1. Tinh gọn bộ máy hành chính và một số vấn đề đặt ra
Theo quan niệm truyền thống cũng như nhận thức lý luận được xác lập qua thực tiễn quản lý nhà nước, bộ máy hành chính nhà nước được hiểu là tổng thể các cơ quan chấp hành và điều hành có chức năng thực hiện quyền hành pháp trong phạm vi toàn quốc, theo ngành, lĩnh vực hoặc lãnh thổ nhất định. Với sự phát triển của khoa học Luật Hành chính hiện đại, quan niệm về bộ máy hành chính nhà nước đã có nhiều thay đổi căn bản, tiệm cận hơn với lý luận phổ biến trên thế giới về quyền hành pháp. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định rõ quyền hành pháp thuộc về Chính phủ (Điều 94 đến Điều 101), xác lập vai trò trung tâm của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong việc tổ chức thi hành pháp luật, điều hành bộ máy hành chính nhà nước.
Về phương diện tổ chức, bộ máy hành chính nhà nước được thiết kế dựa trên nguyên tắc hệ thống, quy mô lớn, với sự phân chia theo ngành, lĩnh vực và lãnh thổ, nhằm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động. Từ Chính phủ ở trung ương đến Ủy ban nhân dân các cấp ở địa phương, bộ máy hành chính được tổ chức đồng bộ, chịu sự điều hành, chỉ đạo thống nhất của Chính phủ, đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ.
Hiến pháp năm 2013 sử dụng khái niệm "tổ chức thi hành pháp luật" để chỉ thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước, từ Chính phủ (Điều 96), Thủ tướng Chính phủ (Điều 98), các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Điều 99) cho đến chính quyền địa phương (Điều 112), trong đó đặc biệt nhấn mạnh vai trò của Ủy ban nhân dân các cấp (Điều 114). Theo đó, hoạt động tổ chức thi hành pháp luật bao gồm xây dựng và ban hành kế hoạch thực hiện pháp luật, tuyên truyền, phổ biến pháp luật, ban hành văn bản hướng dẫn, tổ chức triển khai chính sách, biện pháp và đánh giá kết quả thực hiện.
Tính chất đặc thù của hoạt động thi hành pháp luật đòi hỏi bộ máy hành chính nhà nước phải có quy mô, cơ cấu tổ chức tương thích về số lượng, chất lượng và sự chuyên nghiệp, bảo đảm tính thường xuyên, liên tục trong vận hành. Cùng với đó, các quy định lập pháp liên quan đến bộ máy hành chính luôn biến động để đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý nhà nước, xuất phát từ chủ trương, ý chí và tầm nhìn chiến lược của các cơ quan thực thi quyền hành pháp.
Nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới, sắp xếp tinh gọn tổ chức bộ máy, trong các nhiệm kỳ vừa qua, Chính phủ đã tiến hành nhiều đợt cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Cụ thể, theo cơ cấu tổ chức Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007-2011) đã giảm từ 38 đầu mối (Chính phủ nhiệm kỳ trước) xuống còn 30 đầu mối, gồm 18 bộ, 4 cơ quan ngang bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ. Đến nhiệm kỳ 2011-2016 và 2016-2021, cơ cấu tổ chức tiếp tục được giữ ổn định. Gần đây nhất, theo Nghị quyết số 08/2021/QH15 ngày 23/7/2021, cơ cấu Chính phủ khóa XV được quyết nghị duy trì gồm 18 bộ và 4 cơ quan ngang bộ.
Đối với các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và huyện, quá trình sắp xếp cũng đạt được nhiều kết quả tích cực. Các địa phương đã giảm đáng kể số lượng phòng, chi cục và phòng thuộc chi cục. Tuy nhiên, hiện nay việc tổ chức các sở tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vẫn chưa hoàn toàn phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị và điều kiện kinh tế - xã hội của từng địa phương, theo yêu cầu của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019 và 2023.
Thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương 6 khóa XII về tiếp tục đổi mới tổ chức bộ máy, giai đoạn 2020-2021, số lượng đơn vị sự nghiệp công lập thuộc các bộ, ngành đã giảm xuống còn 1.045 đơn vị, giảm 44 đơn vị so với năm 2017 và 53 đơn vị so với năm 2015. Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc địa phương còn 49.445 đơn vị, giảm 4.670 đơn vị so với năm 2017 và 6.189 đơn vị so với năm 2015. Trong tổng số 50.490 đơn vị sự nghiệp công lập toàn quốc, có 12.267 đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, 2.494 đơn vị tự bảo đảm hoàn toàn chi thường xuyên và 253 đơn vị tự bảo đảm cả chi thường xuyên và chi đầu tư.
Đến tháng 9/2022, các bộ, ngành trung ương đã giảm 17 tổng cục và tổ chức tương đương, 8 cục thuộc tổng cục và bộ, 145 vụ/ban thuộc tổng cục và bộ, cùng với việc giảm 90% số phòng trong các vụ. Ở địa phương, đã giảm 7 sở và 2.159 phòng thuộc sở, phòng thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. Đồng thời, tổng số đơn vị sự nghiệp công lập giảm 7.469 đơn vị, tương đương 13,5%.
Mặc dù đạt được những kết quả tích cực, cải cách bộ máy hành chính vẫn còn nhiều thách thức:
Số lượng đơn vị sự nghiệp công lập còn lớn, đặc biệt là các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, tạo áp lực lớn về ngân sách và quản lý nhân sự.
Cơ chế hoạt động, tự chủ tổ chức và nhân sự của các đơn vị sự nghiệp công lập còn nhiều hạn chế, chưa đồng bộ.
Tình trạng thiếu hụt nhân sự trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, công tác xã hội trong khi vẫn chịu sức ép tinh giản biên chế.
Quá trình thí điểm cải cách chính quyền địa phương (như không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số đơn vị, hợp nhất cơ quan chuyên môn) phát sinh bất cập, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thực tiễn.
Việc tổ chức thôn, tổ dân phố đang có xu hướng hành chính hóa, với số lượng người hoạt động không chuyên trách gia tăng nhanh: từ 729.509 người (2011) lên 837.657 người (2016), sau đó giảm mạnh còn 405.032 người (2021).
Đặc biệt, trong giai đoạn 2,5 năm gần đây (2020-2022), theo báo cáo của Quốc hội, có tới 39.552 công chức, viên chức nghỉ việc, trong đó ngành giáo dục mất 16.247 người, y tế mất 12.198 người. Đây là những con số cảnh báo rõ rệt về tính bền vững của nguồn nhân lực hành chính sự nghiệp.
Trước tình hình đó, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã ban hành các Kết luận quan trọng như Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025[1], Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025[2] và Kết luận số 134-KL/TW năm 2025[3]. Các Kết luận này nhấn mạnh yêu cầu tiếp tục sắp xếp, tinh gọn bộ máy hệ thống chính trị, rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Đảng, Hiến pháp và pháp luật nhà nước nhằm bảo đảm tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đặc biệt, về lĩnh vực thanh tra, thống nhất tổ chức hệ thống cơ quan thanh tra theo 2 cấp tại Trung ương và địa phương.
Theo đó, đối với lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, yêu cầu sửa đổi toàn diện Luật XLVPHC, bảo đảm đồng bộ với các luật có liên quan như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Thanh tra, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Thi hành án hình sự... Dự kiến, các luật sửa đổi này sẽ có hiệu lực từ ngày 01/7/2025, phù hợp với tiến độ hiệu lực sửa đổi Hiến pháp theo Nghị quyết số 190/2025/QH15.
Khoản 2 Điều 11 Nghị quyết 190/2025/QH15 quy định rõ: “Cơ quan, người có thẩm quyền phải ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn để bảo đảm đồng bộ tổ chức bộ máy nhà nước, hoàn thành trước ngày 01/3/2027.” Điều này đòi hỏi việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC cần kịp thời, chính xác, bảo đảm tính thống nhất, liên thông trong hệ thống pháp luật, tránh gây gián đoạn hoạt động quản lý nhà nước.
