1. Cân đối ngân sách nhà nước ở một số quốc gia trên thế giới

Kinh nghiệm  cân đối ngân sách ở một số quốc gia như: Mỹ, Nhật, Trung quốc  và các nước Asean. Mỹ là một quốc gia có nền công  nghiệp hàng đầu thế giới, chiến lược thặng dư ngân sách tỏ ra rất hứa hẹn để  cải  thiện phúc  xã hội  trong tương lai của Mỹ.  Nhật Bản rất thành công trong việc kiểm soát thu chi và phân bổ, điều  hòa nguồn lực giữa các cấp ngân sách,  thúc đẩy  kinh tế tăng trưởng sau chiến  tranh  thế  giới  lần 2. Trong quá chuyển đổi kinh tế, Trung quốc đã có nhiều trăn trở khi đi tìm mô hình phân cấp và cân  đối nguồn lực chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Một số nước trong khối Asean thành công trong thay đổi phương thức quản lý chi tiêu công để tiến tới cân đối ngân sách tích cực hơn.

1.1. Cân đối ngân sách nhà nước Mỹ

Kinh tế Mỹ được mô tả như là một hệ thống thị trường tự do, năng động. Huy động  phân  bổ nguồn  lực tài chính trong nền kinh tế  là do thị trường quyết định. Tuy vậy, Chính phủ  Mỹ  rất  coi trọng việc  quản   lý cân  đối  ngân   sách  để điều chỉnh chu kỳ  kinh tế, thúc  đẩy khu vực tư nhân tăng cường tiết kiệm và đầu  tư phát triển.

(1) Tăng cường kiểm soát thu, chi ngân sách để điều chỉnh  chu kỳ kinh tế và ổn định  vĩ mô

Từ  sau cuộc đại  khủng hoảng (1929–1933)  cho đến  cuối thập  kỷ  60, nền kinh tế Mỹ phát triển  như vũ bão. Các vấn đề kiểm  soát thu chi ngân sách trong lý thuyết  của Keynes đã được Chính phủ Mỹ vận dụng triệt để. Chính phủ đã đầu tư về cả tri thức và vật chất để thúc đẩy nền kinh tế, tính trung bình (1950–1980) tỷ lệ chi kinh tế trong tổng chi ngân sách ở mức 13-15%. Bên cạnh đó, Chính phủ không ngừng giảm thuế thu nhập công ty, tạo điều kiện cho các nhà kinh doanh tăng đầu tư. Bước vào thập niên 70 và những  năm đầu thập kỷ 80, nền kinh tế Mỹ lại rơi vào trạng thái suy thoái, đầu tư xã hội giảm xuống,  lạm phát tăng. Để phục hồi kinh tế, Chính phủ Mỹ tiếp  tục  cải cách tài chính một cách sâu sắc với nội dung cơ bản  là cải cách thuế theo xu hướng giảm thuế suất, đặc  biệt  là thuế thu nhập. Trước năm 1987, thuế suất tối đa thuế thu nhập công ty là 76% thì kể từ sau năm 1988 thuế suất tối đa chỉ ở  mức 34%. Thuế thu nhập công ty có giảm, nhưng bù lại  những  nguồn thu từ các  loại thuế khác  sẽ tăng  lên tương ứng do kinh tế tăng trưởng mang lại, nên tổng thu ngân sách vẫn đảm bảo cân đối. Vì vậy, hơn 30 năm qua thuế thu nhập công ty có xu hướng giảm dần trong tổng  số thu ngân sách  Mỹ,  từ 23% năm 1960 chỉ còn 12,8% (1988), trong khi đó, thuế  bảo hiểm  xã hội từ 15,9% năm 1960 tăng lên 36,4% năm 1988 và thuế thu nhập cá nhân  luôn ở mức trên 40%. Tỷ suất thuế chiếm khoảng 31,5% GDP.

