Các quốc gia mong muốn xây dựng hình mẫu về Chính phủ kiến tạo nhằm thúc đẩu phát triển kinh tế, xã hội nhanh chóng và bền vững theo một hình thái hoạt động phù hợp với điều kiện về chính trị xã hội của từng quốc gia. Tuy nhiên, việc ứng dụng những cái mới luôn có những thách thức riêng và trong trường hợp Chính phủ kiến tạo pháp triển là tiềm ẩn nguy cơ sa vào hình thái độc đoán chuyên chế, từ đó dẫn đến sự thu hóa quyền lực và hạn chế các giả trị tự do, dân chủ. Chính vì thế, muốn vận hành một Chính phủ kiến tại phát triển, nhất thiết phải có sự đảm bảo của nhiều cơ chế, trong đó bao gồm trách nhiệm giải trình. Trong chuyên đề này sẽ đi sâu phản ánh về các cơ sở khoa học xác lập cơ chế đảm bảo của trách nhiệm giải trình đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ kiến tạo phát triển trên thế giới, qua đó có một số liên hệ với Việt Nam.

1. Nhận diện vấn đề trách nhiệm giải trình trong Chính phủ kiến tạo phát triển

Trách nhiệm giải trình và Chính phủ kiến tạo phát triển là hai khái niệm có nguồn gốc xuất phát khác nhau trong lịch sử. Cụ thể, trách nhiệm giải trình là một trong những giá trị của khoa học chính trị, đạo đức phương Tây gắn liền với tư tưởng kiểm soát quyền lực nhà nước vốn được ra đời từ thời kỳ cổ đại. Trong khi đó, Chính phủ kiến tạo phát triển là sản phẩm của quá trình chuyển đổi mô hình chính trị tạo ra sự "lột xác" về kinh tế và xã hội của các nước Đông Á trong thế kỷ XX. Ngày nay, cùng với những giá trị dân chủ ngày càng được đề cao, trách nhiệm giải trình không chỉ trở thành phương tiện nhằm đảm bảo duy trì chu trình quyền lực mà còn trở thành một trong bốn trụ cột của nền quản trị quốc gia tốt. Ở phương diện khác, Chính phủ kiến tạo phát triển trở thành hình thái vận hành phù hợp của nhiều quốc gia đang chuyển đối, với mong muốn tạo ta những bước đi riêng nhằm rút ngắn thời gian phát triển trong một trạng thái bão hoà về sáng tạo thể chế chính trị.

Mặc dù có nhiều cách tiếp cận khác nhau, song tựu chung lại có thể nhận diện hai vấn đề trách nhiệm giải trình và Chính phủ kiến tạo phát triển như sau:

- Đối với trách nhiệm giải trình, có thể định nghĩa: trách nhiệm giải trình của nhà nước là nghĩa vụ của nhà nước phải cung cấp, giải thích các thông tin làm cơ sở để đánh giá trách nhiệm trong thực hiện và kết quả thực hiện thẩm quyền công của các cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật hoặc khi có yêu cầu từ các chủ thể giám sát.

Từ khái niệm này có thể thấy trách nhiệm giải trình có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, trách nhiệm giải trình là một nghĩa vụ. Cụ thể, trách nhiệm giải trình là một yêu cầu bắt buộc, có tính bổn phận của người sử dụng quyền lực trước người trao quyền và các chủ thể có chức năng giám sát quyền được trao đó. Nhà nước không được xem trách nhiệm giải trình là một lựa chọn, càng không thể xem trách nhiệm giải trình là một quyền biện minh. Nghĩa vụ phải thực hiện trách nhiệm giải trình gắn liền với phạm vi thẩm quyền của chủ thể. Như vậy trách nhiệm giải trình của nhà nước là một nghĩa vụ gắn liền với thẩm quyền của họ, nguyên tắc xuyên suốt giới hạn nghĩa vụ trách nhiệm giải trình chính là giới hạn phạm vi thẩm quyền của nhà nước.

Thứ hai, trách nhiệm giải trình được thực hiện trên cơ sở những yêu cầu từ các chủ thể có thẩm quyền. Đây cũng là một cơ sở quan trọng để phân biệt trách nhiệm giải trình với giải trình. Giải trình vì hướng tới công khai, minh bạch thông tin trong hoạt động quản lý, do đó được thực hiện thường xuyên, chủ động và cả khi có yêu cầu, bị động. Giá trị thông tin của giải trình nhằm giúp người tiếp cận thông tin được biết, hiểu và dễ dàng thực hiện (trường hợp giải trình thủ tục), không nhằm hướng tới việc quy kết trách nhiệm. Do đó, về cơ bản những nội dung giải trình không mang tính bắt lợi cho chủ thể giải trình. Ngược lại, trách nhiệm giải trình với mục tiêu cung cấp thông tin để người nghe xem xét, đánh giá trách nhiệm của chủ thể. Nghĩa là thông tin đó có khả năng gây ra hậu quả bất lợi cho thủ thể, do đó thông thường, chủ thể sẽ không chủ động cung cấp thông tin. Việc thực hiện trách nhiệm giải trình cần đến những yêu cầu của chủ thể có thẩm quyền dưới hai dạng: yêu cầu trách nhiệm giải trình thường xuyên thông qua quy định của Hiến pháp và pháp luật; yêu cầu trách nhiệm giải trình gắn liền với các nội dung, vụ việc một cách trực tiếp qua các phương pháp cụ thể.

Trong đó, đa phần nội dung của yêu cầu trách nhiệm giải trình thường xuyên thường là cơ sở để các chủ thể tiến hành các yêu cầu trách nhiệm giải trình đột xuất nhằm làm rõ trách nhiệm của nhà nước.

