1. Thành công của Hàn Quốc[1]

 Mô hình phát triển của Hàn Quốc là một hình mẫu điển hình của mô hình phát triển kinh tế dựa vào Nhà nước, trong đó, quốc gia này đã duy trì tăng trưởng kinh tế liên tục nhờ đẩy mạnh xuất khẩu và liên tục cải tiến cơ cấu ngành, cho dù các quan điểm chính sách có sự thay đổi lớn theo thời gian. Thời kỳ công nghiệp hóa diễn ra mạnh mẽ từ những năm 1960 đến những năm 1980 được chia theo 3 giai đoạn. Giai đoạn thập niên 1960, Hàn Quốc đã có bước cất cánh đầu tiên về công nghiệp hóa bằng việc mở rộng xuất khẩu các sản phẩm chế tạo thâm dụng lao động. Giai đoạn thập niên 1970, chính phủ Hàn Quốc công bố chính sách đẩy mạnh công nghiệp nặng và hóa chất (HCIs) kể từ năm 1972. Giai đoạn thập niên 1980, chính phủ Hàn Quốc đã rút lại quan điểm chính sách của những năm 70s và hạn chế sự can thiệp trong phạm vi mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô và tự do hóa thị trường. Cụ thể:

Vào đầu những năm 1960, chính phủ Hàn Quốc đã chuyển từ chính sách thay thế nhập khẩu sang chính sách định hướng vào xuất khẩu và khuyến khích xuất khẩu các sản phẩm chế tạo chủ yếu là các sản phẩm tiêu dùng và những sản phẩm có lợi thế cạnh tranh dựa trên nguồn lao động rẻ. Với nhiều chương trình thúc đẩy xuất khẩu, các nhà xuất khẩu đã nhận được các chính sách khuyến khích khác nhau về thuế, thuế quan và tài chính. Nhờ các nỗ lực chính sách và những điều kiện thuận lợi bên ngoài của kinh tế thế giới, kim ngạch xuất khẩu của Hàn Quốc đã tăng từ 87 triệu USD năm 1963 lên 3225 triệu USD năm 1973, tương đương với mức tăng 36% mỗi năm. Cùng với việc tăng trưởng kim ngạch xuất khẩu sản phẩm chế tạo, tỷ trọng công nghiệp chế tạo đã tăng lên cả trong giá trị sản xuất và lao động. Trong vòng 10 năm sau giai đoạn cất cánh, tỷ trọng ngành công nghiệp chế tạo vượt tỷ trọng nông nghiệp và tỷ trọng lao động trong khu vực chế tạo đã chiếm hơn 20% tổng lao động. Nhìn chung, cơ chế chính sách đẩy mạnh xuất khẩu vào những năm 60s có thể được đánh giá đã theo hướng thị trường, phù hợp với lợi thế cạnh tranh của Hàn Quốc vào những năm 1960. Các sản phẩm xuất khẩu chính thời kỳ này chủ yếu là những sản phẩm tiêu dùng chế tạo thâm dụng lao động như dệt may, gỗ dán, và tóc giả, những sản phẩm không cần nhiều vốn lắp đặt với công nghệ đơn giản. Sự lựa chọn này đã thu hút một lượng lớn lực lượng lao động chưa có việc làm nhưng lại đối mặt với sự thiếu hụt nguồn ngoại tệ mạnh để nắm bắt những cơ hội có lợi nhuận cao. Vì vậy, các biện pháp đẩy mạnh xuất khẩu đã không làm méo mó nhiều việc phân bổ thị trường nhưng về một mặt nào đó đã khuếch đại dấu hiệu thị trường. Hầu hết các biện pháp này đã hỗ trợ cho hoạt động xuất khẩu mà không phân biệt loại hình doanh nghiệp và số lượng các biện pháp khuyến khích có xu hướng phụ thuộc vào kết quả xuất khẩu của các doanh nghiệp.

