1. Cơ sở lý luận về trách nhiệm giải trình
Cùng với sự hợp tác và phát triển các tổ chức, cá nhân mong muốn có sự cam kết của Chính phủ trong hoạt động hành chính Nhà nước đã xuất hiện thuật ngữ về “trách nhiệm giải trình”. Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) trách nhiệm giải trình phải dựa trên 3 yếu tố cơ bản là sự minh bạch về những cam kết mà chính quyền đưa ra liên quan đến quyền tiếp cận thông tin của tổ chức, cá nhân; chính quyền giải trình cho công dân những vấn đề liên quan đến hoạt động của mình khi được yêu cầu; và công dân có thể yêu cầu những giải pháp khắc phục hậu quả nếu chính quyền vi phạm các tiêu chuẩn cam kết[1].
Trách nhiệm giải trình có thể được hiểu là các thông tin chính xác, dễ tiếp cận nhằm làm sơ sở để đánh giá một công việc có thể thực hiện hiệu quả hay không. Trách nhiệm giải trình cũng gồm có các cơ chế khen thưởng, xử phạt đúng đắn để khuyến khích hiệu quả làm việc"[2]. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng, trách nhiệm của chính quyền là nghĩa vụ của các công chức phải báo cáo cho tổ chức, cá nhân về hoạt động của họ. Công dân được hành động chống lại những hành vi không chuẩn mực của những người thực thi công vụ - đây là một yếu tố thiết yếu của nền dân chủ[3]. Như vậy, trách nhiệm giải trình luôn gắn liền với quyền khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng.
Trong hoạt động của nhà nước, trách nhiệm giải trình hiểu là trách nhiệm của cơ quan công quyền - đã nhận quyền lực tử nhân dẫn và đặt ra mục tiêu thực thì quyền lực vì nhân dân, thì đồng thời có nghĩa vụ trả lời, lý giải và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình. Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và chịu trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó.
Theo OECD, trách nhiệm giải trình bao gồm hai nhóm: trách nhiệm giải trình theo chiều dọc và trách nhiệm giải trình theo chiều ngang. Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang, đó chính là cơ chế kiểm chế - đối trọng giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Trách nhiệm giải trình theo chiều dọc, đó chính là mối quan hệ giữa công dân và công quyền - những người được trao quyền ra quyết định, nhưng công dân có khả năng gây ảnh hưởng nhất định đến tiến trình ra quyết định đó[4].
Trong Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, World Bank phân loại trách nhiệm giải trình như sau:
+ Trách nhiệm giải trình đảm bảo việc tuân thủ (hệ thống trách nhiệm giải trình hướng lên trên): Cá nhân hay tổ chức chú trọng tới các nguyên tắc, quy định và kiểm soát đưa từ trên xuống, nhấn mạnh tới sự tuân thủ các quy định và hướng dẫn trong một hệ thống cấp bậc.
+ Trách nhiệm giải trình đối với kết quả hoạt động (hệ thống trách nhiệm giải trình hưởng xuống dưới): Cá nhân hay tổ chức chú trọng tới các kết quả họ được giao thực hiện, và có các cơ chế để đảm bảo rằng cá nhân hay tổ chức nào làm không đúng sẽ phải chịu hệ quả, và cá nhân hay tổ chức nào làm tốt sẽ được thưởng”[5].
Bruce Stone, O.P. Dwlvedi, and Joseph G. Jabbra chia ra đến 8 loại trách nhiệm giải trình trách nhiệm giải trình về đạo đức; trách nhiệm giải trình hành chính; trách nhiệm giải trình chính trị; trách nhiệm giải trình quản lý; trách nhiệm giải trình thị trường; trách nhiệm giải trình tư pháp; trách nhiệm giải trình trước cử tri và trách nhiệm giải trình nghề nghiệp[6].
Trách nhiệm giải trình hành chính là một phần trong trách nhiệm giải trình Nhà nước. Trách nhiệm giải trình Nhà nước được cấu thành bởi trách nhiệm giải trình về chính trị, giải trình về hành chính, giải trình về nghề nghiệp và giải trình trước xã hội[7]. Như vậy, xét về bản chất việc xác lập trách nhiệm giải trình nhằm mục đích làm rõ trách nhiệm giải trình đó là của ai, đối với ai, về vấn đề gì, được thực hiện bằng công cụ nào và có thể dẫn tới hệ quả, chế tài gì. Có thể nói đây là cách phân loại khái quát để phân loại trách nhiệm giải trình hành chính với cơ chế giải trình hành chính, cơ chế giải trình trước cơ quan dân cử, cơ chế giải trình tư pháp - một loại giải trình quan trọng trong bộ máy nhà nước.
Bên cạnh đó, còn có một cách phân loại khác là trách nhiệm giải trình có thể bao gồm hai cấp độ: trách nhiệm giải trình trong hệ thống cơ quan nhà nước và trách nhiệm giải trình trước xã hội[8].
Trong pháp luật Việt Nam, thuật ngữ “trách nhiệm giải trình” gần đây mới xuất hiện.
Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao cũng quy định về giải trình là “cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó".
Nghị định số 90/2013/NĐ-CP chú trọng quy định về trình tự giải trình, ít đề cập đến yếu tố “trách nhiệm”. Việc "trừng phạt" của cơ quan nhà nước trong việc thực thi trách nhiệm giải trình hay trong việc thực thi các cam kết chung - rất ít hiện diện, chủ yếu là sự dẫn chiếu sang các văn bản khác về xử lý công chức.
Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 đã dành riêng một định nghĩa về trách nhiệm giải trình tại Điều 3 - khoản 5 của Luật: "Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao”. Cụ thể hoá Luật Phòng, chống tham nhũng, Nghị định số 59/2019/NĐ-CP đã dành Chương 2 quy định về trách nhiệm giải trình. Các quy định rất cụ thể, bao gồm nội dung giải trình; điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình; quyền và nghĩa vụ của người giải trình và người yêu cầu giải trình; trình tự, thủ tục để giải trình,v.v.. Dù rất cụ thể nhưng Nghị định mới chỉ dừng lại ở cách hiểu giải trình là việc cơ quan làm rõ, giải thích về hoạt động của mình - it đề cao yếu tố "trách nhiệm, mặt khác chỉ giới hạn lại ở trách nhiệm giải trình thụ động - tức là giải trình khi có yêu cầu.
Tuy định nghĩa "trách nhiệm giải trình" trong luật khá hẹp, nhưng trong toàn bộ hệ thống pháp luật Việt Nam đã quy định hầu như tất cả các loại hình trách nhiệm giải trình: trách nhiệm giải trình trong hệ thống (trách nhiệm giải trình nhà nước); trách nhiệm giải trình trước xã hội - với các văn bản như: Luật Báo chí; Luật Tiếp cận thông tin; Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.v.v.. Chưa kể đến pháp luật chuyên ngành cũng quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan, cán bộ nhà nước trong từng loại lĩnh vực hoạt động cụ thể. Và các hiệp hội nghề nghiệp cũng có nhiều quy tắc đạo đức nghề nghiệp góp phần làm nên sự phong phú của trách nhiệm giải trình nghề nghiệp.
2. Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính ở Việt Nam
Trong báo cáo chưng cầu các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam năm 2010 có đưa ra nhận xét đánh giá tổng quan về thực trạng trách nhiệm giải trình ở Việt Nam “Các hệ thống giải trình trách nhiệm mới đang được xây dựng, nhưng thường chậm và không phải lúc nào cũng tối ưu"[9].
Gần đây hơn, trình bày trong Báo cáo tổng quan Việt Nam 2035, các nghiên cứu đều cho rằng: trách nhiệm giải trình là một điểm yếu nhất của Nhà nước Việt Nam: chỉ số trọng lượng tiếng nói của người dân và trách nhiệm giải trình của chính quyền ở Việt Nam vẫn nằm ở nhóm mười quốc gia thấp nhất, và so với các quốc gia khác thì thứ hạng này từ năm 1996 tới nay lại có xu hướng giảm đi[10].
Đi lên từ một nền quản lý kiểu tập trung bao cấp, mệnh lệnh càng được đề cao trong thời chiến, rõ ràng trách nhiệm giải trình trước đây vẫn còn là điều khá xa lạ đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, mà đặc biệt là bộ máy hành chính ở Việt Nam, Sâu xa hơn, điều này còn có cội nguồn từ nền hành chính phong kiến, với tư duy tập quyền, ban phát lâu đời: “Ngày xưa, ở ta quan lại được xem như cha mẹ dân, những điều tranh chấp được các quan để chờ phán xử - một tư thế thấp bé và lệ thuộc trong mối quan hệ giữa đương sự và quan toà. Quan hệ giữa quan và dân là từ trên xuống, ban phát, bé trên và cho đến hôm nay dường như vẫn có bóng dáng của cái nhìn như thế"[11] - bởi vậy trách nhiệm giải trình cũng không dễ thực thi ngay từ trong ý thức.
Những đối mới của đời sống kinh tế - xã hội hiện đại đã mang tới áp lực sau sắc về một nhà nước có trách nhiệm giải trình. Những văn bản pháp luật được ban hành ngày càng nhiều, củng cố các cơ chế giải trình của nhà nước. Áp lực từ phía xã hội đòi hỏi cơ quan nhà nước phải giải trình, các quan chức nhà nước đã quen dẫn với việc xuất hiện, trả lời và phản ứng hoặc nhanh chóng hoặc công khai trước các sự kiện nóng như: Trả lời về sự cố ô nhiễm biển miền Trung (Formosa); về việc ô nhiễm đường nước sông Đà. Tuy nhiên trong thực tiễn thì việc thực hiện trách nhiệm giải tình hành chính vẫn còn một số bất cập. Sơ lược trong bài viết chúng tôi xin tìm một vài nguyên nhân cơ bản của các hạn chế này.
3. Nguyên nhân sự yếu kém trong trách nhiệm giải trình của nền hành chính và một số giải pháp
- Thứ nhất, sự thiếu phần quyền tành mạch sẽ làm “nhoề" đi trách nhiệm giải trình Theo Báo cáo Việt Nam 2035: "Sự thiếu vắng tinh thứ bậc một cách rõ ràng cũng như thiếu vắng cơ chế phân bố thẩm quyền một cách rõ ràng làm cho mỗi cơ quan có thể kháng cự lại những quyết định mà những cơ quan này cho rằng không phù hợp với lợi ích của mình. Điều này làm cho quá trình ra quyết định rơi vào bế tắc hoặc quyết định được ban hành không phải là quyết định tối ưu nhất dưới góc nhìn lợi ích chung của toàn xã hội"[12]. Chúng tôi cũng cho rằng sự phân định thẩm quyền chưa rành mạch giữa các cơ quan nhà nước dẫn đến trách nhiệm giải trình chưa cao. Quy trình ra quyết định bị trải dài bởi nhiều cấp tham mưu, nhiều cấp xin ý kiến, can thiệp – dẫn đến việc người ra quyết định đôi khi không thực sự nắm được vấn đề. Việc giải trình và quy trách nhiệm vì thế mà cũng trở nên khó khăn.