Thứ ba, trách nhiệm giải trình không nhất thiết phải thực hiện khi có sai phạm và không tất yếu phải dẫn tới các hiệu quả bất lợi cho nhà nước. Yêu cầu trách nhiệm giải trình được các chủ thể có thẩm quyền đưa ra trong hai trường hợp: trường hợp thứ nhất, cần những thông tin về kết quả và cách thức hoạt động thường xuyên của nhà nước để xem xét, đánh giá trách nhiệm định kỳ của nhà nước, trường hợp thứ hai, cần thêm thông tin để xem xét, đánh giá trách nhiệm của nhà nước liên quan đến một nội dung, vụ việc. Nói cách khác, trường hợp thứ hai thường xuất hiện khi có những nghi ngờ về sai phạm trong thực thi thẩm quyền cụ thể của nhà nước.

Khi thực hiện trách nhiệm giải trình, nhà nước có nghĩa vụ phải cung cấp thông tin một cách khách quan, trung thực và đầy đủ nhất về vấn đề được yêu cầu. Cả hai trường hợp làm phát sinh trách nhiệm giải trình đều thể hiện trách nhiệm giải trình đóng vai trò vừa phòng ngừa khả năng tha hoá quyền lực, vừa đóng vai trò xác minh, làm rõ trách nhiệm của chủ thể bị giảm sút. Khi trách nhiệm giải trình được thực thi, các thông tin được cung cấp đầy đủ và trung thực sẽ mang đến hai trường hợp: thuyết phục được chủ thể giám sát về tính đúng đắn của hoạt động hoặc và liên đới đối với các hậu quả, nhà nước không phải gánh chịu hậu quả bất lợi. Ngược lại, nhà nước phải gánh chịu những chế tài chính trị, pháp lý và đạo đức định sẵn.

Đối với Chính phủ kiến tạo phát triển có thể định nghĩa: Chính phủ kiến tạo phát triển là một hình thái tổ chức và vận hành của Chính phủ bằng cách định hướng, chỉ huy nền kinh tế thị trường thông qua những chính sách, qua đó kiến tạo các điều kiện cần thiết cho nền kinh tế phát triển tự do. Nhận diện đầy đủ khái niệm này cần phải làm rõ các vấn đề sau:

Thứ nhất, Chính phủ kiến tạo phát triển không phải là một mô hình chính thể mà là một hình thái hoạt động của Chính phủ. Theo đó không có cấu trúc riêng biệt về tổ chức bộ máy quyền lực hành pháp, thay vào đó là sự xác định vai trò của Chính phủ trong sự vận Hành của nền kinh tế quốc gia theo phương thức năm giữa vai trò tập trung bao cấp và vai trò điều tiết tự do.

Thứ hai, Chính phủ kiến tạo phát triển ở giai đoạn đầu (giai đoạn xây dựng nền tảng) có xu hướng chuyên chế, xem nhẹ các giá trị dân chủ, Điều này được thể hiện rõ qua thực tiễn các quốc gia đã thành công với hình thái Chính phủ kiến tạo phát triển. Trong giai đoạn này, Chính phủ điều hành nên kinh tế bằng các mệnh lệnh và các quyết định hành chính nhằm tạo lập những cơ sở nền tảng cho sự phát triển của kinh tế thị trường tự do sau này. Tuy nhiên, bước qua giai đoạn kinh tế thị trường hoàn thiện và phát triển ổn định, Chính phủ mà rộng dân chủ và tiệm cận gần hơn với hình thái Chính phủ điều tiết tự do.

Thứ ba, công cụ chủ yếu trong hoạt động của Chính phủ kiến tạo phát triển là chính sách công. Các chính sách không chỉ giúp định hướng mà còn góp phần khác phục các khuyết tật của nền kinh tế thị trường. Sự hưng thịnh hay suy vong của một quốc gia đều phụ thuộc mạnh mẽ vào chất lượng chính sách của Chính phủ. Bên cạnh đó, Chính phủ còn đóng vai trò phân bố và phân bố lại các nguồn lực nhằm duy trì thế phát triển cân bằng và bền vững cho nên kinh tế.

Thứ tư, tổ chức bộ máy của Chính phủ kiến tạo phát triển mang xu hướng gọn nhẹ, trong đó đội ngũ lãnh đạo cũng như các công chức hành chính đều là giới tỉnh hoa của xã hội. Bộ máy này hoạt động trong tình trạng minh bạch cao nhằm hoạch định những chính sách công chất lượng và khách quan nhất, đảm bảo sự kiến tạo phát triển đúng hướng và hiệu quả.

2. Cơ sở lý luận xác lập cơ chế đảm bảo của trách nhiệm giải trình đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ kiến tạo phát triển

Xét về mặt lý luận, Chính phủ kiến tạo phát triển hàm chứa nhiều nguy cơ tha hoá quyền lực hơn các hình thái Chính phủ khác.

Nguy cơ này xuất phát từ đặc trưng nằm giữa tập trung bao cấp và điều tiết tự do của Chính phủ kiến tạo phát triển Bản chất của Chính phủ kiến tạo phát triển là sự điều tiết của Chính phủ thông qua các chính sách, pháp luật tạo ra cơ chế và động lực cho xã hội phát triển. Do đó xuất hiện hai nguy cơ: thứ nhất, Chính phủ không trực tiếp tham gia sản xuất, cung ứng dịch vụ, do đó nếu không nghiên cứu sâu sắc thực tiễn sẽ dễ dẫn tới nguy cơ quan liêu, các chính sách thiếu tính khả thi; thứ hai, Chính phủ với quyền lực kiến tạo cho sự phát triển, luôn đứng trước nguy cơ bị chi phối bởi các nhóm lợi ích, từ đó lạm dụng quyền lực. Chính hai nguy cơ lớn trên, dẫn đến việc khả năng can thiệp thô bạo vào nền kinh tế thị trường và đời sống dân chủ trở thành mới lo chung của hình thái Chính phủ này. Trách nhiệm giải trình sẽ là cơ chế đảm bảo cho quyền lực trong Chính phủ kiến tạo phát triển không bị tha hoá dưới các khía cạnh:

Thứ nhất, trách nhiệm giải trình là công cụ kiểm soát quyền lực Chính phủ. Kiểm soát quyển lực là một đòi hỏi tất yếu của hầu hết các nhà nước dân chủ đương đại. Sự tất yếu đến từ hai nguyên do: thứ nhất, chu trình quyền lực thể hiện mọi quyền lực thuộc về nhân dân, nhà nước chỉ đóng vai trò là người được uỷ quyền nắm giữ và thực hiện tạm thời quyền lực đó. Chính vì thế, cần có cơ chế kiểm soát để đảm bảo sự trao quyền đó là đúng đắn; thứ hai, quyền lực luôn có xu hướng tha hoá do những vị kỷ cá nhân của người nắm giữ quyền lực tạm thời. Sự kiểm soát sẽ giúp cho người dân an toàn hơn trước chính người họ uỷ quyền.

