Trước năm 1986, nội dung và việc thực quyền sở hữu gần như chưa được pháp luật quy định. Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 không quy định trực tiếp về sở hữu nhà nước những thừa nhận ba chế độ sở hữu: sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Bộ luật Dân sự năm 1995 và Bộ luật Dân sự năm 2005 đều quy định: “... phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước... cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”, “Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân”. “Chính phủ thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, hiệu quả và tiết kiệm tài sản thuộc sở hữu toàn dân”. Pháp luật về dân sự không quy định rõ nội dung việc thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với tài sản trong các doanh nghiệp nhà nước, mà chỉ quy định việc thực hiện quyền chủ sở hữu theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp nhà nước....

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995, tiếp đó là Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã xác định rõ quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước về vấn đề sở hữu, trong đó doanh nghiệp nhà nước là một tổ chức kinh tế có tư cách pháp nhân, có tài sản riêng, được phân định rõ với số tài sản khác của chủ sở hữu tài sản; doanh nghiệp chịu trách nhiệm kinh tế và dân sự hữu hạn về toàn bộ hoạt động kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý, xác định tính trách nhiệm hữu hạn của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp trong phạm vi số vốn đã đầu tư vào doanh nghiệp. Điều này tránh được sự trói buộc rủi ro của doanh nghiệp đối với vốn ngân sách, đồng thời, cũng xác định doanh nghiệp nhà nước phải tự giải quyết các khoản nợ mà không được trông cậy, ỷ lại vào sự trợ giúp của Nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước được hoạt động theo cơ chế thị trường, cạnh tranh và chấp nhận phá sản.

Với tư cách là chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước, quyền và nghĩa vụ đối với doanh nghiệp nhà nước (công ty nhà nước theo quy định của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003) được thể hiện như sau:

Bảng so sánh quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước trong mối quan hệ với doanh nghiệp nhà nước

Qua sự đối chiếu, có thể rút ra những phân tích đánh giá như sau:

Việc thừa nhận doanh nghiệp nhà nước là chủ sở hữu đối với những tài sản thuộc vốn điều lệ cũng chỉ có tính tương đối vì đây cũng chỉ là loại sở hữu phát sinh và sự tồn tại của nó luôn gắn với mục đích nhất định. Doanh nghiệp nhà nước là chủ sở hữu tài sản bắt nguồn trực tiếp từ sở hữu nhà nước, được hình thành thông qua việc Nhà nước đầu tư (góp vốn). Mặt khác, khi thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt những tài sản của mình, doanh nghiệp nhà nước chỉ có thể xử sự theo điều lệ doanh nghiệp với sự kiểm soát của chủ sở hữu doanh nghiệp thông qua quyền chi phối các hoạt động của doanh nghiệp.

Việc xác định doanh nghiệp nhà nước là chủ sở hữu đối với tài sản của doanh nghiệp còn Nhà nước là chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước là phù hợp với quan điểm của Đảng về sắp xếp, đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước đã được xác định tại Hội nghị Trung ương 3 khóa IX, bảo đảm cho doanh nghiệp nhà nước thực sự có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, hoạt động theo nguyên tắc cạnh tranh. Cách tiếp cận này sẽ giải quyết được vấn đề sở hữu khi Nhà nước tiến hành chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước và việc Nhà nước thành lập SCIC.

Nhà nước thực hiện quyền bảo toàn và phát triển vốn chính là nghĩa vụ của doanh nghiệp nhà nước trong việc thực hiện gia tăng giá trị phần vốn đầu tư vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, quyền của chủ sở hữu và quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước cần phải được xác định cụ thể với các mục tiêu và tiêu chí rõ ràng. Nếu quyền hạn và trách nhiệm đối với quyền này của Nhà nước không được tách bạch rõ ràng thì Nhà nước khó xác định trách nhiệm tài sản, trách nhiệm hành chính, cũng như cơ chế tạo động lực cho đại diện chủ sở hữu và người quản lý doanh nghiệp và người lao động. Nhà nước buộc doanh nghiệp nhà nước phải áp dụng các biện pháp bảo toàn vốn thông qua chế độ quản lý, sử dụng vốn, tài sản; mua bảo hiểm tài sản... Tuy nhiên, mọi hoạt động kinh doanh đều chứa đựng những yếu tố rủi ro nên việc Nhà nước thực hiện cứng nhắc quyền phát triển vốn đã làm cho doanh nghiệp nhà nước không dám mạnh dạn đầu tư, kinh doanh.

