Sự tham gia của người dân trong quản trị nhà nước là một trong những yêu cấu quan trọng trong phòng, chống tham nhũng (PCTN) chính sách. Bài viết này làm rõ vấn đề tham nhũng chính sách và vai trò tham gia của người dân trong PCTN từ góc độ công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Sự tham gia của người dân trong xây dựng chính sách được quy định khá cụ thể và đầy đủ trong Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, người dân cũng đóng vai trò ngày càng tích cực trong PCTN chính sách, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế. Trong chuyên đề này xin đề xuất một số giải pháp tăng cường sự tham gia của người dân trong phòng chống tham nhũng dựa trên các yếu tố như độc quyền, hạn chế tiếp cận thông tin và trách nhiệm giải trình.

1. Tham nhũng chính sách và vai trò tham gia của người dân trong phòng chống tham nhũng chính sách

Tham nhũng là những hành vi lợi dụng quyền lực, đặc biệt là quyền lực nhà nước, để trục lợi cho mục đích cá nhân. Với ý nghĩa như vậy, tham nhũng đã xuất hiện từ rất lâu trong lịch sử xã hội loài người, mà biểu hiện của nó là sự tha hóa quyền lực công (lạm quyền, chuyển quyền, lộng quyền... để vụ lợi). Ngày nay, tham nhũng vẫn là một hiện tượng khá phổ biến trên thế giới, trở thành một trong những lực cản lớn đối với sự phát triển của mỗi quốc gia, đe dọa ổn định xã hội, làm xói mòn những giá trị đạo đức, các giá trị dân chủ, căn trở quá trình phát triển và tăng trưởng kinh tế cũng như làm suy giảm lòng tin của người dân vào chính quyền và pháp luật.

Trong các loại tham nhũng tham nhũng chính sách được coi là loại tham nhũng hết sức tinh vi, nguy hiểm, rất khó phát hiện và xử lý. Tham nhũng chính sách được hiểu là việc sử dụng quyền lực một cách phi pháp trong quá trình chính sách công nhằm trục lợi từ chính sách. Trên thực tế, tham nhũng chính sách thể hiện ra dưới những loại hành vi như "buồn cơ chế", "buôn chính sách", “bẻ cong" chính sách, “lèo lái" chính sách theo hướng tối đa hóa lợi ích cho một nhóm, một bộ phận nào đó thay vì đem lại lợi ích chung cho cộng đồng xã hội. Cụ thể, đó là tình trạng một số nhóm lợi ích trong xã hội, đặc biệt các nhóm lợi ích kinh tế, mưu cầu lợi ích riêng cho mình hoặc nhóm mình bằng cách tiếp cận, thuyết phục, thông đồng, gây ảnh hưởng đến những người thiết kế và quyết định chính sách để nhà nước ban hành các chính sách có lợi cho họ, bất chấp lợi ích chung

Tham nhũng chính sách gây ra những hậu quả đặc biệt nghiêm trọng cho cả nhà nước và xã hội: Thứ nhất, nó tạo ra sự méo mó của chính sách, tạo lập môi trường cạnh tranh không công bằng, bảo kê cho nhóm lợi ích thân hữu, gây thất thoát, lãng phí, sử dụng không hiệu quả nhiều nguồn lực quan trọng của quốc gia, và hậu quả tất yếu là kìm hãm sự phát triển kinh tế của đất nước; Thứ hai, nó xâm phạm quyền và lợi ích chính đáng của người dân, huỷ hoại các giá trị liêm chính, dân chủ, công bằng, làm tha hoá đội ngũ cán bộ, giảm hiệu quả quản trị của nhà nước, làm mất niềm tin của người dân vào chính quyền và chế độ. Như nhận xét của một cựu đại biểu Quốc hội. "Một chính sách phát triển ngành méo mó được thông qua có thể làm lợi không thể kể xiết cho một số người, nhưng đồng thời cũng làm cạn kiệt các nguồn lực của đất nước. Một quyền năng không chính đáng được chi vào trong luật có thể hợp pháp hóa sự nhũng nhiều vô tận của một số người, nhưng đồng thời cũng làm cho đời sống của người dân, hoạt động của doanh nghiệp hết sức khó khăn”[1].

Nguyên nhân của tham nhũng chính sách có thể được tiếp cận dưới nhiều khía cạnh khác nhau. Từ góc độ sự tham gia của người dân vào quá trình chính sách, bài viết này tiếp cận bản chất, nguyên nhân của tham nhũng chính sách được mô tả bằng công thức: Tham nhũng = Độc quyền + Bưng bít thông tin - Trách nhiệm giải trình[2].

Theo công thức trên, nguyên nhân của tham nhũng chính sách có thể được diễn giải một cách cụ thể là: Ở đâu có (1) sự độc quyền trong hoạch định chính sách, quyền tùy ý quyết định chính sách của quan chức ngày càng lớn, (2) tính công khai, minh bạch trong xây dựng chính sách không được tôn trọng, bảo đảm và thực thi, (3) thiếu trách nhiệm giải trình của các quan chức trong hoạch định chính sách, thì ở đó mức độ tham nhũng chính sách ngày càng tăng và trở nên nguy hiểm. Do đó, muốn chống tham nhũng chính sách thì giải pháp được rút ra là:

- Xóa bỏ tình trạng độc quyền của nhà nước trong hoạch định chính sách theo hướng mở rộng và thúc đẩy sự tham gia của người dân trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách nhằm bảo đảm rằng các chính sách ban hành thể hiện đầy đủ ý chí, nguyện vọng của người dân và xã hội.