Có một số văn bản pháp luật quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước - tuy nhiên đến nay việc thực thi vẫn còn khó khăn: Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ; Chỉ thị số 13/CT-TTg ngày 10/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về trách nhiệm của người đứng đấu trong cải cách hành chính, vv.. Nhưng liệu có luôn luôn "bắt lỗi được người dùng đầu, và ngay cả khi đã bắt lỗi, liệu có luôn tạo ra sự tuân phục.
Thực tiễn việc “bắt lỗi" các cán bộ, công chức có thẩm quyền trong hành chính - ngay cả khi có những sự kiện khá chấn động xảy ra - thì vẫn còn khó khăn.
Ví dụ: việc để xảy ra chảy nó gây hậu quả chết người (14 người chết tại quán Karaoke ở Quận Cầu Giấy) - trách nhiệm không được xác định rõ ràng từ cấp quản lý chuyên ngành (phòng cháy chữa cháy) hay cáp chính quyền cơ sở - và ở cấp cơ sở thì đó là trách nhiệm của phường, quận hay thành phố. Lý do là thẩm quyền bị cắt khúc, phân vụn ra quá nhiều, hậu quả là đến khi quy trách nhiệm sẽ khó rành mạch[13].
Phân quyền giữa trung ương và địa phương cũng chưa rõ: Trong hầu hết vụ việc xảy ra, người dễ bị bắt lỗi nhất vẫn là chính quyền cơ sở - mặc dù trong thực tiễn các cấp khác cũng có ít nhiều thẩm quyền liên quan. Và ngay cả trong chính quyền cơ sở, thì trách nhiệm thuộc về bộ phận, lĩnh vực nào vẫn còn khá khó phân định. Điều này khá phù hợp với một đánh giá vĩ mô rằng hầu hết các cơ chế mới về trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới - đáp ứng trực tiếp nguyên vọng của người dân thông qua sự tham gia và tăng tính minh bạch - đã được thực hiện ở cấp xã, trong khi phần lớn thẩm quyền lại được trao cho cấp tỉnh. Do đó, thách thức nảy sinh là trách nhiệm giải trình với các cơ chế mới có thể khó đi đôi với nhau[14].
Như vậy tăng cường trách nhiệm giải trình phải gắn liền với phân cấp, phân quyền trong nhà nước. Cải cách việc phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay sẽ là chìa khóa giải quyết vấn đề này.
- Thứ hai, minh bạch hoá thông tin và hạn chế những “vùng cấm”
Để có trách nhiệm giải trình, cần rất nhiều yếu tố, từ pháp luật, thiết chế thực thi, kinh tế, văn hóa. Trong số các yếu tố đó, việc bảo đảm thông tin là hạt nhân cốt lõi để có được trách nhiệm giải trình. Không thể có trách nhiệm giải trình khi mà thông tin còn chưa minh bạch. Các chủ thể giám sát không nắm được thông tin về hoạt động của cơ quan hành chính, thì không thể yêu cầu cơ quan hành chính trả lời hay công khai những hoạt động của mình. Ở Việt Nam, Luật Tiếp cận thông tin được thông qua năm 2016 - là cột mốc căn bản đánh đấu bước phát triển trong công khai, minh bạch hoạt động của chính quyền. Đây cũng là tiền đề vững chắc cho thực thi trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên những rào cần cho quyền tiếp cận thông tin vẫn còn: ranh giới chưa rõ giữa các thông tin được tiếp cận và thông tin không thể tiếp cận lại nằm trong phạm vi của một số văn bản luật khác do còn dẫn chiếu “theo quy định của luật", các ràng buộc đối với quyền yêu cầu tiếp cận thông tin (nêu lý do, mục đích của yêu cầu tiếp cận thông tin: cung cấp thông tin cá nhân khi yêu cầu tiếp cận thông tin; điển đúng tên văn bản, hồ sơ trong Phiếu yêu cầu.v.v.). Nhưng có lẽ khó nhất vẫn nằm trong khâu “hậu kiểm" - việc thực thi quyền khiếu nại, tố cáo của người dân trong tiếp cận thông tin thuộc cơ quan hành chính và tòa hành chính. Rất cần một cơ quan chuyên biệt nhằm giám sát để qua đó mà thúc đẩy hay tạo áp lực đối với nghĩa vụ minh bạch thông tin của chính quyền.
Sự tham gia của người dân cũng là thành tố quan trọng trong trách nhiệm giải trình: người dân có tham gia thì mới có thể biết, yêu cầu giải trình và chính quyền mới có thể được kiểm soát. Tuy nhiên sự tham gia của dân chỉ có hiệu quả khi dựa trên nên thông tin và cơ chế giám sát. Thiếu vắng cơ chế tiếp cận thông tin, người dân khó có căn cứ để tham gia - từ những thang bậc đầu tiên như: được biết, rồi được bàn, được kiểm tra. Có lẽ môi trường thông tin để được tham gia còn chưa đầy đủ nên thực tiễn dù đi có Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn với đầy đủ các quyền: được biết, được bàn, được làm và được kiểm tra, nhưng trên thực tế. Tuy có sự tham gia trong quá trình ra quyết định, song thường mọi người chỉ tập trung vào việc thực hiện những vấn để đã được quyết định, ví dụ như lựa chọn các xã thuộc diện hưởng lợi của Chương trình 135 về xóa đói, giảm nghèo[15].