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 chưa xác định rõ phương thức đầu tư vốn vào doanh nghiệp nhà nước theo hình thức kinh doanh hay phương thức cấp phát. Chủ sở hữu nhà nước chỉ có trách nhiệm đầu tư không thấp hơn vốn pháp định của các ngành nghề doanh nghiệp đó kinh doanh mà không cần xét đến mục tiêu, nhiệm vụ, quy mô, ngành nghề kinh doanh của doanh nghiệp. Điều đó dẫn đến việc thành lập doanh nghiệp nhà nước tùy tiện. Trình tự và thủ tục về cấp phát ngân sách và vay vốn đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước chưa được quy định cụ thể nên nhiều trường hợp nghĩa vụ cấp đủ vốn điều lệ chưa được các cơ quan nhà nước thực hiện đầy đủ và kịp thời.

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã khắc phục nhược điểm trên, tuy nhiên chưa xác định trách nhiệm của người quyết định đầu tư; chưa quy định quyền, điều kiện và phương thức Nhà nước thu hồi vốn đầu tư, điều động vốn và quyền thu lợi nhuận sau thuế nên người quyết định đầu tư không phải là người sử dụng tài sản được đầu tư và không chịu trách nhiệm khi đầu tư không có hiệu quả, không thu hỗi được vốn hay không trả được nợ vốn huy động.

Trong đầu tư và cấp vốn, bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không độc lập thực hiện quyền quyết định, mà cùng chia sẻ với Bộ Tài chính, với Thủ tướng Chính phủ (mà thực chất là với các bộ có liên quan). Các quyết định, phối hợp ra quyết định vẫn là hành chính, lấy ý kiến bằng văn bản. Quyết định được thông qua theo “nguyên tắc nhất trí”. Mỗi “đồng chủ sở hữu” đều có quyền phủ quyết. Nói cách khác, các quyết định cấp vốn và đầu tư đều là quyết định của nhiều bộ và cơ quan có liên quan và nếu thiếu sự đồng ý của một cơ quan là quyết định không được thông qua. Trong việc cấp vốn, bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cấp yêu thế với vị thế bị động và phụ thuộc vào Bộ Tài chính. Như vậy, quyền quyết định về chiến lược, kế hoạch dài hạn có thể chỉ là hình thức, vì việc thực hiện nó phụ thuộc rất lớn vào quyết định đầu tư. Đối với Hội đồng quản trị, nếu vị thế thấp kém hơn so với bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thì việc thực hiện chiến lược do Hội đồng quản trị quyết định sẽ càng khó khăn hơn.

Nhà nước có quyền thu tiền sử dụng vốn ngân sách, khoản thu này được trích từ khoản lợi nhuận sau thuế. Trường hợp lợi nhuận thấp hơn tiền thu sử dụng vốn thì phải nộp toàn bộ lợi tức. Nhà nước được quyền thu khoản tiền này trước khi lập quỹ và các khoản chia lãi khác. Nhà nước đặt ra khoản thu này mang tính chất như khoản cổ tức cố định từ phần vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Khoản thu này không căn cứ tỷ suất lợi nhuận hoặc theo lãi suất ngân hàng mà có mức nộp cố định. Năm 2000, Nhà nước đã sửa đổi chế độ thu này theo hướng giảm mức thu và thống nhất một tỷ lệ đối với tất cả các ngành nghề. Nhà nước đã thực hiện quyền này một cách máy móc mà không theo thông lệ đầu tư là chia cổ tức trên lợi nhuận sau thuế và để lại một phần lợi nhuận tạo điều kiện tích tụ và phát triển vốn tại doanh nghiệp nhà nước.