- Xóa bỏ tình trạng hạn chế khả năng tiếp cận thông tin của người dân bằng cách bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, đẩy mạnh công khai, minh bạch thông tin liên quan đến quá trình hoạch định chính sách. Công khai, minh bạch là "chìa khóa” để đảm bảo rằng, các nhà hoạch định chính sách không đưa ra các đối xử thiên vị cho bất kỳ một cá nhân hay nhóm lợi ích nào mà đe dọa lợi ích chung của xã hội.

- Tăng cường trách nhiệm giải trình của tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình hoạch định chính sách, theo đó các quan chức phải có trách nhiệm giải thích và giải đáp những yêu cầu, đòi hỏi của người dân và xã hội liên quan đến các nội dung và quyết định chính sách. Nếu một chính sách sai lầm, gây thiệt hại cho lợi ích chính đáng của người dân thì họ phải chịu trách nhiệm cho chính sách của mình. Đồng thời, sự tham gia của người dân trong xây dựng chính sách cho phép người dân yêu cầu các cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm giải trình về các hoạt động, quyết định của mình.

Ngày nay, các cách tiếp cận về quản trị mới, quản trị tốt, quản trị dân chủ đều nhấn mạnh các giá trị về sự tham gia của công dân, hoạch định và thực thì chính sách trên nguyên tắc công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình với mục tiêu nhằm PCTN, tuân thủ pháp luật trong xây dựng và thực thi chính sách. Mô hình quản trị tốt được đưa ra tích hợp nhiều nguyên tắc, trong đó nhấn mạnh việc thực hiện các yêu cầu về tham gia, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Quản trị dân chủ là phương thức quản trị mới hưởng tới phục vụ thực sự quyền và lợi ích của người dân thông qua việc thúc đẩy một nên Chính phủ mở về thông tin và thúc đẩy quyền tham gia, dựa trên nền tảng về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Sự tham gia của người dân vừa đóng góp xây dựng quản trị tốt và vai trò kiểm soát tham nhũng. Việc nhấn mạnh sự tham gia của công dân trong xây dựng và thực thi chính sách nhằm kiểm soát tham nhũng là cách tiếp cận từ dưới lên (bottom-up) trong xây dựng chính sách, PCTN nhằm bổ sung cho cách tiếp cận truyền thống nhấn mạnh các cải cách, đổi mới của nhà nước trong PCTN (top-down). Cộng đồng quốc tế và nhiều quốc gia cho rằng thu hút công dân PCTN góp phán bảo đảm cung cấp dịch công tốt hơn và nhằm đạt được các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ[3].

Ở Việt Nam hiện nay, vấn đề nhóm lợi ích và tham nhũng chính sách đang trở thành vấn nạn hàng đầu mà Đảng và Nhà nước phải đối mặt trong nỗ lực cải cách kinh tế và chính trị, trở thành nỗi bức xúc ngày càng lan rộng trong nhân dân, đặc biệt là khi cuộc chiến với tham nhũng đang được Đảng và Nhà nước đẩy lên mức độ cao trào. Trong một cuộc khảo sát gần đây về nhận diện tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, đã số những người được hỏi cho rằng các nhóm lợi ích vận động chính sách vì các mục tiêu tiêu cực ngày càng phát triển mạnh, tập trung tác động đến các nhóm đối tượng là lãnh đạo các cơ quan Đảng, Nhà nước, đặc biệt thuộc khối hành chính[4]. Các ngành, lĩnh vực hay xảy ra tham nhũng chính sách, gây hậu quả nghiêm trọng, để lại những ảnh hưởng xấu trong công chúng có thể kể đến như đất đai, ngân hàng, cổ phần hoả doanh nghiệp nhà nước, đầu tư công

Từ bản chất, nguyên nhân và hậu quả của tham nhũng chính sách nêu trên, Việt Nam cần tiếp tục thay đổi tư duy quản lý và nâng cao nhận thức hơn nữa về vai trò của chính sách. Khi đưa ra chính sách phải lường trước được hệ quả và không để các nhóm lợi ích tác động lên chính sách và làm sai lệch chính sách để trục lợi.

Bên cạnh đó, phải phát huy sự tham gia của công chúng, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, phản biện trong quá trình xây dựng, quyết định và thông qua chính sách.

2. Cơ sở pháp lý cho sự tham gia của người dân trong phòng, chống tham nhũng chính sách ở Việt Nam hiện nay

Ở Việt Nam, cơ sở chính trị - pháp lý cho sự tham gia của công chúng vào hoạch định chính sách đã được khẳng định trong chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước ngay từ giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới. Cùng với sự phát triển của thể chế, khung khổ pháp lý cho sự tham gia của công chúng ngày càng được bổ sung, phát triển cho phù hợp với thực tiễn đất nước.

Hiến pháp năm 2013 khẳng định rõ công dân có quyền “tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước", và trách nhiệm của Nhà nước là phải “tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân" (Điều 28).

