1. Xóa bỏ chế độ hành chính chủ quản

Cơ chế hành chính chủ quản là cơ sở để các cơ quan chủ quản can thiệp trực tiếp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước, không tập trung giám sát, kiểm tra thực hiện quyền sở hữu, buông lỏng các hoạt động về quản lý nhà nước. Bản chất của quyền sở hữu là thống nhất, nhưng cơ chế hành chính chủ quản đã tạo ra sự manh mún, không thống nhất. Mỗi cơ quan hành chính chủ quản không phải là cơ quan chuyên nghiệp quản lý đầu tư nhưng lại được giao các quyền ở các mức độ khác nhau đối với việc thực hiện quyền sở hữu tài sản và vốn tại doanh nghiệp nhà nước.

Trong cơ chế này, Nhà nước đã không thực hiện đầy đủ và có hệ thống quyền sở hữu nhà nước, đồng thời không thể kiểm soát được tình hình sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước, càng không có biện pháp đúng đắn, kịp thời đối với nguồn vốn hàng trăm ngàn tỷ đồng tại các doanh nghiệp nhà nước. Do đó, Nhà nước khó có thể thực hiện việc điều hòa, phối hợp hoặc tập trung vốn để đầu tư, kinh doanh khi cần thiết, đồng thời việc sử dụng vốn và tài sản kém hiệu quả có thể gây thất thoát, lãng phí lớn. Hơn nữa, trách nhiệm giữa cơ quan chủ quản và Bộ Tài chính không được quy định rõ ràng đối với việc thực hiện quyền sở hữu, cũng như hoạt động kém hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước, dẫn đến khó xác định chủ thể nào là người chịu trách nhiệm đầu tiên, cuối cùng hay liên đới. Từ đó, việc thực hiện quyền sở hữu và quyền tự chủ tại doanh nghiệp nhà nước chưa có cơ chế đồng bộ, minh bạch, rõ ràng theo cơ chế thị trường. Do sự thiếu trách nhiệm này, vốn và tài sản của Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước không được kiểm kê, kiểm soát và hạch toán đầy đủ, dẫn đến lãng phí, thậm chí tham ô nghiêm trọng ở nhiều lĩnh vực và địa phương.

Để khắc phục những hạn chế nêu trên, cần xóa bỏ triệt để cơ chế hành chính chủ quản. Việc xóa bỏ cơ chế hành chính chủ quản không có nghĩa là xóa bỏ chức năng của Nhà nước, đế phủ định vai trò của chủ sở hữu nhà nước, trái lại, nó góp phần bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước được thực hiện trên thực tế. Hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước phải bảo đảm đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm theo Hiến pháp và pháp luật. Các doanh nghiệp nhà nước vi phạm sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật cũng như các chủ thể pháp luật khác.

Nghị quyết số 68/NQ-CP ngày 12/5/2022 của Chính phủ nêu rõ: “Hạn chế tối đa việc can thiệp hành chính trực tiếp vào hoạt động quản lý điều hành của doanh nghiệp; thực hiện phân cấp mạnh mẽ trong việc thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước gắn với chế độ giám sát, kiểm tra và đánh giá toàn diện, tách bạch, phân định rõ chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước với chức năng quản lý nhà nước; tách bạch quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước với thực hiện nhiệm vụ phát triển sản xuất kinh doanh, đồng thời có sự gắn kết hòa quyện trong mối quan hệ giữa nhà nước và doanh nghiệp nhà nước. Theo đó, Nhà nước tạo môi trường kinh doanh phù hợp với nguyên tắc kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; doanh nghiệp nhà nước chủ động trong hoạt động, cạnh tranh bình đẳng, có trách nhiệm, nỗ lực quyết tâm thực hiện vị trí, vai trò, sứ mệnh tương xứng với nguồn lực được nắm giữ, sử dụng có hiệu quả hệ sinh thái do Nhà nước tạo ra”.

