước được đo bằng mức độ chênh lệch giữa các khoản thu và chi tiêu trong ngân sách nhà nước (bao gồm cả chi trả nợ) trên tổng sản phẩm quốc nội. Thâm hụt ngân sách xảy ra khi mức chênh lệch này nhỏ hơn 0. Mức thâm hụt càng lớn thể hiện khả năng quản trị của nhà nước càng thấp, bộ máy hành chính cổng kềnh, kém hiệu quả và/hoặc năng lực thu thuế của chính phủ thấp.

Tính trung bình cho giai đoạn 1998-2015, 5 nước có thảm hụt ngân sách lớn nhất là Hungari (5%), Ba Lan (4,25%), Séc (3,38%). Rumani (3,33%), và Việt Nam (2,5%). Trong nhóm 5 nước này, Ba Lan, Hungari và Séc được coi là chuyển đổi thành công từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường. Rumani được đánh giá chưa chuyển đổi thành công.

Các nước chuyển đổi chưa thành công như Nga và Bungari có mức thâm hụt ngân sách thấp, thậm chí tháng dư ngân sách như trường hợp của Nga. Trung Quốc có mức thâm hụt ngân sách thấp tính trung bình cho giai đoạn 1998–2015 (1,39%).

Bức tranh hỗn hợp trên chưa mang lại sự phân tách rõ ràng về thâm hụt ngân sách giữa các nước chuyển đổi thành công và chưa thành công. Rất khó có thể khẳng định rằng thâm hụt ngân sách lớn thể hiện khả năng quản trị yếu kém của nhà nước hay bộ máy hành chính cồng kềnh, kém hiệu quả và/hoặc năng lực thu thuế của chính phủ thấp. Đằng sau thâm hụt ngân sách là các câu chuyện khác nhau.

Cụ thể trường hợp của Việt Nam, thâm hụt ngân sách đã kéo dài trong nhiều năm và tích tụ thành nợ công ở mức cao (mặc dù nợ công Việt Nam còn thấp hơn so với trần nợ công được các tổ chức quốc tế khuyến cáo nhưng tốc độ nợ công tăng nhanh là mối quan ngại cho các nhà hoạch định chính sách. Trong những năm cuối của giai đoạn nghiên cứu, tốc độ tăng nợ công Việt Nam có xu hướng được kiểm soát nhưng nợ công vẫn ở mức cao). Nhiều khoản đầu tư cho phát triển và chi tiêu ngân sách thất thoát, lãng phí và dàn trải làm cho thâm hụt ngân sách trở thành nhân tố gây rủi ro cho nền kinh tế. Các khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách chưa được sử dụng hiệu quả và chi trả nợ đang tăng cao và ở mức lớn gây sức ép lên tính bền vững của nền kinh tế.

Còn với trường hợp của Trung Quốc, thâm hụt ngân sách ở mức thấp không phải do chi ngân sách thấp mà do thu ngân sách của Trung Quốc lớn và do đó khả năng tăng chi và đầu tư ngân sách vào phát triển kết cấu hạ tầng cũng như vào các hoạt động nghiên cứu và triển khai (và tăng cho chỉ quốc phỏng) là rất lớn.

Với trường hợp của Nga, thặng dư ngân sách một phần là do nguồn thu dồi dào đến từ dầu mỏ và khoáng sản, trong khi chỉ ngân sách bị giới hạn bởi ràng buộc ngân sách cứng (Thời gian đầu của chuyển đổi, ràng buộc ngân sách mềm (soft budget constraint) còn diễn ra, tài trợ cho thâm hụt bằng chính sách tiền tệ nới lỏng dẫn đến lạm phát tăng cao, gây bất ổn kinh tế vĩ mô).

Đồ thị: Thâm hụt ngân sách nhà nước % GDP[4]

Như vậy, nếu chỉ nhìn vào thâm hụt ngân sách giữa các nước trong nhóm so sánh cũng chưa thể đưa ra kết luận rõ ràng thâm hụt ngân sách có phản ánh chính xác bộ máy hành chính công kênh hay năng lực quản trị kém hay không vì trong nhóm những nước thâm hụt ngân sách lớn và những nhóm nước thảm hụt ngân sách vừa phải có cả những nước chuyến đổi thành công và chưa thành công. Tuy nhiên, phân tích đẳng sau con số thâm hụt ngân sách - kể cả những nước thâm hụt ít hay thâm hụt nhiều - mới có thể đưa đến nhận định về tính hiệu quả trong quản trị nhà nước.