Bên cạnh cải cách hệ thống thuế, Chính phủ Mỹ đã tiến hành  cải cách chi tiêu ngân sách một cách triệt để. Hầu hết các khoản chi tiêu ngân sách của Chính phủ  Mỹ  thời  kỳ sau chiến tranh luôn tuân theo một  mô hình ngân sách bội chi trong thời  kỳ kinh tế  suy thoái  và bội  thu khi nền kinh tế  phát triển  cao. Tuy nhiên, mặc dù nền  kinh tế   Mỹ của những  năm cuối thập  kỷ 1980 và đầu  năm 1990 được khôi phục, nhưng bội chi ngân sách vẫn cứ tăng, năm 1980 1,3%, năm 1990 2,5% và năm  1995 2,3%. Vì vậy, Chính phủ đã kiên quyết tiến hành chính sách hạn chế sự tăng thêm quá mức chi tiêu của ngân sách để giảm bội chi. Năm 1985, Quốc  Hội  Mỹ đã ban hành đạo luật Gramn - Rudman- Hollings để kiểm soát khẩn cấp bội chi ngân sách và tiến tới đạt sự cân bằng ngân sách vào năm 1993. Thế  nhưng, vào  những  năm  1990, bội  chi ngân sách  vẫn  chưa được cải thiện, Quốc  Hội và Chính phủ Mỹ lại tiếp ban hành đạo luật Omnibus với mục đích kiểm soát thu - chi ngân sách một cách nghiêm ngặt hơn. Đạo luật này quy định, có tăng  thu mới tăng chi, bất kỳ một  khoản chi tiêu mới nào phát sinh phải được đảm bảo bằng khoản thu mới hoặc các khoản cắt giảm chi tiêu từ các khoản khác. Đến năm 1998, trong thời kỳ cầm quyền  của chính quyền Bill Clinton, ngân sách Mỹ thặng dư khoảng  3% GDP, góp phần  làm cho nợ  ròng  của  Mỹ  giảm xuống 41% GDP.

(2) Chiến lược tiến tới thặng  dư ngân sách của Mỹ

Như đã đề cập ở trên, hơn 20 năm qua, Chính phủ Mỹ có nhiều nỗ lực  để chuyển ngân sách bội chi sang ngân sách thặng dư. Chính sách tài khóa  đã tập trung vào cắt giảm chi tiêu và cuối cùng là  loại trừ bội  chi ngân sách.

Chính phủ Mỹ hướng  tới một ngân sách thặng dư là nhằm: (i) giảm  bớt áp lực vay nợ, giảm lãi suất, góp phần  ổn định thị trường trái phiếu chính phủ; (ii) tạo nền tảng cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định trong dài hạn xét trên  các góc độ: gia tăng tiết kiệm quốc gia và  gia tăng nguồn lực  của chính phủ  để đầu tư các chương trình ưu tiên; (iii) tăng cường khả năng tài chính của chính phủ để đáp ứng nhu cầu ngày càng gia tăng về an sinh xã hội của nước Mỹ trong tương lai. Đây  là yếu tố ảnh hưởng  quan trọng đến công bằng giữa các thế hệ.

Trọng tâm  chiến lược tiến  tới thặng dư ngân sách  của  Mỹ  là:  thực hiện chính sách kiềm chế chi tiêu; tăng cường các quy định quản lý về  chu trình ngân sách; duy trì tiết kiệm quốc gia và quan tâm đến thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Trong năm 1997, Quốc  hội thực hiện điều chỉnh lại trần chi tiêu tổng thể với mục tiêu nhằm cân bằng ngân sách năm 2002. Tuy nhiên,  ngân sách thống nhất đạt được sự cân bằng sớm hơn dự tính nhờ thực thi chính sách thắt chặt chi tiêu. Nhưng cũng vì vậy mà trong những năm  này, nhu cầu chi tiêu của ngân sách liên bang bị dồn nén quá mức.

Kinh nghiệm của Mỹ cho thấy, để duy trì kỷ luật tài khóa trong suốt thời gian ngân sách thặng dư  là phải chú tâm đến những nhu cầu bị dồn nén. Vì vậy, thách thức đặt ra đối với Mỹ là phải tìm ra một cách nào đó để chuyển   từ chế  độ ngân sách vốn dĩ tập trung vào loại trừ bội chi ngân sách sang chế độ ngân  sách hướng  tới giải quyết sự cân đối ngân  sách  giữa  sức ép dài hạn và nhu cầu ngắn hạn.

Để giải  quyết vấn đề trên,  hiện  nay Chính phủ đang đeo đuổi thực hiện một khuôn khổ: tăng cường tính minh bạch thông qua xác định rõ mục tiêu chính sách tài khóa; tăng cường tính trách nhiệm trong quá trình thực hiện mục tiêu của chính sách tài khóa;  cân bằng nhu cầu bị dồn nén trong hiện tại với nhu cầu  có sức ép trong dài hạn.

1.2. Cân đối ngân sách nhà nước Nhật Bản

Cũng như Mỹ, học thuyết Keynes về cân đối ngân sách đã được Chính phủ Nhật vận dụng rất  linh hoạt để điều chỉnh chu kỳ kinh tế.

