Khai khoảng là ngành công nghiệp phức tạp, trong đó muốn quân trị tốt đối hỏi phải có mức độ minh bạch cao. Các thách thức chính liên quan đến quản trị công nghiệp khai thác gồm các vấn đề tham nhũng, trốn thuế, quản lý nguồn thu thiếu hiệu quả và gây các tác động tiêu cực đối với môi trường và xã hội… rất phức tạp nên công cụ hiệu quả nhất hiện nay được các nước trên thế giới đưa ra nhiều sáng kiến để hỗ trợ quản trị là sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác (EITI). Các nguyên tác của EITI là công khai các thông tin liên quan trong chu trình khai thác, từ khâu cấp phép đến dữ liệu sản xuất, đến doanh nghiệp Nhà nước, các nguồn thu chính, nguồn thu địa phương, quản lý nguồn thu và tác động xã hội.
Hiện nay đã có 52 quốc gia trên thế giới thực thi EITI, gồm các quốc gia phát triển như Anh, Mỹ, Nauy… và quốc gia đang phát triển như Indonesia, Myanmar, Phillipines, Nigieria….. Hiệu quả của việc áp dụng sáng kiến EITI trong quản trị đã được chứng minh ở nhiều quốc gia, chẳng hạn như Nigieria đã tránh được thất thu 01 tỷ đô la Mỹ hàng năm từ lĩnh vực khai khoáng nhờ thực thi sáng kiến này, nguồn thu này đã được đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, giáo dục, nông nghiệp….
Kết quả nghiên cứu của đề tài: “Thực thi EITI để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam" do Liên Minh Khoáng Sản, Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature) và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã nghiên cứu và chứng minh rằng Việt Nam hoàn toàn đủ năng lực thực thi EITL. Các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam có khá nhiều quy định đáp ứng các yêu cầu của EITI về báo cáo và minh bạch thông tin - đây được coi là điểm thuận lợi khi thực thi EITI. Tuy nhiên, so với các nguyên tắc của EITI, chính sách của Việt Nam còn thiếu vắng cơ chế giám sát và giải trình, dẫn đến những hạn chế trong việc thực thi chính sách, pháp luật trên thực tế EITI sẽ bổ trợ những thiếu vắng này và thúc đẩy việc cải thiện và thực thi chính sách, pháp luật tốt hơn.
1. Thực trạng ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam
Theo số liệu điều tra địa chất, Việt Nam đã phát hiện được 5.000 mỏ, điểm mà với 60 loại khoáng sản khác nhau. Trong hơn hai thập kỷ qua, ngành công nghiệp khoáng sản của Việt Nam đã tăng trưởng nhanh chóng về mặt quy mô. Hiện trữ lượng dầu khí của Việt Nam xếp thứ 26 thế giới (khoảng 1,5 tỷ m3) nhưng sản lượng khai thác dầu thô chỉ đứng thứ 34.
Theo số liệu của Bộ Tài nguyên và Môi trường kết quả sản lượng khai thác khoáng sản được thể hiện qua các năm cụ thể như sau:
Sản lượng khoáng sản đã khai thác năm 2013 đối với một số loại khoáng sản, gồm: apatit (3.166.685 tấn); Mangan (192.708 tấn); barit (84.227 tấn); Si (8.160 tấn); cacbonat (3.437 tấn); fluorit (1.432,35 tấn), diatomit (1.976,70 tấn); sét bentonite (95.457 tấn); keratophia (4.920 tấn), pyrophilit (79.820 tấn); thạch anh (2.500 tấn); cát trắng, thủy tinh (38.7651,5 m3); đá vôi trắng (46.0161m3, 1.310.834 tấn); thiếc-vonfram (894.621 tấn); cát, sỏi (12.721.095,3 m3); đất sét gạch ngói (3.573.609,6 m3); vật liệu san lấp (7.939.643 m3); đá chẻ, ốp lát (2.203.279 m3); quặng Bauxit (553.656 tấn); nước khoáng (492.772 m3); quặng đồng (1.394.468,5 tấn); quặng sắt (2.900.435,8 tấn); chì, kẽm (132.764 tấn); vàng (17.1330 tấn); antimon (194.334 tấn); kaolin-fenspat (2.065.856 tấn); titan (769.174 tấn); đá vôi làm xi măng (19.565.799,1 tấn); đá sét làm xi măng (303.5921,2 tấn); đá vôi, đá xây dựng (6.265.6910,7 m3); than (41.463.200,1 tấn).
