I. Tổng quan về tư duy phân quyền ở Việt Nam:

Việc phân quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương phụ thuộc đáng kể vào hình thức nhà nước là liên bang hay đơn nhất. Điều này lại được hình thành từ những lý do lịch sử và truyền thống các dân tộc hơn là từ các luận thuyết của giới học giả. Các thành bang, đô thị tự trị, công quốc, quận quốc ở châu Âu đã có từ lâu trước khi hình thành nhà nước quốc gia, bởi vậy tự trị địa phương và mầm mống liên bang đã có ở đó từ lâu đời. Điều ấy giải thích vì sao một quốc gia nhỏ như Thụy Sỹ lại có cấu trúc liên bang. Và ngược lại, phong-tước kiến-địa, chỉ định các quan đầu tỉnh thực thi quyền lực do triều đình ủy nhiệm là truyền thống lâu đời ở phương Đông, điều ấy góp phần lý giải một quốc gia to lớn mang tầm cỡ đế quốc như Trung Hoa lại là một nhà nước đơn nhất. Các bang hoặc tiểu bang trong nhà nước liên bang thường có quyền tự trị lớn hơn các tỉnh trong nhà nước đơn nhất.Tuy nhiên, mỗi góc nhìn đều có tính tương đối. Trung Hoa là một nhà nước đơn nhất về danh nghĩa, song trong sự phân quyền cho địa phương, nhất là phân cấp quản lý ngân sách, các tỉnh ngày càng có quyền lực mạnh mẽ có thể so sánh với các bang trong mô hình liên bang. Cũng như vậy, về danh nghĩa Việt Nam là một nhà nước đơn nhất, không phải liên bang, song mầm mống chia cắt, cát cứ khu vực là mạnh mẽ, cứ chờ dịp là trỗi dậy. Điều này có thể minh chứng trong suốt chiều dài lịch sử nước ta. Những đặc điểm đó đã tác động mạnh mẽ tới thực tế phân quyền giữa trung ương và địa phương.

Có nhiều cách khái quát hóa mô hình phân quyền giữa trung ương và địa phương. Samuel Humus cho rằng có thể khái quát việc phân quyền theo 04 mô hình, mô hình Anh, mô hình Pháp, mô hình Đức và mô hình Xô - Viết. Trong mô hình Xô-Viết thực ra không có sự phân quyền rõ ràng, người ta cho rằng quyền lực nhà nước là thống nhất, không có phân chia và đối trọng quyền lực, người ta chỉ sử dụng khái niệm phân công, phân nhiệm giữa chính quyền các cấp. Hiến pháp Liên - Xô các năm 1936, 1977 không phân chia quyền lực rõ ràng giữa nhà nước trung ương và địa phương. Ngược lại, Hiến pháp Hoa Kỳ hoặc Cộng Hòa Liên Bang Đức lại có quy định phân chia quyền lực rõ ràng giữa trung ương và địa phương. Cũng có cách khái quát mức độ phân chia quyền lực trung ương cho địa phương thành 05 cấp độ: từ tập quyền => tản quyền => phân cấp quản lý => phân quyền => tự quản địa phương. Nếu khái quát như vậy, trong 05 mô hình từ cực đoan là tập quyền vào trung ương tới chia quyền mạnh mẽ nhất là tự quản địa phương, Việt Nam đang ở mức chuyển đổi giữa tản quyền và phân quyền.

Dù theo lý thuyết nào nào thì chính quyền trung ương cũng phải phân công, san sẻ quyền lực và trách nhiệm cho cấp địa phương. Trong một quốc gia chấp nhận rộng rãi việc phân chia và chế ước quyền lực, người ta không ngần ngại cho rằng đó là sự phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương. Ở Việt Nam, theo lý thuyết tổ chức nhà nước theo kiểu Xô - Viết, dù không công khai ghi nhận quyền lực cần được phân chia, cân bằng và đối trọng, song trên thực tế người ta dùng những từ ngữ uyển chuyển như phân công, phân nhiệm, phân cấp quản lý, thực ra cũng với mục đích kiểm soát và thực thi quyền lực nhà nước một cách hợp lý. Từ vài chục năm nay, đường lối chính trị và thực tế quy định của pháp luật Việt Nam đã ghi nhận khái niệm phân cấp quản lý nhà nước. Về mặt học thuật, đã có nhiều cố gắng hệ thống hóa và xây dựng những tiêu chí để giải thích chính sách phân cấp quản lý nhà nước. Các học giả Việt Nam đều giới hạn khái niệm phân cấp quản lý nhà nước là phân công, phân nhiệm trong nội bộ nền hành chính quốc gia, trong đó trước hết là phân chia thẩm quyền giữa cấp trung ương và cấp địa phương.

Ở bình diện quốc tế, có thể thấy chính sách phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam nằm trong trào lưu chung nhằm phi tập trung hóa trong quản trị quốc gia từ bốn năm thập kỷ gần đây. Xu thế này có thể được mô tả bởi một quá trình làm giản lược nhà nước, tức là nhà nước chỉ giữ lại những chức năng cần thiết, nhường dần những chức năng có thể xã hội hóa được cho thị trường. Phi tập trung hóa diễn ra trong nhiều lĩnh vực, từ chính trị, hành chính, lĩnh vực ngân sách cho tới xã hội hóa mở rộng sự tham gia của thị trường. Trong bộ máy hành chính, phi tập trung hóa một quá trình tản quyền, ủy quyền, phi quy chế hóa đa dạng với mục đích làm cho bộ máy nhà nước được đổi thay để cung ứng dịch vụ hành chính hiệu quả hơn.

