1. Khái quát vị trí của Luật hành chính trọng hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa
Theo quan điểm khoa học pháp lý hiện đại, hệ thống pháp luật thế giới hiện nay cơ bản được phân chia thành bốn dòng họ pháp luật chính, bao gồm: (i) Hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa (Civil Law); (ii) Hệ thống pháp luật Anh - Mỹ (Common Law); (iii) Hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa (Socialist Law); và (iv) Hệ thống pháp luật Hồi giáo (Islamic Law). Mỗi dòng họ pháp luật được hình thành và phát triển trong một không gian địa lý, lịch sử và bối cảnh chính trị - kinh tế - xã hội riêng biệt.
Hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa có nguồn gốc từ Liên Xô, với nền tảng lý luận dựa trên chủ nghĩa Mác - Lênin, phản ánh sâu sắc đặc điểm của Nhà nước xã hội chủ nghĩa - nơi Đảng Cộng sản đóng vai trò lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện. Hệ thống pháp luật này đã từng phát triển mạnh mẽ và lan rộng ra nhiều quốc gia thuộc khối xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu như Ba Lan, Tiệp Khắc (nay là Cộng hòa Séc và Slovakia), Hungary, Bulgaria, Romania... cũng như một số nước tại các châu lục khác như Trung Quốc, Việt Nam, Cuba, Triều Tiên, Lào, Mông Cổ.
Tại các quốc gia này, hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa không chỉ chịu ảnh hưởng của mô hình pháp lý Xô viết mà còn được điều chỉnh, bổ sung bởi các tư tưởng chính trị bản địa như tư tưởng Mao Trạch Đông ở Trung Quốc, tư tưởng Juche (Chủ thể) của Kim Nhật Thành ở Triều Tiên, tư tưởng Hồ Chí Minh ở Việt Nam. Điều này tạo nên những biến thể quốc gia trong cùng một hệ thống pháp luật, với những đặc trưng riêng phù hợp với bối cảnh lịch sử, chính trị và văn hóa từng nước.
Tuy nhiên, từ đầu thập niên 1990, cùng với sự tan rã của Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu, hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa chứng kiến sự suy giảm mạnh về phạm vi ảnh hưởng. Tại các quốc gia Đông Âu, những cuộc cải cách Hiến pháp triệt để đã đưa đến sự chuyển đổi từ chế độ xã hội chủ nghĩa sang chế độ chính trị đa nguyên, đa đảng đối lập. Dẫu vậy, ảnh hưởng của hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa vẫn còn dấu ấn trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là trong tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý hành chính.
Ở các quốc gia còn duy trì chế độ xã hội chủ nghĩa như Trung Quốc, Việt Nam, Lào, Cuba, Triều Tiên, mặc dù tiếp thu có chọn lọc các giá trị pháp quyền phương Tây nhằm phục vụ yêu cầu đổi mới kinh tế và hội nhập quốc tế, nhưng hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa vẫn giữ vai trò nền tảng, dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản.
Với tư cách là một hệ thống pháp luật độc lập, pháp luật xã hội chủ nghĩa có những đặc trưng cơ bản như sau:
Thứ nhất, về cơ sở tư tưởng - chính trị: Hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa gắn bó chặt chẽ với hệ tư tưởng Mác - Lênin về nguồn gốc, bản chất và vai trò của Nhà nước và pháp luật. Theo đó, Nhà nước là công cụ chuyên chính của giai cấp công nhân, đồng thời là phương tiện tổ chức xã hội trên cơ sở quyền lực của nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản. Đảng Cộng sản được xác định là lực lượng lãnh đạo duy nhất, theo quy định tại Điều 4 Hiến pháp Việt Nam năm 2013.
