Chi ngân sách nhà nước (NSNN) có vai trò to lớn trong bất kỳ nền kinh tế nào và đặc biệt quan trọng hơn trong cơ chế thị trường, bởi NSNN cung cấp nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước để cung cấp cho xã hội những hàng hoá dịch vụ công cộng; Nhà nước sử dụng NSNN như công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh lễ, thực hiện chức năng quản lý kinh tế xã hội, phát triển y tế, văn hoá, giáo dục, xoá đói giảm nghèo, phân phối lại thu nhập... Tuy nhiên, để quản lý chi ngân sách nhà nước cần phải nghiên cứu, đánh giá hoạt động chi ngân sách trên cơ sở những yếu tố sau đây:

1. Phương thức quản lý chi theo yến tố đầu vào

Sau hoà bình lập lại, Nhà nước ta ban hành hàng loạt chính sách tài chính phục vụ cho công cuộc khôi phục kinh tế ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng dân tộc ở miền Nam. Trong đó Chính phủ ban hành Quyết định số 117-TTg ngày 24/6/1957 thành lập ngân hàng Kiến thiết Việt Nam để chuyên trách quản lý, cấp phát, cho vay và thanh toán vốn kiến thiết cơ bản. Tiếp theo đó, còn ban hành các chế độ quy định về trình tự xây dựng cơ bản và điều lệ tạm thời về cấp phát vốn kiến thiết cơ bản; chế độ quản lý và sử dụng hàng viện trợ; điều chỉnh sắp xếp các các bậc lương và tăng lương cho cán bộ công nhân viên chức.

Chế độ quản lý tài chính được chia thành 2 cấp: Trung ương và địa phương, địa phương được giao một số quyền hạn về thu, chi dưới sự quản lý tập trung thống nhất của Bộ Tài chính.

Bước sang thời kỳ cải tạo XHCN và bước đầu phát triển kinh tế (1958 - 1960), Chính phủ ban hành kết hợp chế độ cấp phát ngân sách và tín dụng trong việc hình thành vốn lưu động định mức của xí nghiệp; mở rộng chế độ hạch toán kinh tế và quản lý tài chính đến các đến các xí nghiệp quốc doanh địa phương, quy định trích lập và sử dụng quỹ khen thưởng theo theo hướng kích thích bằng lợi ích vật chất. Trong xây dựng cơ bản, đã quy định những nguyên tắc, nội dung chủ yếu về hợp đổng giao nhận thi công, thiết kế. cấp phát vốn kiến thiết đảm bảo thời gian và quản lý theo chất lượng công trình. ở lĩnh vực chi thường xuyên, điều lệ quản lý tài vụ các sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế, xã hội; điều lệ quản lý kinh phí và tiền lương được ban hành. Ngân sách cấp xã được bổ sung thêm quy định nhằm tăng cường quyền hạn và trách nhiệm cho chính quyền cấp xã.

Thời kỳ kế hoạch 5 năm lần thứ nhất ở miền Bắc và cả nước có chiến tranh (1961 - 1965), công tác chi tiêu tài chính có những cải tiến phù hợp với yêu cầu quản lý như: Chính phủ ban hành Quyết định số 64/CP về điều lệ cấp phất vốn xây dựng cơ bản chuyển từ cấp phát theo thực tế chi phí sang cấp phát theo khối lượng công trình; Nghị định 48-TTg ngày 07/4/1962 về cải tiến phương pháp cấp vốn lưu động từ cấp thẳng qua ngân sách sang cho vay qua Ngân hàng một phần; chỉ thị số 36- TTg rlgày 07/5/1963 của Thủ tướng Chính phủ đã quy định chế độ quản lý và kiểm soát chi tiêu quỹ lương khu vực không sản xuất.

Lần đầu tiên, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 118-CP năm 1961 về Điều lệ lập và chấp hành NSNN nhằm tăng cường công tác quản lý NSNN phục vụ cho nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trong đó quy định rõ NSNN gồm 2 cấp Trung ương và địa phương, các khoản thu chi được ghi vào dự án ngân sách, trình tự và thời gian lập, trách nhiệm của các ngành, các cấp...

Sau khi đất nước thống nhất, một số chính sách, chế độ, biện pháp quản lý tài chính về chi tiêu ngân sách đã được sửa đổi, bồ sung theo hướng chống tập trung quan liêu bao cấp, nâng cao tinh thần tự lực tự cường, kết hợp với việc tranh thủ nguồn viện trợ ngoài nước. Chế độ phân cấp quản lý ngân sách được cải tiến theo gương tăng quyền và trách nhiệm cho chính quyền các cấp đặc biệt là ngấn sách xã được thể hiện ở Nghị quyết 138/HĐBT ngày 19/11/1983.