Trong đó, cần đặc biệt chú trọng sửa đổi quy định liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, thẩm quyền cưỡng chế, tạm giữ người theo thủ tục hành chính, cũng như trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính, nhằm thích ứng với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước mới sau sắp xếp.
Tóm lại, việc sắp xếp, tinh gọn bộ máy hành chính nhà nước, gắn liền với hoàn thiện pháp luật liên quan, trong đó có Luật XLVPHC, là nhiệm vụ trọng tâm, cấp bách của cả hệ thống chính trị trong giai đoạn hiện nay, nhằm hướng tới xây dựng một bộ máy nhà nước tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân, phát triển đất nước.
2. Một số nội dung cải cách bộ máy hành chính
Quản trị quốc gia trong yêu cầu đổi mới tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính Thực thi quyền lực hành chính để quản lý các vấn đề của quốc gia ở mọi cấp độ là một nội dung cốt lõi của quản trị nhà nước hiện đại. Quản trị nhà nước tốt không chỉ đòi hỏi ở tổ chức bộ máy mà còn được xác định bởi việc tuân thủ các nguyên tắc cơ bản gồm: pháp quyền, bảo vệ quyền con người, minh bạch trong hoạt động quản lý, trách nhiệm giải trình của cơ quan công quyền và sự tham gia rộng rãi của công chúng vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách công.
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021-2030 của Việt Nam, được thông qua tại Đại hội XIII của Đảng, đã khẳng định một cách rõ ràng: “Tập trung xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ nhân dân, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch, vững mạnh; bảo đảm công khai, minh bạch; quản lý thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả; tiếp tục thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính và hiện đại hóa nền hành chính quốc gia; hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền các cấp gắn với tinh giản biên chế, bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả.”[4].
Về hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập, Chiến lược nhấn mạnh yêu cầu: “Phát triển thị trường dịch vụ sự nghiệp công; thu hút mạnh mẽ các loại hình kinh tế tham gia cung cấp dịch vụ công; kiểm soát độc quyền, bảo vệ quyền lợi người sử dụng.” Đây là định hướng căn bản để Việt Nam xây dựng nền hành chính hiện đại, quản trị tốt quốc gia theo các tiêu chuẩn quốc tế, đồng thời bảo đảm các nguyên tắc cơ bản về dân chủ, pháp quyền và phát triển bền vững.
Quản trị quốc gia tốt không phải là một mô hình tổ chức hành chính cụ thể, mà là tập hợp những nguyên tắc định hướng cho việc thiết kế và vận hành bộ máy nhà nước. Các nguyên tắc đó bao gồm tính pháp quyền, sự minh bạch, tính hiệu quả, sự tham gia, trách nhiệm giải trình và tính phản hồi. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng và cạnh tranh toàn cầu ngày càng gay gắt, quản trị quốc gia tốt trở thành điều kiện sống còn đối với sự phát triển của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam.
Thực tiễn Việt Nam những năm gần đây cho thấy, cùng với yêu cầu tập trung chính trị để duy trì tính thống nhất, tính trật tự trong hành chính nhà nước, việc mở rộng sự tham gia, đồng thuận xã hội cũng được coi trọng hơn bao giờ hết. Đặc biệt, các Kết luận 126-KL/TW, 127-KL/TW và 134-KL/TW của Bộ Chính trị năm 2025 đã nhấn mạnh rõ: sắp xếp, tinh gọn bộ máy nhà nước phải bảo đảm “tập trung, thống nhất, thông suốt, đồng thời nâng cao tính dân chủ, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân, phát huy vai trò giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân đối với hoạt động quản lý nhà nước”.
