Cuộc chiến chống tham nhũng là một yêu cầu của quá trình phát triển. Các Quốc gia luôn nỗ lực để đạt được những kết quả đáng ghi nhận trên trường quốc tế, tuy nhiên vẫn còn nhiều thách thức phải vượt quá. Theo kinh nghiệm quốc tế, chống tham nhũng phải được tiến hành ở cả hai góc độ là phòng và chống bởi nó củng cố và bổ sung cho nhau. Không có một mô hình tối ưu duy nhất nào đảm bảo hiệu quả tối đa cho mọi hoàn cảnh, vì kết quả còn phụ thuộc vào những yếu tố có sự chênh lệch về phạm vi, mức độ ở từng nước. Trên thực tế, các hệ thống công khai thu nhập, tài sản thường không hề có sự chuẩn hóa ở tầm quốc tế và có thể khác nhau ngay trong một nước giữa các ban ngành của chính phủ, giữa các cấp trung ương, các vùng và tỉnh thành.

Tuy có những sự khác biệt này nhưng có một số vấn đề chính mà mọi nhà hoạch định chính sách và nhà quản lý sẽ gặp phải khi xác định loại hình hệ thống công khai thu nhập, tài sản cần áp dụng, hay khi thực hiện thay đổi hay cải thiện một hệ thống công khai thu nhập, tài sản[1] đã có. Kinh nghiệm mới đây về chính sách và thực hành về công khai thu nhập, tài sản đã cho thấy một số vấn đề chính cần quan tâm trong xác định giải pháp cho những vấn đề trên. Những vấn đề này được trình bày tóm tắt dưới đây:

Những nhu cầu hay hành vi nào hệ thống cần đáp ứng? Các quyết định về thiết kế hệ thống công khai thu nhập, tài sản phải được xác định bởi những hành vi mà hệ thống muốn xử lý, cũng như bởi những yếu tố môi trường (thể chế, chính trị) mà hệ thống vận hành trong đó. Như đã trình bày trong phần trước, đối với những nước có mức độ nhận thức về tham nhũng cao, một hệ thống được thiết kế để phát hiện các trường hợp làm giàu bắt chính có thể sẽ phù hợp. Giúp công chức phát hiện và phòng tránh các xung đột lợi ích tiềm ẩn, tuy là ưu tiên của hầu hết các quốc gia, nhưng sẽ có nhiều ý nghĩa hơn trong khuôn khổ công khai thu nhập, tài sản nếu các hệ thống giám sát chưa được thể chế hóa trong bộ máy nhà nước - chẳng hạn, nếu chưa có một bộ quy tắc đạo đức mà công chức có thể hiểu và làm theo, hay một môi trường trong đó các cán bộ quản lý hay cán bộ nội quy chuyên trách có thể giám sát và hướng dẫn hiệu quả về các xung đột lợi ích tiềm ẩn.

Nếu chưa có những hệ thống như trên thì hệ thống công khai thu nhập, tài sản cần phải thiết lập và thực thi các hướng dẫn, chẳng hạn như để ngăn chặn công chức tham gia vào các quyết định hay nhiệm vụ chính thức có sự chồng chéo với lợi ích cá nhân, có quy định cấm kết hợp một số chức năng, công tác (còn gọi là các trường hợp không tương thích), quy định hạn chế công chức tham gia hoạt động của khu vực tư nhân sau khi rời cơ quan nhà nước, hay quản lý việc nhận quà biếu hay các hình thức chiêu đãi của các lãnh đạo. Vai trò, chức trách chính xác của hệ thống công khai thu nhập, tài sản, cũng như vai trò tư vấn, giám sát mà cơ quan quản lý cần đảm nhiệm, vì vậy sẽ phụ thuộc vào môi trường thế chế chung.

