Đa số các nước trên thế giới đã hình thành và phát triển KTNN hàng trăm năm nay để thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước, mà trọng tâm là NSNN. Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) được thành lập từ năm 1953 đến nay gồm 183 nước thành viên. Sự ra đời của INTOSAI đánh dấu một sự phát triển mới của các cơ quan KTNN. Tại Hội nghị lần thứ IX của INTOSAI tổ chức vào tháng 10/1977 tại Pêru, các đại biểu tham dự đã thông qua Tuyên bố Lima về chỉ dẫn kiểm toán. Hơn hai thập kỷ qua, những trải nghiệm cùng Tuyên bố Lima đã chứng minh mức độ ảnh hưởng quyết định của nó đến sự phát triển của kiểm toán chính phủ trong bối cảnh cụ thể của mỗi quốc gia. Mặc dù tuyên bố Lima không mang tính bắt buộc về mặt pháp lý quốc tế đối với nội bộ của một quốc gia nhưng nó lại có ảnh hưởng rất lớn đối với sự phát triển của các cơ quan KTNN ở từng quốc gia riêng biệt. Hầu hết các nước trên thế giới đều công nhận Tuyên bố Lima là chuẩn mực không thể không tuân theo trong việc giúp cho hoạt động KTNN đạt hiệu quả mong muốn. Chính vì vậy, Tuyên bố Lima là cơ sở thích hợp để nhiều nước ban hành các quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN, trong đó có hoạt động kiểm toán NSNN. Dù các quốc gia có thể chế chính trị khác nhau nhưng đều có những nét tương đồng đó là sử dụng cơ quan kiểm toán tối cao như một công cụ hữu hiệu trong kiểm soát mọi hoạt động kinh tế tài chính của nhà nước. Mọi lĩnh vực hoạt động tài chính liên quan đến NSNN đều chịu sự kiểm tra của cơ quan kiểm toán tối cao. NSNN là một trong những đối tượng kiểm toán thường xuyên và chủ yếu của tất cả các cơ quan KTNN. Tại mỗi quốc gia, kiểm toán NSNN có mô hình tổ chức và hoạt động với đặc trưng riêng. Tuy nhiên những đặc trưng chung của kiểm toán NSNN có thể khái quát theo những điểm sau đây:

Thứ nhất: Về nhiệm vụ kiểm toán NSNN và áp dụng loại hình kiểm toán trong kiểm toán NSNN ở các nước

Nhiệm vụ kiểm toán NSNN đều được cơ quan KTNN xác định rõ là nhằm đánh giá, xác nhận số liệu quyết toán hoặc số tăng, giảm, số dư cuối kỳ của các tài khoản quốc gia hoặc tài khoản của ngân sách các bang, địa phương; phát hiện sự không tuân thủ pháp luật và các quy định; đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý và điều hành NSNN.

Tuyên bố Lima chỉ rõ: Nhiệm vụ truyền thống của cơ quan kiểm toán tối cao là kiểm toán tính trung thực, hợp pháp của công tác quản lý tài chính kế toán và hoạt động kế toán. Một loại hình tương đương với kiểm toán báo cáo tài chính được các cơ quan kiểm toán tối cao sử dụng là kiểm toán hoạt động nhằm kiểm tra hành vi, tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của nền hành chính công. Kiểm toán hoạt động bao trùm không chỉ các nghiệp vụ tài chính cụ thể mà toàn diện hoạt động của chính phủ, gồm cả hệ thống tổ chức và hành chính. Mục tiêu kiểm toán của cơ quan kiểm toán tối cao là tính trung thực, hợp pháp, kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của quản lý tài chính và về cơ bản có vị trí quan trọng như nhau. Tuy nhiên, tuỳ cơ quan kiểm toán tối cao xác định ưu tiên mục tiêu và loại hình kiểm toán trên cơ sở từng trường hợp cụ thể [20, Điều 4].