Trong đó, Kết luận 126-KL/TW ngày 14/02/2025 đã yêu cầu: “Rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Đảng, Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước và các văn bản có liên quan sau sắp xếp tổ chức bộ máy, hoàn thành chậm nhất ngày 30/6/2025.”; Kết luận 134-KL/TW ngày 25/4/2025 nêu rõ: “Đồng ý chủ trương sắp xếp, tinh gọn tổ chức hệ thống cơ quan thanh tra theo 2 cấp ở Trung ương và địa phương”, đồng thời giao nhiệm vụ cho Đảng ủy Chính phủ, Đảng ủy Quốc hội, Đảng ủy Thanh tra Chính phủ phối hợp với các cơ quan liên quan rà soát, hoàn thiện các luật, bảo đảm chức năng xử phạt vi phạm hành chính được quy định rõ ràng, thực hiện hiệu quả.
Các chủ trương, định hướng của Đảng đã xác định rõ: Việc sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy là nhiệm vụ trọng tâm, cấp bách trong giai đoạn hiện nay, nhằm thiết lập bộ máy nhà nước tinh gọn, hiệu quả, phù hợp với yêu cầu quản trị quốc gia tốt trong bối cảnh mới. Theo đó, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của nhiều cơ quan sẽ có sự thay đổi căn bản.
Để đáp ứng yêu cầu đó, đòi hỏi phải khẩn trương rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan của Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC), nhất là:
Quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính: Cần xác định rõ thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước sau khi sắp xếp tổ chức bộ máy, bảo đảm phù hợp với mô hình 2 cấp ở Trung ương và địa phương như đối với hệ thống cơ quan thanh tra.
Thẩm quyền quyết định cưỡng chế, tạm giữ người theo thủ tục hành chính: Phải xác định rõ cơ quan, chức danh có thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế hành chính trong tình hình bộ máy mới.
Thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính: Cần tinh giản, rõ ràng, minh bạch, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác xử lý vi phạm.
Thực hiện chủ trương đổi mới, tinh gọn bộ máy hành chính, Hiến pháp năm 2013 cùng với hàng loạt đạo luật quan trọng khác đã, đang được sửa đổi, bổ sung để đồng bộ có hiệu lực từ ngày 01/7/2025, gồm:
Luật Tổ chức chính quyền địa phương,
Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017 và 2025),
Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015,
Luật Thanh tra (sửa đổi năm 2022),
Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân,
Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự,
Luật Thi hành án hình sự,
Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam,
Luật Tư pháp người chưa thành niên.
Đặc biệt, theo khoản 2 Điều 11 Nghị quyết số 190/2025/QH15 của Quốc hội về quy định xử lý một số vấn đề liên quan đến sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước, yêu cầu: "Cơ quan, người có thẩm quyền phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn để bảo đảm hoàn thành trước ngày 01 tháng 3 năm 2027."
Do vậy, việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC cần được đặt trong tổng thể yêu cầu sửa đổi, bổ sung đồng bộ hệ thống pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, bảo đảm:
Phù hợp với mô hình bộ máy tinh gọn,
Thống nhất, đồng bộ với các luật khác,
Bảo đảm vận hành thông suốt, liên tục,
Không làm gián đoạn hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Số liệu hiện nay cho thấy, toàn quốc có hơn 50.490 đơn vị sự nghiệp công lập, giảm 13,5% so với năm 2017 (số liệu Bộ Nội vụ, Báo cáo tháng 9/2022), số lượng cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện cũng đã giảm mạnh theo chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2021-2030.
Việc xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC phải đặc biệt chú trọng việc:
Giao thẩm quyền phù hợp với thực tiễn tổ chức bộ máy mới,
Nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương,
Giảm bớt tầng nấc trung gian trong xử lý vi phạm hành chính,
Bảo đảm quyền tự do cá nhân trong khi vẫn tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính.
Kết hợp chặt chẽ cải cách hành chính với cải cách tư pháp, hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính là yêu cầu tất yếu để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực sự “của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” trong giai đoạn phát triển mới.