Sáu năm sau, ngày 27/11/1989, HĐBT đã ban hành Nghị quyết số 186/HĐBT về phân cấp quản lý cho NSĐP; sau đó Quyết định số 168/HĐBT ngày 19/5/1992 đã phân giao và sửa đồi theo hướng tăng nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ điều tiết cho chính quyền địa phương, nhằm xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong quản lý NSNN, tập trung đầy đủ mọi khoản thu vào NSNN và phân phối, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

Tuy nhiên, do chưa có luật NSNN, hàng năm Chính phủ phải điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách và tỷ lệ điều tiết các cấp ngân sách, việc làm đó tạo nên sự không nhất quán, không rõ ràng, và thường xuyên điều chỉnh nên NSTW nắm 70% chi NSNN nhưng không phát huy được sức mạnh và không có hướng đầu tư chiến lược do không chủ động về nguồn lực, thời gian. NSĐP còn bất cập hơn, bởi so với NSTW, thì NSĐP còn nhỏ bé, thụ động, không gắn quyền và trách nhiệm nên không phát huy được tính sáng tạo, chủ động và tạo tâm lý trông chờ vào Trung ương.

Trước yêu cầu của công cuộc đồi mới đặt ra là phải có một công cụ pháp lý để quản lý nguồn tài chính quốc gia ngày càng lớn mạnh cũng như đòi hỏi tất yếu là chi tiêu công ngày càng phải công khai minh bạch, phân cấp phân quyền rõ ràng, đảm bảo tập trung, thống nhất nền tài chính quốc gia đồng thời khai thác tiềm năng, thế mạnh, trao quyền tự chủ trong điều hành ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương. Luật NSNN với vai trò là đạo luật gốc, cơ sở pháp lý cho các chính sách tài chính ra đời là để đáp ứng yêu cầu đó.

Suốt quá trình đó, các chính sách tài chính, ngân sách dần được hoàn thiện, từ khi chỉ có quy định của Chính phủ về quản lý từng lĩnh vực, đến khi có nghị định về quản lý ngân sách tổng thể, toàn diện hơn, và tiến tới có văn bản với hiệu lực pháp lý cao nhất, đó là luật NSNN được ban hành. Tuy nhiên,xuyên suốt quá trình đó, cơ chế quản lý ngân sách đều dựa trên yếu tố chi phí đầu vào như chi phí cho bộ máy, chi phí vật liệu tiêu hao, khấu hao tài sản... và không đòi hỏi phải có được kết quả ra sao.

Phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào còn gọi là phương thức quản lý truyền thống được tiến hành trong thời gian cố định thông thường một năm Hàng năm, căn cứ vào nguồn ngân sách dự báo tăng trưởng một tỷ lệ nhất định cộng với tỷ lệ trượt giá, cơ quan dự thảo ngân sách thông báo số kiểm tra chi trên cơ sở nguồn thu có được, thông thường cũng tăng một tỷ lệ nhất định, cộng với tăng chi do bổ sung chính sách. Số kiểm tra được thông báo xuống cơ quan soạn thảo ngân sách địa phương và các đơn vị sử dụng ngân sách từ bộ ngành tới các đơn vị cơ sở. Căn cứ vào số kiểm tra và nhu cầu thực tế, các đơn vị tiến hành lập dự toán ngân sách. Tuy nhiên, ô bước này thường có sự chênh lệch giữa số kiểm tra và dự toán được các đơn vị lập nên. Sau đó là quá trình thảo luận giữa cơ quan NSTW với cơ quan NSĐP để đi đến thống nhất, lúc này, phương án được thống nhất nằm giữa số kiểm tra và số dự toán được lập từ cơ sở. Đó là căn cứ trình cấp có thẩm quyền quyết định và sau đó được ban hành tới các đơn vị cấp dưới và đơn vị sử dụng ngân sách. Căn cứ vào quyết định ngân sách chính thức, các cơ quan ngân sách đến các đơn vị cơ sở tiến hành điều chỉnh dự toán lập trước đó để phù hợp với quyết định giao ngân sách của cấp trên. Có thể thấy quy trình ngân sách được lập theo năm dương lịch, từ cơ sở lên. Căn cứ để xây dựng dự toán là bộ máy, công việc của từng cơ quan, đơn vị, nhu cầu mua sắm, sửa chữa của cơ quan, đơn vị. Cách tính dự toán ngân sách hoàn toàn dựa vào chi lương và các khoản chi theo lương phục vụ cho bộ máy, các khoản chi công việc phục vụ cho bộ máy làm việc, các trang thiết bị, nhà cửa, phương tiện đảng bảo cho bộ máy hoạt động. Việc tính toán thường căn cứ nhu cầu cụ thể của từng năm để bố trí kinh phí. Việc thanh toán theo thực tế, và cuối cùng là quyết toán theo số đã thanh toán.

Có thể đi sâu vào phương thức quản lý này thông qua nghiên cứu 2 khoản chi đầu tư và chi thường xuyên:

Chi đầu tư.

Việc quản lý chi đầu tư có những quy định cụ thể dựa trên những căn cứ pháp lý như luật xây dựng, luật đấu thầu, nghị định quy định quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, các thông tư hướng dẫn về quản lý và thẩm định, quyết toán vốn đầu tư.