Không chỉ tự mình thực hiện các quyền tham gia trực tiếp, công dân có thể tham gia vào quá trình hoạch định chính sách thông qua kênh các tổ chức chính trị - xã hội, bởi đây là những tổ chức đại diện rộng rãi cho quyền và lợi ích của người dân. Hiến pháp (2013) ghi nhận điều này thông qua việc khẳng định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội” (Điều 9). Trong các chức năng của Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, phản biện xã hội đối với chính sách, pháp luật của Nhà nước có vai trò hết sức quan trọng. Đó là việc MTTQ Việt Nam nhận xét, đánh giá, nêu chính kiến, kiến nghị đối với dự thảo văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án của cơ quan nhà nước. MTTQ Việt Nam có trách nhiệm tập hợp, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri và nhân dân để phản ánh, kiến nghị với Đảng, Nhà nước. Ngoài ra, các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ cũng được ghi nhận và đóng vai trò ngày càng cao như là một kênh tham gia vận động chính sách của người dân.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) năm 2015, đạo luật có tính chất nền tảng về quy trình chính sách, đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về sự tham gia của công chúng vào quá trình xây dựng chính sách. Theo tinh thần chủ đạo của Luật này, các chính sách được ban hành phải bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (khoản 6 Điều 5). Để tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của người dân vào hoạch định chính sách, Luật này quy định rõ các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội và người dân có quyền và được tạo điều kiện góp ý kiến về chính sách. Trong quá trình hoạch định chính sách, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm công khai, minh bạch thông tin liên quan đến chính sách, tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng chính sách, dự thảo văn bản chính sách; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách. Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng chính sách, pháp luật phải được tổng hợp, nghiên cứu, giải trình và tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản chính sách (Điều 6, Điều 34 Luật BHVBQPPL năm 2015).

Như vậy, việc lấy ý kiến công chúng là trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và là thủ tục bắt buộc trong quá trình hoạch định chính sách. Các hình thức lấy ý kiến được pháp luật quy định bao gồm:

- Đăng tải dự án, dự thảo chính sách, báo cáo giải trình, tiếp thu và dự thảo văn bản đã được chỉnh lý trên cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo để người dân góp ý.

- Lấy ý kiến bằng văn bản các bên liên quan: việc lấy ý kiến có thể thông qua hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng.

- Tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách.

Ngoài ra, để tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách nói chung. PCTN chính sách nói riêng. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Báo chí năm 2016, Luật PCTN năm 2018, Luật Tố cáo năm 2018 và nhiều đạo luật chuyên ngành khác cũng đã quy định khá chi tiết và cụ thể về sự tham gia của người dân cũng như trách nhiệm công khai, minh bạch thông tin và thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước như một trong những biện pháp căn cốt để phòng ngừa tham nhũng chính sách

Nhìn một cách tổng thể, khung khổ pháp lý cho sự tham gia của công chúng trong quá trình hoạch định chính sách ở Việt Nam hiện nay là khá căn bản, đã nhấn mạnh đến các nguyên tắc minh bạch, dân chủ, cởi mở, trách nhiệm trong xây dựng chính sách. Tuy nhiên, khung khổ pháp lý này vẫn cần được tiếp tục hoàn thiện để tạo nền tảng vững chắc hơn cho việc xây dựng mô hình quản trị dân chủ hiện đại.

3. Thực trạng sự tham gia của người dân trong hoạch định chính sách nói chung, phòng chống tham nhũng chính sách nói riêng ở Việt Nam hiện nay

Có thể thấy, ở Việt Nam hiện nay, các thuật ngữ như "tư vấn", “tham vấn", đặc biệt là "phản biện xã hội” - với tư cách là sự tham gia đóng góp ý kiến của cá nhân, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội vào một vấn đề chính sách, pháp luật nào đó của Nhà nước - ngày càng xuất hiện nhiều trong các văn bản pháp lý, trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước cũng như trên các phương tiện truyền thông đại chúng. Trên thực tế, các hình thức tư vấn, tham vấn, phản biện xã hội đối với chính sách, pháp luật của Nhà nước cũng diễn ra thường xuyên như một đòi hỏi mang tính thủ tục bắt buộc trong hoạch định chính sách. Điều này đã phản ánh phần nào thực tế là sự tham gia của người dân trong quản lý xã hội là một nhu cầu chính đáng, là hợp phần của quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội, phản ánh trình độ dân chủ của cả người dân và chính quyền.

Với nỗ lực đẩy mạnh dân chủ hóa đời sống xã hội, hướng tới xây dựng một mô hình quản trị dân chủ, sự tham gia của công chúng vào hoạch định chính sách ở Việt Nam bước đầu đã đem lại những kết quả sau:

- Góp phần nâng cao tính tích cực chính trị của người dân, phát triển ý thức về quyền và nghĩa vụ của công dân, trách nhiệm xã hội của cộng đồng đối với sự phát triển của quốc gia, dân tộc. Thực tế cho thấy, khi được tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, công chúng thấy minh thực sự là một thành viên trong quá trình đó nên có vai trò tích cực chủ động, tham gia một cách có trách nhiệm trong việc đóng góp ý kiến cho chính sách. Điều này làm cho chính sách trở nên gần gũi hơn với người dân, hạn chế được cơ hội cho tham nhũng chính sách, phát huy được hiệu quả trong quá trình thực hiện chính sách.