- Thứ ba, năng lực của cơ quan giám sát
Xoay quanh cơ quan hành chính có rất nhiều thiết chế giám sát; cơ quan dân cử (Quốc hội, Hội đồng nhân dân); cơ quan hành chính cấp trên; toà án.v.v. Đã có khá nhiều cải cách theo hướng tích cực trong việc nâng cao hiệu quả giám sát, tuy nhiên vẫn còn tồn tại một số khó khăn.
Gắn liền với trách nhiệm giải trình là các thiết chế giám sát. Những cơ quan chịu trách nhiệm phát hiện và ngăn chặn tham nhũng, các cơ quan dân cử, hiệp hội, người dân và các phương tiện truyền thông đại chúng, tất cả đều có những vai trò quan trọng khác nhau trong hệ thống trách nhiệm giải trình đang thay đổi, và mỗi cơ quan đều gặp phải những thách thức riêng của mình[16].
Tuy nhiên hiện trạng vẫn còn có điều đáng phê phán. Theo quan sát của các chuyên gia đánh giá thì: "Trong khi các cơ quan chuyên trách như Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, và Bộ Công an rõ ràng đóng vai trò quan trọng trong việc thực thi, Luật Phòng, chống tham nhũng lại giao trách nhiệm chính trong việc tổ chức thanh tra cho người đứng đầu các tổ chức. Hệ thống này có hiệu quả trong việc xác định gian lận và lãng phí hơn là phát hiện ra tham nhũng”[17].
Trong bối cảnh nền hành chính chưa phân cấp, trao quyền rõ ràng nên cơ chế giám sát chủ yếu là hành chính, dẫn đến việc tập trung hoặc không làm rõ trách nhiệm. Hiện tượng cán bộ, công chức sai, vi phạm lại được điều chuyển hoặc đưa đi cơ quan khác có giai đoạn là khá phổ biến. Tuy hiện nay đã có nhiều dấu hiệu đáng mừng thể hiện qua các hành vi truy cứu trách nhiệm đến cùng, kể cả khi cán bộ đã về hưu hoặc thôi chức - nhưng cũng chỉ là những nỗ lực đơn lẻ nếu không đặt vào cải cách lớn về phân định thẩm quyền.
Hoạt động của Quốc hội trong thời gian gần đây đã sôi động hơn nhiều, thể hiện qua các sự kiện như: Quốc hội đã can dự nhiều hơn vào những thảo luận có ý nghĩa khi thông qua các đạo luật. Trong thực tế, đã có những đề xuất của cơ quan hành pháp bị Quốc hội công khai không đồng ý, như trường hợp xây dựng dường sắt cao tốc Bắc Nam. Tuy nhiên, vai trò của Quốc hội trong xây dựng chính sách và giám sát hoạt động của Chính phủ vẫn còn hạn chế. Mặc dù Quốc hội đã làm tốt việc phổ biến thông tin và thu hút công luận trong các vấn đề chính sách, nhưng chưa phải là công cụ hiệu quả để biến những quan tâm và ý kiến của người dân thành trách nhiệm giải trình.
Thực tiễn cho thấy, vai trò giám sát của Quốc hội chưa thực sự sôi động trong lĩnh vực trách nhiệm giải trình đối với các đại biểu dân cử. Hầu hết các vụ việc tham nhũng và tiêu cực của các cán bộ, công chức cấp cao, thuộc phạm vi giám sát của Quốc hội – thì lại không xuất phát từ kết quả chất vấn, giám sát của Quốc hội, như vụ việc vi phạm của các Bộ trưởng Bộ Văn hoá, Thông tin trong vụ việc AVG. Có thể thấy, những hạn chế trong giám sát của Quốc hội đến từ nhiều nguyên nhân: năng lực của một số đại biểu Quốc hội còn hạn chế; do đa phần các đại biểu đều kiêm nhiệm; cơ chế hỗ trợ hoạt động của Quốc hội chưa đầy đủ; thậm chỉ có nguyên nhân từ các quy định pháp luật về quyền hạn của Quốc hội còn khá “nhẹ nhàng” để có thể đi tới một sự quy trách nhiệm đến cùng. Cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm đã được áp dụng, nhưng chỉ dừng lại ở các mức tín nhiệm; tín nhiệm cao và tín nhiệm thấp, và trên thực tế việc Quốc hội bỏ phiếu bãi miễn đại biểu sau khi xem xét trách nhiệm giải trình là hầu như chưa thực thi.
Sự giám sát chính trị - thông qua vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam trong thời gian gần đây đã tỏ ra khá mạnh mẽ, rất nhiều vụ việc tham nhũng đã bị phát hiện và xử lý, thậm chí ở cấp cao nhất như Uỷ viên Bộ Chính trị, Uỷ viên Ban Chấp hành trung ương, các Bộ trưởng. Tuy nhiên, cũng còn những lo ngại về tính lâu dài hay bền vững của việc giám sát này, khi hiệu quả hiện nay vẫn phụ thuộc vào cá nhân người lãnh đạo.