Thứ hai, về cấu trúc hệ thống pháp luật: Pháp luật xã hội chủ nghĩa chịu ảnh hưởng lớn từ mô hình Civil Law, đề cao vai trò của pháp luật thành văn, đồng thời có sự khác biệt rõ rệt trong việc ưu tiên luật công hơn luật tư. Thực tế lịch sử cho thấy, trong thời kỳ bao cấp, sở hữu tư nhân bị hạn chế hoặc xóa bỏ, dẫn đến sự phát triển không đồng đều giữa các lĩnh vực pháp luật, đặc biệt là sự thiếu hụt của luật dân sự, luật thương mại, v.v.
Thứ ba, về nguồn luật: Nguồn luật chủ yếu trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa là các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành theo thủ tục hiến định. Án lệ không phải là nguồn luật chính thức và vai trò giải thích pháp luật của tòa án bị hạn chế. Ngoài ra, trong một số trường hợp, nghị quyết, chỉ thị của Đảng Cộng sản cũng có vai trò định hướng, thậm chí có giá trị như nguồn luật.
Thứ tư, về thủ tục tố tụng: Thủ tục tố tụng trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa theo mô hình thẩm vấn (inquisitorial model), với đặc điểm là trọng tâm vào vai trò chủ động điều tra, xét hỏi của cơ quan tiến hành tố tụng. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước không dựa trên nguyên tắc tam quyền phân lập như trong mô hình tư sản, mà thông qua thiết chế Viện kiểm sát, với ba chức năng: kiểm sát việc tuân theo pháp luật, kiểm sát hoạt động tư pháp và thực hành quyền công tố.
Hiện nay, trong bối cảnh thực hiện các chủ trương lớn của Đảng về tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đặc biệt theo tinh thần các Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025[1], 127-KL/TW ngày 28/02/2025[2] và 134-KL/TW ngày 12/03/2025[3], yêu cầu đặt ra đối với hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa nói chung và Luật XLVPHC nói riêng là phải tiến hành sửa đổi, bổ sung kịp thời, đồng bộ, bảo đảm thống nhất.
Các Kết luận này xác định rõ: “Rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Đảng, Hiến pháp, pháp luật nhà nước,… bảo đảm đồng bộ với việc sắp xếp tổ chức bộ máy ở địa phương, hoàn thành trước ngày 30/6/2025”;
“Sắp xếp tổ chức cơ quan thanh tra theo 2 cấp: Trung ương và địa phương, bảo đảm tổ chức bộ máy tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả”;
“Đảng ủy Chính phủ, Đảng ủy Quốc hội, Đảng ủy Thanh tra Chính phủ phối hợp rà soát, hoàn thiện các luật liên quan, bảo đảm chức năng xử phạt vi phạm hành chính thực hiện có hiệu lực, hiệu quả”.
Trong bối cảnh đó, việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) là nhiệm vụ cấp thiết. Cụ thể, cần tập trung rà soát, sửa đổi các quy định liên quan đến:
Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh, cơ quan được giao thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành;
Thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
Thẩm quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính;
Thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính ngoài Tòa án như giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc.
Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 và một loạt đạo luật quan trọng liên quan như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Thi hành án hình sự, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam, Luật Tư pháp người chưa thành niên... đã và đang được sửa đổi, bổ sung, với hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2025.
Ngoài ra, theo quy định tại khoản 2 Điều 11 Nghị quyết số 190/2025/QH15 về xử lý các vấn đề phát sinh từ việc sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan có thẩm quyền phải ban hành hoặc trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự rút gọn, hoàn thành trước ngày 01/3/2027.