- Khai thác được các nguồn lực xã hội, đặc biệt là kinh nghiệm và tri thức từ các cá nhân, các chuyên gia, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội, doanh nghiệp, tổ chức chuyên môn có uy tín trong và ngoài nước trong việc cung cấp những cơ sở khoa học cho quá trình hoạch định chính sách; từ đó góp phần tiết kiệm, giảm chi phí các nguồn lực trong hoạch định, xây dựng các chính sách của Nhà nước. Trong những năm gần đây, việc tham vấn ý kiến công chúng vào xây dựng chính sách được đẩy mạnh. Nhiều ý kiến đóng góp, phản biện đã phát huy tác dụng và được các cơ quan chủ trì soạn thảo chính sách tiếp thu, điều chỉnh cho phù hợp với thực tế khách quan, từ đó tạo được sự đồng thuận cao trong xã hội. Kết quả là đã cho ra đời nhiều chính sách phù hợp với thực tế, tạo động lực mạnh mẽ và góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

- Giúp giảm thiểu các xung đột lợi ích giữa các nhóm xã hội từ đó tạo đồng thuận xã hội trong hoạch định chính sách. Thực tế cho thấy, thông qua những hình thức tham vấn, đối thoại và phản biện chính sách của công chúng, những bất động trong chính sách ngày càng được thu hẹp dần, các bên tìm được tiếng nói chung trong cách thức giải quyết vấn đề, từ đó những hạn chế, bất cập của chính sách được khắc phục chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của chính sách được cải thiện đáng kể; phát huy tính hữu dụng của chính sách trong quản lý, quản trị đất nước[5]. Hơn nữa, việc gắn kết công chúng trong quá trình chính sách không chỉ giúp tăng cường hiệu quả truyền thông chính sách mà còn nâng cao năng lực tiếp nhận, đánh giá và phân hội chính sách. Quá trình này đã góp phần bảo đảm quyền thông tin của người dân và tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan hoạch định chính sách.

- Sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ thông tin, mạng xã hội ra đời làm thay đối cách thức tương tác giữa người dân, các chuyên gia, các nhóm lợi ích, các tổ chức xã hội và chính quyền trong hoạch định chính sách. Có thể thấy, chưa bao giờ và chưa khi nào chính sách nhà nước đến với người dẫn một cách nhanh chóng công như được quan tâm mạnh mẽ đến vậy. Thông qua mạng xã hội, các chủ thể đã tạo ra sự liên kết rộng rãi để tiếp cận và chia sẻ thông tin, bày tỏ chính kiến, bình luận, thảo luận dưới nhiều góc độ khác nhau và lan tỏa các tranh luận về vấn đề trong chính sách công. Điều này góp phần tạo ra các áp lực về dư luận và truyền thông, buộc các cơ quan chính quyền phải lắng nghe dư luận, tiếp thu ý kiến, thực hiện giải trình, hay phải sửa đổi, đình chỉ một số chính sách sai lầm, từng bước nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước, đáp ứng những kỳ vọng của các bên liên quan và hướng đến những mục tiêu của phát triển[6].

Bên cạnh những kết quả đạt được, sự tham gia của công chúng trong hoạch định chính sách còn bộc lộ một số tồn tại, hạn chế sau:

Thứ nhất, tính cục bộ, khép kín trong quá trình chính sách vẫn còn phổ biến. Với quy trình chính sách như hiện nay, có thể thấy hầu hết các sáng kiến chính sách chủ yếu đến từ các cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước (chủ yếu là do các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thực hiện). Rất ít các chính sách công được ban hành xuất phát từ ý tưởng của những đối tượng bị chính sách tác động ảnh hưởng, và các biện pháp thực hiện chính sách cũng chủ yếu được đề xuất dựa trên mong muốn, mục đích quản lý của ngành, địa phương do mình quản lý mà không tính bởi tổng thể chung. Theo Báo cáo Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong: xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay (năm 2015) của Bộ Tư pháp, Bộ quản lý ngành là những chủ thể đầu tiên khởi xướng và bảo trợ cho nhiều ý tưởng, đề xuất chính sách quan trọng[7]. Chính điều này có thể làm cho một số Bộ, ngành trở thành nhóm lợi ích nằm ngay trong nhà nước và hoạch định nhiều chính sách có lợi cho mình hơn là tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc cho người dân và doanh nghiệp. Còn theo giáo sư Kenichi Ohno, quy trình hoạch định chính sách ở Việt Nam có một không hai bởi "hầu hết chính sách được xây dựng với sự can dự hạn chế của doanh nghiệp. Doanh nghiệp chỉ được phép có ý kiến sau hoặc khi có vấn đề phát sinh”[8]. Tình trạng chính sách ban hành ra có tính khả thi thấp hoặc khi thực thi không đem đến hiệu quả như nhà quản lý mong muốn là do trong quá trình hoạch định chính sách công chưa tạo được kênh thông tin tốt nhất để tiếp thu ý kiến đóng góp của đối tượng chịu ảnh hưởng của chính sách.

Thứ hai, sự tham gia của công chúng trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật còn hạn chế; trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo chưa cao.

Nếu nhìn vào các quy định hiện nay của Luật BHVBQPPL năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, việc dân chủ hóa, công khai và minh bạch hóa quá trình xây dựng chính sách, pháp luật để huy động và bảo đảm sự tham gia của cá nhân, tổ chức đã được đề cao. Tuy nhiên, giữa luật và thực tế vẫn còn có khoảng cách nhất định.