Nhà nước khống chế việc trích lập và sử dụng quỹ khen thưởng và phúc lợi một cách cứng nhắc mà không căn cứ vào hiệu quả kinh doanh làm triệt tiêu động lực của người quản lý và lao động trong doanh nghiệp nhà nước. Mức thưởng của những người quản lý doanh nghiệp nhà nước cũng bị khống chế, thể hiện sự cào bằng trong thu nhập, không kích thích và không tạo được động lực cho người quản lý doanh nghiệp nhà nước phát huy hết năng lực của mình. Do đó, một số doanh nghiệp nhà nước hoạt động có lợi nhuận cao không phải do năng lực kinh doanh mà do được ưu đãi hoạt động trong lĩnh vực độc quyền. Nhà nước chưa phân biệt được doanh nghiệp nhà nước nào hoạt động kinh doanh có tính chất cạnh tranh hoàn toàn với các doanh nghiệp có ưu đãi, hỗ trợ để quy định mức thưởng cho hợp lý.

Phương thức thực hiện quyền sở hữu của Nhà nước còn mang nặng tính hành chính bao cấp, biểu hiện cơ chế “xin – cho”, chưa đặt Nhà nước vào vị trí là một chủ đầu tư, một cổ đông đầu tư vốn vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, càng về sau, Nhà nước càng thể hiện quyết tâm hạn chế áp dụng biện pháp hành chính cho doanh nghiệp, tăng cường quyền tự chủ kinh doanh cho doanh nghiệp, tạo môi trường pháp lý bình đẳng cho các loại hình doanh nghiệp.

Nhà nước không quy định một chế độ pháp lý tương tự như cổ tức ưu đãi để chia cho quản lý và người lao động trong doanh nghiệp nhà nước theo đóng góp của họ vào hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Tài sản hình thành từ vốn do doanh nghiệp nhà nước tự vay tự trả, sau khi trả hết thì một phần giá trị tài sản đó thuộc quyền sở hữu của chủ thể nào chưa được xác định.

Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước về vốn và tài sản tại doanh nghiệp nhà nước được hoàn thiện một tài như: Bổ sung mới một số nghĩa vụ và giảm bớt một số quyền về tài sản của chủ sở hữu như phê chuẩn phương án chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, cầm cố, quyết định các hợp đồng vay và hợp đồng kinh tế... vốn nhà nước đầu tư ở doanh nghiệp được xác định rõ hơn phù hợp với cơ chế thị trường.

Nhà nước thay mặt cho chủ sở hữu toàn dân thực hiện các quyền sở hữu về vốn và tài sản tại các doanh nghiệp nhà nước. Người đại diện phần vốn góp của Nhà nước, công ty nhà nước thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Nhưng Nhà nước trong quan hệ pháp lý cụ thể chính là các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền được Nhà nước ủy quyền, phân công, phân cấp thực hiện quyền sở hữu. Mỗi chủ thể này được thực hiện một số nội dung của quyền sở hữu theo chức năng, nhiệm vụ của mình. Điều này tạo ra sự không rõ ràng giữa việc thực hiện quyền trong chức năng quản lý kinh tế và quyền với chức năng chủ sở hữu. Đồng thời, việc thực hiện quyền sở hữu rất phân tán, trách nhiệm của các đại diện chủ sở hữu rất mờ nhạt.

Mặc dù, Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện quyền sở hữu nhưng trên thực tế không có cơ quan nào có trách nhiệm xuyên suốt, thống nhất đối với doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước chưa đánh giá toàn diện về hoạt động của khu vực doanh nghiệp nhà nước và từng doanh nghiệp nhà nước, chưa có đề án sắp xếp một cách cơ bản nên việc đổi mới sắp xếp doanh nghiệp nhà nước còn nặng về hình thức, còn doanh nghiệp nhà nước thì nặng về đối phó hơn là tự đổi mới. Nhà nước rất lúng túng trong việc xác định và thực hiện quyền sở hữu tài sản, tiền vốn trong doanh nghiệp nên doanh nghiệp nhà nước thuộc sở hữu toàn dân dễ trở thành vô chủ.