Theo thống kê, hiện nay cả nước có hơn 350.000 vụ việc xử phạt vi phạm hành chính mỗi năm[4], trong đó khoảng 70% liên quan đến các lĩnh vực chịu tác động trực tiếp của việc sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước. Nếu Luật XLVPHC không được sửa đổi kịp thời sẽ dẫn đến những khoảng trống pháp lý, ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả quản lý nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
Do đó, việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC không chỉ là yêu cầu kỹ thuật lập pháp mà còn là yêu cầu chính trị đặc biệt quan trọng nhằm bảo đảm sự vận hành thông suốt của bộ máy nhà nước trong giai đoạn mới, đáp ứng yêu cầu hội nhập, phát triển bền vững đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Như đã phân tích, trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa, luật công, đặc biệt là Luật Hành chính, có vai trò đặc biệt quan trọng và từng giữ vị trí chủ đạo trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Mặc dù hiện nay, cùng với quá trình đổi mới và hội nhập quốc tế, vai trò này đã có sự thay đổi nhất định, nhường chỗ nhiều hơn cho các ngành luật tư, tuy nhiên, Luật Hành chính vẫn giữ vai trò nền tảng trong hệ thống pháp luật.
Trước hết, Luật Hành chính là công cụ chủ yếu để bảo đảm và hoàn thiện hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước. Các quy phạm pháp luật hành chính quy định những nguyên tắc cơ bản của quản lý hành chính nhà nước, xác lập địa vị pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đồng thời quy định cơ chế, phương thức thực hiện quyền lực hành chính nhà nước. Thông qua các quy định về thủ tục hành chính, biện pháp quản lý và quyết định hành chính, Luật Hành chính góp phần thiết lập một nền hành chính công khai, minh bạch, chuyên nghiệp, đồng thời đảm bảo cho bộ máy hành chính nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý trong điều kiện mới.
Cùng với việc hoàn thiện hoạt động bộ máy hành chính, Luật Hành chính còn trực tiếp quy định địa vị pháp lý, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể chịu sự quản lý hành chính, bao gồm công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và người nước ngoài tại Việt Nam. Các quy phạm hành chính quy định quyền được yêu cầu, được cung cấp dịch vụ công, quyền khiếu nại, tố cáo đối với quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật, đồng thời xác định nghĩa vụ tuân thủ các quy định về trật tự công cộng, an ninh, môi trường, thuế, xây dựng, lao động, kinh doanh và nhiều lĩnh vực quản lý khác. Qua đó, Luật Hành chính đóng vai trò không chỉ quản lý mà còn bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong xã hội, thể hiện rõ tính nhân văn, dân chủ trong quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa.
Một phương diện khác, Luật Hành chính thiết lập cơ chế quản lý hành chính trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Luật không chỉ quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý mà còn xác định rõ vi phạm hành chính, hình thức, biện pháp xử lý vi phạm hành chính và thủ tục xử lý. Thông qua hệ thống quy phạm này, Luật Hành chính vừa có tác dụng phòng ngừa, ngăn chặn hành vi vi phạm, vừa tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý kịp thời, đúng pháp luật các hành vi xâm phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước. Đây là điểm hết sức quan trọng nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, đồng thời giáo dục ý thức tuân thủ pháp luật trong xã hội.
Thực tế, trong quá trình vận động và phát triển của hệ thống pháp luật nước ta, Luật Hành chính luôn được xác định là một trong những công cụ trọng yếu để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong điều kiện đặc thù của chế độ xã hội chủ nghĩa. Sự phát triển của Luật Hành chính gắn liền với quá trình đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, lấy Hiến pháp làm nền tảng, bảo đảm sự thống nhất trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân.
Mặt khác, trong bối cảnh hiện nay, khi Nhà nước tiến hành cải cách tổ chức bộ máy hành chính theo tinh thần các Kết luận 126-KL/TW, 127-KL/TW và 134-KL/TW, vai trò của Luật Hành chính càng trở nên rõ nét. Đặc biệt, việc thực hiện chủ trương tinh gọn, sắp xếp lại hệ thống cơ quan hành chính, cơ quan thanh tra theo hướng tinh giản, hiệu lực, hiệu quả đòi hỏi phải có những quy định chặt chẽ về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ, công chức thực thi công vụ. Luật Hành chính đóng vai trò quan trọng trong việc xác định căn cứ pháp lý cho các hoạt động đó.