Trên thực tế, việc lấy ý kiến công chúng về một số chính sách chưa thật sự rộng rãi và phong phú. Việc tổ chức các buổi tham vấn trực tiếp đối tượng bị tác động, ảnh hưởng bởi chính sách (đáng lẽ rất nên thực hiện) đã không thể tổ chức được hoặc tổ chức mang tính hình thức, không thực chất, làm cho đủ thủ tục, gây lãng phí và không hiệu quả. Mặc dù có cơ quan chủ trì soạn thảo đã tiến hành tham vấn chính sách nhưng chưa tiếp thu một số ý kiến đóng góp, kiến nghị của công dân về việc sửa đổi, bổ sung chính sách một cách nghiêm túc và toàn diện hoặc nếu có thì trong hồ sơ trình dự án chính sách, pháp luật lại không có báo cáo riêng phản ánh ý kiến của nhóm đối tượng này. Hồ sơ trình dự án chính sách cũng không thể hiện được ý kiến của những đối tượng này đã được tiếp thu và phản hồi như thế nào. Sự giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc của Ban soạn thảo về việc tiếp thu ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động hoặc kiến của các chuyên gia, nhà khoa học cũng chưa được thể hiện rõ nét. Nhiều ý kiến cho rằng "thiếu cơ chế phản hồi từ phía cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc từ phía Ban soạn thảo cũng làm cho các chuyên gia, nhà khoa học hoặc người dân giảm động lực tham gia góp ý xây dựng Luật[9]. Điều này làm giảm lòng tin của công dân đối với cơ quan công quyền, đồng thời đó cũng là môi trường thuận lợi cho việc thông đồng giữa nhóm lợi ích và các nhà hoạch định chính sách để trục lợi từ chính sách.

Thứ ba, công chúng còn khó khăn trong việc tiếp cận các thông tin liên quan đến chính sách.

Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015, cơ quan chủ trì chính sách phải có trách nhiệm công khai toàn bộ thông tin liên quan đến chính sách để người dân tìm hiểu và đóng góp ý kiến. Các thông tin phải công khai bao gồm: dự thảo về chính sách, Báo cáo đánh giá tác động của chính sách, bản giải trình các phản hồi về chính sách và sự điều chỉnh nội dung chính sách (nếu có). Tuy nhiên trên thực tế, người dân chủ yếu tiếp cận được dự thảo văn bản chính sách chứ ít khi tiếp cận được Báo cáo đánh giá tác động chính sách cũng như bản giải trình phản hồi về chính sách. Hoặc nếu muốn có thêm thông tin về chính sách, người dân phải bỏ thời gian để tự tìm hiểu chứ ít khi yêu cầu được cơ quan soạn thảo cung cấp. Đây chính là “rào cản” để bảo đảm sự tham gia của người dân có hiệu quả thực sự.

Thứ tư, vai trò phản biện xã hội của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với một số dự án chính sách còn chưa thực sự rõ nét. “Tiếng nói của MTTQ Việt Nam sau các cuộc phản biện chưa đủ mạnh để làm "thay đổi căn bản” nội dung của dự thảo chính sách được phản biện”[10]. Để hoạt động phản biện có hiệu quả đòi hỏi phải có một đội ngũ chuyên nghiệp, có kinh nghiệm tham mưu tổ chức và huy động trí tuệ trong quá trình phản biện. Đây là điều mà nhiều cán bộ MTTQ Việt Nam còn thiếu. Các tổ chức khoa học công nghệ (thành viên của MTTQ Việt Nam) là một trong những tổ chức đóng vai trò tích cực trong việc nghiên cứu chính sách và phản biện xã hội, nhưng chưa có cơ chế cụ thể để các tổ chức này thực hiện tốt vai trò của mình.

Chẳng hạn, trong một số văn bản pháp luật hiện hành vẫn thiếu những quy định rõ ràng và cụ thể về vấn đề cung cấp đầy đủ và kịp thời thông tin, minh bạch hóa thông tin để MTTQ Việt Nam và các thành viên có cơ sở, điều kiện phản biện; cơ chế tiếp nhận ý kiến phản biện, trách nhiệm giải trình ý kiến phản biện và chế tài đối với việc không tiếp nhận ý kiến phản biện. Những quy định vẫn chỉ nhấn mạnh phương thức, nội dung phản biện theo yêu cầu của đối tượng chịu sự phản biện, chưa tạo khuôn khổ pháp lý khuyến khích vai trò phản biện độc lập, chủ động, tích cực của các pháp nhân và thể nhân, tổ chức và cá nhân nên kết quả còn hạn chế.

4. Một số đề xuất

Từ những phân tích về thực trạng nêu trên, để sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách bảo đảm thực chất và hiệu quả hơn nữa, đủ sức phòng ngừa tham nhũng chính sách, bài viết đề xuất một số giải pháp cơ bản sau:

Thứ nhất, tiếp tục đổi mới quy trinh hoạch định chính sách theo hướng công khai, minh bạch, bảo đảm trên thực tế quyền tham gia của các bên liên quan, bao gồm các chủ thể: Chính phủ, doanh nghiệp, các tổ chức quân chủng, người dân, người nước ngoài, các nhà tài trợ, các nhà khoa học, chuyên gia. Việc mở rộng sự tham gia này phải trên cơ sở thiết lập sự bình đẳng giữa các chủ thể, phải tạo ra một cơ chế phủ hợp để người dân, đặc biệt là các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách có thể tham gia đóng góp ý kiến cho việc xây dựng chính sách, được đối thoại với cơ quan hoạch định chính sách. Về nguyên lý, sự tham gia của người dân vào quá trình này là quyền hiến định mà các cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm phải bảo đảm thực hiện.