Thật vậy,  từ  sau cuộc chiến tranh thế giới  lần 2 đến giữa những  năm  của thập  kỷ 60, chính phủ Nhật Bản đeo đuổi nguyên tắc cân đối ngân sách: gia tăng tiết kiệm ngân sách để đầu tư phát triển kinh tế. Chi phí cho quân sự thấp  và tiết kiệm trong chi tiêu dùng đã tạo điều kiện cho Chính phủ Nhật Bản tập trung toàn lực vào những lĩnh vực quan trọng cần phát triển, chi ngân sách đóng góp tới 20% tổng vốn đầu tư vào các ngành công nghiệp và chiếm 40% tổng vốn đầu tư vào 4 ngành công nghiệp mũi nhọn như công nghiệp điện, đóng tàu, thép, khai thác than ... Tuy nhiên, đến năm tài khóa  1965/66, nguồn thu ngân sách giảm sút, chính phủ Nhật Bản thành lập ngân sách bổ sung bằng việc phát hành trái phiếu  để bù đắp lại sự thiếu hụt nguồn thu và   phục hồi tình trạng suy thoái của nền kinh tế. Đến những  năm  của thập  kỷ 70, nền kinh tế Nhật  Bản tiếp  tục suy thoái, Chính phủ thực hiện mở rộng bội chi ngân sách, với tỷ lệ phát hành trái phiếu so với tổng chi tiêu lên tới đỉnh điểm  34,7%. Con số này cho thấy hơn 1/3 tổng  số chi được tài trợ bởi trái phiếu chính phủ. Đến những năm 80, kinh tế tăng trưởng  cao, Chính phủ Nhật đưa ra mục tiêu giảm  và loại trừ khẩn cấp phát hành trái phiếu  tài trợ thiếu hụt ngân sách, thông qua chính sách kiềm chế chi tiêu. Trong chi tiêu, chính phủ thiết lập trần  giới hạn chi, khống chế sự gia tăng chi, đảm bảo tốc  độ tăng chi ngân sách không được vượt quá tốc độ tăng  trưởng  kinh tế. Thêm vào đó, Chính phủ đẩy mạnh chính sách cải cách hệ thống  an sinh xã hội,  tư nhân  hóa hệ thống đường sắt quốc gia. Với nỗ lực thực hiện các biện pháp này, trong năm tài khóa 1990/1991 lần đầu tiên trong vòng 16 năm kể  từ năm 1965, chính phủ Nhật Bản chấm  dứt phát hành trái phiếu để tài trợ bội chi ngân sách.

Tình hình cải thiện tài khóa không  kéo dài. Nền kinh tế Nhật Bản trong những năm đầu thập kỷ 90 lại rơi vào tình trạng suy thoái trầm trọng. Chính phủ đưa ra “Luật cơ cấu tài chính chính phủ” với hướng cải cách là giảm bội chi ngân sách xuống 3% GDP trước năm 2003, giảm chi tiêu hành chính, tăng chi đầu tư, và cắt  giảm  thuế  để kích cầu,  đồng  thời phát  hành  trái phiếu để trang trải  các khoản  nợ của chính phủ. Với chính sách cân đối ngân  sách như vậy, kết quả là làm cho nợ chính phủ này càng gia tăng. Thực tế cho thấy, nợ Chính phủ   (bao gồm chính quyền trung ương và chính quyền địa phương) đã tăng  gấp  đôi từ năm

1992 lên khoảng 600.000 tỷ yên, nâng mức bình quân mỗi người Nhật phải chịu là hơn 4 triệu yên. Theo OECD, thì tổng nợ  hiện nay của Nhật  Bản tương đương 118% thu nhập quốc dân, mức cao nhất trong câu lạc bộ các nước giàu gồm 29 nước.  Tỷ lệ phát hành trái phiếu so với tổng chi tiêu ngân sách lên 37,3% năm  tài khóa 1999, năm 2000 lên tới 38,4%. Tuy nhiên,  với số lượng trái phiếu Chính phủ quá lớn như vậy làm cho giá cả trái  phiếu trên thị trường giảm xuống;  mặt khác, do có sự  chênh lệch giữa  lãi suất  trong nước và lãi suất trên thị trường quốc  tế, nên dẫn đến một khối lượng vốn di chuyển ra thị trường quốc  tế để đầu  tư kiếm lời với lãi suất  cao hơn. Hậu  quả  là trong nước thiếu vốn, thu hẹp sự đầu tư của khu vực tư nhân.

Học hỏi kinh nghiệm của Nhật Bản, có thể thấy  chính phủ Nhật  Bản áp dụng cơ chế phân cấp ngân sách linh hoạt để điều hòa nguồn  lực giữa các cấp ngân sách công bằng.

Thật vậy, ở  Nhật Bản, bộ máy  chính quyền nhà nước được chia thành: cấp trung ương, cấp tỉnh và cấp thành  phố, thị xã và cấp xã. Cấp tỉnh,  thành  phố, thị xã  và  xã  là cấp địa phương. Mặc dù các  cấp  chính quyền địa phương đảm  bảo phần lớn nhiệm vụ chi ngân sách của cả nước (gần  70%) nhưng nguồn thu từ thuế của  địa phương chỉ  chiếm gần  40% tổng  thu thuế cả  nước. Ngay cả từng  địa phương cũng  có sự  khác  biệt trong nguồnthu và nhiệm vụ chi ngân sách khiến cho việc cung cấp các dịch  vụ công cộng không đồng đều. Do đó, việc chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách được diễn ra thường xuyên.