Doanh nghiệp nhà nước càng ngày càng được mở rộng quyền tự chủ để tham gia quan hệ pháp lý một cách độc lập. Tuy nhiên, quan hệ pháp lý giữa doanh nghiệp nhà nước, chủ thể kinh doanh độc lập với Nhà nước, chủ sở hữu của doanh nghiệp chưa rành mạch. Vì thế, quyền, lợi ích, nghĩa vụ và tài sản doanh nghiệp chưa được tách bạch rõ với quyền, lợi ích, nghĩa vụ và tài sản của Nhà nước; quan hệ giữa tài sản của tổng công ty và các doanh nghiệp thành viên, quan hệ giữa doanh nghiệp với bộ máy quản lý trong doanh nghiệp cũng mập mờ; quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước được hình thành từ thời bao cấp nên đã hình thành nên chế độ hành chính chủ quản đối với doanh nghiệp nhà nước. Chế độ này không phù hợp với cơ chế thì trường nhưng vẫn tồn tại cho đến thời điểm bấy giờ mặc dù Nhà nước đã có nhiều cố gắng trong việc xóa bỏ cấp hành chính quan liêu...

Hình thức “giao vốn”, “nhận vốn” mang nặng tính hành chính theo Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 đã đưa thay thế bởi hình thức đầu tư theo Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003. Nhà nước cố gắng xác định đầy đủ, rõ ràng trách nhiệm pháp lý của các nhà quản lý doanh nghiệp khi doanh nghiệp kình doanh thua lỗ, gây tổn thất hoặc thiếu trách nhiệm trong quản lý làm thiệt hại tài sản nhà nước, nhưng chưa đủ mức cần thiết, chưa tương xứng với quyền đã giao cho họ.

Doanh nghiệp nhà nước về bản chất là thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước chỉ là người đại diện chủ sở hữu, vì vậy, quy định: “Nhà nước là đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước là trái với bản chất sở hữu của doanh nghiệp nhà nước. Chính vì vậy, quyền và lợi ích của người chủ thực sự rất ít khi được ghi nhận, đồng thời chưa giải quyết triệt để quan hệ giữa người ủy quyền và người được ủy quyền và chưa thiết lập cơ chế giám sát, đánh giá hữu hiệu đối với đại diện chủ sở hữu và việc thực hiện quyền chủ sở hữu. Vì vậy, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước khó có thể đạt được.

Pháp luật chưa quy định rõ trách nhiệm của người đại diện chủ sở hữu, quản lý trực tiếp doanh nghiệp hoặc cơ quan hữu quan khi đầu tư sai, kinh doanh không có hiệu quả, quản lý không chặt chẽ để mất vốn Nhà nước và không hoàn trả nợ đến hạn. Việc Giám đốc doanh nghiệp nhà nước kê khống tài sản, thiết bị hoặc dùng vốn cá nhân thành lập các công ty con, sau đó dùng cách chuyển các hợp đồng kinh tế có lợi cho công ty con, chuyển lãi sang công ty con và khai lỗ của doanh nghiệp nhà nước đã gây thiệt hại cho chủ sở hữu nhà nước. Trong vụ án Nguyễn Lâm Th lừa đảo 37 bưu điện tỉnh, thành phố, cơ quan điều tra có kết luận: Kết quả trưng cầu giám định cho thấy số hợp đồng của Bưu điện AG ký kết chỉ trị giá khoảng 1,8 tỉ đồng. Như vậy, thông qua các hợp đồng mua bán thiết bị này, Nhà nước đã bị thiệt hại 11,5 tỉ đồng. Nghĩa là chỉ với một doanh nghiệp nhà nước, trong một thời gian ngắn, Nguyễn Lâm Th được sự giúp đỡ của người quản lý doanh nghiệp, đã kê khống thiết bị lên gần 6 lần, gây thiệt hại cho Nhà nước hàng tỷ đồng. Sự thất thoát quá lớn nhưng trách nhiệm của cơ quan chủ quản cũng như đại diện chủ sở hữu khá nhẹ nhàng[1].

Vụ án AVG cũng là một điển hình của sai phạm trong thời gian qua. Ngày 14/3/2018, Thanh tra Chính phủ đã ban hành kết luận thanh tra toàn diện dự án Tổng công ty viễn thông MobiFone mua 95% cổ phần của Công ty cổ phần nghe nhìn Toàn Cầu, trong đó khẳng định đây là vụ việc kinh tế rất nghiêm trọng, liên quan đến cả những cán bộ giữ vị trí lãnh đạo các bộ, ngành. Các bị cáo thuộc Bộ Thông tin và Truyền thông, MobiFone đã xâm phạm quản lý nhà nước về quản lý đầu tư công, ảnh hưởng niềm tin của nhân dân, tạo dư luận xấu về công tác đầu tư công của nhà nước. Các bị cáo đã gây hậu quả thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng hơn 6.600 tỷ đồng[2].