Thứ hai, mở rộng đối tượng tham vấn, lấy ý kiến, đa dạng hoá các kênh tham gia của công chúng trong hoạch định chính sách, mở rộng các kênh mới để tiếp nhận ý kiến phản hồi của công chúng như: thông qua sự tham vấn của các tổ chức phi chính phù vận động hành lang, các cuộc điều tra, khảo sát sử dụng Internet (website của Chỉnh phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo). Hiện nay, thảo luận chính sách trên mạng xã hội là một xu hướng không thể đảo ngược, do đó các cuộc thảo luận chính sách trên mạng xã hội cần được xem là một kênh tương tác mới giúp Nhà nước cải thiện khả năng minh bạch và giải trình, thông qua đó giúp thúc đẩy hiệu quả của các chính sách được đưa ra hay ngăn ngừa các vấn đề cố hữu của khu vực nhà nước như tham nhũng, lãng phí”[11]. Việc đẩy nhanh tốc độ xây dựng Chính phủ điện tử sẽ hỗ trợ hiệu quả cho xu hướng này

Thứ ba, đẩy mạnh thiết lập hệ thống cung cấp thông thì bảo đảm sự công khai. minh bạch; với sự tham gia đầy đủ của hệ thống thông tin đại chúng. Cụ thể là: đa dạng hoá các kênh công khai, minh bạch thông tin chính sách theo hướng mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho người dân. Các thông tin công khai phải bảo đảm dễ tiếp cận, chính xác, đầy đủ và kịp thời. Các hành vi cản trở hay hạn chế quyền tiếp cận thông tin của người dân phải có chế tài xử lý nghiêm khắc..

Thứ tư, tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì xây dựng chính sách. Các cơ quan hoạch định chính sách phải có nghĩa vụ giải trình về các vấn đề liên quan đến chính sách. Đặc biệt, “trách nhiệm giải trình bắt đầu từ việc cơ quan hoạch định chính sách cam kết chịu trách nhiệm về chính sách đã được đề ra. Nếu chính sách được đề ra không mang lại kết quả mong muốn, người đứng đầu cơ quan này sẽ từ chức để nhận trách nhiệm"[12]. Các ý kiến của công chúng liên quan đến chính sách phải được cơ quan chủ trì soạn thảo, nhà lập pháp nghiên cứu cẩn trọng và có trách nhiệm. Việc tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến công chúng phải được giải trình rõ ràng, công khai và kịp thời đến người dân. Chỉ có sự phản hồi đầy đủ, công khai, rõ ràng, kịp thời thì công chúng mới thấy được ý kiến của họ được lắng nghe một cách thật sự, mới tạo lòng tin và sự tín nhiệm của nhân dân để lần sau họ lại tiếp tục quan tâm tham gia.

Thứ năm, sớm nghiên cứu xây dựng khung khổ pháp lý cho hoạt động vận động chính sách, bởi đây là nhu cầu chính đáng của các đối tượng bị tác động, ảnh hưởng bởi chính sách. Tuy nhiên, hoạt động này cần phải công khai, minh bạch, nhấn mạnh đến trách nhiệm giải trình để công chúng giám sát được các nhà hoạch định chính sách đã gặp ai, mục đích để làm gì. Thêm vào đó, cần phát huy vai trò tham gia của truyền thông và tổ chức xã hội trong việc giám sát các hoạt động vận động chính sách cũng như xây dựng chính sách để đảm bảo nó cân bằng và không thiên vị. Điều này sẽ khác phục tình trạng các nhóm lợi ích (nhất là các doanh nghiệp) sử dụng các biện pháp bất hợp pháp để can thiệp nhằm thao túng chính sách, "bẻ cong" chính sách theo hướng có lợi cho mình mà xâm phạm các lợi ích chung của cộng đồng. Đồng thời luật về vận động chính sách cũng sẽ góp phần ngăn chặn hành vi tham nhũng chính sách từ phía những người có quyền lực trong hoạch định chính sách.

Thứ sáu, nâng cao năng lực phân biện chính sách của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên. Đẩy mạnh hoạt động đào tạo, cập nhật, bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng về phân tích chính sách, tham vấn và phản biện chính sách cho đội ngũ cán bộ MTTQ Việt Nam. Hơn nữa, MTTQ Việt Nam phải hưởng đến trở thành diễn đàn phản biện chính sách lớn nhất, nơi quy tụ các chuyên gia, các nhà khoa học, các tổ chức khoa học công nghệ (là thành viên của mình) tham gia phản biện. Để tạo cơ chế khuyến khích và gia tăng trách nhiệm phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam, Nhà nước có thể xây dựng "hợp đồng phản biện chính sách với MTTQ Việt Nam và cấp kinh phí phản biện cho MTTQ Việt Nam tuỳ theo từng dự án chính sách cụ thể. Việc hoàn thiện pháp luật về phản biện xã hội cũng có vai trò hết sức quan trọng để MTTQ Việt Nam thực hiện tốt chức năng của mình. Cần xây dựng một cơ chế pháp lý hữu hiệu cho các tổ chức xã hội thực thi quyền tư vấn và đóng góp xây dựng chính sách, pháp luật, giám sát, phản biện xã hội. Đồng thời, cũng cần phải nâng cao nhận thức, năng lực trách nhiệm của các tổ chức xã hội trong hoạt động xây dựng chính sách.