Đến những năm 1970, các chính sách có sự chọn lọc và can thiệp nhiều hơn. Quan điểm chính sách đã thay đổi nhanh chóng trong thập niên 1970 với việc công bố Phong trao Công nghiệp nặng và hóa chất (HCI). Phong trào HCI đã chuyển trọng tâm của chính sách từ xuất khẩu hàng tiêu dùng thâm dụng lao động sang các sản phẩm cộng nghiệp nặng và hóa chất. Với sự gia tăng nhập khẩu sản phẩm đầu vào trung gian và các thiết bị cho xuất khẩu đang gia tăng, Chính phủ nhận thấy Hàn Quốc đã sẵn sàng chuyển sang nấc thang cao hơn trong cơ cấu sản xuất công nghiệp để tiết kiệm ngoại tệ mạnh và tạo tính tự chủ hơn cho nền kinh tế. Thêm vào đó, Hàn Quốc nhận thấy cần phải cải tiến cơ cấu công nghiệp nhằm giảm những áp lực cạnh trạnh từ các quốc gia đang phát triển mới nổi nhờ vào chi phí lao động thấp. Vào nửa đầu thập niên 1960, Chính phủ Hàn Quốc đã chuyển hướng sang các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao, tuy vậy, phong trào “cú huých lớn” HCI chỉ thực sự bắt đầu vào năm 1972. Phong trào HCI đã có sự chọn lọc trong việc lựa chọn các ngành và doanh nghiệp để đẩy mạnh: Đó là ngành đóng tàu, ô tô, sản phẩm thép, máy móc, kim loại màu, và điện tử, và đây cũng là 6 ngành dẫn đầu trong kinh nghiệm chuyển đổi công nghiệp của Nhập Bản. Chính phủ cũng đã lựa chọn các công ty tư nhân để hỗ trợ phát triển thành các tập đoàn kinh tế lớn của Hàn Quốc để thực hiện các kế hoạch của Chính phủ. Tiếp đó, Chính phủ đã cung cấp cho 6 ngành chiến lược này các nguồn vốn vay ngân hàng với mức lãi suất ưu đãi, các nguồn vốn vay nước ngoài dưới sự đảm bảo của Chính phủ, mức thuế ưu đãi bao gồm các ưu đãi thuế cho tín dụng đầu tư, bù đắp sự giảm giá nhanh chóng, và những ngày miễn thuế. Không giống như các ngành công nghiệp nhẹ được đẩy mạnh trong thập kỷ 1960, các ngành HCI đòi hỏi một lượng lớn vốn đầu tư và công nghệ phức tạp hơn. Hơn nữa thời gian “thai nghén” để phát triển các ngành này cũng dài hơn, vì vậy những rủi ro của việc đầu tư vào ngành HCI là rất cao đến mức mà nâng cấp cơ cấu ngành công nghiệp với quy mô lớn là không thể đạt được mà không có sự dẫn dắt của Chính phủ. Để thúc đẩy đầu tư mạo hiểm của khu vực tư nhân, Chính phủ đã tận dụng các chính sách kêu gọi nguồn vốn vay thông qua hoạt động cho vay từ các ngân hàng đặc biệt của Chính phủ cho phát triển công nghiệp. Quỹ đầu tư quốc gia (NIF) được thành lập nhằm tài trợ vốn trực tiếp cho các ngành chiến lược và điều hành việc phân bổ tín dụng giữa các ngân hành thương mại. Đây là cách huy động nguồn tài chính bắt buộc để hỗ trợ các ngành và các doanh nghiệp chiến lược đã được lựa chọn, chủ yếu là các khoản tín dụng dài hạn có tỷ lệ lãi suất thấp đã tạo ra lãi suất thực âm trong những năm lạm phát cao.

Chính sách công nghiệp trong thập kỷ 1970s được đánh giá là một chính sách đẩy mạnh công nghiệp điển hình của nhà nước. Chính phủ đã lựa chọn các ngành và các doanh nghiệp mục tiêu dựa trên kế hoạch chiến lược, hạn chế sự tham gia vào các ngành mục tiêu, đưa ra hỗ trợ tài chính chung, đảm bảo nguồn vay ngoại hối, và quản lý các hoạt động. Chính sách đã không dựa vào những dấu hiệu của cơ chế thị trường và đã kiềm chế thị trường tài chính - nguyên nhân làm méo mó việc phân bổ các nguồn lực. Trước sự tác động của cú sốc dầu mỏ lần thứ 2 và sự suy thoái của nền kinh tế thế giới, các dự án HCI đã được xem là quá mức và bất ổn. Các công ty HCI lớn đã phải đối mặt với sự thiệt hại tài chính nghiệm trọng do công suât dư thừa. Do vậy, Chính phủ đã dừng thực hiện phòng trào HCI vào năm 1979 và chuyển quan điểm chính sách hướng đến ổn định kinh tế thông qua tự do hóa thị trường vào những năm 1980. Tuy nhiên, cần chú ý là chương trình HCI đã giúp Hàn Quốc cải tiến cơ cấu công nghiệp bằng việc xây dựng nền tảng cho các ngành công nghiệp chính, giúp tăng cường các mối liên kết ngành và tăng giá trị gia tăng cho các ngành xuất khẩu. Tỷ trọng của HCI trong tổng giá trị gia tăng ngành chế tạo đã tăng từ 38% năm 1974 lên 80% năm 2000. Điều này đã giúp Hàn Quốc mở ra thời kỳ tăng trưởng kinh tế dựa trên hiệu quả thông qua mở rộng cơ sở hạ tầng khoa học và công nghệ cũng như phát triển nguồn nhân lực. Chaebols – những tập đoàn hưởng lợi chính của phong trào HCI, đã trở thành trung tâm của sự đổi mới và mở rộng thị trường sang các ngành có khả năng cạnh tranh toàn cầu như điện tử, ô tô, và đóng tàu.