Trách nhiệm giải trình trước tiên đảm bảo cho một chu trình quyền lực đầy đủ. Chu trình này bao gồm sự trao quyền từ chủ thể cho đối tượng được trao quyền và ngược lại, chủ thể được trao quyền phải có trách nhiệm giải thích và hứng chịu trách nhiệm nếu để hậu quả xảy ra khi thực hiện quyền uỷ trị trước chủ thể của quyền lực. Nhà nước với tư cách người thực hiện quyền lực được uỷ trị nhân danh nhân dân và phải hướng đến việc phục vụ nhân dân. Sự duy trì chu trình này có ý nghĩa tiên quyết nhằm lấn tránh nguy cơ của sự chuyển chế và bảo đảm được rằng, bất kể thời gian và địa điểm nào, chủ thể thực sự của mọi quyền lực là nhân dân.

Trong học thuyết phân quyền, hành pháp là nhánh quyền trọng tâm trong tổ chức quyền lực nhà nước và Chính phủ trở thành chủ thể trọng tâm phải kiểm soát. Kiểm soát quyền lực Chính phủ được thực hiện cả ở bên trong (bởi các cơ quan nhà nước) và ở bên ngoài (bởi người dân và xã hội). trách nhiệm giải trình có ý nghĩa với cả hai:

- Vai trò của trách nhiệm giải trình đối với vấn đề giảm sát quyền lực Chính phủ được thể hiện là một phương tiện của các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm soát từ bên trong bộ máy nhà nước. Nghị viện và Toà án cùng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng khả năng yêu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình của Chính phủ để tiếp cận các thông tin nhằm làm rõ trách nhiệm của Chính phủ trong các chính sách, pháp luật và kết quả hoạt động trong thẩm quyền của Chính phủ, từ đó lựa chọn hình thức và mức độ các hậu quả chính trị và pháp lý áp đặt lên Chính phủ.

- Trách nhiệm giải trình đối với kiểm soát quyền lực Chính phủ còn thể hiện với vai trò là phương tiện then chốt trong hoạt động kiểm soát từ bên ngoài. Người dân với tư cách cá nhân đơn lẻ hay được tổ chức dưới dạng các tổ chức xã hội sử dụng trách nhiệm giải trình để yêu cầu Chính phủ cung cấp, làm rõ các thông tin về việc ban hành và thực hiện chính sách của Chính phủ nhằm đánh giá năng lực và trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động này. Kết quả đánh giá đó là cơ sở để người dân quyết định duy trì hay phế truất Chính phủ để thay thế bằng một Chính phủ tốt hơn thông qua phổ thông đầu phiếu.

Như vậy, xuyên suốt quá trình giám sát quyền lực Chính phủ của các chủ thể (bao gồm cả bên trong và bên ngoài), trách nhiệm giải trình đóng vai trò là phương tiện hữu hiệu cho hoạt động này. Thực tế cũng cho thấy, trách nhiệm giải trình của Chính phủ đã trở thành thước đo quan trọng để đánh giá khả năng kiểm soát quyền lực Chính phủ nói riêng và của bộ máy nhà nước nói chung.

Thứ hai, trách nhiệm giải trình của Chính phủ là một cấu thành quan trọng của quản trị nhà nước tốt. Quản trị nhà nước tốt được xem xét ở nhiều khía cạnh, tuỳ thuộc vào mục đích của nó. Nhưng trên tinh thần của một nền hành chính công “phục vụ, hầu hết đều nhất trí rằng, quản trị nhà nước tốt phải dựa vào bốn trụ cột chính, bao gồm: trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, khả năng dự đoán trước và sự tham gia của người dân[1]. Trong đó, minh bạch được xem là việc cho phép truy cập các thông tin liên quan với chi phí thấp"; khả năng dự đoán được là "chủ yếu bắt nguồn từ việc luật pháp và các quy định phải rõ ràng, có thể biết trước và được bảo đảm thi hành một cách thống nhất và có hiệu quả"; sự tham gia của người dân là "sự cần thiết trong việc cung cấp các thông tin đáng tin cậy và thiết lập sự kiểm soát xác thực đối với các hoạt động của Chính phủ; và trách nhiệm giải trình - vấn đề được bàn đến ở đây là "khả năng yêu cầu các viên chức nhà nước chịu trách nhiệm về hành động của mình"[2].

Một trong bốn trụ cột này không thể tồn tại độc lập. Sự không thể này được xác định là “hiển nhiên, đổi lại, mỗi yếu tố chính là thành tố tạo nên ba yếu tố còn lại, và cả bốn yếu tố điều là công cụ để đạt được một cách quản lý hành chính công đúng đắn". Trong đó, trách nhiệm giải trình đóng vai trò trung tâm và là nền tảng cho hầu hết các yếu tố còn lại, mà theo như S. Chiavo - Campe - PS.A Sundaram, nó có sức mạnh như câu thần chú "mantra-like" (đối với tiếng Việt chưa có từ dịch chính xác, nhưng có thể hiểu đó là một câu lệnh có tính chất cơ bản cho mọi hoạt động khác). Cụ thể: trách nhiệm giải trình là cơ sở để củng cố sự minh bạch thông tin, đặc biệt các thông tin có khả năng gây ra những bất lợi cho Chính phủ; trách nhiệm giải trình đóng vai trò là điều kiện và cũng là cơ sở đảm bảo cho sự tham gia của người dân vào hoạt động quản trị nhà nước. Thiếu trách nhiệm giải trình, người dân không nắm được các thông tin để thực hiện khả năng tham gia vào quá trình quản trị, đồng thời yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ đảm bảo cho người dân thể hiện được sức mạnh của mình như một thành phần không thể thiếu của hoạt động quản trị đó; và cuối cùng. Trách nhiệm giải trình cung cấp những dự đoán chính xác về sự biến đổi chính sách, nhất là các dự đoán trước được mức độ hậu quả để mang tính phòng ngừa những sai phạm. Nói một cách ngắn gọn. Trách nhiệm giải trình là "bệ đỡ" và cũng là tiêu chuẩn của một nền quản trị nhà nước tốt.