Tuyên bố Lima cũng nêu rõ: kiểm toán sau là một nhiệm vụ không thể thiếu được của cơ quan KTNN. Kiểm toán sau do cơ quan KTNN thực hiện chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan có nghĩa vụ báo cáo, có thể dẫn tới bồi hoàn thiệt hại đã xảy ra và là việc làm thích hợp để ngăn chặn những tái phạm sau này. Việc kiểm toán NSNN được thực hiện theo 5 tiêu chí: Tính trung thực và hợp lý của báo cáo quyết toán; tính tuân thủ pháp luật trong các khâu của chu trình NSNN; tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng NSNN; tính hiệu lực thể hiện việc sử dụng NSNN theo các mục tiêu của dự toán NSNN được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; tính hiệu quả trong quản lý, sử dụng NSNN.

Việc xác định nhiệm vụ kiểm toán NSNN tuỳ theo đặc điểm, quy mô và nguồn lực kiểm toán để đảm bảo tính hiệu quả của cuộc kiểm toán và sử dụng loại hình kiểm toán phù hợp. Đa số các nước đều triển khai kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ trong kiểm toán NSNN, thời gian gần đây do yêu cầu ngày càng cao đối với việc đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc điều hành, quản lý NSNN cũng như hiệu quả, hiệu lực hoạt động của các cơ quan hành chính công, tại khu vực Châu Âu, Châu Mỹ nhiều cơ quan KTNN tại các nước phát triển như: Anh, Đan Mạch, Canađa, Mỹ.… đã đặt ưu tiên cho loại hình kiểm toán hoạt động trong kiểm toán NSNN. Tại khu vực Châu Á, những năm gần đây Trung Quốc, Nhật Bản, Malaixia, Ấn Độ…đã tập trung nhiều hơn cho loại hình kiểm toán hoạt động trong kiểm toán NSNN.

Bên cạnh đó, một nhiệm vụ của cơ quan KTNN trong kiểm toán NSNN chính là đưa ra ý kiến đánh giá phản biện về dự toán NSNN do chính phủ trình làm cơ sở cho quốc hội thảo luận và quyết định, tuy nhiên việc tham gia của cơ quan KTNN trong việc lập dự toán NSNN ở mỗi nước có hình thức và mức độ khác nhau. Thông qua kết quả kiểm toán hoặc các phiên thảo luận về dự toán NSNN, ở một số nước, cơ quan kiểm toán tối cao có thể đưa ra ý kiến phản biện về dự toán ngân sách hoặc những ý kiến tư vấn, điển hình là KTNN Cộng hoà Liên bang Đức, Hungari.

Trong lập dự toán NSNN, cơ quan KTNN tham gia trước hết với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, thực hiện đánh giá tính đúng đắn, sát thực và khả thi của dự án ngân sách hàng năm trước khi trình quốc hội phê chuẩn. Đối với các công trình, dự án quốc gia lớn, đòi hỏi phải được cơ quan KTNN thẩm tra sự cần thiết, tính khả thi, tính kinh tế và tiết kiệm của công trình dự án trước khi các bộ trình chính phủ hoặc chính phủ trình quốc hội xem xét quyết định.