Những thành công trong chuyển dịch cơ cấu ngành công nghiệp của Hàn Quốc nhằm duy trì tăng trưởng kinh tế cao, liên tục, bình quân 7- 8% trong 40 năm qua nhờ những nguyên nhân quan trọng sau:

(1) Chính phủ Hàn Quốc đã hiểu bản chất của hệ thống thị trường là sức mạnh động lực lợi nhuận của các doanh nghiệp tư nhân. Mặc dù Chính phủ đã chủ động đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các dự án công nghiệp lớn thông qua chi tiêu công, Chính phủ đã xây dựng các chính sách công nghiệp để thúc đẩy khu vực tư nhân chuyển sang các hoạt động sản xuất trên cơ sở gia tăng năng suất hơn là các hoạt động tìm kiếm “địa tô” hay trục lợi ngắn hạn. Điều này có nghĩa chính sách dựa trên cơ chế thị trường, thậm chí kể cả sự can thiệp của Chính phủ trong phân bổ nguồn lực, dựa vào khu vực tư nhân và đạt được thông qua thành công trong cạnh tranh trên trường quốc tế. Tinh thần của khung chính sách dựa trên cơ chế thị trường này đã tiếp tục thực hiện qua lịch sử tăng trưởng của Hàn Quốc.

(2) Ngay từ khi thực hiện chiến lược, chính sách chuyển dịch cơ cấu công nghiệp ở giai đoạn đầu tiên, Hàn Quốc đã lấy định hướng xuất khẩu, hướng đến phục vụ thị trường thế giới trong khi nhiều nước đang phát triển  khác vẫn đang theo đuổi mô hình thay thế nhập khẩu. Vì vậy, các doanh nghiệp và các ngành lĩnh vực được lựa chọn phát triển đều phải đáp ứng được các tiêu chuẩn quốc tế, xây dựng được năng lực cạnh tranh quốc tế.

(3) Để khuyến khích các nỗ lực của khu vực tư nhân, chính phủ Hàn Quốc đã đưa ra một tín hiệu chính sách nhất quán. Khung chính sách không chỉ là một nhóm các biện pháp chưa hoàn thiện và mang tính danh nghĩa mà là một hệ thống khuyến khích hiệu quả và toàn điện. Hệ thống khuyến khích đã bao quát tất cả các biện pháp đã có như thuế, tài chính, thuế quan, các hỗ trợ hành chính. Chính phủ đã xây dựng các biện pháp chính sách để giúp cho khu vực tư nhân nhận thấy lợi ích thực sự từ các biện pháp này. Để thực hiện tốt chính sách, Chính phủ Hàn Quốc đã tích cực trong việc giảm thiểu những vấn đề liên quan đến hoạt động trao đổi và điều phối trong công tác lập và thực thi chính sách. Năm 1961, Ủy ban Kinh tế Kế hoạch (EPB) được thành lập, đứng đầu là Phó Thủ tướng, có quyền lực hơn các Bộ khác. EPB đóng vai trò là trung tâm điều phối chính sách thông qua nhiệm vụ xử lý ngân sách, thu thập số liệu, xây dựng và thực thi các kế hoạch phát triển. EPB cũng thành lập Ủy ban điều phối đầu tư chịu trách nhiệm trong việc phân bổ ngân sách, quy trình kế hoạch và các biện pháp chính sách cho khuyến khích đầu tư. Do đó, các dự án HCIs được lập kế hoạch với những mục tiêu tương đối cụ thể và kế hoạch hành động được hỗ trợ thông qua phân bổ ngân sách. Ngoài ra, thông qua Hội đồng huy động vốn nước ngoài, EPB quyết định số lượng vay vốn nước ngoài phù hợp cho mỗi dự án, dựa trên chính sách ưu tiên. Bản thân tổng thống Park Chung Hee rất quan tâm và giám sát rất chặt chẽ các dự án của Chính phủ và các doanh nghiệp tư nhân được chọn để đảm nhận dự án. Để việc hoạch định và thực hiện chính sách không bi ảnh hưởng quá nhiều từ lợi ích chính trị, tổng thống Park tách những nhóm kỹ trị khỏi ảnh hưởng của các nhóm lợi ích nên các quyết định chính sách được đưa ra chủ yếu dựa trên cơ sở kỹ thuật. Đồng thời, nhờ tuân thủ nghiêm ngặt các quy định thi tuyển công chức, chế độ thăng tiến và đảm bảo ổn định, thu nhập thỏa đáng đã thu hút được nhiều nhân tài kiệt xuất tham gia xây dựng đất nước.