Bao nhiêu đối tượng phải thực hiện kê khai, kê khai bao nhiều thông tin và bao lâu một lần? Câu hỏi này liên quan đến phạm vi, đối tượng của hệ thống công khai thu nhập, tài sản. Trở ngại đầu tiên đối với hệ thống công khai thu nhập, tài sản là làm sao đảm bảo để mọi công chức có nghĩa vụ nộp tờ khai tài sản đều chấp hành. Xác định đối tượng quá rộng có thể làm giảm khả năng của cơ quan trong việc đáp ứng tiêu chuẩn đề ra và làm giảm uy tín của hệ thống. Chẳng hạn, tình huống trên có thể dẫn đến việc cơ quan thực thi dành quá nhiều nguồn lực cho khâu quản lý tuân thủ kê khai so với những nhiệm vụ khác. Hạn chế yêu cầu kê khai ở những vị trí có nguy cơ cao nhất về xung đột lợi ích hay làm giàu bắt chính sẽ bảo đảm tính chiến lược và hiệu quả chi phí cao hơn. Nếu nguồn lực, năng lực hạn chế thì các chính phủ có thể cân nhắc triển khai với phạm vi đối tượng tăng dán (tập trung vào các lãnh đạo cao cấp và những vị trí khác trước, sau đó mở rộng phạm vi khi năng lực được nâng cao).

Phạm vi của hệ thống (phải kê khai bao nhiêu thông tin và bao lâu một lần) đòi hỏi phải cân nhắc tương tự về năng lực và phạm vi. Loại thông tin cần kê khai chủ yếu sẽ được xác định bởi chức trách của cơ chế, và mặc dù đây là những yếu tố chung, như thu nhập, động sản và bất động sản, nợ, nhưng trên thực tế, những thông tin cần khai trong mẫu kê khai thường có nhiều sự khác biệt, ngay cả giữa những hệ thống có cùng chức trách. Có thể có một số yếu tố cần quan tâm trong tối ưu hóa năng lực của hệ thống để quản lý khối lượng tờ khai tiếp nhận (chẳng hạn như bằng cách thiết kế tờ khai đơn giản, làm rõ các yêu cầu kê khai, quy định tần suất kê khai định kỳ hay biết trước).

Cần có những hỗ trợ ngân sách, nguồn lực nào? Khó có thể khái quát những yêu cầu về ngân sách để triển khai hệ thống công khai thu nhập, tài sản hay so sánh giữa các mô hình của từng nước, vì những hạn chế về dữ liệu sẵn có và những khác biệt trong thực tế phát sinh từ các chức trách, bối cảnh khác nhau của các hệ thống ở mỗi nước. Tuy mọi cơ quan đều (tối thiểu) phải có đủ kinh phí để quản lý và giám sát tuân thủ kê khai nhưng chức trách, hoàn cảnh sẽ quyết định phương thức áp dụng trong các quy trình xác minh, giám sát, tiếp cận công khai và cưỡng chế. Phạm vi, đối tượng của hệ thống và các quyết định về công nghệ áp dụng sẽ có nhiều tác động đến khối lượng công việc và ngân sách của cơ chế. Một yếu tố chính cần quan tâm là ngân sách phải đầy đủ, ổn định và dự báo được nhằm bảo đảm nhân lực và sự vận hành của hệ thống theo nhiệm vụ được giao. Vì vậy, năng lực của cơ quan công khai thu nhập, tài sản trong giám sát hiệu quả của các chức năng được giao và các kết quả đạt được là hết sức cần thiết. Khi đó có thể sử dụng hệ thống hạch toán căn cứ trên số liệu thực về hoạt động của cơ quan để làm cơ sở đề xuất tăng kinh phí cho cơ quan, một số yếu tố quan trọng đối với việc mở rộng và duy trì hiệu quả hệ thống.