Trách nhiệm giải trình phải được đảm bảo bởi hệ thống tòa án và hiệu lực của nền tư pháp. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái luật được mang ra xét xử thì bản thân người thi hành công vụ và các cơ quan Nhà nước sẽ có ý thức tuân thủ pháp luật tốt hơn. Vì vậy, cải cách tư pháp nhằm tăng cường nguồn lực cũng như trao quyền hạn cho tòa án từ việc tăng cơ cấu, thẩm quyền cho tới cấp huyện, đến việc trao quyền làm án lệ, quyền xét xử ngay cả khi không có quy định của của pháp luật (Tòa án không được từ chối yêu cầu giải quyết vụ, việc dân sự vì lý do chưa có điều luật để áp dụng... khoản 2 Điều 14 Bộ luật Dân sự năm 2015). Đây là những điểm son không chỉ đối với đề cao quyền quyền con người, quyền công dân trong lĩnh vực dân sự mà còn đánh dấu một bước cụ thể trong việc triển khai thi hành khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013: "Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân”.
Tuy nhiên, giải trình tư pháp vẫn còn những hạn chế về thẩm quyền của toà án hành chính trong xét xử các văn bản cá biệt của chính quyền và chỉ dừng lại từ cấp Bộ; việc thiếu hụt cơ chế giám sát Hiến pháp bằng toà án. Tính độc lập của tòa án ở Việt Nam cho đến nay vẫn còn một số tranh cãi, những cải cách về tổ chức chưa được thực hiện triệt để nhằm cho tòa án không bị ảnh hưởng bởi chính quyền. Việc tuyển dụng thẩm phán một số nơi chưa bảo đảm tạo lập đội ngũ quan tòa có năng lực và sẵn sàng xét xử ngay cả khi luật pháp chưa thống nhất. Chế độ lương bổng thấp. chế độ bổ nhiệm ngắn hạn không giúp cho thầm phán thực sự ổn định và yên tâm làm việc. Rất gần đây, án lệ mới được thừa nhận chính thức và xuất bản công khai - công cụ tiềm năng ban đầu để thẩm phản phát huy quyền lực của mình vẫn còn mới mẻ.
Ngoài ra, nền hành chính vẫn còn để cao nguyên tác lãnh đạo tập thể, từ đó trách nhiệm cá nhân của các lãnh đạo trong khu vực công suy yếu dần. Nguy cơ đùn đẩy trách nhiệm cho tập thể, né tránh trách nhiệm cá nhân xuất hiện trong tất cả các cấp của nền hành chính công. Điều này cũng giải thích một số phiền toái khác trong nền hành chính công hiện hành, ví dụ tốn thời gian dành cho các cuộc họp và quyết định tập thể, hạn chế sáng kiến cá nhân, làm thui chột cạnh tranh về ý tưởng trong khu vực công, sự gia tăng số lượng cấp phó và sự vô trách nhiệm của một số cá nhân công chức trong nền hành chính công. Đây là điểm đáng báo động nhất, trong trách nhiệm giải trình về chính trị trước nhân dân.
Thứ tư, sự can thiệp sâu của cơ quan hành chính trong đời sống kinh tế
Quản trị tốt và trách nhiệm giải trình đi liền với việc thu giảm vai trò, sự can thiệp của Nhà nước. Lý do là trong những thành tố tạo nên quản trị tốt - có sự phát triển của kinh tế thị trường, của nhà nước pháp quyền. Trong những môi trường này, rõ ràng sự hiện diện của một nhà nước toàn trị sẽ không còn nữa: nhà nước cần thu hẹp vai trò, chức năng - không thể cùng thực hiện hoạt động kinh tế đồng thời với quản lý hành chính; sự can thiệp vào các hoạt động kinh doanh nên giảm bớt. Hơn nữa, việc duy trì nhiều hoạt động kinh tế của nhà nước, hoặc thành phần kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo - sẽ khó giữ được mối quan hệ bình đẳng, tự do cạnh tranh với các thành phần kinh tế khác trong quốc gia. Lúc đó, yếu tố pháp quyền sẽ khó thành hiện thực.
Khi Nhà nước tham gia quá sâu vào hoạt động kinh tế và trách nhiệm giải trình không được chú trọng sẽ gây ra nguy cơ lũng đoạn, tranh thủ cơ hội ưu tiên từ những doanh nghiệp có mối quan hệ với chính quyền mà điển hình là một số doanh nghiệp Nhà nước.
Mối quan hệ giữa việc “Nhà nước tham gia quá sâu vào hoạt động kinh tế" và sự thiếu vắng trách nhiệm giải trình đã được minh hoạ bằng nguy cơ lũng đoạn, tranh thủ cơ hội ưu tiên từ những doanh nghiệp có mối quan hệ với chính quyền (đầu tiên là một số doanh nghiệp nhà nước). Mặt khác, sự tham gia quá sâu của nhà nước vào hoạt động kinh tế còn làm suy yếu hiệu lực của chính nhà nước. Tình trạng ấy tạo động lực mạnh mẽ cho một số quan chức lợi dụng thẩm quyền quản lý kinh tế, phân bổ tài sản của mình để trục lợi cho riêng mình và thân hữu của mình. Những lạm dụng kiểu đó sẽ làm xói mòn tính chính đanh của các thiết chế nhà nước[18]. Điều này cản trở trực tiếp đến trách nhiệm giải trình.