Tỷ lệ nợ công được đo bằng nợ của chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh trên GDP. Tỷ lệ nợ công trên GDP cho biết tình trạng nợ công và khả năng trả nợ của chính phủ. Thông thường, quốc gia có tỷ lệ nợ công thấp phản ánh hiệu quả hoạt động của chính phủ và của nền kinh tế. Tuy nhiên, một số quốc gia phát triển và được đánh giá hiệu quả có tỷ lệ nợ công cao (ví dụ Nhật Bản).

Đồ thị nợ công (%GDP)[5]

Đồ thị về nợ công, thể hiện diễn biến tỷ lệ nợ công - đo lường bằng phần trăm GDP - của Việt Nam và các nước trong nhóm so sánh giai đoạn 2000-2015.

Việt Nam nằm trong nhóm nước có tỷ lệ nợ công có xu hướng gia tăng. Các nước có tỷ lệ nợ công xu hướng tăng trong giai đoạn nghiên cứu gồm có Hungari, Ba Lan, Trung Quốc, và Việt Nam. Tỷ lệ nợ công của Việt Nam tăng từ 31.4% (GDP) năm 2000 lên 36,5% năm 2005, 48% năm 2010, 52% năm 2013 và năm 2016 là 63,7% GDP[6].

Các nước có tỷ lệ nợ công ở mức thấp là Nga và Bungari. Tỷ lệ nợ công của 2 nước này năm 2015 tương ứng đạt 16% GDP và 25,6% GDP - thấp hơn rất nhiều so với 3 nước đứng đầu là Hungari (74,7%), Ba Lan (51%) và Việt Nam (52% GDP năm 2013 và 63,7% GDP năm 2016). Các nước có tỷ lệ nợ công thấp như Nga và Bungari là các nước được đánh giá chuyển đổi chưa thành công. Điều này không có nghĩa các nước chuyển đổi thành công là các nước có tỷ lệ nợ công cao và các nước chuyển đổi chưa thành công là các nước có tỷ lệ nợ công thấp. Điều quan trọng là những câu chuyện đằng sau các con số nợ công. Chẳng hạn, nợ công của Việt Nam cao do nhu cầu đầu tư và chi tiêu của nền kinh tế lớn, vượt quá năng lực thu ngân sách của nhà nước, do đó dẫn đến việc vay nợ để đầu tư và chi tiêu.

Tuy nhiên, nếu vay nợ để đầu tư và chi tiêu không hiệu quả, không nâng cao năng lực sản xuất của nền kinh tế thị năng lực trả nợ sẽ thấp và do đó khả năng vay nợ trong tương lai sẽ thấp và chi phí vay nợ sẽ cao. Khi đó, nợ công ở mức cao phản ánh sự thiếu hiệu quả trong quản trị của nhà nước.

Phân tích và so sánh nhóm tiêu chí phản ánh quy mô và hiệu quả quản trị nhà nước như chi tiêu chính phủ, gánh nặng thuế, đầu tư công, thâm hụt ngân sách nhà nước và nợ công cho thấy vài điểm sơ lược về thực trạng hiệu quả quản trị nhà nước. Để nắm rõ hơn về hiệu quả quản trị nhà nước - một trong những thành phần quan trọng thúc đẩy phát triển thể chế kinh tế thị trường - sẽ cần làm rõ hơn các câu chuyện, sự kiện và các nguyên nhân nằm phía sau các con số được so sánh. Các vấn đề đằng sau như hiệu quả của chi tiêu chính phủ, đầu tư công, nợ công quan trọng hơn là bản thân các con số phản ánh bề mặt của hiện tượng.

[1] Nguồn: Số liệu được thu thập từ Viện Fraser, IMF, Bộ Tài chính của Việt Nam, Quỹ Di sản và Tạp chí Phố Wall.

[2] Nguồn: Viện Fraser và theo Luật Thuế thu nhập cá nhân các nước so sánh.

[3] Nguồn: Viện Fraser và Tổng cục Thống kê.

[4] Nguồn: Tính toán từ số liệu của IMF

[5] Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế và Bộ Tài chính

[6] http://cafef.vn/no-cong-viet-nam-du-bao-co-the-dat-dinh-nam-nay- 20170601095325578.chn