2.1. Tinh giảm biên chế
Sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế và hoàn thiện cơ chế pháp lý đối với đơn vị sự nghiệp công lập trong tổng thể sửa đổi Luật XLVPHC
Trên bình diện chung nhất, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan, tổ chức khu vực công phải được đánh giá thông qua các tiêu chí cơ bản, bao gồm: mức độ cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác thông tin về chức năng, nhiệm vụ và chương trình hành động của chính quyền; chất lượng dịch vụ công do cơ quan, tổ chức cung cấp; khả năng tiếp cận và phản ánh của người dân, doanh nghiệp tới đội ngũ công chức, viên chức; mức độ công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước. Các tiêu chí này cần được lượng hóa và chuẩn hóa thành hệ thống chỉ số đánh giá độc lập để làm căn cứ quyết định duy trì, tổ chức lại hoặc giải thể cơ quan, tổ chức không còn phù hợp.
Nhân lực khu vực công tiếp tục là yếu tố then chốt quyết định hiệu quả quản lý nhà nước và chất lượng dịch vụ công. Tuy nhiên, hiện nay, Việt Nam vẫn thiếu vắng một hệ thống tiêu chí chính thức, thống nhất, toàn diện đánh giá chất lượng của các loại hình cơ quan, tổ chức khu vực công. Ngoại trừ một số bộ chỉ số như Chỉ số Cải cách hành chính (PAR Index), Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI), Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), đến nay, chỉ có Thông tư số 18/2019/TT-BKHCN ngày 10/12/2019 của Bộ Khoa học và Công nghệ quy định đánh giá hoạt động, chất lượng dịch vụ của tổ chức sự nghiệp công lập trong lĩnh vực khoa học và công nghệ.
Theo đó, trong 8 nhóm tiêu chí đánh giá, nhóm tiêu chí về nguồn nhân lực quy định cụ thể về cơ cấu, trình độ, độ tuổi và số lượng nhân lực theo từng năm, nhằm bảo đảm sự phát triển ổn định, đáp ứng yêu cầu chức năng, nhiệm vụ của tổ chức. Tuy nhiên, phạm vi áp dụng của Thông tư này còn hạn chế, chưa bao quát được toàn bộ các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp công lập.
Theo Báo cáo của Ngân hàng Thế giới năm 2016, tỷ lệ biên chế khu vực công của Việt Nam đạt 4,8% tổng dân số, tức trung bình khoảng 20 người dân có 1 công chức, viên chức hưởng lương ngân sách. So với một số nước ASEAN như Thái Lan (2,5%), Indonesia (1,6%), tỷ lệ này cao hơn đáng kể; nhưng vẫn thấp hơn mức trung bình tại các nước phát triển như Anh (9,9%), Hoa Kỳ (7,4%) và Đức (7,3%). Điều này cho thấy, số lượng công chức, viên chức của Việt Nam tuy cao so với khu vực, nhưng xét trong bối cảnh cung ứng dịch vụ công toàn diện thì không phải là quá lớn. Tuy nhiên, tình trạng số lượng lớn biên chế viên chức trong khu vực sự nghiệp công lập vẫn phản ánh hạn chế của chính sách xã hội hóa dịch vụ công, chưa đạt được mục tiêu giảm gánh nặng ngân sách và nâng cao chất lượng dịch vụ.
Đặc biệt, những vướng mắc về biên chế trong các đơn vị sự nghiệp công lập, như giáo viên, nhân viên y tế, cho thấy sự bất cập trong việc áp dụng hệ thống tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật. Các định mức như giờ giảng, biên chế giáo viên, nhân viên y tế theo trường lớp, bệnh viện, định mức chi tiêu tài chính... vẫn còn lạc hậu, thiếu cập nhật theo nhu cầu thực tế, gây cản trở quá trình tinh giản biên chế.
Năm 2021, Bộ Nội vụ đã tổ chức cuộc điều tra cơ sở hành chính trên toàn quốc nhằm rà soát, thu thập thông tin về số lượng cơ sở hành chính, số lượng lao động, trình độ chuyên môn, kết quả thu chi nhằm phục vụ việc xây dựng, điều chỉnh chính sách quản lý nhà nước. Theo đó, tính đến ngày 31/12/2020, cả nước có 32.304 cơ sở hành chính, trong đó hệ thống hành pháp chiếm 25.271 cơ sở (78,2%). Trong tổng số 1.459 nghìn lao động trong các cơ sở hành chính, lực lượng làm việc tại cơ sở hành pháp chiếm tới 1.349,8 nghìn người (92,5%). Các con số trên phản ánh quy mô lớn của bộ máy hành chính, đồng thời đặt ra yêu cầu cấp bách về việc tiếp tục tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại đội ngũ công chức, viên chức.