Bước một: lập, thẩm định, phê duyệt dự án.

Trước hết, chủ đầu tư được giao nhiệm vụ tiến hành lập dự án đầu tư hoặc trong đó thuyết minh dự án đầu tư nêu rõ sự cần thiết phải đầu tư, quy mô, diện tích, các hạng mục công trình, phân tích lựa chọn phương án kỹ thuật, công nghệ, công suất; các giải pháp thực hiện; đánh giá tác động môi trường; các chỉ tiêu tổng mức đầu tư nguồn vốn, hiệu quả kinh tế xã hội. Thiết kế bao gồm các giải pháp chủ yếu, thuyết minh, bản vẽ thiết kế cơ sở.

Bước hai: thực hiện dự án đầu tư. Bao gồm:

Lập thiết kế, dự toán dựa trên các tài liệu khảo sát, thiết kế, các quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng, quy định về kiến trúc, quy hoạch.

- Tổ chức đấu thầu, chỉ định thầu, ký kết hợp đồng thi công.

- Quản lý thi công xây dựng công trình về chất lượng, tiến độ, khối lượng, an toàn lao động, môi trường xây dựng công trình.

- Quản lý chi phí dự án đầu tư.

- Quản lý vốn đầu tư.

Mặc dù quy trình quản lý vốn đầu tư tương đối chặt chẽ song chưa thực sự chú trọng đến hiệu quả đúng mức do chủ yếu kiểm soát dựa trên chi phí đầu vào, vì vậy có rất nhiều công trình xây dựng cơ bản còn lãng phí, kém hiệu quả cả về chủ trương đầu tư và tổng chi phí, không đánh giá được kết quả và tác động của nó đến các lĩnh vực đời sống xã hội.

Chi thường xuyên.

Luật Ngân sách năm 2002, Nghị định 60 của Chính phủ ngày 06/6/2003, Thông tư số 59 ngày 23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghị định 60 quy định đối với các khoản chi thường xuyên việc lập dự toán phải tiến hành theo một quy trình từ cơ sở trên cơ sở dự kiến chi theo mục lục ngân sách. (gồm 173 chương đánh số từ  001 - 173; 23 loại từ 1 - 23; 99 khoản từ 01 - 99; 31 tiểu nhóm mục từ 01 - 31; 165 mục từ 001 - 165; 99 tiểu mục từ 01-99). Trong đó mục và tiểu mục phản ánh chi phí đầu vào khu vực tài chính công, và trong quy trình chấp hành ngân sách, cũng kiểm soát theo một số nhóm mục; quyết toán ngân sách được thực hiện chi tiết theo mục, tiểu mục.

Toàn bộ quy trình này, không yêu cầu thể hiện kế hoạch công việc, các bản giải trình về kết quả công việc, không phản ánh được với lượng chi phí như vậy thì kết quả đạt được như thế nào, không biết cơ quan nào hoàn thành nhiệm vụ ở mức độ nào, có tương xứng với mức chi phí bỏ ra không.

Nếu tính trong 10 năm từ 1991 - 2001 thì chi thường xuyên chiếm từ 66,5% năm 1991 xuống còn 57,2% năm 2001; với tỷ trọng chi NSNN cho công việc mang tính chất thường xuyên chủ yếu tính yếu tố chi phí đầu vào lại không gắn với tầm nhìn trung dài hạn nên tính phi hiệu quả trong chi tiêu thể hiện khá rõ, không gắn trách nhiệm kết quả công việc của người sử dụng kinh phí với số kinh phí được thụ hưởng, cách quản lý chi thường xuyên ở hầu hết các lĩnh vực đều na ná giống nhau, bắt đầu từ chi phí cho con người dựa trên biên chế được giao mang tính chủ quan áp đặt, sau đó là chi phí đi kèm để thực hiện nhiệm vụ dựa trên chế độ chi cho từng lĩnh vực song cũng không có cơ chế quản lý tiên tiến hơn ngoài việc dựa theo số biên chế được giao.

Như vậy, việc lập, chấp hành, quyết toán ngân sách là quá trình dựa hoàn toàn vào chi phí cho bộ máy, nguyên vật liệu, tài sản cố định... mà không cần quan tâm đến cơ quan đó làm ra sản phẩm nào, tốt hay xấu; hoặc việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị đó đạt chất lượng, hiệu quả như thế nào. Tóm lai, với cách làm ngân sách hoàn toàn dựa trên yếu tố đầu vào làm triệt tiêu động lực hướng tới hiệu quả, vì muốn có ngân sách nhiều thì phải tăng biên chế và các điều kiện đi kèm, chứ không phải là nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác. Tư duy và cách làm này ngày càng tỏ ra không phù hợp với nền kinh tế thị trường vốn coi trọng hiệu quả cuối cùng.

Trên đây là trích dẫn của tài liệu, để xem toàn văn tài liệu xin quý vị tải xuống tệp đính kèm.