Thứ bảy, Nhà nước cần tạo điều kiện tốt hơn nữa về vật chất, môi trường và không gian nghiên cứu học thuật dân chủ, cởi mở nhằm phát huy vai trò của các trường đại học, các cơ quan nghiên cứu độc lập và các tổ chức nghiên cứu chính sách của quốc gia, góp phần sớm hình thành hệ thống lý luận nghiên cứu chính sách cơ bản, đồng bộ ở Việt Nam. Khuyến khích các nghiên cứu chính sách dựa trên bảng chứng nhằm nâng cao tính thuyết phục cho hoạch định chính sách,

Thứ tám, cần nâng cao nhận thức, năng lực và trách nhiệm xã hội của công dân trong việc đóng góp xây dựng chính sách, bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình góp phần PCTN. Xét đến cùng, sự tham gia của người dân là do người dân thực hiện, và nhiệm vụ này chỉ hoàn thành khi người dân nhận thức đầy đủ, có năng lực và thấy trách nhiệm trong tham gia vào hoạt động xây dựng chính sách[13].

5. Kết luận

Tham nhũng nói chung và tham nhũng chính sách nói riêng là một tệ nạn khá phổ biến trên thế giới, gây tác hại vô cùng lớn đối với sự phát triển của mỗi quốc gia. Nguyên nhân của tham nhũng chính sách có nguồn gốc từ tình trạng độc quyền, bưng bít thông tin và thiếu trách nhiệm giải trình trong xây dựng chính sách. Với cách tiếp cận này, sự tham gia của người dân đóng vai trò không thể thiếu trong PCTN chính sách, trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản trong quản trị nhà nước.

Ở Việt Nam, sự tham gia của người dân trong quản lý nhà nước được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận. Nhìn chung, các nguyên tắc công khai, minh bạch, dân chủ, trách nhiệm trong xây dựng chính sách, pháp luật đã được quy định khá đầy đủ. Trong thực tiễn, người dân cũng ngày càng tích cực tham gia vào hoạt động hoạch định chính sách. Tuy vậy, còn một số hạn chế của nền quản trị hiện hành trong việc thực thi và thúc đẩy người dân tham gia xây dựng chính sách. Tình trạng cục bộ, khép kín vẫn diễn ra trong xây dựng một số chính sách. Việc tham vấn nhân dân còn chưa rộng rãi và thực chất. Một số cơ quan nhà nước chưa thực sự thực hiện đầy đủ và thực chất trách nhiệm giải trình. Công chúng còn gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận các thông tin liên quan đến chính sách. Vai trò của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên còn hạn chế trong việc tham gia, phản biện chính sách.

Tổng thể các giải pháp cần được nghiên cứu nhằm mở rộng quyền tham gia của người dân trong xây dựng chính sách, mở rộng quyền tiếp cận thông tin, bảo đảm minh bạch và trách nhiệm giải trình.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Andrew Wells-Dang, Lê Kim Thái và Nguyễn Trần Lâm, Giữa uy tin và cơ cấu: Sự tham gia của người dân và bầu cử tại địa phương ở Việt Nam (2015), Báo cáo nghiên cứu chính sách về Quản trị và Tham gia do Oxfam Việt Nam và Chương trình Phát triển Liên hợp quốc phối hợp thực hiện, Hà Nội, Việt Nam.

2. Báo cáo PAPI 2018, Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam Đo lường từ kinh nghiệm thực tiễn của người dân 10 năm làng nghe tiếng nói của người dân Việt Nam (2018).

3. Đặng Ngọc Dinh, Một số tiếp cận trong nghiên cứu chính sách (2013), tập 7, số 2, Tạp chí Chính sách và Quản lý Khoa học và Công nghệ.

4. Huỳnh Ngọc Chương. Sự tham gia của người dân vào chính sách công dưới ảnh hưởng của mạng xã hội tại Việt Nam: Nghiên cứu từ tình huống điển hình (2016), tập 19, số Q4. Tạp chí Phát triển Khoa học và Công nghệ.

5. Kenichi Ohno, 'Đổi mới quy trình làm chính sách của Việt Nam (2012), Phát biểu tại Diễn đàn kinh tế phát triển <http://www.pvnam-chienluoc.com/pictures/file/doimol cachlamchinhsach-01_131791406650.pdf> truy cập ngày 02/11/2019.

6. Klitgaard, Robert, Ronald MacLean-Abaroa and H. Lindsey Parris, 'A Practical Approach to Dealing with Municipal Malfeasance' (1996), No. 7. Urban Management Programme Working Paper Series. Nairobi, Kenya.

7. Ngân hàng Thế giới, Thanh tra Chính phủ, Tham nhũng ở Việt Nam dưới góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức (tích tham khảo), Nxb. Chính trị quốc F1A, HÀ NỘI. 2012

3. Ngô Ngọc Thắng. Nâng cao chất lượng hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay... Vấn đề và giải pháp (2019) <http://ican.vn/new/detall/39579/Ning cao chất lượng hoạch đính và thục thị chính_sach_cong_o_Việt_Nam_hien_nay_Van_de và giai phupall html> truy cập ngày 02/9/2019.

9. Ngô Sách Thực, "Thực trong những vấn đề đặt ra hiện nay trong hoạt động phân biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (2019) <http://tuyengiao.vn/nghien-cuu/ly-luand thuc-trang-nhung-van-de-dat-ra-hien-nay-trong-hoat-dong-phan-bien-xa-hoi-cua-mttq viet-nam-119998, truy cập ngày 02/11/2019. 10. Nguyễn Sỹ Dũng Phòng chống tham nhũng chính sách (2018) <https://www.nhandan.com.vn/cuoituan/phong-su/phong-suanh/item/37004502-phong-chong-tham nhưng chính sách.html truy cập ngày 02/11/2019.