Có cần xác minh nội dung kê khai không? Nếu có thì bằng cách nào? Nguyên tắc chung là nếu hệ thống công khai thu nhập, tài sản muốn tạo hiệu lực răn đe đối với phát hiện vi phạm về làm giàu bất chính và xung đột lợi ích thì sẽ cần phải có một số hình thức kiểm tra nội dung kê khai. Ngoài việc kiểm tra thông tin kê khai để bảo đảm kê khai đầy đủ khi nộp tờ khai, còn có một số phương pháp có thể sử dụng để kiểm tra xem thông tin trong các tờ khai có chính xác hay không. Những phương pháp này gồm kiểm tra nội dung kê khai của cá nhân về tính nhất quán nội tại; đối chiếu các lời khai để theo dõi các thay đổi theo thời gian; kiểm tra chéo lời khai với các nguồn, cơ sở dữ liệu bên ngoài (đăng ký đất đai, xe cộ, thông tin thuế, ngân hàng, xếp hạng tín dụng, số liệu về tài sản ở nước ngoài v.v.).. tiến hành kiểm tra mức sống (nhằm xác minh xem mức sống có phù hợp với thu nhập hay không). Để kiểm tra lại lời khai để bảo đảm không có dấu hiệu xung đột lợi ích tiềm tàng hay thực tế, cần phân tích lời khai để tìm ra các điểm bất hợp lý (hay mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân và chức trách nhà nước).

Năng lực của cơ quan quản lý công khai thu nhập, tài sản trong thẩm tra tính chính xác của các nội dung kê khai tùy thuộc vào việc các nguồn dữ liệu bên ngoài có tồn tại và tiếp cận được không, để từ đó đối chiếu thông tin về thu nhập, tài sản mà công chức khai báo (ví dụ: thông tin ngân hàng, thuế; đăng ký đất đai, xe cộ, tài sản khác). Nếu có sẵn các nguồn dữ liệu này (đặc biệt là dữ liệu trực tuyến) hoặc nếu có sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan thì có thể xác minh được một số lượng tương đối lớn các thông tin kẻ khai về tính chính xác của một số loại thu nhập, tài sản. Tuy nhiên, ở nhiều nước, các nguồn dữ liệu trên thường ở dạng hỗn hợp và trong một số trường hợp khá chắp vá. Vì vậy, trong các biện pháp kiểm tra nội dung và xác minh tính chính xác của lời khai cần cần nhắc đến những yếu tố này, đồng thời phải điều chỉnh các biện pháp kiểm tra sao cho khai thác được tối đa các nguồn dữ liệu có được.

Nếu dữ liệu chắp vá thì nên kết hợp những phương pháp kiểm tra nêu trên. Nếu không có nguồn dữ liệu thì cơ quan quản lý có thể cần chú trọng vào kiểm tra mức sống. Cho phép công chúng tiếp cận nội dung kê khai sẽ giúp mô hình khả thi hơn, đặc biệt khi kết hợp với một hệ thống khiếu tố công khai cho phép cơ quan quản lý công khai thu nhập, tài sản dựa vào đơn thư khiếu tố của quần chúng để tiến hành thanh tra toàn diện hay kiểm tra mức sống, và tiến tới bước cao nhất là điều tra. Nếu có các tổ chức xã hội dân sự có quan tâm tới vấn đề này và giới truyền thông độc lập thì sẽ năng cao đáng kế tính khả thi của mô hình, và trong trường hợp này sẽ là một giải pháp hiệu quả-chi phí đối với hệ thống công khai thu nhập, tài sản. Việc xác minh nội dung kê khai cần đảm bảo 3 yếu tố cơ bản như:

Có cần xác minh nội dung tờ khai hay không, xác minh như thế nào

Cần xác minh bao nhiêu tờ khai và những tờ khai nào

Những điểm cần lưu ý trong xác minh nội dung kê khai.

Bên cạnh đó cần có những nội dung liên quan đến tiếp cận của công chúng đối với thông tin kê khai.

Có cần cho công chúng tiếp cận thông tin về các nội dung kê khai hay không? Nếu có thì bằng cách nào? Việc công khai các thông tin về tài sản, thu nhập có thể góp phần nâng cao hiệu quả, uy tín của hệ thống công khai thu nhập, tài sản. Công khai sẽ có lợi vì nó tạo điều kiện để người dân được thông tin, đưa ra các quyết định có cơ sở khi bầu phiếu, và tạo áp lực lên những đại biểu được dàn bầu về việc giải quyết những vấn đề liên quan đến những thông tin đó. Công khai cũng tạo điều kiện để hệ thống công khai thu nhập, tài sản vận động các tổ chức xã hội dân sự tham gia ủng hộ việc xác minh nội dung kê khai, từ đó nâng cao tính cưỡng chế và uy tín của hệ thống (tuy ban đầu có thể có khả năng uy tín bị ảnh hưởng đối với những hệ thống đang trong quá trình nâng cao năng lực dưới áp lực từ những kỳ vọng cao).