Từ năm 1954 đến nay ở  Nhật áp dụng thuế  phân  bổ điều hòa. Thực chất của hệ thống   thuế  này  là hệ thống   thuế  phân   chia trong đó một  phần từ thuế  thu nhập quốc gia được cấp cho địa phương nghèo. Thuế phân bổ điều  hòa cho địa phương là loại thuế quốc gia nhưng được phân phối lại cho địa phương theo tỷ lệ nhất  định và  không chỉ  định mục đích chi. Cho đến trước  năm  1989, luật thuế phân bổ điều hòa cho địa phương định ra các loại thuế phân chia 32% cho ngân sách địa phương: thuế thu nhập, thuế công ty và thuế  rượu. Đây  là những   loại thuế có  năng suất thu cao và ổn  định. Sau cải cách thuế  năm  1989, thuế tiêu thụ và thuế  thuốc   lá được đưa thêm vào nguồn  phân bổ điều hòa cho địa phương với tỷ lệ phân  chia là 24% và 25%.

Tổng  số thuế  phân  bổ điều hòa cho địa phương được tính ra từ tỷ lệ phân chia thuế  và khoản thu ước tính của năm loại thuế nói trên trong năm ngân sách hiện hành. Các tỷ lệ phân chia được cố định bởi Luật Thuế phân bổ điều  hòa cho địa phương. Nếu khoản  thuế phân  bổ điều hòa cho địa phương theo Luật chênh lệch  đáng  kể (chênh lệch + 10%) và liên  tục  (kéo  dài hơn hai năm) so với tiền thiếu hụt thực tế trong nguồn  tài chính tại địa phương thì chính phủ hoặc  là sửa đổi lại hệ thống tài chính công và hệ thống quản lý địa phương hoặc thay đổi  tỷ lệ phân chia thuế.

Thuế  phân bổ điều hòa cho địa phương thông thường được cấp cho các địa phương có nhu cầu tài chính cơ bản (N) vượt quá khả năng thu tài chính cơ bản (R). Do đó thuế  phân bổ điều hòa cho địa phương thông thường (T) chính là phần thiếu hụt T = (N − R),  nhưng không nhất thiết phân bổ điều hòa thuế cho toàn bộ phần thiếu hụt mà chỉ cần tài trợ  một phần - phần lớn khoản  thiếu hụt, nên phải điều chỉnh lại nhu cầu tài chính cơ bản (N) bằng  hệ số a. Vậy, thuế phân bổ điều hòa thông thường  thực cấp cho một địa phương là: T = (1− a)N − R . Phần  còn thiếu địa phương có thể vay nợ.

Nhưng về  phương pháp quản  lý,  vay nợ  của  chính quyền địa phương chỉ được phép khi nhu cầu vay nợ  đó đạt được sự công  bằng  liên thế hệ (điều này cũng  có nghĩa là vay nợ chỉ dành cho đầu tư, không được phép trang trải nhu cầu chi thường xuyên) và   chỉ  được thực hiện sau khi có sự phê chuẩn của hội đồng địa phương. Hệ thống  phê chuẩn của Nhật  Bản hiện tại ở  chừng mực nào  đó rất chú trọng đến việc ngăn ngừa sự vay mượn quá mức của chính quyền địa phương. Tùy theo từng địa phương, Nhật Bản giới hạn trần  tỷ lệ vay nợ thích hợp. Nếu như mức bội chi của một địa phương nào đó lớn  hơn giới hạn được xác định, thì địa phương đó phải tái cấu trúc tài khóa  và kiểm soát hành vi tài chính của mình. Như vậy trong hệ thống phê chuẩn,  chính phủ Nhật Bản đã kiểm  soát được hành vi rủi ro đạo đức của chính quyền địa phương trong vay nợ. Trong xu hướng phi tập trung hóa và mở rộng  quyền tự chủ tài chính cho địa phương, theo kế hoạch trong năm tài khóa  2006, Nhật Bản chuyển  từ hệ  thống phê chuẩn sang hệ thống tư vấn. Thông qua hệ thống  này, chính quyền địa phương có thể  thực hiện vay nợ mà không  cần có sự chấp thuận  của hội đồng địa phương. Tuy nhiên nếu như bội chi của địa phương đạt tới mức  giới hạn trần được thiết  lập bởi luật pháp, thì vay nợ vẫn phải thông qua hệ thống phê chuẩn...

Trên đây là trích dẫn của tài liệu, để xem toàn văn tài liệu xin quý vị tải xuống tệp đính kèm.