Thứ ba, trách nhiệm giải trình của Chính phủ là cơ sở để xây dựng và duy trì Chính phủ liêm chính. Tùy thuộc vào thể chế chính trị và các yếu tố thuộc về lịch sử mà mỗi nhà nước lựa chọn cho mình một mô hình phát triển chính trị và hành chính khác nhau. Tuy nhiên, ngày càng mở rộng dân chủ và xây dựng một nhà nước phục vụ trở thành điểm đồng quy mong ước của các quốc gia đương đại. Điều này kéo theo một loạt các yêu cầu mới trong sự tồn tại và hoạt động của Chính phủ như chuyên nghiệp, có tráchnhiệm, phụng sự, minh bạch... và liêm chính. Trong đó, liêm chính đóng vai trò tiên quyết cho sự tồn tại bền vững của Chính phủ nói riêng và nền hành chính nói chung. Chính phủ liêm chính và trách nhiệm giải trình đều là sản phẩm của xu hướng chuyển dịch từ nền hành chính công truyền thống qua nền hành chính công mới, trong đó cốt lõi là chuyển từ một nền công vụ cai trị, quản lý sang phục vụ và quản trị. Nếu như trách nhiệm giải trình là một đòi hỏi, một hoạt động của nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng thì Chính phủ liêm chính là một trạng thái, một tiêu chuẩn của tổ chức và hoạt động của Chính phủ.

Một trong những tiêu chí và cũng là mục tiêu quan trọng nhất của Chính phủ liêm chính là sự trong sạch của Chính phủ - không tham nhũng. Tuy nhiên, trên thực tế đây là vấn nạn của nhiều chính phủ trên thế giới. Môi trường thuận lợi nhất của tham nhũng là sự thiếu minh bạch và các chế tài yếu. Việc được bảo hộ bởi các bức tường vô minh khi không phải giải thích về tài sản và các quan hệ lợi ích trong quá trình đảm nhiệm chức vụ luôn khuyến khích nhân viên nhà nước tư lợi dù thoạt đầu có thể đó không phải là chủ dịch khi ứng cử của họ.

Chính vì vậy, muốn xây dựng Chính phủ liêm chính, trước hết cần phải có một "Chính phủ mở". Chính phủ trong trạng thái đó yêu cầu thông tin về hoạt động và hiệu quả hoạt động của Chính phủ phải được công khai. Qua đó làm cơ sở cho các chủ thể định đoạt trách nhiệm của Chính phủ khi để xảy ra hậu quả. Yêu cầu này được thực hiện thông qua cơ chế trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Trách nhiệm giải trình ngoài cung cấp các thông tin để làm rõ vấn đề tham nhũng, còn là cơ sở để xác lập các chế tài đối với hành vi tham nhũng. Trong đó, vai trò thứ nhất giúp đảm bảo phòng ngừa tham nhũng thông qua cơ chế minh bạch thông tin; vai trò thứ hai giúp làm rõ các đối tượng để không bỏ sót, không xác lập “vùng cấm" và định lượng đầy đủ mức độ tham nhũng để áp đặt các hậu quả bất lợi tương xứng. Chính phủ có trách nhiệm giải trình càng nhiều càng đạt được sự minh bạch, ít tham nhũng từ đó càng thể hiện sự liêm chính.

Thứ tư, trách nhiệm giải trình là phương tiện để Chính phủ ban hành và thực thi chính sách công hiệu quả. Ban hành và thực thi chính sách là trọng tâm trong hoạt động của Chính phủ. Chính phủ có hiệu quả hay không, có thay đổi tích cực được đời sống dân sinh hay không hầu hết thông qua chính sách công. Tuy vậy, chính sách công lại ẩn chứa những rủi ro, bên cạnh việc mang đến sự thay đổi tích cực, chính sách công đôi khi là nguồn cơn mang đến bất hạnh cho nhiều người dân. Nguy cơ này không phải xuất phát từ bản thân chính sách công mà do người ban hành và thực thi quyết định. Chính sách công có sức mạnh thay đổi đời sống xã hội, do đó nó đồng thời cũng là công cụ mong muốn của các nhóm lợi ích. Thông qua chính sách công, các lợi ích nhóm sẽ được hợp pháp hoi. Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước hết sẽ đảm bảo tính minh bạch thông tin, hạn chế được nguy cơ tham nhũng chính sách do các cuộc vận động chính sách không chính thức gây ra. Sau đó, với khả năng tương tác của trách nhiệm giải trình. Chính phủ sẽ nắm bắt được các thông tin, nguyện vọng từ phía người dân, những người chịu ảnh hưởng trực tiếp của chính sách để xây dựng chính sách phù hợp hơn với thực tiễn.

Bên cạnh đó, trong quá trình thực thi chính sách công, với trách nhiệm giải trình, Chính phủ sẽ cung cấp thông tin cho các bên liên quan, đặc biệt là các đối tượng của chính sách. Trên cơ sở những thông tin có được này, các chủ thể sẽ giám sát chặt chế hoạt động thực thi chính sách, yêu cầu Chính phủ có những điều chính phủ hợp khi xảy ra các vấn đề có thể làm chệch hướng mục tiêu chính sách. Chính phủ vì thế sẽ phải chịu nhiều áp lực về trách nhiệm thực thi. Không những thế, trách nhiệm giải trình của Chính phủ còn giúp làm rõ kết quả thực hiện chính sách, xác định, đánh giá và áp đặt trách nhiệm của Chính phủ đối với những mục tiêu chính sách chưa đạt được hoặc các hậu quả tiêu cực do quá trình thực thi chính sách gây ra.