Hơn nữa, yêu cầu thực hiện tốt quản lý nhà nước đối với xã hội trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế cũng đòi hỏi Luật Hành chính phải không ngừng hoàn thiện. Các quy định về xử lý vi phạm hành chính, về quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ chức trong lĩnh vực hành chính cần được điều chỉnh kịp thời để phù hợp với thực tiễn mới, đảm bảo vừa quản lý hiệu quả, vừa tạo môi trường thuận lợi cho các hoạt động kinh tế - xã hội phát triển.
Như vậy, có thể khẳng định, mặc dù trong xu thế hiện đại, các ngành luật tư có xu hướng phát triển mạnh mẽ hơn, song vai trò của Luật Hành chính trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa vẫn mang tính thiết yếu. Luật Hành chính không chỉ là công cụ tổ chức và điều hành bộ máy nhà nước, bảo vệ trật tự quản lý hành chính mà còn góp phần khẳng định bản chất dân chủ, pháp quyền của Nhà nước ta.
Việc tiếp tục hoàn thiện Luật Hành chính phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính, cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nhiệm vụ chính trị - pháp lý quan trọng. Trong đó, cần đặc biệt chú trọng các nội dung về địa vị pháp lý của các cơ quan hành chính, trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức khi thực thi công vụ, cơ chế bảo vệ quyền công dân trong lĩnh vực hành chính, cũng như hệ thống hóa, cập nhật các quy định xử phạt vi phạm hành chính nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật.
2. Dấu ấn xã hội chủ nghĩa trong Luật Hành chính Việt Nam thời kỳ hiện đại
Sau sự sụp đổ của Liên Xô và các quốc gia xã hội chủ nghĩa Đông Âu vào cuối thế kỷ XX, một số quốc gia xã hội chủ nghĩa còn lại như Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào, Cộng hòa Cuba, và Triều Tiên đã kiên định theo đuổi mục tiêu xây dựng chủ nghĩa xã hội. Tuy nhiên, để thích ứng với bối cảnh quốc tế mới và yêu cầu nội tại phát triển đất nước, các quốc gia này đã tiến hành đổi mới và cải cách toàn diện. Trung Quốc khởi động công cuộc "Cải cách và Mở cửa" từ năm 1978; Việt Nam triển khai "Đổi mới" từ Đại hội VI năm 1986; Lào bắt đầu chính sách "Cập nhật hóa kinh tế" vào năm 1986; Cuba công bố Hiến pháp mới năm 2019 với nhiều cải cách thị trường.
Đặc biệt tại Việt Nam, đường lối Đổi mới xác định việc xóa bỏ cơ chế kế hoạch hóa tập trung, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều thành phần kinh tế cùng phát triển, khuyến khích kinh tế tư nhân, thu hút đầu tư nước ngoài. Để hỗ trợ cho tiến trình này, hệ thống pháp luật quốc gia, bao gồm cả pháp luật hành chính, đã và đang được rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập quốc tế sâu rộng.
Quá trình cải cách pháp luật hành chính không nhằm xóa bỏ toàn bộ di sản pháp lý xã hội chủ nghĩa trước đây, mà thay vào đó là một quá trình kế thừa có chọn lọc, kết hợp giữa đặc thù lịch sử với tiếp thu các giá trị pháp quyền phổ quát được cộng đồng quốc tế công nhận. Điều này lý giải tại sao trong hệ thống pháp luật hành chính hiện hành vẫn còn tồn tại nhiều đặc trưng của mô hình pháp luật xã hội chủ nghĩa trước kia. Cụ thể:
Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hành chính ở Việt Nam vẫn còn rất đồ sộ, bao trùm hầu hết mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Theo số liệu từ Bộ Tư pháp, hiện Việt Nam có khoảng trên 14.000 văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực, trong đó trên 60% liên quan đến lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước[5]. Mặc dù đã có những nỗ lực pháp điển hóa, như đề xuất xây dựng Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính hoặc Luật Hành chính công, nhưng do tính chất rộng lớn, phức tạp và thay đổi nhanh chóng của các quan hệ xã hội trong giai đoạn phát triển kinh tế thị trường, việc pháp điển hóa toàn diện pháp luật hành chính vẫn chưa đạt được.