Chính phủ có 8 quyền và nghĩa vụ trong việc thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, các quyền quyền còn rất chung chung và chưa có cơ chế, thể chế thực hiện. Các quyền này chủ yếu là chỉ ban hành các quy định hơn là trực tiếp thực hiện quyền của mình. Có những quyển mang nặng tính hình thức, khuôn sáo và lối mòn hơn là tính thực tiễn, tính khoa học và khả thi để nâng cao hiệu lực thực hiện quyền chủ sở hữu như: thống nhất tổ chức thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của chủ sở hữu, quy định chế độ tài chính của công ty nhà nước, kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn của công ty nhà nước. Có những quyền quá cứng nhắc và chưa hợp lý theo cơ chế thị trường trong quản lý doanh nghiệp nhà nước như: quy định chế độ kiểm tra, giám sát công ty nhà nước thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ nhà nước giao. Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu nhưng không thực hiện các quyền của chủ sở hữu, không quy định cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu mà chủ yếu thực hiện các chức năng lập quy về một số vấn đề nội bộ trong “lĩnh vực” công ty nhà nước.

Các quyền chủ sở hữu mà Chính phủ thực hiện không tương xứng với các quyền chủ sở hữu của bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Quyền có ý nghĩa nhất của Chính phủ trong thực hiện quyền chủ sở hữu là: “Phê duyệt phương án thành lập mới, tổ chức và sắp xếp lại công ty nhà nước trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế quốc dân, ở các ngành, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Tuy nhiên, quy định này có phần mâu thuẫn với các quy định về thủ tục thành lập vì theo quy định đó thì hằng năm hay định kỳ Chính phủ phải quyết định số lượng doanh nghiệp toàn quốc nói chung, từng ngành, lĩnh vực và địa phương nói. Điều này, một lần nữa chứng minh thủ tục phức tạp, phiền hà, không phải là công cụ hữu hiệu để hạn chế việc thành lập mới các doanh nghiệp.

Trong giai đoạn này, có sự mâu thuẫn trong thực hiện chức năng quyền sở hữu; việc quyết định cấp vốn, đầu tư, chiến lược và kế hoạch kinh doanh, nhân sự chủ chốt không được thực hiện một cách thống nhất (do các cơ quan khác nhau quyết định, với phương thức ra quyết định chưa rõ ràng, thậm chí chưa có). Chủ sở hữu bổ nhiệm lựa chọn và bổ nhiệm giám đốc, phó giám đốc và kế toán trưởng có nguy cơ tạo ra một “êkíp” làm việc không thống nhất, cấp dưới không “chịu cấp trên”, gây mâu thuẫn nội bộ. Tình trạng đó có thể kéo dài mà không thể giải quyết được, tạo điều kiện cho cấp “chủ quản” có cơ hội can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp.

Một số quyền cơ bản của chủ sở hữu đã bị “từ bỏ”. Đó là: quyền hưởng lợi nhuận và các lợi ích khác thu được từ doanh nghiệp do mình sở hữu; và quyền thu lại phần giá trị còn lại sau khi công ty nhà nước bị giải thể.

Cơ quan thực hiện quyền sở hữu chưa có bộ máy chuyên trách, chưa có năng lực, chưa có cơ chế để thực hiện các quyền chủ sở hữu một cách chuyên nghiệp. Phương thức ra quyết định về các công việc thực hiện quyền sở hữu vẫn hành chính. quan liêu giống như công việc khác. Không có cơ chế giám sát, đánh giá chức năng thực hiện quyền sở hữu.

Nhà nước đã dần dần không can thiệp trực tiếp vào các hoạt động của doanh nghiệp mà thông qua pháp luật để quản lý hoạt động của nó, làm cho nó thật sự trở thành một tổ chức kinh doanh độc lập, phù hợp với cơ chế thị trường, thật sự trở thành một chủ thể pháp luật, hoạt động trong môi trường hợp tác cạnh tranh, phát triển hoặc phá sản.

Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời để khắc phục những hạn chế nêu trên. Nước ta đã có nhiều nỗ lực để tách quyển sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong các quyến nghiệp nhà nước. Thành tựu đáng kể nhất trong việc tách bạch này là trong giai đoạn này đang tồn tại hai mô hình tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước: mô hình có Hội đồng quản trị được áp dụng cho các doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn và mô hình Hội đồng thành viên được áp dụng cho các công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên quy mô vừa và nhỏ. Về nguyên tắc, Hội đồng quản trị Hội đồng thành viên của doanh nghiệp nhà nước là cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước thực hiện chức năng quản lý doanh nghiệp. Hội đồng được chủ sở hữu Nhà nước ủy nhiệm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu, chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước chủ sở hữu về việc thực hiện các quyền được giao. Với chức năng quản lý doanh nghiệp, Hội đồng sẽ quyết định và chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của các quyết định liên quan như chiến lược và kế hoạch phát triển sản xuất, kinh doanh, phương án đầu tư và huy động vốn đầu tư, các giải pháp lớn về phát triển thị trường và công nghệ, quy định về cơ cấu tổ chức bộ máy điều hành, bổ nhiệm, miễn nhiệm hoặc cách chức các chức danh điều hành chủ chốt của doanh nghiệp nhà nước. Tổng giám đốc/Giám đốc thực hiện tất cả các công việc liên quan đến điều hành hoạt động sản xuất, kinh doanh (thường xuyên) và chịu trách nhiệm trước Hội đồng về thực hiện các quyền và nhiệm vụ được giao. Đặc biệt, ngày 20/6/2005, Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) được thành lập và chính thức đi vào hoạt động tháng 8/2006. Đây là tổ chức kinh tế đại diện cho Chính phủ trong việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước. Vai trò của nó không chỉ giới hạn ở việc “giữ vốn của Nhà nước” mà còn “phát triển phần vốn đó” thông qua việc thực hiện hoạt động đầu tư vốn và bảo đảm hiệu quả của đồng vốn. Nếu SCIC là tổ chức được Chính phủ trao quyền đại diện nhà nước trong việc quản lý và phát triển phần vốn thuộc sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp thì Hội đồng quản trị Hội đồng thành viên của doanh nghiệp nhà nước cũng như người được giao trách nhiệm quản lý phần vốn của Nhà nước tại loại hình doanh nghiệp đa sở hữu là người đại diện chủ sở hữu nhà nước tại mỗi doanh nghiệp. Quan hệ giữa SCIC và bộ phận này trong doanh nghiệp là quan hệ dọc, quan hệ giữa các cấp trong hệ thống quản lý.

Hiện nay, ở Việt Nam, với tư cách là chủ thể tham gia vào các hoạt động kinh tế, địa vị pháp lý của các doanh nghiệp nhà nước đang được điều chỉnh bởi Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022. Theo quy định của Luật này, doanh nghiệp nhà nước có một số đặc điểm sau đây: Về mặt hình thức, doanh nghiệp nhà nước được tổ chức thành các xí nghiệp, nhà máy, công ty, tổng công ty, liên hiệp công ty, nông trường, lâm trường, cửa hàng... hoạt động độc lập, cách pháp nhân. Doanh nghiệp nhà nước (so với công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, doanh nghiệp tưg ty cổ Được hưởng rất nhiều quy chế ưu đãi về sở hữu, về tài sản, về vốn, về ngành nghề kinh doanh... song trong nền kinh tế thị trường hiện nay nó cũng có những điểm chung sau:

Doanh nghiệp nhà nước cũng là một chủ thể kinh tế độc lập được pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cũng là lợi nhuận (trừ những doanh nghiệp nhà nước được thành lập nhằm hỗ trợ sự phát triển của nền kinh tế quốc dân hoặc để làm nhiệm vụ chính trị - xã hội). Theo Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022, doanh nghiệp nhà nước có nhiều hình thức tồn tại. Nếu doanh nghiệp nhà nước do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ thì có các loại hình doanh nghiệp như: công ty nhà nước, công ty cổ phần nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước. Nếu doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ thì có thể tồn tại dưới các loại hình doanh nghiệp sau: công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.