- Thứ năm, sự khả thi của các tiêu chí đo lường, kết quả, hiệu suất nên hành chính
Để có thể đề cao trách nhiệm giải trình, cần có căn cứ để đánh giá hoạt động của cơ quan hành chính - đó là các tiêu chỉ đo lường kết quả, hiệu suất và hiệu quả hoạt động. Gần đây ở Việt Nam đã ra đời khá nhiều chỉ số:
PCI - chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh, là chỉ số đánh giá và xếp hạng chính quyền cấp tỉnh về chất lượng điều hành kinh tế và xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho việc phát triển doanh nghiệp dân doanh. PCI được xem là một công cụ chính sách, hướng tới thay đổi thực tiễn. Những chỉ số đó là: Gia nhập thị trường: Tiếp cận đất đai và sự ổn định trong sử dụng đất; Tính minh bạch; Chi phí thời gian Chi phí không chính thức. Tính năng động của lãnh đạo tỉnh; Dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp: Đào tạo lao động: Thiết chế pháp lý; Cải cách hành chính (bổ sung từ năm 2012).
PAPI - chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh, là công cụ theo dõi thực thi chính sách, phản ánh chân thực tiếng nói của người dân về mức độ hiệu quả điều hành, quản lý nhà nước, thực thì chính sách và cung ứng dịch vụ công của chính quyền các cấp. Chỉ số PAPI hướng tới cải thiện hiệu quả phục vụ nhân dân của chính quyền địa phương nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu ngày càng cao của nhân dân. PAPI đo lường trải nghiệm của người dân với việc thực thi chính sách, pháp luật, quy định của các cấp chính quyền địa phương ở sâu nội dung chính: Tham gia của người dân ở cơ sở; Công khai, minh bạch; Trách nhiệm giải trình với người dân: Kiểm soát tham nhũng: Thủ tục hành chính công; Cung ứng dịch vụ công.
PAR Index - chỉ số cải cách hành chính, là công cụ quan trọng để theo dõi, đánh giá hoạt động cải cách hành chính (CCHC) được Bộ Nội vụ ban hành tại Quyết định số 1294/QĐ-BNV ngày 03/12/2012 về phê duyệt Đề án "Xác định chỉ số cải cách hành chính của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương" và được thay thế bởi Quyết định số 4361/QĐ-BNV ngày 28/12/2016, Quyết định số 2498/QĐ-BNV ngày 28/12/2017, Quyết định số 2636/QĐ-BNV ngày 10/12/2018. PAR Index gồm đánh giá bên trong của cơ quan (có thẩm định của Hội đồng Thẩm định Trung ương) và đánh giá bên ngoài của người dân, được xác định trên 7 lĩnh vực, gồm: Công tác chỉ đạo điều hành cải cách hành chính; Xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các Bộ; Cải cách thủ tục hành chính; Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, viên chức; Cải cách tài chính công; Hiện đại hóa hành chính.
Hơn nữa, còn các đánh giá khác như: đánh giá kết quả phòng, chống tham nhũng, các tiêu chí đánh giá trong từng lĩnh vực chuyên môn (văn hoá, y tế, giáo dục).v.v.. Như vậy, hệ số đo đếm hoạt động hành chính ở Việt Nam cho đến nay đã khá phong phú. Vấn đề còn lại là tính khả thi và hiện thực trong áp dụng các tiêu chỉ này. Nhưng theo đánh giá của một số chuyên gia thì vẫn còn bất cập có thể ảnh hưởng đến tính chân thực và khả thi của các tiêu chí như: Tốn nhiều thời gian xử lý kết quả sau khảo sát: do sử dụng phương pháp thủ công nên kết quả phải qua khâu tổng hợp số liệu, xử lý thổ và xây dựng các biểu mẫu thống kê sau khảo sát. Điều này làm tiêu tốn nhiều thời gian, kết quả chậm cập nhật với tình hình thực tế. Cần nhiều nhân lực: do sử dụng phương pháp khảo sát thủ công, phát phiếu thăm dò tại các điểm cung cấp dịch vụ công nên tốn nguồn lực nhân công và cả nguồn lực con người xử lý kết quả khảo sát. Độ chính xác chưa cao: do các phiếu thăm dò phát và điển bằng tay. Quá trình xử lý dữ liệu cũng thủ công nên dễ xảy ra sai sót, nhằm lẫn. Điều này dẫn đến độ chính xác chưa cao do còn phụ thuộc vào tỉnh cần thận và các thao tác thủ công của con người xử lý[19].
Ngoài ra, một số tiêu chí có cấu thành có thể trùng lặp, nếu không kết hợp thì gây lăng phi trong đánh giá. Chúng tôi cũng cho rằng các tiêu chí này chủ yếu đo đếm quy trình - mà chưa đo đếm được kết quả đầu ra; hoặc chủ yếu dựa trên sự đánh giá của các chủ thể trong bộ máy nhà nước, ít có sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước (người dân, doanh nghiệp, các cộng đồng xã hội). Và tính độc lập của cơ quan áp dụng tiêu chỉ cũng là điều cần thiết để bảo đảm sự khách quan, chuẩn xác của tiêu chí. Ví dụ ở Anh. Uỷ ban kiểm toán quốc gia có thể kiểm tra cơ quan trung ương cũng như bộ máy chính quyền địa phương; ở Florida, Mỹ: các tổ chức tư nhân lập ra một tổ chức phi chính phủ - Đối tác trong năng suất - để đo thành tích của chính quyền bang[20].