Theo tinh thần Kết luận số 126-KL/TW, 127-KL/TW và 134-KL/TW, việc tinh gọn tổ chức bộ máy cần đảm bảo nguyên tắc: "rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm, rõ thẩm quyền và rõ hiệu quả", phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới. Để thực hiện mục tiêu này, cần phân định rạch ròi giữa hoạt động quản lý nhà nước do cơ quan hành chính thực hiện và dịch vụ sự nghiệp công do đơn vị sự nghiệp công lập hoặc khu vực ngoài công lập đảm nhiệm. Các dịch vụ công thiết yếu như giáo dục cơ bản, y tế cơ bản, an sinh xã hội bắt buộc cần tiếp tục do Nhà nước bảo đảm; còn lại, các dịch vụ khác cần đẩy mạnh xã hội hóa, giao cho khu vực tư nhân đảm nhiệm theo nguyên tắc cạnh tranh lành mạnh và bình đẳng.
Thể chế hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập cần được luật định rõ ràng, bao gồm tổ chức, nhân sự, tài chính, cơ chế tự chủ và chế độ trách nhiệm. Đặc biệt, cần khắc phục những vướng mắc trong cơ chế tự chủ từng được thí điểm thời gian qua, như bất cập trong việc tổ chức Hội đồng quản lý, mối quan hệ giữa Hội đồng quản lý và Giám đốc đơn vị sự nghiệp, cơ chế liên doanh, liên kết với khu vực tư nhân, xây dựng khung giá dịch vụ, chế độ hạch toán tài chính.
Tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập cần được điều chỉnh theo hướng không "doanh nghiệp hóa" đơn giản, mà phải duy trì mục tiêu phục vụ xã hội, bảo đảm cung ứng dịch vụ công thiết yếu cho người dân, nhất là các đối tượng yếu thế. Trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm nguồn vốn hoạt động, hỗ trợ tài chính cho đơn vị sự nghiệp công lập cần được xác định rõ, nhằm tránh việc đơn vị sự nghiệp phải tăng thu bằng mọi giá, dẫn đến thương mại hóa dịch vụ công và phát sinh các hành vi tiêu cực.
Về phương diện pháp lý đối với nhân sự trong đơn vị sự nghiệp công lập, cần khẩn trương xây dựng cơ chế tuyển dụng, sử dụng lao động phù hợp với đặc thù của từng đơn vị, tạo hành lang pháp lý cho việc thu hút nhân tài, khuyến khích cạnh tranh lành mạnh, thay thế dần cách thức tuyển dụng mang nặng tính hình thức, chạy theo chỉ tiêu tinh giản biên chế định kỳ.
Đặc biệt, cần chú trọng xây dựng hệ thống công vụ địa phương gắn với cơ chế tự quản, tạo điều kiện cho các địa phương có quy mô dân số lớn như Thành phố Hồ Chí Minh được chủ động trong tổ chức, quản lý, tuyển dụng công chức phù hợp với nhu cầu thực tế. Theo số liệu năm 2024, Thành phố Hồ Chí Minh có dân số thường trú trên 9,4 triệu người và khoảng 3 triệu khách vãng lai, dẫn đến tình trạng mỗi công chức phục vụ tới hơn 1.200 người dân. Do đó, yêu cầu tự chủ, phân quyền, phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy, quản lý nhân sự là yêu cầu cấp thiết.
Tinh giản biên chế, do vậy, phải được đặt trong tổng thể cải cách thể chế, hoàn thiện pháp luật, gắn liền với việc trao quyền tự chủ thực chất cho đơn vị sự nghiệp công lập và chính quyền địa phương. Cần hạn chế tối đa tình trạng sử dụng hợp đồng lao động dài hạn trong cơ quan hành chính nhà nước thay cho công chức chính thức, đồng thời nghiên cứu đưa mô hình "hợp đồng hành chính" vào áp dụng như một phương thức linh hoạt nhằm nâng cao tính chuyên nghiệp và năng suất lao động trong khu vực công.