Công ty nhà nước có Hội đồng quản trị là doanh nghiệp được thành lập và hoạt động trên cơ sở liên kết của nhiều đơn vị thành viên có mối quan hệ gắn bó với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, cung ứng, tiêu thụ, dịch vụ... nhằm tăng cường khả năng kinh doanh của các đơn vị thành viên và thực hiện các nhiệm vụ của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Loại hình công ty nhà nước này có một số đặc điểm sau: (i) Công ty nhà nước là tổ chức kinh doanh có tư cách pháp nhân, được Nhà nước giao quản lý vốn, tài nguyên, đất đai và các nguồn lực khác, có trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực được giao...; (ii) Công ty nhà nước có thể có các loại đơn vị thành viên là các đơn vị hạch toán độc lập, đơn vị hạch toán phụ thuộc, đơn vị sự nghiệp. Địa vị pháp lý của các đơn vị thành viên này do Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022 và các văn bản dưới luật hiện hành có liên quan quy định.

Theo Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022: Cơ cấu tổ chức quản lý của doanh nghiệp nhà nước theo hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần và có hai mô hình. Cả hai mô hình doanh nghiệp nhà nước phải thành lập Ban Kiểm soát. Nếu như trước đây, tại khoản 1 Điều 102 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định: Căn cứ quy mô của công ty, cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định bổ nhiệm 01 Kiểm soát viên hoặc thành lập Ban kiểm soát gồm 03 đến 05 Kiểm soát viên. Nhiệm kỳ Kiểm soát viên không quá 05 năm và được bổ nhiệm lại nhưng mỗi cá nhân chỉ được bổ nhiệm làm Kiểm soát viên của một công ty không quá 02 nhiệm kỳ. Có thể thấy trong doanh nghiệp nhà nước được điều chỉnh bởi Luật Doanh nghiệp năm 2014 có thể có hoặc không có Ban kiểm soát trong cơ cấu tổ chức quản lý của mình.

Đến Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022, doanh nghiệp nhà nước đã có sự thay đổi hoàn toàn cả hình thức và trong nội dung. Khoản 1 Điều 103 Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung quy định: Căn cứ quy mô của công ty, cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định thành lập Ban kiểm soát có từ 01 đến 05 Kiểm soát viên, trong đó có Trưởng Ban kiểm soát. Nhiệm kỳ Kiểm soát viên không quá 05 năm và có thể được bổ nhiệm lại nhưng không quá 02 nhiệm kỳ liên tục tại công ty đó. Trường hợp Ban kiểm soát chỉ có 01 Kiểm soát viên thì Kiểm soát viên đó đồng thời là Trưởng Ban kiểm soát và phải đáp ứng tiêu chuẩn của Trưởng Ban kiểm soát.

Như vậy, Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022 quy định trong cơ cấu tổ chức quản lý của doanh nghiệp nhà nước bắt buộc phải có Ban kiểm soát. Quy định này nhằm đảm bảo hoạt động của doanh nghiệp nhà nước được giám sát, đánh giá khách quan và trung thực.

Tuy nhiên, mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong doanh nghiệp nhà nước trong thời gian qua vẫn còn nhiều điểm cần phải hoàn thiện. Quyền của chủ sở hữu và quyền của đại diện chủ sở hữu ở doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa được phân định rõ ràng. Mặc dù, doanh nghiệp nhà nước đã được trao các quyền tự quyết định hoạt động sản xuất, kinh doanh nhiều hơn trước nhưng với việc quy định các cơ quan nhà nước phê duyệt phương án huy động vốn, phương án đầu tư ra ngoài của doanh nghiệp, phê chuẩn các tài sản quan trọng khi cầm cố, cho thuê, chuyển nhượng, thanh lý, thế chấp, phê quyệt các hạng mục đầu tư xây dựng công trình, vô hình chung vẫn đang tạo ra rào cản đối với quyền kinh doanh của doanh nghiệp vì thực chất những công việc “bị phê duyệt này” thuộc quyền kinh doanh của doanh nghiệp, những người sử dụng vốn nhà nước cũng chưa có lợi ích và trách nhiệm gắn liên với hiệu quả sản xuất, kinh doanh. Việc giao vốn và cơ chế, phương thức quản lý vốn theo kiểu hiện vật hơn là theo giá trị, còn mang nặng tính hành chính, bao cấp, biểu hiện của cơ chế xin cho, chưa đặt Nhà nước vào đúng vị thế của một nhà đầu tư, một cổ đông, đối tác đầu tư vốn vào doanh nghiệp.