3. Cơ sở thực tiễn xác lập cơ chế đảm bảo của trách nhiệm giải trình đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ kiến tạo phát triển

Chính phủ kiến tạo phát triển hay nói rộng ra là nhà nước kiến tạo phát triển được học giới thống nhất được ra đời và phát triển mạnh mẽ tại Nhật Bản, Hàn Quốc và Singapore trong hơn nửa đầu của thế kỷ XX và mang lại sự phát triển thần kỳ về mọi mặt cho các quốc gia này. Chính vì thế, việc xem xét sự ảnh hưởng của trách nhiệm giải trình đối với tổ chức và vận hành của Chính phủ kiến tạo phát triển ở ba quốc gia kể trên có sự thuyết phục rất lớn. Cụ thể:

- Trường hợp Nhật Bản: Nhật Bản được xem là hình mẫu của Chính phủ kiến tạo phát triển, không chỉ bởi những thành tựu kinh tế thần kỳ tính từ thời kỳ cách mạng Minh Trị mà còn nhờ vào việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước chuyên nghiệp và phục vụ đúng nghĩa. Có thể vẫn còn nhiều lập luận cho rằng, "bệ phóng" cho những thành công của Nhật Bản hôm nay là những nguồn lực tài chính từ các đơn hàng sản xuất vũ khí và công nghiệp hạng nặng của Mỹ trong chiến tranh Triều Tiên (1950-1953), tuy nhiên, khách quan nhìn nhận, không ít chính phủ trên thế giới không chỉ một mà còn nhiều lần có được những "cú hích" kinh tế như vậy, nhưng không mấy nước thành công bằng Nhật Bản. Vậy nên cách thức quản lý nguồn lực tài chính và khả năng kiến tạo phát triển của Chính phủ Nhật Bản chính là một trong những mấu chốt quan trọng của sự thành công ấy.

Trong tổ chức bộ máy hành chính công, Nhật Bản hướng tới sự tinh gọn. Đồng thời, trong tổ chức nhân sự, Nhật Bản là điển hình cho sự kết hợp giữa mô hình chức nghiệp và việc làm, trong đó khai thác được ưu thế tính ổn định của mô hình chức nghiệp để giúp công chức ổn định môi trường làm việc và ưu thế đánh giá công chức dựa trên công trạng của mô hình việc làm để giúp tạo động lực cho công chức trẻ phấn đấu. Đây chính là bí quyết giúp tạo dựng được một bộ máy hành chính tận tụy, chuyên nghiệp. Bên cạnh đó, trong hoạt động, Chính phủ hướng tới tính hiệu quả nhờ xác định được ranh giới sự can thiệp của nhà nước với phạm vi tự do hoạt động của thị trường nên sự tác động của Chính phủ lên đời sống kinh tế, xã hội quốc gia hiếm khi trở nên cứng nhắc và thừa thái. Cụ thể, Nhà nước Nhật Bản năm khoảng 1/3 tổng số đầu tư tư bản cố định trong nước; thường tập trung vào cơ cấu hạ tầng, xây dựng các ngành công nghiệp mới và nghiên cứu khoa học. Những ngành này đòi hỏi vốn đầu tư lớn, chu chuyển chậm, lợi nhuận thấp nhưng hết sức quan trọng, tạo tiền để cho sự phát triển lực lượng sản xuất xã hội[3]. Như vậy, Chính phủ kiến tạo phát triển Nhật Bản vận hành theo hướng xác lập vai trò chỉ huy, định hưởng và hỗ trợ thị trường phát triển, qua đó tạo lập nền kinh tế thị trường năng động, sáng tạo và không lệ thuộc vào nhà nước. Đồng thời, trong việc khắc phục các khuyết tật của thị trường. Chính phủ Nhật Bản tuân thủ tuyệt đối nguyên tắc chỉ can thiệp vào ba nội dung: dân sự không làm được; dân sự không được làm và dân sự không muốn làm. Điều này không chỉ thúc đẩy khả năng tự lập của thị trường mà giúp Chính phủ tiết kiệm nhiều chi phí, đặc biệt là các chi phí đầu tư hạ tầng, an ninh công cộng... qua đó có nhiều nguồn lực hơn dành cho y tế, giáo dục và phúc lợi khác.

Ngoài cách thức tổ chức hiệu quả. Chính phủ Nhật Bản có được niềm tin và sự ủng hộ rất lớn từ dân chúng nhờ vào khả năng minh bạch trong tổ chức, hoạt động và tinh tự kiểm soát quyền lực cao. Lãnh đạo hành pháp Nhật Bản chỉ có nhiệm kỳ hai năm nhằm ngăn ngừa sự tha hóa. Công chức hành chính cũng được ràng buộc bởi bộ quy tắc trong đó thể hiện rõ vai trò của họ là người cung cấp dịch vụ công, còn người dân là khách hàng. Trong quá trình vận hành, trách nhiệm giải trình được thực hiện thường xuyên như một nguyên tắc bất dịch của bổn phận gắn với thẩm quyền của bộ máy hành pháp nói riêng và cơ quan quyền lực nhà nước nói chung.

Điều đặc biệt ở chỗ, trong hệ thống pháp lý Nhật Bản không có điều khoản quy định về trách nhiệm giải trình của Chính phủ và cũng không có ghi nhận về quyền yêu cầu trách nhiệm giải trình từ Chính phủ của người dân. Tuy nhiên, không vì vậy mà trên thực tế vấn đề này không được thực hiện. Ngược lại. Trách nhiệm giải trình của Chính phủ Nhật Bản là một trách nhiệm giải trình tự thân. Nghĩa là Chính phủ tự ý thức được bổn phận đó để thực hiện như một lẽ tự nhiên mà không cần đến ràng buộc pháp lý hay yêu cầu từ bên ngoài. Cũng chính vì thế, người dân và xã hội Nhật Bản có niềm tin rất lớn vào hoạt động của Chính phủ. Khi một chế định được thực hiện thuận theo lẽ tự nhiên thì không có lý do gì để sử dụng đến pháp luật để chế định nó[4].

Trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ Nhật Bản đã tạo ra không chỉ niềm tin và sự đồng cảm sâu sắc giữa Chính phủ và công dân mà còn mang đến những hiệu quả lớn khi tránh được xu hướng vận động chính sách tiêu cực. Nhật Bản và Hàn Quốc là hai quốc gia đã từng chịu nhiều ảnh hưởng của các đặc trưng từ nên chính trị Hoa Kỳ, trong đó tiêu biểu có mô hình "lột xác chính trị" và "vận động chính sách. Tuy nhiên, ngày nay cả hai vấn đề kể trên đã được kiểm chế hoặc xoá bỏ và đều nhờ vào trách nhiệm giải trình. Nếu mô hình "lột xác chính trị" bị xoá bỏ nhờ cơ chế giải trình khi lựa chọn nhân sự nội các của người đứng đầu Chính phủ thì “vận động chính sách" với những nguy cơ nhân tiên về đi đêm, cửa sau" dẫn tới tệ tham nhũng chính sách tối tệ như ở các quốc gia đang phát triển hiện nay cũng được loại bỏ nhờ cơ chế giải trình trong suốt chu trình xây dựng chính sách. Trở lại quan điểm cốt lõi của một Chính phủ kiến tạo mạnh mẽ, hiệu quả là hệ thống chính sách minh bạch và khoa học, rõ ràng đã được minh chứng trong trường hợp Nhật Bản, với vai trò đảm bảo xuyên suốt của trách nhiệm giải trình.

- Trường hợp Hàn Quốc: Đại hàn Dân quốc tuy không đạt được những điều thần kỳ trong phát triển như Nhật Bản, nhưng rõ ràng những thành tựu mà quốc gia này có được về kinh tế, văn hoá trong một thời gian ngắn đã đưa Hàn Quốc trở thành một trong những quốc gia thiết lập được quyền lực mềm lớn mạnh bậc nhất châu lục, Hàn Quốc cũng là một điển hình thực tiễn trong nghiên cứu về Chính phủ kiến tạo phát triển. Khởi điểm của Hình thái Chính phủ này được thiết lập với Tổng thống Park Chung Hee và mô hình kinh tế 5 năm" mang hơi hưởng của nhà nước bao cấp ở Liên Xô. Nhưng từ khi “giai đoạn 5 năm lần thứ nhất" khởi đầu từ năm 1962 cho đến cả quá trình phát triển thần tốc sau đó đã chứng minh rằng Chính phủ Hàn Quốc không vận hành theo cơ chế tập trung bao cấp, cũng không vận hành theo cơ chế điều tiết mà ngược lại, được vận hành giữa ranh giới của hai hình thái Chính phủ trên – Chính phủ kiến tạo phát triển. Vấn đề tạo nên sự khác biệt là sự tổ chức của Chính phủ kiến tạo phát triển Hàn Quốc dựa trên khả năng áp đặt “kỷ luật quân đội" của tưởng Park Chung Hee và hoạt động dựa trên phương thức “thắt lưng, buộc bụng” thời kỳ đầu đổi mới.

Mặc dù vận hành theo cơ chế 5 năm, song Chính phủ Hàn Quốc không đóng vai trò cung ứng và áp đặt các mệnh lệnh hành chính vào quá trình phát triển kinh tế. Ngay từ giai đoạn này, Chính phủ trung ương đã lập ra Ủy ban Kế hoạch Kinh tế (EPB) để điều hành nền kinh tế đất nước theo phương thức lập kế hoạch và chỉ huy nền thị trường đạt được các giai đoạn trong bản kế hoạch dài hạn đó. Cũng như ý kiến nhận định về “cú hích” của Nhật Bản nhờ vào chiến tranh Triều Tiên, Hàn Quốc cũng được cho rằng bưởng nhiều lợi thế từ các khoản tiền viện trợ (thực chất là trao đổi) của Hoa Kỳ đối với Chính phủ Hàn Quốc thông qua việc gửi quân tham chiến ở nước ngoài. Nhưng một lần nữa cần phải công bằng rằng vấn đề quan trọng là Chính phủ Hàn Quốc đã biết biến chúng trở thành "vốn khởi nghiệp" hiệu quả cho "kỳ tích sông Hàn được xác lập không lâu sau đó,

Trong hoạt động của Chính phủ Hàn Quốc giai đoạn từ năm 1962 đến năm 1997 đặt dưới sự kỳ luật cao, tuy mang đến những kết quả lớn về kinh tế, song lại hạn chế vấn đề dân chủ. Từ năm 1998, Hàn Quốc đã có nhiều cơ chế hơn để hài hoà giữa phát triển kinh tế và đảm bảo dân chủ, theo đó TNGT của nhà nước đã được thiết lập như một cơ chế quan trọng để đấu tranh chống tham nhũng.

Cụ thể, trách nhiệm giải trình được ghi nhận trong Luật Đạo đức công vụ và Luật Chống tham nhũng với tư cách là một yêu cầu bắt buộc của công chức hành chính. Để bổ trợ thêm cho hiệu quả của trách nhiệm giải trình, Chính phủ Hàn Quốc ghi nhận và khuyến khích hoạt động của "Thợ săn tiền thưởng (Bouty Hunter). Nói một cách dễ hiểu, “Thợ săn tiền thưởng" là công việc phát hiện tham nhũng và các hành vi vi phạm pháp luật của bộ máy công quyền và linh nhận tiến thưởng với một tỷ lệ nhất định dựa trên tổng số tài sản được thu hồi. Đây có thể xem là một kênh yêu cầu chính quyền giải trình quan trọng và hiệu quả ở Hàn Quốc hiện nay.