Tại Cộng hoà Liên bang Đức, một trong những chức năng của KTNN Liên bang là tham gia vào công tác lập kế hoạch ngân sách hàng năm, với tư cách là người tư vấn quan trọng. Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình, KTNN Liên bang tư vấn cho Quốc hội Liên bang, Bộ Tài chính và các bộ của Liên bang. Kiểm toán Liên bang chỉ đưa ra ý kiến của mình  về những khoản chi lớn trong dự toán của các bộ ngành trên cơ sở kết quả kiểm toán tại bộ, ngành đó, không đưa ra ý kiến về toàn bộ các nội dung trong bản dự toán ngân sách của từng bộ ngành. Các ý kiến đưa ra đều dựa trên các kết quả kiểm toán trước đó tại từng bộ, ngành nên có tính thuyết phục cao và được các đại biểu Quốc hội quan tâm nhiều khi đưa ra ý kiến biểu quyết. Khi lập kế hoạch NSNN, Bộ Tài chính Liên bang gửi số kiểm tra dự toán NSNN năm cho các bộ Liên bang đồng thời gửi KTNN Liên bang. KTNN Liên bang thẩm định để đưa ra ý kiến về dự toán ngân sách có phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng bộ trên cơ sở các khoản chi trong dự toán phải đảm bảo nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả. KTNN Liên bang tham gia đàm phán dự thảo kế hoạch ngân sách với tư cách là người tư vấn, giúp cho Bộ Tài chính và các bộ Liên bang thảo luận dự thảo ngân sách đạt kết quả cao trước khi tiến hành vòng đàm phán tiếp theo. KTNN Liên bang tư vấn cho Quốc hội Liên bang thông qua Uỷ ban ngân sách Quốc hội. Đối với các công trình, dự án lớn đòi hỏi nguồn kinh phí đầu tư lớn từ ngân sách liên bang, KTNN Liên bang tham gia kiểm toán ở khâu kế hoạch về tính kinh tế, hiệu quả và tiết kiệm của các dự án xây dựng công trình đó trước khi được Quốc hội Liên bang thông qua.

Đối với Hungary, sau khi nhận được bản dự toán NSNN do Bộ Tài chính gửi đến, KTNN Hungary sẽ thẩm định dự toán của các đơn vị theo lĩnh vực kiểm toán được giao hàng năm. Khi thực hiện nhiệm vụ thẩm định, các bộ phận chuyên môn của KTNN Hungary phải làm việc trực tiếp với các bộ, ngành. Kết quả thẩm định dự toán của KTNN Hungary sẽ được gửi cho Bộ Tài chính, sau khi xem xét các nội dung về kết quả thẩm định dự toán do KTNN Hungary gửi sang, Bộ Tài chính Hungary có văn bản trả lời hoặc tổ chức các buổi làm việc giữa Lãnh đạo Bộ Tài chính với Lãnh đạo KTNN để tìm kiếm sự đồng thuận về những vấn đề cơ bản trước khi trình Chính phủ vào tháng 10 hàng năm. KTNN chỉ làm việc trực tiếp với Bộ Tài chính về những nội dung trong dự toán của từng bộ, ngành chưa đạt được sự đồng thuận. Tất cả các buổi họp của Ủy ban Ngân sách, Tài chính của Quốc hội Hungary về dự toán ngân sách đều có sự tham gia của đại diện KTNN Hungary. Trong phiên họp toàn thể của Quốc hội để thông qua dự toán NSNN, Bộ trưởng Bộ Tài chính và Chủ tịch KTNN Hungary đều có bài phát biểu trước Quốc hội.

Như vậy, ngoài những nhiệm vụ kiểm toán NSNN mang tính truyền thống gắn với chức năng kiểm toán, KTNN có thể chỉ ra những sai lệch của dự toán NSNN so với các nguyên tắc của tính tuân thủ, tính hợp lý, khả thi và tiết kiệm, làm cơ sở cho cơ quan quyền lực quyết định phê duyệt dự toán NSNN. Đây là hình thức tiền kiểm của KTNN, đảm bảo các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng như tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của các khoản chi NSNN, đảm bảo cho dự toán NSNN mang tính khả thi, tính tiết kiệm, hiệu quả và minh bạch ngay từ khâu dự toán; tránh được những sai phạm ngay từ khi lập và phân bổ dự toán... Hình thức kiểm toán trước của KTNN cũng đã được khẳng định trong tuyên bố Lima: Kiểm toán trước một cách có hiệu quả là điều không thể thiếu được đối với một nền kinh tế công cộng lành mạnh với tư cách là một nền kinh tế phân cấp và uỷ quyền...

Trên đây là trích dẫn của tài liệu, để xem toàn văn tài liệu xin quý vị tải xuống tệp đính kèm.