- Thứ sáu, một số yếu kém trong nền hành chính
Công cuộc cải cách thủ tục hành chính hiện nay đang dẫn tạo nên những nên tảng cải thiện trách nhiệm giải trình, trong đó có thể điểm qua một số cải cách nối bật như cơ chế một cửa; chính phủ điện tử. Nhưng cả trong các cải cách này, mức độ hỗ trợ cho trách nhiệm giải trình cũng khác nhau. Cơ chế một cửa tạo ra sự dễ dàng, thuận lợi cho người dân về thủ tục, nhưng lại là điểm nhòe về trách nhiệm và sự theo dõi của người dân: dùng sau cái cửa duy nhất ấy là những hoạt động nội bộ công quyền, ở đó các công đoạn của quyền ra quyết định diễn ra không nằm trong tầm kiểm soát của người dân. Có lẽ mô hình thúc đẩy trách nhiệm giải trình là chính quyền điện tử: với mô hình dịch vụ công trực tuyến ở các mức độ cao (cấp độ 3, cấp độ 4) - người dân không chỉ được biết về hoạt động công quyền, mà còn có thể được nhìn thấy diễn tiến của hoạt động đó, theo dõi được quy trình xử lý thông tin, hồ sơ của mình. Việc vướng mắc hoặc đang ùn tắc tại đâu, ở công đoạn nào, do cá nhân nào - được nhìn thấy rõ ràng. Tính minh bạch, tính giải trình của việc ra quyết định như vậy sẽ đạt đến mức tối ưu.
Cải cách đội ngũ công chức, viên chức cũng liên quan chặt chẽ đến thúc đẩy trách nhiệm giải trình. Ngày nay, nói về con người, ngoài những vấn đề “xưa cũ" như chế độ tuyển dụng lương, thưởng, v.v. người ta chú trọng nhiều hơn đến cơ chế đánh giá - từ đó chịu trách nhiệm hay khen thưởng tương xứng. Điều làm cho công việc ở khu vực công kém hấp dẫn đôi khi không chỉ là lương thưởng mà còn là cách sử dụng con người. Có thể chia các chính sách kinh tế thành các dạng: tạo điều kiện cho cái cách và thực hiện cải cách. Loại cải cách dấu thường được gọi là cải cách đường lối, có thể khó khăn về chính trị nhưng không đòi hỏi nhiều về năng lực hành chính. Ngược lại việc thực thi các cải cách bằng hành động cụ thể, đôi lúc còn được gọi là giai đoạn hai của cuộc cải cách. phụ thuộc chủ yếu vào đội ngũ nhân viên nhà nước có năng lực và động cơ làm việc[21].
Việc xây dựng chế độ tuyển dụng đánh giá, đãi ngộ, khen thưởng và kỷ luật công chức là điều cần làm ngay trước mắt để tăng cường trách nhiệm giải trình.
- Cuối cùng, năng lực của các thiết chế xã hội, truyền thông Một trong những biện pháp để tăng cường trách nhiệm giải trình là nâng cao cơ chế truy trách nhiệm giải trình của nhà nước từ dân chúng.
Trong xã hội thông tin, các phương tiện giảm sát chính quyền đến từ bên ngoài là rất mạnh mẽ. Cùng với sự xuất hiện của internet, phương tiện truyền thông xã hội. mọi vấn đề trong công tác chính quyền nhận được sự chú ý từ nhân dân, cũng gặp phải những phản hồi trực tiếp từ nhân dân. Việc che giấu hay cất giữ hoạt động chính quyền trong vòng bí mật là điều không thể trong cơ chế thông tin hiện nay. Rõ ràng, trong xã hội hiện nay, truyền thông và giám sát nhân dân ngày càng trở thành công cụ đắc lực để tạo lập và thực thi trách nhiệm giải trình.
Trách nhiệm giải trình trước xã hội đã được thực hiện ở Việt Nam bằng nhiều cơ chế, ví dụ việc tham vấn người dân và dư luận xã hội trước khi quyết định các chính sách và hành vi hành chính, hoặc lắng nghe ý kiến của người dân trong giải quyết khiếu nại tố cáo sau khi quyết định hành chính đã hoặc đang được thực thi. Ngoài các kênh dân chủ đại diện, trách nhiệm giải trình trước xã hội cũng được thực hiện qua các kênh dân chủ trực tiếp, tổ chức tiếp dẫn, lấy ý kiến nhân dân trực tiếp. Mỗi khi có xếp hạng hoặc đánh giá chất lượng hành chính, ví dụ qua các chỉ số PCI hoặc PAPI, người đứng đầu nên hành chính công có liên quan, nhiều hay ít, đều phải có trách nhiệm giải trình trước công chúng địa phương hoặc khu vực, ngành nghề do tổ chức này quản lý.
Tuy nhiên, vẫn cần tạo lập môi trường pháp lý hay nuôi dưỡng các điều kiện để củng cố tính bền vững và tính hệ thống của kênh giám sát này. Luật về hội cần được ban hành để thực thi quyền biểu đạt của người dân, làm lớn mạnh lên tiếng nói từ phía dân chúng. Việc yêu cầu giải trình từ phía từng cá nhân có thể là rủi ro hay không được để ý, nhưng tiếng nói từ tập thể hội đoàn có sức nặng hơn nhiều.