Cơ chế đảm bảo chủ yếu của trách nhiệm giải trình đối với hoạt động của Chính phủ kiến tạo Hàn Quốc chính là khả năng quy trách nhiệm. Điển hình từ năm 1998 đến nay có 5 tổng thống đã bị phế truất và kết án do liên quan đến gian lận bầu cử, tham nhũng và lạm dụng quyền lực. Đây là điều khó thấy được ở nhiều quốc gia khác khi việc “khả quy trách nhiệm" không trở nên miễn nhiễm đối với người nắm quyền cao nhất, đồng thời cũng cho thấy tính quy trách nhiệm hiệu quả trong tổ chức bộ máy Chính phủ khi không để vấn để trách nhiệm giải trình phải đi qua nhiều cấp - đồng nghĩa với nhiều “màng lọc" khác nhau. Ngày nay, kế thừa những giá trị của một Chính phủ kiến tạo phát triển trước đó, Hàn Quốc vẫn tiếp tục thực hiện cơ chế quản lý theo phong cách định hướng, chỉ huy nền kinh tế thị trường và xã hội hoá tuyệt đối các dịch vụ tư nhân đảm nhận hiệu quả đã khiến cho quốc gia Đông Á này trở thành một trong những trung tâm kinh tế, tài chính, khoa học - công nghệ, thời trang và công nghiệp điện tử của toàn cầu.

- Trường hợp của Singapore. Trong chặng đường trở thành một trong "bốn con hổ châu Á, Singapore cũng như Nhật Bản và Hàn Quốc đều nhận được những có hích" nhờ vào việc bán xăng dầu cho Hoa Kỳ trong cuộc chiến tranh với nước ngoài[5]. Nhưng lại một lần nữa cần phải khẳng định rằng, nguồn tiền đó chỉ đóng vai trò là nguồn lực cho Singapore những ngày đầu độc lập chứ không phải là vấn đề cốt lõi giúp Singapore giàu có như ngày nay.

Sau khi bị trục xuất khỏi Liên bang Mã Lai, Singapore đối mặt với nhiều khó khăn như thất nghiệp, 70% dân số sống trong điều kiện chật hẹp, tối tàn, thiếu trầm trọng nước sạch và rau xanh và một nửa dân số mù chữ[6]. Và để biến Singapore trở thành một quốc đảo phồn thịnh như ngày hôm nay, những người đứng đầu đã tổ chức và vận hành một mô hình nhà nước có những nét rất riêng biệt. Chính quyền Singapore không chia theo cấp độ quản lý, nhưng lại có chia cấp độ cung ứng dịch vụ công. Điều này có thể lý giải băng diện tích tự nhiên nhỏ bé của Singapore, nhưng trên hết cho thấy rõ tư duy về xây dựng một nhà nước gọn nhẹ. Sự tác động của Chính phủ đến nền kinh tế thị trường là các điều chỉnh về thành phần kinh tế quốc gia và cung cấp dịch vụ công chất lượng để bù đắp các thiếu hụt của tư bản. Vấn đề thấy rõ nhất trong hiệu quả tổ chức và hoạt động của Nhà nước Singapore so với Nhật Bản và Hàn Quốc chính là khả năng đầu tư phúc lợi cho nhân sự hành pháp. Bằng cơ chế trả lương cho công chức hành chính dựa trên cơ sở tham chiếu của lương ở khu vực tư nhân cộng thêm tương ứng với tốc độ phát triển kinh tế của năm đã đảm bảo cho lượng của công chức hành chính ở Singapore nằm trong nhóm cao nhất thế giới.

Điều kiện kèm theo của những ưu đãi đó là một bộ quy tắc ứng xử với công dân theo tiêu chuẩn cung ứng - khách hàng và mọi vi phạm dù là tham nhũng nhỏ nhất đều chịu những hình phạt nghiêm khắc bên cạnh việc bị loại trừ ra khỏi bộ máy nhà nước.

Hiệu quả trọng tâm trong hoạt động của Chính phủ Singapore đến từ khả năng ban hành chính sách công hiệu quả và minh bạch. Để có được một môi trường chính trị trong sạch và hiệu quả, trách nhiệm giải trình của Nhà nước Singapore đã được thiết lập và để cao đến từng cá nhân của bộ máy. Cụ thể pháp luật về công vụ của Singapore ghi nhận trách nhiệm giải trình là bổn phận không thể chối bỏ của công chức hành chính trước cấp trên và người dân.

Trong quá trình hoạt động, công chức cung ứng dịch vụ công phải có trách nhiệm giải trình trước người dân khi được yêu cầu về giá cả, chất lượng phục vụ và về những vấn đế của bản thân. Kết quả của trách nhiệm giải trình được người dân đánh giá thông qua việc cho điểm đối với từng công chức bằng hệ thống lấy ý kiến đánh giá của khách hàng ngay tại thời điểm cung ứng dịch vụ hoặc được thực hiện hàng năm. Đối với chính quyền nói chung cũng chịu sự yêu cầu và đánh giá này. Tuy nhiên, điểm khác biệt ở chỗ, chính quyền ở cây là hệ thống chính quyền cung ứng dịch vụ, không phải chính quyền quản lý. Ở Singapore, chi chính quyền trung ương mới mang nghĩa là một chính quyền quản lý hoàn chỉnh.

Trong ban hành chính sách, Chính phủ Singapore cũng quy định Trong quá trình hoạt động, công chức cung ứng dịch vụ công phải có trách nhiệm giải trình trước người dân khi được yêu cầu về giá cả, chất lượng phục vụ và về những vấn đế của bản thân về mục đích ban hành và nội dung chính sách trước dân chúng như một khâu bắt buộc của chu trình chính sách. Đặc biệt, trong khoảng 10 năm trở lại đây, vấn đề Trong quá trình hoạt động, công chức cung ứng dịch vụ công phải có trách nhiệm giải trình trước người dân khi được yêu cầu về giá cả, chất lượng phục vụ và về những vấn đế của bản thân hiện diện nhiều hơn tại Singapore sau những chỉ trích về chế độ kém dân chủ của các quốc gia phương Tây đối với đất nước này.