Khắc phục tối đa sự trùng lặp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước. Các cơ quan nhà nước chỉ tập trung vào hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực, ngành mình phụ trách. Hoàn thiện cơ quan chuyên trách thực hiện quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước hoạt động kinh doanh trong khuôn khổ pháp luật, thực hiện quyền tự chủ kinh doanh mà không phải xin phép hoặc chờ xét duyệt của bất cứ cơ quan cấp trên nào.

Xóa bỏ phương thức quản lý trực tiếp của các cơ quan chủ quản, thay “cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp” bằng cơ quan quản lý và thực hiện quyền sở hữu tài sản của Nhà nước trong các doanh nghiệp. Không phân biệt kinh tế Trung ương và kinh tế địa phương, từ đó xóa bỏ sự khác biệt về quản lý nhà nước giữa khu vực kinh tế quốc doanh và khu vực kinh tế ngoài quốc doanh.

Nhà nước phải kiên quyết xóa bỏ cơ chế chủ quản, không phân biệt hình thức sở hữu, đồng thời phân định rõ chức năng chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước. Chức năng này tập trung vào cơ quan quản lý vốn và tài sản nhà nước, chọn cử người đại diện cho sở hữu nhà nước trong Hội đồng quản trị tại các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Theo đó, cơ chế chủ quản của các bộ, địa phương có sự lẫn lộn giữa quản lý nhà nước và chủ sở hữu cũng như sự phân biệt giữa kinh tế Trung ương và kinh tế địa phương không còn lý do để tồn tại.

2. Hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền sở hữu

Hoàn thiện sở hữu nhà nước là vấn đề trung tâm, xuất phát điểm có tính chất nền tảng để giải quyết triệt để yêu cầu mà nền kinh tế thị trường đặt ra cho chế độ sở hữu nhà nước, đó là xác định rõ quyền sở hữu tài sản, nhằm làm sống động hoạt động của doanh nghiệp nhà nước với tư cách là thực thể kinh doanh có quyền tự chủ.

Sự phát triển của sở hữu nhà nước gắn với sự phát triển của khu vực kinh tế nhà nước, đặc biệt là doanh nghiệp nhà nước ở nước ta. Nhận thức thống nhất và quan điểm đúng đắn về sở hữu và việc chuyển đổi sở hữu trong doanh nghiệp nhà nước có ý nghĩa quyết định đối với việc hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước.

Hoàn thiện sở hữu nhà nước, cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước là đòi hỏi tất yếu, cấp bách để Nhà nước chỉ duy trì sở hữu nhà nước ở những ngành, lĩnh vực trọng yếu, mũi nhọn của nền kinh tế, có vai trò kích thích tăng trưởng và ổn định, đặc biệt là vào thời điểm các ngành, lĩnh vực đó kích thích sự phát triển của doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Vì vậy, cần chấn chỉnh, hoàn thiện và phát triển cơ cấu sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong những khâu then chốt như kết cấu hạ tầng, những công trình đòi hỏi kỹ thuật cao, vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi chậm và kéo dài; đáp ứng nhu cầu về hàng hóa vật tư, dịch vụ khoa học - kỹ thuật, thương mại, tài chính ngân hàng.... tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của ngành kinh tế quốc dân và toàn xã hội.

Nên tách bạch rõ ràng chức năng chủ sở hữu nhà nước (chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước) với chức năng quản lý nhà nước tại các cơ quan quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Khuôn khổ pháp lý về doanh nghiệp nhà nước cần có quy định tách bạch nhiệm vụ/mục tiêu sản xuất - kinh doanh với nhiệm vụ/mục tiêu xã hội và công ích nhằm hạn chế tối đa tình trạng thiếu công khai, minh bạch về kết quả lợi nhuận thực sự của doanh nghiệp[1].

Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nền kinh tế đòi hỏi kinh tế nhà nước phải đóng vai trò chủ đạo. Nhà nước phải động viên mọi thành phần kinh tế, mọi tầng lớp tham gia phát triển kinh tế. Muốn vậy, phải cải cách chế độ sở hữu nhà nước theo hướng chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước thành các công ty cổ phần, trong đó có cổ phần của Nhà nước.