Tuy tiếp cận công khai là một sự bổ sung giá trị cho việc thẩm tra nhưng đây không phải là một công cụ thay thế. Thẩm tra hiệu quả là một nhiệm vụ đặc thù, và điều này sẽ càng đúng đối với những hệ thống phòng ngừa xung đột lợi ích, đòi hỏi phải có kiến thức pháp lý thường vượt quá năng lực (hay ngân sách) của hầu hết các tổ chức xã hội dân sự. Tuy nhiên, ở những nước có bộ máy truyền thông độc lập và các tổ chức xã hội dân sự mạnh thì các tổ chức xã hội dân sự này có thể tiến hành việc kiểm tra mức sống, vốn nằm ngoài khả năng, nguồn lực thực tế của cơ quan thực thì. Vì vậy, công khai thông tin sẽ là một biện pháp răn đe bổ sung đối với những đối tượng lạm dụng công quyền, dựa trên khả năng giám sát tăng cường mà nó mang lại. Sự quan tâm của báo chí trong vẫn để công khai tài sản giữa các kỳ bầu cử cũng có thể là rất cao.

Cho dù áp dụng mô hình nào thì việc cân đối giữa các vấn đề cá nhân và quyền được biết của công chúng cũng là một yếu tố quan trọng. Giá trị thực sự của việc cho công chúng tiếp cận thông tin trên thực tế không nằm nhiều ở khả năng đóng góp vào các chức năng thẩm tra của cơ chế, mà ở chỗ nhấn mạnh thông điệp rằng nghĩa vụ bảo đảm trách nhiệm giải trình của công chức chính là lợi ích của công chúng. Lợi ích này không đạt được ở những nước không cho phép công chúng tiếp cận thông tin, hay thông tin về công khai tài sản, thu nhập được coi là thông tin mật.

Cần áp dụng loại chế tài nào trong trường hợp không tuân thủ? Nếu có những điều kiện cần thiết để hệ thống công khai thu nhập, tài sản phát hiện các hành vi phạm pháp thì thử thách cuối cùng đối với một hệ thống công khai thu nhập, tài sản sẽ nằm ở khả năng tạo lập hiệu lực răn đe về hậu quả của việc vi phạm quy định về công khai thu nhập, tài sản. Các nước cần quy định các chế tài phủ hợp và tương xứng, cũng như thực thi nhất quán các chế tài. Về vấn đề này, hệ thống công khai thu nhập, tài sản cần được hỗ trợ đầy đủ về mặt chính trị và từ cấp lãnh đạo để bảo đảm cho cơ quan thực thi có quyền hạn cần thiết để thực thi những điều khoản của quy chế công khai thu nhập, tài sản. Có nhiều biện pháp chế tài từ các chế tài hành chính nhẹ (như phạt, khiến trách, công bố vi phạm trên Công báo) tới những biện pháp hành chính nghiêm khắc hơn (như đình chỉ công tác, miễn chức, tạm đình chỉ lương) - thường áp dụng cho các trường hợp không tuân thủ quy định về nộp tờ khai - tới các biện pháp xử lý hình sự - chẳng hạn như áp dụng cho việc khai sai thông tin.

Một yếu tố đặc biệt quan trọng đối với uy tín của hệ thống là phải áp dụng chế tài tương xứng cho việc kê khai sai thông tin và chậm hay không nộp tờ khai. Để xác định loại chế tài cấn áp dụng cho các loại vi phạm khác nhau, cần cân nhắc khả năng thực thi của chế tài và tác động tiềm tàng đối với tình hình tuân thủ. Chẳng hạn, nếu tòa án không muốn áp dụng chế tài hình sự đối với các vi phạm về kê khai thì việc quy định án phạt tù, nếu khó cưỡng chế, có thể sẽ không phải là một biện pháp răn đe hiệu quả hơn so với mức phạt nhẹ, trong khi có thể dẫn đến sự sói mòn lòng tin của công chúng vào hệ thống công khai thu nhập, tài sản.