Cuối cùng, việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC cần gắn với việc rà soát, điều chỉnh các luật liên quan đến tổ chức bộ máy, như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Thi hành án hình sự... bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật, không làm gián đoạn hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Theo yêu cầu của Bộ Chính trị tại các Kết luận nêu trên, việc rà soát, sửa đổi, bổ sung phải được hoàn thành chậm nhất trước ngày 30/6/2025, và việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan phải bảo đảm hoàn thành trước ngày 01/3/2027, theo quy định tại Nghị quyết số 190/2025/QH15 của Quốc hội.
2.2. Tinh gọn bộ máy hành chính nhà nước
Về việc tinh giản tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo tinh thần các Kết luận của Đảng và yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính
Căn cứ Điều 112 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, chính quyền địa phương có trách nhiệm tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương theo quy định của pháp luật; chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Về chức năng hành pháp, mặc dù Hiến pháp không xác định rõ Hội đồng nhân dân là cơ quan thuộc hành pháp hay lập pháp, nhưng vai trò của Hội đồng nhân dân trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương là nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động hành pháp tại địa phương. Theo một số quan điểm khoa học pháp lý, quyền hành pháp tại Việt Nam hiện được thực hiện không chỉ bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương mà còn bởi Hội đồng nhân dân các cấp — cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Do mô hình tổ chức chính quyền địa phương chia thành ba cấp (tỉnh, huyện, xã), việc thực thi quyền hành pháp có nguy cơ bị ngắt quãng tại từng cấp chính quyền, đồng thời phụ thuộc vào các quyết định của Hội đồng nhân dân từng cấp, dẫn tới tình trạng thiếu tính liên thông, kịp thời trong chỉ đạo điều hành hành chính.
Trong bối cảnh đó, để bảo đảm tính liên tục, thông suốt của quyền lực hành pháp, một yêu cầu cấp thiết đặt ra là cần rà soát, tổ chức lại, theo hướng giảm bớt các cấp hành chính trung gian hoặc cải cách tổ chức, chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước tại cấp trung gian (huyện). Một phương án đề xuất là chuyển đổi các cơ quan đại biểu địa phương hiện nay thành thiết chế tự quản địa phương theo hướng chuyên nghiệp hóa, nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong quản lý địa phương, phù hợp với xu thế chung của các quốc gia theo mô hình nhà nước pháp quyền hiện đại.
Hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay mang nhiều đặc điểm của mô hình tập quyền có phân chia trách nhiệm, thể hiện rõ ở chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương. Mặc dù việc đề cao tính thống nhất, thông suốt trong hệ thống hành chính góp phần bảo đảm quản lý tập trung, thống nhất, nhưng cũng đồng thời dẫn đến hạn chế nhất định đối với tính chủ động, sáng tạo và động lực phát triển của chính quyền địa phương, làm giảm khả năng chịu trách nhiệm giải trình trước nhân dân.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, khái niệm “chính quyền địa phương” ở các nước dân chủ, pháp quyền hiện đại nhấn mạnh yếu tố tự quản, tự chịu trách nhiệm của địa phương. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (World Bank, 2020), các mô hình chính quyền địa phương có tính tự quản cao có mức độ hài lòng của người dân cao hơn 25% so với các mô hình tập quyền. Do vậy, việc cải cách chính quyền địa phương theo hướng tăng cường tính tự quản, giảm bớt sự can thiệp từ cấp trên, đồng thời tăng cường năng lực tự chịu trách nhiệm được xem là yêu cầu tất yếu.
Xuất phát từ các phân tích nêu trên, trong giai đoạn trước mắt, việc không tổ chức Hội đồng nhân dân tại một số đơn vị hành chính đô thị có thể được xem như một giải pháp nhằm hình thành bộ máy hành chính địa phương tinh gọn, hiệu quả. Tuy nhiên, về lâu dài, vẫn cần thiết duy trì chính quyền địa phương theo mô hình đầy đủ với hai thiết chế cơ bản, hoạt động theo cơ chế tự quản thực chất, nhằm quyết định và thực hiện các vấn đề của địa phương, trong đó có công vụ địa phương.