Xác định rõ vấn đề sở hữu chỉ là phương tiện để đạt được mục tiêu của chủ nghĩa xã hội. Hoàn thiện sở hữu nhà nước có tác dụng to lớn, góp phần tạo ra động lực cải cách quản trị kinh doanh, làm tăng hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Hình thức sở hữu hợp lý trong từng lĩnh vực, từng thời kỳ nhất định cho phép sử dụng có hiệu quả nhất các yếu tố kinh tế, tài chính. Các hình thức sở hữu của doanh nghiệp nước có thể thay đổi linh hoạt. Đối với những doanh nghiệp nhà nước được coi là trọng yếu, mũi nhọn, đòi hỏi Nhà nước phải nắm toàn bộ vốn hoặc tỷ lệ khống chế. Tại thời điểm khác, sự phát triển của nền kinh tế đòi hỏi Nhà nước phải chuyển toàn bộ hoặc một phần vốn đã đầu tư ở một số doanh nghiệp cũ sang đầu tư vào những doanh nghiệp trọng yếu và mũi nhọn mới. Sự chuyển dịch vốn này biến doanh nghiệp nhà nước thành những công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần mà Nhà nước không nắm phần khống chế. Ngược lại, Nhà nước có thể góp vốn dưới dạng cổ phần trong trường hợp một số công ty tư nhân cần gọi thêm vốn trong quá trình kinh doanh. Như vậy, thông qua việc sử dụng công cụ sở hữu nhà nước một cách linh hoạt và hiệu quả, quá trình đa dạng hóa sở hữu các doanh nghiệp đồng thời xảy ra và làm mất ranh giới về sở hữu giữa các loại hình doanh nghiệp.

Nhà nước (mà trên thực tế là các thiết chế được ủy quyền như Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ, các bộ) vừa là chủ thể có chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, trong đó có doanh nghiệp nhà nước, vừa là chủ thể sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước. Trong khi đó, các doanh nghiệp nhà nước (chủ yếu là các doanh nghiệp lớn, có cấu trúc 100% sở hữu nhà nước hoặc hỗn hợp) lại chiếm những ngành hoặc lĩnh vực quan trọng, hoặc có tính độc quyền. Vì vậy, sẽ rất dễ xảy ra tình trạng Nhà nước lạm dụng quyền lực nhà nước để xâm phạm đến nguyên tắc bình đẳng giữa các doanh nghiệp. Có thể thấy, Nhà nước không thể trực tiếp sử dụng tất cả các tài sản thuộc sở hữu của mình. Do vậy, Nhà nước bắt buộc phải úy nhiệm hoặc giao cho chủ thể khác sử dụng tài sản nhà nước thông qua các phương thức khác nhau (thông qua các hợp đồng).

“Việc thực hiện quyền sở hữu nhà nước không còn là mệnh lệnh hành chính mà là sự thỏa thuận trên cơ sở lợi ích theo cơ chế thị trường”. Sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước là sở hữu đặc biệt, không giống như sở hữu đối với các tài sản thông thường.

Nhà nước sở hữu doanh nghiệp nhà nước tức là sở hữu một pháp nhân, một doanh nghiệp có các quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định, các quyền và nghĩa vụ đó độc lập với quyền và nghĩa vụ của Nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước là chủ thể sở hữu các tài sản được sử dụng trong sản xuất, kinh doanh, Nhà nước không sở hữu trực tiếp các tài sản mà chỉ sở hữu pháp nhân doanh nghiệp trong phạm vi số vốn mà Nhà nước góp. Quan hệ sở hữu này giống như quan hệ sở hữu của các chủ thể tư nhân hoặc tập thể đối với công ty do họ lập nên. Do đó, để thực hiện quyền sở hữu của mình, Nhà nước cũng phải tuân thủ các quy định chung của pháp luật về thực hiện quyền sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền sở hữu của mình thông qua các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, nhưng không có lợi ích gắn với lợi ích của chủ sở hữu nhà nước. Điều này rất khác biệt so với sở hữu tư nhân, vì lợi ích của người thực hiện quyền sở hữu tư nhân luôn gắn kết với lợi ích của chủ sở hữu. Mọi sự phức tạp và kém hiệu quả của sở hữu nhà nước đều bắt nguồn từ đặc điểm này. Vì vậy, chúng ta phải có các giải pháp thiết thực và phù hợp để thiết lập một cơ chế hữu hiệu nhằm thực hiện được quyền sở hữu của Nhà nước mà vẫn bảo đảm quyền tự chủ của doanh nghiệp trong cơ chế thị trường.