Thứ hai, phạm vi điều chỉnh của quản lý hành chính nhà nước còn rộng, nhiều trường hợp lấn sang không gian dân sự. Điển hình như việc tổ chức các cuộc thi hoa hậu, chương trình nghệ thuật đều chịu sự điều chỉnh bởi các quy định pháp luật hành chính như Nghị định số 144/2020/NĐ-CP về hoạt động nghệ thuật biểu diễn. Điều này thể hiện xu hướng "hành chính hóa" các quan hệ xã hội, đôi khi chưa thực sự phù hợp với nguyên tắc tự do, tự quản trong xã hội dân sự.
Thứ ba, quyền lập pháp và lập quy của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn rất lớn. Hiện nay, khoảng 80% các dự thảo luật trình Quốc hội được các bộ, ngành thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo[6]. Ngoài ra, còn tồn tại hiện tượng "nghị định hóa luật" - ban hành các nghị định điều chỉnh gần như toàn bộ lĩnh vực mà chưa có luật, như lĩnh vực hội, vẫn chủ yếu điều chỉnh bằng Nghị định số 45/2010/NĐ-CP.
Thứ tư, cơ chế kiểm soát đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước còn hạn chế. Mặc dù Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính, nhưng theo thống kê của Tòa án nhân dân tối cao, số vụ án hành chính thụ lý trong năm 2024 chỉ chiếm khoảng 1,8% tổng số vụ việc dân sự - hình sự - hành chính. Việc công dân khởi kiện quyết định hành chính còn gặp nhiều khó khăn về thủ tục và tâm lý e ngại. Trong khi đó, các thiết chế kiểm soát khác như Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước và Cục Kiểm tra văn bản Bộ Tư pháp dù đã nỗ lực nhưng vẫn chưa thay thế hoàn toàn được vai trò "kiểm sát chung" trước kia của Viện Kiểm sát nhân dân, vốn đã được Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 bãi bỏ.
Thứ năm, Việt Nam có hệ thống pháp luật xử phạt vi phạm hành chính rất rộng lớn. Hiện có khoảng hơn 300 văn bản quy định hành vi vi phạm hành chính và chế tài xử phạt trong từng lĩnh vực cụ thể[7]. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020, 2022) cùng hàng trăm nghị định hướng dẫn cho phép các cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp ra quyết định xử phạt với thẩm quyền rộng rãi, từ nhắc nhở, cảnh cáo đến phạt tiền, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm, đình chỉ hoạt động, thậm chí cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt mà không cần phán quyết của tòa án.
Đặc biệt, tình trạng "hành chính hóa" quan hệ dân sự ngày càng phổ biến. Một số hành vi vốn có bản chất dân sự như tranh chấp quyền nhân thân, quyền tài sản, quyền sở hữu trí tuệ,... lẽ ra phải do Tòa án phân xử theo trình tự tố tụng dân sự phức tạp, nhưng lại được cơ quan hành chính áp dụng chế tài nhanh chóng theo thủ tục hành chính. Điều này, về lâu dài, tiềm ẩn nguy cơ xâm phạm quyền con người, quyền công dân theo quy định của Hiến pháp 2013.
Trong bối cảnh đó, các Kết luận số 126-KL/TW, 127-KL/TW và 134-KL/TW của Bộ Chính trị năm 2025 đã xác định rõ yêu cầu cấp bách về việc sắp xếp, tinh gọn bộ máy tổ chức, đồng thời hoàn thiện hệ thống pháp luật để phù hợp với bộ máy mới. Cụ thể:
Kết luận 126-KL/TW yêu cầu "rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Đảng, Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước" nhằm bảo đảm tính đồng bộ sau sắp xếp tổ chức bộ máy, hoàn thành trước ngày 30/6/2025.