Trong thực tiễn, hiệp hội vừa là chỗ trả án an toàn cho cá nhân, nhưng đóng thời cũng là phương tiện hữu hiệu nhất để giám sát chính quyền. Lịch sử phát triển của pháp luật về hội ở các quốc gia đều cho thấy sự e dè nhất định của chính quyền đối với tự do hiệp hội. Nhưng ở xã hội hiện đại, hiệp hội giám sát hoạt động nhà nước là câu chuyện phổ biến. Sự hiện diện rõ rệt của các hiệp hội trong đời sống xã hội, sự nóng lên của các tranh luận về Luật hội ở Việt Nam trong thời gian gần đây minh chứng cho ý thức về vai trò giám sát xã hội đối với công việc chính quyền, và từ đó sẽ mở đường đến yêu cầu về một chính quyền công khai, minh bạch, hiệu quả. Tuy nhiên Dự thảo luật về Hội vẫn còn tranh luận giữa tự do lập hội và quản lý nhà nước về hội, dẫn đến việc còn một số quy định trói buộc, và cho đến nay chưa được thông qua. Rất cần khung pháp lý rộng mở cho tự do hiệp hội thừa nhận sự hiện diện của các hiệp hội; sự can thiệp ít nhất của hành chính vào hoạt động hội và sự bảo vệ tự do hiệp hội bằng cơ chế tư pháp.
Cần nghiên cứu ban hành luật về hội, cũng rất cần có luật về hội họp, biểu tình. Tương tự như hiệp hội, quyền tự do hội họp cũng là phương tiện để thực thi yêu cầu giải trình của người dân. Nhiều vụ việc thực tiễn cho thấy dù thừa nhận hay không, người dân đã sử dụng việc hội họp, tụ tập đông người để thể hiện ý kiến đối với một số vấn đề của chính quyền - ví dụ việc yêu cầu bồi thường đối với thiệt hại môi trường sau sự cố Formosa của ngư dân ở các tỉnh Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, v.v.
Báo chí trong xã hội hiện đại vừa là kênh chính thống thể hiện, phản ảnh hoạt động của công quyền, vừa là kênh để yêu cầu trách nhiệm giải trình từ phía công quyền. Tuy nhiên những ràng buộc của pháp luật báo chí vẫn làm khó cho thực hiện trách nhiệm giải trình: ràng buộc quy định về bảo chỉ là là cơ quan ngôn luận của cơ quan Đảng, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; là diễn đàn của nhân dân. Cần một sân chơi rộng và ít rủi ro hơn cho giám sát báo chí, xã hội – và điều này cần có những cải cách từ quy định pháp luật và cả từ cơ chế bảo vệ tự do báo chí, tự do ngôn luận mà trọng tâm là cơ chế toà án.
[1] Nguồn: Hudson and GOVNET (2009), dan trong: ACCOUNTABILITY AND DEMOCRATIC GOVERNANCE: ORIENTATIONS AND PRINCIPLES FOR DEVELOPMENT OECD 2014, http://www.oecd-ilibrary.org * World Bank, Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, "Các thể chế hiện đại, tr.4
[2] xem trên: http://documents, worldbank.org/
[3] Robert S. Baket, “Trách nhiệm của chính quyền và các giới hạn, trong “Trách nhiệm của chính quyền". Tạp chí điện tử của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tr, 8, xem tại: photos.state.gov/libraries/vietnam/8616/transdoc/trans_Ac countability Government.pdf.
[4] Source: Hudson and GOVNET (2009), din trong: ACCOUNTABILITY AND DEMOCRATIC GOVERNANCE: ORIENTATIONS AND PRINCIPLES FOR DEVELOPMENT OECD 2014, http://www.oecd-ilibrary.org
[5] World Bank, Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, "Các thể chế hiện đại từ 5. Tlđd.
[6] Jabbra, J. G. and Dwivedi, 0. P. (eds.), Public Service Accountability: A Comparative Perspective, Kumarian Press, Hartford, CT, 1989.
[7] Phạm Duy Nghĩa, Trách nhiệm giải trình: vươn tới những chuẩn mực của nền hành chính phát triển, tr. 2, xem tal, http://www.fetp.edu.vn.
[8] Tài liệu cầu LERES về sự tham gia và trách nhiệm giải trình trong xây dựng pháp luật.
[9] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại"; Báo cáo chung cầu các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà Nội, 3-4/12/2009. Tóm tắt, txviil, http://document worldbank org.
[10] Báo cáo tổng quan Việt Nam 2035 Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ". Nhóm Ngân hàng Thế giới, Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, t196. https://openknowledge handle/10986/23724/VN2035Vietnamese.pdf worldbank.org/bitstream/
[11] Nguyễn Đức Lam, Quản lý bằng pháp luật. Trở ngại từ phía người dân. Tạp chí Nhà Quản lý, số 11, tháng 5/ 2004)
[12] Báo cáo tổng quan “Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ, Tlđd, tr. 102.
[13] Thần Hoàng, http://tuoitre.vn/tin/chinh-trl-xa-bo/20161102/al-chiu-trich-nhiem-vu-chay-quan-karaoke13-nguoi-chet/1212546 htal, 02/11/2016, truy cập ngày 22/11/2016
[14] Xem Báo cáo tổng quan Việt Nam 2035: Huding tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ. Tlđd
[15] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam. Hà Nội, 3-4 tháng 12, 2009, tr, http://documents, worldbank ong
[16] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại", Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư văn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà Nội, 3-4 tháng 12, 2009, Tóm tắt, trxviii, http://documents worldbank org.
[17] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, Tlđd.
[18] Báo cáo tổng quan "Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ" tr:100.
[19] Trọng Tuệ, http://lctvietnam.vn/phuong-phap-danh-gia-chat-luong-dịch vụ-hình-chính công và nhung ton-tal-can-giai-quyet.htm, 20/11/2018, truy cap 30/9/2019.
[20] Đổi mới hoạt động của Chính phủ, tr.56
[21] Việc làm và tiền lương trong khu vực nhà nước - thực trạng và chính sách trong Phục vụ và duy trì Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh" (Chương 13-14), S Chimvo-Campo PS-A. Sundaram, tr. 405