Thực hiện các yêu cầu của Đảng được nêu tại Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025, Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 và Kết luận số 134-KL/TW, Bộ Chính trị và Ban Bí thư đã khẳng định chủ trương: rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Đảng, Hiến pháp và pháp luật nhà nước, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ sau khi sắp xếp tổ chức bộ máy ở địa phương; yêu cầu hoàn thành việc sửa đổi, bổ sung pháp luật chậm nhất ngày 30/6/2025. Đồng thời, Bộ Chính trị cũng đồng ý chủ trương tổ chức lại hệ thống cơ quan thanh tra theo hai cấp: trung ương và địa phương, nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.
Để triển khai hiệu quả chủ trương này, nhiệm vụ cấp bách đặt ra là phải khẩn trương sửa đổi, bổ sung các đạo luật có liên quan trực tiếp, trong đó có Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC). Việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC cần tập trung vào các nội dung chủ yếu như: quy định lại thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh sau khi tổ chức lại bộ máy; thẩm quyền quyết định các biện pháp cưỡng chế; thẩm quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính; thẩm quyền và trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính mới phát sinh từ mô hình tổ chức bộ máy mới.
Bên cạnh đó, theo quy định khoản 2 Điều 11 Nghị quyết số 190/2025/QH15 của Quốc hội về xử lý một số vấn đề phát sinh do sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền phải ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn để kịp thời điều chỉnh các vấn đề liên quan đến bộ máy tổ chức mới, bảo đảm hoàn thành trước ngày 01/3/2027.
Theo thống kê của Bộ Nội vụ, tính đến tháng 3/2025, cả nước đã giảm được 5% số lượng đầu mối tổ chức hành chính các cấp so với năm 2021, tương ứng với việc tinh giản khoảng 18.000 đơn vị và tiết kiệm chi ngân sách nhà nước khoảng 2.500 tỷ đồng/năm. Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu đề ra trong Nghị quyết Trung ương 6 khóa XIII về tiếp tục đổi mới sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, dự kiến đến năm 2030 phải giảm tối thiểu 10% đơn vị sự nghiệp công lập so với năm 2021.
Cùng với việc sửa đổi Luật XLVPHC, nhiều đạo luật khác cũng đã và đang được sửa đổi, bổ sung, dự kiến có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2025, như: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Hình sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú, Luật Tư pháp người chưa thành niên,... Những sửa đổi này đều nhằm thích ứng với mô hình tổ chức bộ máy mới, đồng bộ hóa hệ thống pháp luật, đảm bảo vận hành thông suốt, không bị gián đoạn trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội.
Trong quá trình xây dựng, sửa đổi các quy định pháp luật nêu trên, cần tuân thủ nguyên tắc: bảo đảm sự lãnh đạo tuyệt đối, toàn diện của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, liên thông giữa các cấp chính quyền; bảo vệ quyền con người, quyền công dân; tăng cường trách nhiệm giải trình, tính minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước.
Tóm lại, thực hiện tinh gọn bộ máy hành chính là một nhiệm vụ chính trị trọng tâm, cấp bách trong giai đoạn hiện nay. Việc sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC cần đặt trong tổng thể chủ trương, định hướng lớn của Đảng về sắp xếp tổ chức bộ máy, phù hợp với yêu cầu vận hành của nền hành chính hiện đại, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong bối cảnh hội nhập sâu rộng và toàn cầu hóa.
[1] Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về một số nội dung, nhiệm vụ tiếp tục sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị năm 2025.
[2] Kết luận 127-KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư ngày 28/2/2025 về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.
[3] Kết luận số 134-KL/TW, ngày 28/3/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về Đề án sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả.
[4] Văn kiện Đại hội XIII, Văn phòng Trung ương Đảng, 2021