Như vậy có thể thấy, tại ba điển hình thực tiễn của Chính phủ kiến tạo phát triển, vấn đề trách nhiệm giải trình luôn có một vị thế pháp lý và chính trị quan trọng nhằm chống lại sự tha hoá quyền lực và mang đến hiệu quả cho Chính phủ hành pháp nói chung. Ngày nay, cùng với những đòi hỏi dân chủ ngày càng gia tăng, các Chính phủ kiến tạo phát triển cũng nâng cao các giá trị dân chủ và tìm kiếm các giải pháp đảm bảo sự hoà hợp hơn với người dân, do đó trách nhiệm giải trình cũng được đề cao hơn.

Kết luận

Như vậy, có thể thấy, ở cả phương diện lý luận và thực tiễn, trách nhiệm giải trình đóng vai trò quan trọng trong tổ chức và vận hành của Chính phủ kiến tạo phát triển. Đó là cơ sở để Chính phủ không sa vào tình trạng chuyên chế, tha hoá quyền lực ở giai đoạn đầu của Chính phủ kiến tạo phát triển. Đồng thời, trách nhiệm giải trình cũng đóng vai trò là cấu nói giữa Chính phủ với nhân dân, với thị trưởng và với xã hội để Chính phủ cung cấp thông tin nhằm minh bạch hoá hoạt động hoạch định chính sách và là kênh thu thập thông tin, giúp Chính phủ nắm bắt được các phản hồi từ phía đối tượng chính sách từ đó có những điều chỉnh phù hợp.

Đối với Việt Nam, mặc dù đây là giai đoạn chuyển đổi nhằm hướng tới vai trò kiến tạo phát triển của Chính phủ hành pháp nói riêng và cả bộ máy chính trị nói chung, tuy có những nền tảng thuận lợi từ sự đổi mới kinh tế trong hơn 30 năm qua, nhưng sự với vàng áp dụng một hình thái hoạt động mới cũng phải đối mặt với những nguy cơ như chính việc gắn bó chặt chẽ với những cách thức cũ kỹ. Sự chuẩn bị là điều cần thiết để tránh đi lên "vết xe đổ của các quốc gia khác, trong đó chuẩn bị tâm lý và hành vi về một Chính phủ có bổn phận giải trình trước xã hội là một đòi hỏi cần được ưu tiên.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. B.S. Romzek and M.J. Dubnik (1987), "Accountability in the public sector: Lessons from the Challenger tragedy", Public Administration Review, 47:3.

2. B. Stone (1995), "Administrative accountability in the 'Westminster' democracies: Towards a new conceptual framework", Governance, 8:4.

3. Bar Cendón (1999), "Accountability and Ethics: The Role of Values and Legal Procedures in Raising Standards", in Accountability in Public Administration: Reconciling Democracy, Efficiency and Ethics, Proceedings of the 1999 Sunningdale Conference (Brussels: IISA/IIAS, 2000).

4. Nguyễn Đăng Dung (2011), Sự giới hạn quyền lực nhà nước, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội.

5. Nguyễn Sĩ Dũng (2017). Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật.

6. Trần Ngọc Đường (2007). Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới. Nxb, Chính trị quốc gia.

7. Vũ Công Giao (2017), "Nhà nước kiến tạo phát triển. Những vấn đề lý luận cơ bản. Kỳ yếu Hội thảo Nhà nước kiến tạo phát triển: Lý luận và thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.

8. Nguyễn Quốc Hiệp (2015), Thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, Đề tài cấp Bộ 2014, Viện Khoa học Thanh tra.

9. L. de Leon (1997), "Administrative reform and democratic accountability", in W.J.M. Kickert (ed.), Public Management and Administrative Reform in Western Europe (Cheltenham: Elgar, 1997).

10. L. Metcalfe (1998), "Accountability and effectiveness: Designing the rules of the accounting game", keynote speech delivered at the European Institute for Advanced Studies in Management Conference on Accounting for the New Public Management', Venice.

11. Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và quyền công dân, Nxb. Tư pháp.

12. Thục Minh (2015), Ông Lý Quang Diệu, Singapore và Việt Nam, https://thanhnien. vn/the-giol/ong-ly-quang-dieu-singapore-va-viet-nam-543091.html

13. Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (2016), Từ Nhà nước điều hành sang Nhà nước kiến tạo phát triển, Nxb. Tri Thức.

14. Hà Phương và Tháng Quang (2018), Phiên chất vấn “Hỏi nhanh - Đáp gọn", Kỳ họp thứ 5, https://news;zing.vn/nhung-con-so-thu-vi-trong-lan-dau-hoi-nhanh-dap-gon-o quoc-hoi-post850352.html

15. S. Chiavo - Campo and P.S.A. Sundaram (2000). To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World, Asian Development Bank.

16. Nguyễn Thị Tố Uyên (2018), Kinh nghiệm xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển của một số quốc gia trên thế giới, http://tcnn.vn/news/detail/40959/Kinh_nghiem_xay dung nha_nuoc_kien_tạo phát triển_cua_mot_so_quoc_gia_tren_the_gioiall

17. World Bank (2009), World Development Report, Reshaping Economic Geography, World Bank Publications.

[1] Chiavo - Campo and P.S.A. Sundaram, (2000). To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World. Asian Development Bank, tr.11-12.

[2] Chiavo Campo and P.S.A. Sundaram (2000), To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World. Asian Development Bank, tr.11-12. S. Chiavo-Campo and P.S.A. Sundaram (2000), To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World. Asian Development Bank, tr.13.

[3] Nguyễn Thị Tố Uyên (2018), Kinh nghiệm xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển của một số quốc gia trên thể giới, http://tcnn.vn/news/detail/40959/Kinh_nghiem_xay dung nha nuoc_kien_tao_phut_trien_cua_mot so quốc gia tren_the_globall html.

[4] Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (2016), Từ Nhà nước điều hành sang Nhà nước kiến tạo phát triển, Nxb Tra thức, Hà Nội, tr.73.

[5] Thục Minh (2015), Ông Lý Quang Diệu, Singapore và Việt Nam, http://thanhalen vn/the-giolong-ly-quangdieu-singapore-va-viet-nam-543091.html

[6] World Bank (2009), World Development Report, Reshaping Economic Geography, World Bank Publications