11. Tọa đàm "Vai trò và đóng góp của các tổ chức xã hội trong sự phát triển kinh tế - xã hội (2018) http://www.daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=74&Newsld=410726 truy cấp ngày 02/11/2019.

12. Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp. Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay (2015). Dự án Phát triển lập pháp quốc gia.

13. Workshop report on Engaging Citizens To Couter Corruption for Better Public Service Delivery and Achievement of the Millennium Development Goals, Marrakesh, Morocco, 26-27 October 2011 <http://unpanl.un.org/intradoc/groups/public/documents/ un-Jpadminpan048149.pdi truy cập ngày 02/11/2019.

[1]Nguyễn Sỹ Dũng, Phòng chống tham nhũng chính sách (2018) chips//www.nhandan.com.vn/cuoituanphong-su/phong-tu-anh/tein/3200-502-phong-chong-tham-nhung chính sách html truy cập ngày 02/11/2019.

[2] Công thức này được xây dựng dựa trên để xuất của nhóm 03 the gia Robert Klligaard, Ronald Madean-Abaroa và H. Lindsey Parris đã đưa ra "Tham những = Độc quyền + Sự tùy ý - Thích nhiệm giải trình". Bài viết này bổ sung phát triển công thức này cho phù hợp với vấn đề tham nhũng chính sách, trong đó coi sự bưng bít thông tin là một trong những nguyên nhân cơ bản của tham nhũng chính sách. Sự tùy ý được chúng tôi nghiên cầu như là một thành tố cầu sự độc quyền trong ban hành chính sách. Xem thêm Klitgaard, Robert, Ronald Maclean-Abaroa and H. Lindsey Parris, A Practical Approach to Dealing with Municipal Malfeasance' (1996). No.7, Urban Management Programme Working Paper Series, Nairobi, Kenya, 10-13.

[3] Workshop report on Engaging Citizens To Couter Corruption for Better Public Service Delivery and Achievement of the Millennium Development Goals, Marrakesh, Morocco, 26-27 October 2011 <http://unpan1. un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan048149.pdên truy cập ngày 02/11/2019.

[4] Ngân hàng Thế giới, Thanh tra Chính phủ, "Tham nhũng ở Việt Nam dưới góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức (sách tham khảo), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2012, tr.56-59.

[5] Hoạt động phản biện xã hội mặc dù đã được thực hiện từ trước năm 2013 nhưng chỉ từ khi có Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam và Hiến pháp năm 2013, thì hoạt động này mới được triển khai thực chất, sâu rộng và hiệu quả hơn. Trong 05 năm qua, MITO Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội các cấp đã tổ chức được 15.745 cuộc phân biện xã hội, 32ĐỊA VIỆC và nội dung tham gia góp ý xây dựng Đảng, chính quyền. Xem: Ngô Sách Thực, Thực trạng những vấn đề đợt ra hiện nay trong hoạt động phân biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (2019) <http://trong invad nghien-cuu/ly Jun/thuc-trang-nhung-van-de-dat-ra-hien-nay-trong-hoat-dong-phan-bien-xa hoi của minh.viet-nam-1199983 truy cập ngày 02/11/2019.

[6] Huỳnh Ngọc Chương. "Sự tham gia của người dân vào chính sách công dưới ảnh hưởng của mạng xã hội tại Việt Nam. Nghiên cứu tử tình huống điển hình (2016), tập 19, số 0%, 31, Tạp chí Phát triển Khoa học và Công nghệ.

[7] Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, "Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay (2015), Dự án Phát triển lập pháp quốc gia, 31

[8] Kenidi Ohno, "Đổi mới quy trình làm chính sách của Việt Nam (2012), Phát biểu tại Diễn đàn kinh tế phát triển <http://www.pvitan chienluoc.com/pictures/file/doimoicachlamchinhsach 01 131791406650.pdi truy cip ngly 02/11/2019.

[9] Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, "Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay (2015), Dự án Phát triển lập pháp quốc gia, 45.46.

[10] Ngô Sách Thực, "Thực trạng, những vấn đề đặt ra hiện nay trong hoạt động phân biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (2019) <http://tuyengiaovn/nghien-cuu/ly-lan/thuc-trang-nhung-van-de-dat-ra-hien-nay trong hoạt động-phan-bien-xa-hoi-cua-mttq-viet-nam-119998– truy cập ngày 02/11/2019. * Các tổ chức thuộc Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam

[11] Huỳnh Ngọc Chương. Sự tham gia của người đàn vào chính sách công dưới ảnh hưởng của mạng xã hội tại Việt Nam. Nghiên cứu từ tình huống diễn hình (2016), tập 19, số Q4, 31, Tạp chỉ Phát triển Khoa học và Công nghệ

[12] Nguyễn Sỹ Dũng. "Phòng chống tham nhũng chính sách (2018) <http://www.nhandan.com.vn/cuoituan /phong-su/phong-su-anh/em/37004502-phong-chong tham nhung chính sách html> truy cập ngày 02/11/2019.

[13] Ngô Ngọc Thắng, "Nâng cao chất lượng hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp (2019) chttp://tcnn.vn/news/detail/39679/Nang cao chat luong hoạch dinh_va_thuc_thi_chinh_ such_cong_o_Viet_Nam_hien_nay_Van_de_va_gial phapall hinh> truy cập ngày 02/11/2019.