(4) Để tối đa hóa các tác động của mối liên kết ngành và tạo điều kiện cho việc cung cấp cơ sở hạ tầng, các liên hợp công nghiệp theo vùng được xây dựng để phục vụ các doanh nghiệp HCI. Các khu liên hiệp công nghiệp như Yeochon (hóa dầu), Changwon (máy móc) và Gumi (điện tử) được hình thành nhằm cung ứng không chỉ về địa điểm sản xuất mà còn cả nguồn lực cho hỗ trợ công nghệ và kỹ thuật. Các trường đại học quốc gia trong khu vực đã được hỗ trợ để đào tạo chuyên sâu cho các ngành công nghiệp có liên quan. Để đáp ứng đủ những nhà khoa học kỹ thuật chất lượng cao, chính phủ đã tiến hành xây dựng các trường đại học công nghệ cao và mở rộng đào tạo công nghệ và dạy nghề.

(5) Tăng trưởng kinh tế theo một hệ thống cơ chế thị trường đã tạo cơ hội cho một số doanh nghiệp thành công hơn những doanh nghiệp khác và sự thành công đó chính là sự tăng trưởng nhanh của các doanh nghiệp. Phong trào HCI đã tạo điều kiện cho các doanh nghiệp gia nhập vào con đường kinh doanh mới giữa các ngành để từ các nhóm kinh doanh trở thành các tập đoàn kinh tế lớn. Vì các khu vực tư nhân là khu vực luôn chủ động tìm kiếm các cơ hội kinh doanh nên luôn duy trì nhu cầu đầu tư cao cả về vốn hữu hình lẫn vốn con người. Trong thời kỳ đầu của đẩy mạnh công nghiệp trong thập niên 1970, Chính phủ đã đóng vai trò chi phối trong việc lựa chọn các ngành chiến lược và quản lý hoạt động của các ngành đó. Sau thập niên 1980s, khi các doanh nghiệp tư nhân đã xây dựng được năng lực của mình, họ bắt đầu đóng vài trò chủ động và thậm chí có tác động đến các định hướng chính sách.

Tuy nhiên, cũng cần lưu ý là: Mặc dù có vai trò quan trọng giúp tạo ra nền móng vững chắc cho sự phát triển của ngành công nghiệp và nội lực của doanh nghiệp công nghiệp Hàn Quốc, chính sách can thiệp của Chính phủ nói chung và chương trình HCIs nói riêng vẫn tạo ra nhiều “hiệu ứng phụ” như: mất cân bằng kinh tế vĩ mô, bóp méo thị trường tài chính, lãng phí nguồn lực (ví dụ đầu tư quá nhiều làm năng lực sản xuất dư thừa), và sự tập trung quá mức sức mạnh kinh tế vào một số tập đoàn, những yếu tố đã dẫn đến khủng hoảng kinh tế 1997 và vẫn còn tác động đến nền kinh tế Hàn Quốc. Những vấn đề này là hệ quả tất yếu do sự can thiệp sâu của Chính phủ vào thị trường. Ngoài những vấn đề nêu trên, Hàn Quốc đã thành công trong việc chuyển đổi cơ cấu ngành để trở thành một quốc gia có thu nhập cao....