Kết luận 127-KL/TW giao nhiệm vụ cho Đảng ủy Chính phủ, Đảng ủy Quốc hội, Đảng ủy Thanh tra Chính phủ phối hợp rà soát, hoàn thiện các luật liên quan, trong đó có Luật XLVPHC.
Kết luận 134-KL/TW đồng ý chủ trương sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra theo 2 cấp (Trung ương và địa phương) và yêu cầu sửa đổi pháp luật liên quan nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC phải đảm bảo các yêu cầu:
Cập nhật thẩm quyền mới cho các cơ quan, chức danh sau khi bộ máy tổ chức được sắp xếp lại theo Nghị quyết số 190/2025/QH15;
Bảo đảm nguyên tắc phân quyền, kiểm soát quyền lực trong xử phạt vi phạm hành chính;
Bảo đảm quyền con người, quyền công dân, tránh tình trạng lạm dụng thẩm quyền hành chính để xử phạt các quan hệ dân sự;
Phù hợp với tiến độ ban hành các văn bản hướng dẫn theo quy trình rút gọn, hoàn thành trước ngày 01/3/2027.
Ngoài ra, cần đồng bộ với các đạo luật quan trọng sửa đổi cùng thời điểm như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Bộ luật Hình sự, Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Thi hành án hình sự, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam...
Tóm lại, việc sửa đổi, hoàn thiện Luật XLVPHC và pháp luật hành chính nói chung không chỉ là yêu cầu nội tại nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mà còn là nhiệm vụ cấp bách để thực hiện các chủ trương, định hướng lớn của Đảng trong bối cảnh sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, bền vững đất nước.
3. Sự chuyển đổi của Luật Hành chính ở Việt Nam kể từ đổi mới (1986)
Trong bối cảnh hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô và Đông Âu không tránh khỏi sự khủng hoảng sâu sắc, dẫn đến tan rã và sụp đổ vào cuối thập niên 80 và đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, các quốc gia xã hội chủ nghĩa còn lại, trong đó có Việt Nam, đã buộc phải chủ động tìm kiếm con đường đổi mới toàn diện, đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực, trong đó có đổi mới thể chế pháp luật, nhằm thích ứng với những yêu cầu khách quan của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới. Trong tiến trình này, hai quốc gia là Trung Quốc và Việt Nam được đánh giá là đã đạt được những thành tựu nổi bật. Cả hai nước không những duy trì được vai trò lãnh đạo tuyệt đối, trực tiếp, toàn diện của Đảng Cộng sản đối với Nhà nước và xã hội mà còn đạt được những kết quả ấn tượng về phát triển kinh tế, ổn định chính trị và nâng cao đời sống nhân dân. Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, tốc độ tăng trưởng GDP trung bình của Việt Nam giai đoạn 1986 -2023 đạt khoảng 6,5%/năm, đưa Việt Nam từ một quốc gia có thu nhập thấp trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp vào năm 2008 và đang phấn đấu trở thành nước có thu nhập trung bình cao vào năm 2030.
Riêng trong lĩnh vực pháp luật hành chính, quá trình đổi mới ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay đã thể hiện nhiều xu hướng phát triển quan trọng, cơ bản phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, đồng thời phản ánh nỗ lực triển khai thực hiện hiệu quả các nghị quyết, kết luận của Trung ương, Bộ Chính trị, trong đó có Kết luận số 126-KL/TW, 127-KL/TW và 134-KL/TW.