Hơn nữa, cả Hội đồng quản trị lẫn những người trực tiếp sử dụng vốn trong doanh nghiệp nhà nước đều không phải là chủ sở hữu thực sự vốn trong doanh nghiệp, do đó việc họ được giao trách nhiệm và lợi ích không rõ ràng, chưa cụ thể, không gắn với kết quả hoạt động của doanh nghiệp như hiện nay, làm tốt không được thưởng hoặc thưởng không xứng đáng, làm sai không bị xử lý hoặc xử lý không thích đáng, chưa tạo động lực thật sự cho họ phát huy hết vai trò giám sát, kiểm soát hiệu quả sử dụng vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước, dẫn đến tình trạng đầu tư ngoài ngành trong khi nhiệm vụ chính trị, kinh tế được Nhà nước giao lại không hoàn thành tốt của nhiều doanh nghiệp nhà nước. Tính đến cuối năm 2010, tổng các khoản đầu tư của 21 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đầu tư vào các lĩnh vực tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, bất động sản và quỹ đầu tư là 37.735 tỷ đồng. Sự thiếu kiểm soát của chủ sở hữu đối với quyền sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước dẫn tới những trường hợp đáng tiếc như Vinashine, Vinaline, làm cho nguồn vốn của Nhà nước chạy vào túi những cá nhân quản lý, sử dụng nguồn vốn này. Ngược lại, cơ chế này không tạo điều kiện cho những giám đốc có tâm, có tài muốn làm cho doanh nghiệp hoạt động hiệu quả phát huy hiệu quả vì bị những rằng buộc của cơ chế chung cản trở. Kết quả cuối cùng đều là hiệu quả kinh tế của doaản nghiệp nhà nước thường không cao, việc bảo toàn và phát triển vốn chưa tốt, tình trạng ăn mòn vào vốn, mất vốn vẫn còn. Biểu hiện có thể nhìn thấy của việc chưa xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng trong doanh nghiệp nhà nước thời gian qua là các doanh nghiệp nhà nước nắm giữ số vốn lớn, được hưởng nhiều ưu đãi của Nhà nước nhưng làm ăn vẫn kém hiệu quả.

Trong giai đoạn 2016-2020, 19 Tập đoàn, Tổng công ty thuộc Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước[3] và Tập đoàn Viettel chỉ triển khai thực hiện 04 dự án đầu tư nhóm A, trong đó có 03 dự án chuyển tiếp từ năm 2015 trở về trước và 01 dự án khỏi công mới năm 2016. Việc phải xử lý các dự án thua lỗ, kém hiệu quả do quản lý không hiệu quả trong quá khứ cũng khiến một số doanh nghiệp nhà nước có tâm lý e ngại rủi ro nên không muốn thực hiện các dự án đầu tư mới.

[1] Xem https://tuoitre.vn/bat-tam-giam-pho-giam-doc-buu-dien-an-giang-148561.htm.

[2] Theo https://baochinhphu.vn/dai-an-mobifone-mua-avg-hinh-phat-nghiem-khac-doi-voi-cac-bi-cao-102266271.htm và Văn bản số 355/KL-TTCP ngày 14/3/2018 về Kết luận thanh tra dự án MobiFone mua 95% cổ phẩn của AVG

[3] 19 Tập đoàn, Tổng công ty thuộc Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước gồm: a) Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước; b) Tập đoàn Dầu khí Việt Nam; c) Tập đoàn Điện lực Việt Nam; d) Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam; đ) Tập đoàn Hóa chất Việt Nam; e) Tập đoàn công nghiệp Cao su Việt Nam; g) Tập đoàn công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam; h) Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam; i) Tổng công ty Viễn thông MobiFone; k) Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam; 1) Tổng công ty Hàng không Việt Nam; m) Tổng công ty Hàng hải Việt Nam; n) Tổng công ty Đường sắt Việt Nam; 0) Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam; p) Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam; q) Tổng công ty Cà phê Việt Nam; r) Tổng công ty Lương thực miền Nam; s) Tổng công ty Lương thực miền Bắc; t) Tổng công ty Lâm nghiệp Việt Nam.