Có thể thấy, doanh nghiệp nhà nước chỉ là tên gọi của tổ chức kinh tế hoạt động kinh doanh có vốn chỉ phối của Nhà nước, trở thành khái niệm kinh tế và khái niệm chính sách được sử dụng trong nghiên cứu thực chứng hoặc hoạch định chính sách. Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022 đã tiếp tục điều chỉnh, cụ thể hóa các loại hình doanh nghiệp với các chế độ sở hữu khác nhau được đề cập trong Luật Doanh nghiệp năm 2005. Theo đó, các quy định điều chỉnh quan hệ sở hữu và quản trị trong doanh nghiệp, nhất là đối với việc thực hiện sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp, ngày càng được cụ thể hóa theo hướng trách nhiệm cá nhân rõ ràng, tôn trong điều lệ, phù hợp với thông lệ quốc tế.

Đầu tư mới của Nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước nhất thiết phải theo quy hoạch phát triển ngành kinh tế - kỹ thuật, vùng và địa phương, trên cơ sở tuân thủ chế độ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản do Chính phủ ban hành. Hoàn thiện cơ chế này theo hướng phân cấp mạnh, chủ đầu tư, người phê duyệt dự án, người quản lý doanh nghiệp nhà nước đồng thời chịu trách nhiệm về hiệu quả của dự án. Đối với những tài sản do doanh nghiệp đầu tư hoàn toàn bằng vốn vay, sau khi đã trả hết nợ bằng nguồn khấu hao cơ bản và lợi nhuận do chính tài sản đó làm ra nhưng vẫn tiếp tục sử dụng, thì người lao động trong doanh nghiệp được hưởng 50% giá trị của tài sản đó. Doanh nghiệp chủ động xây dựng cơ chế phân phối lợi ích này một cách công bằng, hợp lý theo hướng khuyến khích tiếp tục làm ra của cải vật chất cho xã hội. Chính phủ ban hành tiêu chí và chế độ đánh giá hiệu quả đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp có xét đến đặc thù của ngành và địa phương, kết hợp sắp xếp lại với đầu tư mới hoặc cải tạo, hiện đại hóa doanh nghiệp nhà nước.

Tiếp tục hoàn thiện cơ chế để Nhà nước có thể linh hoạt chuyển nhượng, mua bán phần vốn góp của Nhà nước theo cơ chế thị trường, nhằm thu nhanh lợi nhuận đầu tư, bảo đảm tính lành mạnh và an toàn của thị trường chứng khoán, đồng thời là công cụ quan trọng để Nhà nước điều tiết thị trường tài chính và nền kinh tế.

3. Hoàn thiện việc phân công, phân cấp, ủy quyền thực hiện quyền sở hữu

Nếu giới hạn vào doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu 100% vốn, Nhà nước là chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước. Song, trong sự cụ thể đó lại chứa đựng nhiều yếu tố trừu tượng: cơ quan nhà nước ở nhiều cấp khác nhau có sự phân công và phối hợp để thực hiện các quyền và trách nhiệm pháp lý, không xác định rõ cơ quan nào là chủ sở hữu đích thực của doanh nghiệp nhà nước. Hậu quả là tình trạng thiếu trách nhiệm, chồng chéo, trùng lặp trong việc thực hiện quyền sở hữu doanh nghiệp nhà nước.

Trong nền kinh tế thị trường, đối tượng sở hữu doanh nghiệp là doanh nghiệp với tư cách là một chủ thể pháp lý có chức năng tổ chức kinh doanh, bảo đảm hạch toán thu chi nhằm mang lại hiệu quả kinh tế. Người chủ doanh nghiệp là Nhà nước không trực tiếp sở hữu tài sản mà quyền sở hữu này thuộc về doanh nghiệp. Nhà nước sở hữu pháp nhân doanh nghiệp với chức năng kinh doanh cụ thể và có khả năng đáp ứng yêu cầu của Nhà nước.