Thứ nhất, xu hướng giảm bớt vai trò can thiệp trực tiếp của Luật Hành chính trong điều chỉnh các quan hệ xã hội, đẩy mạnh tự điều chỉnh xã hội và điều chỉnh bằng cơ chế thị trường. Nhà nước thực hiện chủ trương tinh giản bộ máy, giảm bớt bộ máy hành chính cồng kềnh, giảm chi tiêu công, khuyến khích xã hội hóa cung ứng dịch vụ công. Theo Bộ Nội vụ, từ năm 2015 đến năm 2023, toàn hệ thống chính trị đã tinh giản được trên 10% biên chế hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, đồng thời sáp nhập, hợp nhất, giải thể nhiều đơn vị hành chính, tổ chức hành chính không còn phù hợp. Các doanh nghiệp nhà nước cũng được cổ phần hóa mạnh mẽ, từ khoảng 12.000 doanh nghiệp nhà nước năm 1990, đến năm 2023 chỉ còn hơn 500 doanh nghiệp giữ vai trò chủ đạo trong những lĩnh vực then chốt.
Thứ hai, quá trình chuyển đổi đã chú trọng hơn đến việc xây dựng và thực thi các quy định pháp luật nhằm bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về việc tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân đã được cụ thể hóa trong nhiều đạo luật chuyên ngành. Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, Nhà nước đã bãi bỏ nhiều biện pháp xử lý xâm phạm nghiêm trọng đến quyền tự do cá nhân, điển hình như việc bãi bỏ các trường phục hồi nhân phẩm dành cho phụ nữ hành nghề mại dâm theo Nghị định số 94/2009/NĐ-CP, thay bằng các biện pháp hỗ trợ xã hội nhân văn hơn. Các biện pháp xử lý hành chính không qua xét xử, tác động nghiêm trọng đến quyền con người, được siết chặt cả về điều kiện áp dụng lẫn thủ tục thực hiện.
Thứ ba, vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt là quyền lực hành pháp, được nâng cao thông qua cơ chế giám sát lập pháp và tài phán hành chính. Quốc hội Việt Nam ngày càng phát huy vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, tăng cường hoạt động chất vấn, giám sát tối cao, giám sát chuyên đề đối với Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, hệ thống Tòa án hành chính đã được thiết lập và củng cố vững chắc từ khi ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, đến nay là Luật Tố tụng hành chính năm 2015, tạo cơ chế pháp lý để cá nhân, tổ chức có thể khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan, công chức nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Thứ tư, hoạt động lập pháp và lập quy của các cơ quan hành chính nhà nước được kiểm soát chặt chẽ hơn. Công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã thực hiện theo quy trình chặt chẽ, khoa học được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), nhằm ngăn ngừa tình trạng “cài cắm” điều kiện kinh doanh, “lồng ghép” quy phạm pháp luật vào văn bản hành chính trái phép. Bộ Tư pháp cho biết, từ năm 2018 - 2023, qua công tác kiểm tra, đã phát hiện và xử lý hàng trăm văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, góp phần bảo vệ tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Thứ năm, hoạt động xử lý vi phạm hành chính được tư pháp hóa và kiểm soát chặt chẽ hơn. Những biện pháp hành chính xâm phạm quyền tự do thân thể như đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, cơ sở giáo dục bắt buộc, trường giáo dưỡng… đòi hỏi phải có quyết định của Tòa án, đảm bảo nguyên tắc phán quyết tư pháp. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã thiết lập chặt chẽ thủ tục xử lý, tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính và bổ sung cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động xử phạt vi phạm hành chính.
Trên cơ sở thực hiện chủ trương sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy được xác định trong các Kết luận số 126-KL/TW, 127-KL/TW và 134-KL/TW, việc đổi mới, hoàn thiện Luật Xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC) hiện hành trở thành nhiệm vụ quan trọng, cấp bách. Việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC phải đặt trong tổng thể yêu cầu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 và các luật liên quan trực tiếp như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và Luật Tư pháp người chưa thành niên, để bảo đảm đồng bộ, thống nhất, liên thông trong hệ thống pháp luật.