Trong những hoàn cảnh đó, những chế tài hành chính nghiêm khắc áp dụng cho những vi phạm các quy định về công khai thu nhập, tài sản có thể sẽ có hiệu quả hơn, tạo điều kiện để tiếp tục tiến hành điều tra và có thể dẫn tới việc cơ quan hành pháp liên quan khởi tố hình sự đối với những hành vi tham nhũng được che đậy bởi thông tin khai báo sai. Mức độ nghiêm khắc của chế tài, vì vậy, cần được cân nhắc cả về khả năng thực thi và khả năng răn đe đối với những đối tượng không chấp hành.

Một nguyên tắc chung là những yếu tố cần cân nhắc này phải dựa trên những mục tiêu thực tế. Hiểu rõ hoàn cảnh, nâng cao dần năng lực và xử lý tốt các kỳ vọng là những yếu tố quan trọng trong vấn đề này. Ngoài ra, cần lưu ý rằng những yếu tố này sẽ thay đổi khi xây dựng một hệ thống công khai thu nhập, tài sản mới hay khi nâng cấp, cải tiến hệ thống cũ. Việc áp dụng một phương thức từng bước sẽ càng quan trọng hơn đối với một hệ thống mới đang trong giai đoạn xây dựng năng lực.

Như vậy, những yếu tố cần cần nhắc nêu trên, hiệu quả của hệ thống công khai thu nhập, tài sản nhìn chung phụ thuộc vào nhiều yếu tố của môi trường thế chế, văn hóa, chính trị nói chung mà hệ thống vận hành trong đó (hiệu quả truy tố của tòa ăn trong thực thi các chế tài hình sự; khả năng tiếp cận cơ sở dữ liệu ngân hàng, thuế, tài sản để xác minh lời khai; mức độ thể chế hóa của các bộ quy tắc đạo đức và khả năng thực thi trong bộ máy nhà nước v.v.). Những yếu tố này suy cho cùng sẽ quyết định hiệu quả của hệ thống công khai thu nhập, tài sản. Vì vậy, cần đánh giá những yếu tố này trước khi xây dựng hay nâng cấp hệ thống công khai thu nhập, tài sản, nhằm bảo đảm sự phù hợp giữa vai trò, chức năng của cơ quan quản lý, các quy trình và bối cảnh chung. Nguyên tắc chủ đạo ở đây là cần chú trọng đến yếu tố bối cảnh. Những yếu tố ngoại lai này cũng cần được cân nhắc khi chúng diễn biến và thay đổi theo thời gian. Đặc biệt, cơ quan quản lý công khai thu nhập, tài sản và các quy trình áp dụng có thể ảnh hưởng đến các diễn biến của môi trường nói chung. Chẳng hạn, cơ quan quản lý công khai thu nhập, tài sản có thể chủ động có biện pháp thay đổi nhận thức, thái độ của công chúng đối với vấn đề đạo đức và tham nhũng, từ đó làm thay đổi môi trường hoạt động của cơ quan đó.

Từng bước nâng cao năng lực: Tuy chưa có một phương thức duy nhất hay tiêu chuẩn nào phù hợp cho mọi hoàn cảnh nhưng những hệ thống bắt đầu bằng quá nhiều yêu cầu, như phạm vi đối tượng quá lớn, và không đủ năng lực thể chế để quản lý, cưỡng chế tuân thủ sẽ nhiều khả năng thất bại hơn những hệ thống khởi đầu với những mục tiêu khiêm tốn, thực tế. Có thể thực hiện nâng cao năng lực từng bước như bằng cách mở rộng dần quy định kê khai ra phạm vi đối tượng rộng hơn, bắt đầu từ những quan chức cấp cao nhất; xây dựng năng lực, áp dụng quy trình quản lý tuân thủ kê khai trước khi áp dụng các quy trình thẩm tra; hay hạn chế những chức năng đòi hỏi nhiều kinh phí như thẩm tra, giới hạn ở một nhóm trong tổng số các quy định kê khai, hoặc bằng cách tiến hành thí điểm kê khai có hệ thống, ngẫu nhiên hay bằng cách lựa chọn thông tin kê khai cần thẩm tra dựa trên mức độ nguy cơ.