Như vậy, quan hệ giữa chủ sở hữu và doanh nghiệp phải mang tính chất gián tiếp và xét về mặt kinh tế, quan hệ đó chủ yếu thông qua các quan hệ giá trị.

Doanh nghiệp và chủ sở hữu là hai thực thể tách biệt nhau. Doanh nghiệp có tài sản độc lập với tất cả các pháp nhân và thể nhân khác, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật và chủ sở hữu về kết quả sản xuất, kinh doanh, có quyền đầu tư và trở thành chủ sở hữu đối với phần vốn góp của mình vào doanh nghiệp khác. Như vậy, doanh nghiệp nhà nước phải thực sự là một pháp nhân độc lập, có quyền kinh doanh, có tài sản và có quyền tài sản độc lập với các cá nhân, tổ chức khác (kể cả với Nhà nước). Doanh nghiệp nhà nước tự chịu trách nhiệm trong mọi quan hệ với các chủ thể khác và có trách nhiệm bảo toàn vốn, bảo đảm lợi ích cho chủ sở hữu. Nhà nước chỉ sở hữu doanh nghiệp nhà nước về mặt giá trị sản nghiệp chứ không sở hữu các tài sản cụ thể trong doanh nghiệp, thực hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ của chủ đầu tư; doanh nghiệp có quyền tự chủ trong mọi hoạt động kinh doanh, thực hiện sở hữu trực tiếp cả về giá trị lẫn hiện vật, có quyền quyết định, định đoạt các hoạt động trong doanh nghiệp thông qua các cơ quan quản lý như Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc (trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ sở hữu). Khi đó, quyền, lợi ích và trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước tương tự như quyền của chủ tư bản đầu tư trong các công ty.

Hoàn thiện cơ chế giám sát giá cả nếu doanh nghiệp là đơn vị kinh doanh độc quyền hoặc được trợ cấp, bù giá khi cung cấp sản phẩm hoặc dịch vụ theo giá quy định của Nhà nước để thực hiện các chính sách xã hội; kiểm tra, giám sát việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ do Nhà nước giao; chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi vốn đã đầu tư vào doanh nghiệp; thụ hưởng kết quả kinh doanh của doanh nghiệp.

Như vậy, việc thực hiện mô hình doanh nghiệp nhà nước hoạt động theo luật chung, xóa bỏ quan hệ chủ quản là cần thiết và phù hợp với lộ trình đổi mới. Thu hẹp đầu mối doanh nghiệp nhà nước; nâng cao năng lực của Hội đồng quản trị và các cơ quan giám sát. Nhà nước sẽ ủy quyền cho các Hội đồng quản trị thực hiện quyền sở hữu của mình. Khi đó, chỉ còn Bộ Tài chính và các cơ quan giám sát như Kiểm toán nhà nước, Thanh tra nhà nước mới thực hiện chức năng theo dõi và thực hiện quyền sở hữu của Nhà nước.

Xây dựng quy chế cụ thể về cử người đại diện phần vốn Nhà nước; nghĩa vụ và quyền hạn của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại công ty cổ phần; quyền, nghĩa vụ và cơ chế ứng xử của các cổ đông thiểu số trong doanh nghiệp. Hoàn chỉnh cơ chế giám sát hoạt động của công ty cổ phần. Bảo đảm sự minh bạch về tài chính doanh nghiệp thông qua việc thực hiện nghiêm túc chế độ kế toán, kiểm toán, báo cáo tài chính. Xác định rõ trách nhiệm của “chủ sở hữu”, đại diện chủ sở hữu, đặc biệt là đối với những công ty có trên 50% vốn Nhà nước; tiêu chuẩn, chế độ, quyền lợi của người đại diện phần vốn Nhà nước tại công ty cổ phần.

[1] GS.TS. Nguyễn Quang Thuấn (Chủ biên): Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam sau 30 năm đổi mới: Thực trạng và giải pháp, tr.297