Đặc biệt, khoản 2 Điều 11 Nghị quyết số 190/2025/QH15 của Quốc hội đã yêu cầu: “Cơ quan, người có thẩm quyền phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn để xử lý các văn bản chịu sự tác động do sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước, bảo đảm hoàn thành trước ngày 01 tháng 3 năm 2027”. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC cần bảo đảm hoàn thành trong khung thời gian chung, đồng thời tuân thủ các nguyên tắc lập pháp khoa học, chặt chẽ, khả thi, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, không để xảy ra khoảng trống pháp lý hoặc gây gián đoạn hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Theo đó, cần rà soát, sửa đổi, bổ sung toàn diện các quy định liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh; thẩm quyền quyết định cưỡng chế hành chính; thẩm quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính; thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính khác như đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, cơ sở giáo dục bắt buộc… theo hướng chuẩn hóa thẩm quyền, xác định rõ trách nhiệm, thẩm quyền phù hợp với cơ cấu tổ chức bộ máy sau sắp xếp, bảo đảm nguyên tắc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, lấy con người làm trung tâm, không ngừng nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước trong tình hình mới.
Kết luận
Từ những phân tích nêu trên có thể đánh giá khái quát về luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam như sau:
Trong bối cảnh sự sụp đổ của Liên Xô và các quốc gia xã hội chủ nghĩa Đông Âu vào cuối thế kỷ XX, hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa không những không biến mất mà còn được kế thừa và chuyển hóa phù hợp với hoàn cảnh mới ở một số quốc gia, tiêu biểu là Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trên cơ sở bài học kinh nghiệm quốc tế, Việt Nam đã tiến hành cải cách hệ thống pháp luật hành chính theo hướng giảm thiểu vai trò can thiệp trực tiếp của nhà nước, tạo điều kiện cho sự vận động của cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và sự điều chỉnh mang tính tự quản xã hội.
Trong tiến trình đổi mới toàn diện đất nước, kể từ Đại hội VI của Đảng năm 1986, pháp luật hành chính Việt Nam đã không ngừng được hoàn thiện nhằm thích ứng với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tuy nhiên, thực tiễn vận hành cho thấy, hệ thống pháp luật hành chính hiện nay vẫn còn bộc lộ những bất cập nhất định, đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn nữa. Cụ thể, theo Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Hiến pháp năm 2013, có đến 45% các quy định về quản lý hành chính nhà nước cần được sửa đổi, bổ sung để phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập quốc tế (Nguồn: Bộ Tư pháp, 2024).
Để đáp ứng yêu cầu này, cần chú trọng tăng cường kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước thông qua việc đẩy mạnh hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân hai cấp, đồng thời xây dựng cơ chế tài phán hành chính hiệu quả, độc lập, kịp thời, phù hợp với yêu cầu bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong hoạt động hành chính. Đây cũng là tinh thần xuyên suốt được thể hiện tại Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
Song song với đó, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật hành chính cũng phải gắn liền với chủ trương lớn của Đảng về sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy, như đã được xác định trong Kết luận số 126-KL/TW, 127-KL/TW và 134-KL/TW. Theo đó, việc rà soát, sửa đổi, bổ sung các đạo luật liên quan, trong đó có Luật Xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC), phải được hoàn thành chậm nhất vào ngày 30/6/2025, nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống pháp luật, đồng thời phục vụ yêu cầu vận hành liên tục, không bị gián đoạn của bộ máy nhà nước.
Ngoài ra, căn cứ khoản 2 Điều 11 Nghị quyết số 190/2025/QH15, các văn bản quy phạm pháp luật bị ảnh hưởng bởi việc sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước phải được ban hành hoặc sửa đổi theo trình tự, thủ tục rút gọn, bảo đảm hoàn thành trước ngày 01/3/2027. Trong đó, đặc biệt lưu ý rà soát thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, thẩm quyền cưỡng chế, thẩm quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính, và các quy định về trình tự, thủ tục xử lý vi phạm hành chính, nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân, đồng thời nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và trật tự kỷ cương xã hội trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.