Xử lý mức kỳ vọng: Tạo dựng uy tín cho hệ thống với các bên liên quan: Uy tín của nhà nước trong việc thiết lập và thực thi các hệ thống công khai thu nhập, tài sản sẽ được nâng cao nếu xây dựng được một “văn hóa liêm khiết" in sâu những chuẩn mực hành vi đạo đức của công chức. Nâng cao niềm tin về năng lực của hệ thống công khai thu nhập, tài sản trong tăng cường minh bạch sẽ làm chuyển biến tích cực nhận thức về tham nhũng, từ đó ảnh hưởng đến hành vi. Tuy nhiên, quá trình xây dựng hệ thống công khai thu nhập, tài sản thường mang nhiều sắc thái chính trị, đồng thời việc xử lý mức kỳ vọng trong một quá trình tranh luận và triển khai từng bước có thể nói là lâu dài sẽ là yếu tố thiết yếu đối với sự thành công của cơ chế.

Các biện pháp công khai thu nhập, tài sản được phát động một cách phô trương sau các vụ bê bối về tham nhũng hay như một trong những lời hứa về xóa bỏ tham nhũng của một chính phù mới thường có kết cục là đem lại sự thất vọng, hay thậm chí còn rơi vào tình trạng khó khăn hơn, là nằm trong thế bị phản đối mạnh mẽ về mặt chính trị. Điều quan trọng là các kết quả mong đợi cần thực tế và những mong đợi đó phải được làm rò với tất cả các bên liên quan ngay từ đầu. Xử lý mức kỳ vọng đòi hỏi phải có sự cam kết trong cân nhắc các yếu tố kinh tế chính trị xung quanh hệ thống công khai thu nhập, tài sản và tính đến những yếu tố đã phân tích ở phần trên sao cho bảo đảm tính hiệu quả. Bằng cách tham vấn có sự tham gia trong khâu thiết kế và thông tin rõ ràng về các mục tiêu và kết quả mong chờ sẽ góp phần xử lý tốt các kỳ vọng và duy trì được uy tín của hệ thống về lâu dài. Phần lớn sự chú ý của công chúng đều tập trung vào những tranh luận dẫn tới việc soạn thảo luật mới về công khai thu nhập, tài sản, khi kỳ vọng đang ở mức rất cao. Những phát biểu phóng đại về khả năng của những chương trình mới trong việc "quét sạch tham nhũng" có thể dập tắt lòng tin vào những chiến dịch chống tham nhũng, đặc biệt là khi những lời hứa về những kết quả nhanh chóng và toàn diện không được thực hiện.

[1] Sáng kiến Hệ thống Bảo đảm trách nhiệm giải trình trong khu vực công (PAM), Bộ số liệu chỉ số pháp lý về Công khai thu nhập, tài sản, 2009; Ngân hàng Thế giới, lưu hành nội bộ: https://www.agidata.info/pam, truy cập công khai: https://www.agidata.org/pam; Cơ sở Kinh tế của Ngân hàng Thế giới "Các hệ thống Công khai Thu nhập, tài sản," http://www.worldbank.org/economicpremise; Báo cáo PREM của Ngân hàng Thế giới "Những vấn đề chính của các hệ thống Công khai thu nhập, tài sản," http://www1.worldbank.org/prem/PREMNotes/ premnote 151.pdf; Ấn phẩm Công khai thu nhập, tài sản: Công cụ và Cân đối lợi ích biên soạn phục vụ Hội nghị các các quốc gia thành viên Công ước Liên hợp quốc về Phòng chống Tham nhũng 2009.