Dù theo mô hình liên bang hay nhà nước đơn nhất, dù quản trị quốc gia theo theo kiểu tập quyền hay thực thi tự quản địa phương, các quốc gia đều phải phân chia thẩm quyền quản lý nhà nước cho các địa phương. Từ đó xuất hiện câu hỏi: địa phương nên làm những việc gì là phù hợp. Khái quát tình hình quốc tế, khó có thể đưa ra một lý thuyết chắc chắn về vấn đề này, dường như người ta chỉ có thể rút ra một số nguyên tắc mang tính phổ quát. Song có thể nêu ra một số nguyên tắc để phân quyền cho địa phương như sau:

- Cấp chính quyền gần dân nhất nên thực hiện các dịch vụ công mang tính dân sinh. Chỉ khi cấp đó không thể làm được hoặc có lý do thuyết phục mới trao quyền cho cấp cao hơn. Theo tư duy này, nền hành chính là phục vụ dân, cấp nào gần dân nhất, có điều kiện phục vụ dân tốt nhất thì nên có quyền, chỉ những việc nào cấp đó không thể thực hiện được, mới trao cho cấp cao hơn. Ví dụ nếu giáo dục mầm non, tiểu học được xem là việc của địa phương, thì chính quyền địa phương tự quyết định các chính sách về lĩnh vực này, chính quyền trung ương chỉ đưa ra định chuẩn mà không can thiệp trực tiếp. Nguyên tắc này đôi khi được gọi là Nguyên tắc bổ trợ, theo đó sự can thiệp của chính quyền trung ương phải mang tính bổ trợ, tức là chỉ khi tự trị địa phương không tự giải quyết được mới cần tới những chính sách quốc gia.

- Nơi nào có đầy đủ thông tin nhất để giải quyết một vấn đề thì quyền quyết định nên trao cho nơi đó. Ví dụ như quốc phòng ở đâu cũng là việc của chính quyền trung ương, vì lẽ đó tuyển quân và thực thi nghĩa vụ quân sự của nam công dân về nguyên tắc là nhiệm vụ của chính quyền trung ương. Song dịch vụ này phải được địa phương thực hiện theo nguyên tắc ủy quyền, vì chỉ có địa phương mới có thông tin đầy đủ nhất để thông báo và tổ chức nhập ngũ cho nam công dân đến tuổi thực thi nghĩa vụ.

- Tự trị địa phương là một nguyên tắc để duy trì bản sắc và những cấu kết truyền thống của cộng đồng, quyền tự trị đó phải được hiến định rõ ràng. Sự tự trị này phải được ghi nhận rõ ràng trong Hiến pháp, các quyền của địa phương và trung ương phải được phân định rạch ròi. Khi thẩm quyền đã thuộc địa phương thì chính quyền địa phương được tự trị, tự quyết định và chịu trách nhiệm trước dân chúng. Nguyên tắc này còn gọi là tự trị địa phương, thậm chí được nâng thành một nguyên tắc áp dụng cho toàn Châu Âu từ những năm 1985 cho đến nay.

- Trao quyền hay ủy quyền từ trung ương xuống cho chính quyền địa phương phải căn cứ vào khả năng thực tế, nhất là khả năng tài chính của chính quyền địa phương, quyền lực phải được trao cho cấp có đủ năng lực thực thi. Ví dụ trao quyền quy hoạch phát triển kinh tế cho địa phương, thì quy mô và năng lực của địa phương phải đủ đáp ứng đảm nhận chức năng quy hoạch đó.

- Trao quyền một cách phù hợp có thể tạo ra cạnh tranh giữa các địa phương, có thể tạo ra những chính quyền địa phương phản ứng kịp thời với những quan tâm của cư dân địa phương, có trách nhiệm giải trình trước cử tri địa phương.

Các chuyên gia đã làm những nghiên cứu so sánh để tìm hiểu sự phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương, từ quản lý cấp thoát nước, quản lý chất thải, phòng cháy cho tới việc quốc gia đại sự như ngoại thương và đối ngoại. Nhìn chung, những loại việc thuộc chính quyền trung ương gồm: quốc phòng, đối ngoại, an ninh nội địa, quốc tịch, quy hoạch, sử dụng và khai thác các tài nguyên thuộc sở hữu quốc gia như hải đảo, thềm lục địa, bờ biển, hầm mỏ, tài nguyên dưới lòng đất. Những loại việc thường thuộc chính quyền địa phương gồm: trị an, vệ sinh môi trường đô thị, quản lý điền địa, cung cấp nước sinh hoạt, giao thông đô thị, quản lý hộ tịch và cư trú...

Trên đây là trích dẫn của tài liệu, để xem toàn văn tài liệu xin quý vị tải xuống tệp đính kèm.