Trong năm 2014, một số loại khoáng sản (như than, quặng titan, chì - kẽm, quặng vàng...) giảm so với năm 2013 và những năm trước đó; sản lượng một số loại khoáng sản khác khá ổn định như đá vôi, đá sét nguyên liệu xi măng. Sản lượng than nguyên khai của cả nước khoảng 40 triệu tấn (giảm khoảng 2,5 triệu tấn so với năm 2013), quặng sắt 3.079.036,1 tấn, quặng apatit 4.420.237 tấn. Sản lượng giảm mạnh nhất là quặng titan (giảm khoảng 80% so với năm 2013) do hoạt động thua lỗ của các doanh nghiệp khai thác, chế biến quặng titan; sản lượng quặng vàng gốc cũng giảm mạnh do 02 công ty khai thác vàng gốc lớn nhất đang tạm dừng khai thác.
Trong năm 2015, hoạt động khai thác khoáng sản của các doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn, nhiều doanh nghiệp đã phải dừng hoạt động, hoạt động cầm chừng hoặc tạm dừng hoạt động với các lý do như: (i) khó khăn về thủ tục thuê đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, không giải phóng được mặt bằng; (ii) khó khăn về khả năng tài chính, phải đóng nhiều khoản tiền (thuế tài nguyên, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, tiền hoàn trả chi phí điều tra, thăm dò do nhà nước đầu tư…), chiếm 30-40% tổng doanh thu hoạt động khai thác khoáng sản; (iii) giá khoáng sản trên thị trường toàn cầu liên tục giảm, doanh nghiệp không tiêu thụ được sản phẩm, nhất là các khoáng sản kim loại (sắt, đồng, chì, kẽm, thiếc, vàng…). Sản lượng khai thác đối với một số loại khoáng sản (như quặng titan, chì - kẽm, quặng vàng...) giảm so với năm 2014 và những năm trước đó; quặng sắt 2.366.326 tấn (giảm 712.710 tấn so với năm 2014), quặng apatit 4.020.844 tấn (giảm gần 400 nghìn tấn so với năm 2014). Sản lượng giảm mạnh nhất là quặng titan (năm 2015, sản lượng quặng titan chỉ có 55.493 tấn quặng nguyên khai) do hoạt động thua lỗ của các doanh nghiệp khai thác, chế biến quặng titan; sản lượng quặng vàng năm 2015 là 10.887 tấn quặng và 14,8 kg vàng.
Trong các năm 2016, 2017, 2018, 2019 do ảnh hưởng của thị trường nguyên liệu khoáng sản chưa phục hồi, ổn định nên sản lượng khai thác bị tác động mạnh. Các khoáng sản có sản lượng giảm gồm: than, chì-kẽm, đồng, nikel, mangan, apatit, kaolin - felspat, đá hoa trắng... (than: 38,57 triệu tấn, giảm 8,63 triệu tấn; apatit: 3,819 triệu tấn, giảm khoảng 200 nghìn tấn; kaolin - felspat: 1,37 triệu tấn, giảm khoảng 100 nghìn tấn...);các khoáng sản có sản lượng khá ổn định gồm đá vôi, đá sét nguyên liệu xi măng (do sử dụng cho các dự án trong nước);các khoáng sản có sản lượng tăng gồm sắt, thiếc-vonfram, bauxit, mangan, antimon, titan, chì - kẽm, vàng...(sắt: 3.207,7 nghìn tấntăng 803 nghìn tấn; thiếc - vonfram: 5.605 nghìn tấntăng 2.350 nghìn tấn; vàng: 195.604 tấn quặngtăng 184.718 tấn quặng; titan 283,7 nghìn tấn tăng 228,2 nghìn tấn).
Trong năm 2020: do ảnh hưởng của dịch Covid-19 thị trường chưa phục hồi nên nhìn chung hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản bị tác động mạnh dẫn đến sản lượng khai thác giảm nhiều so với 2019. Cụ thể đối với một số loại khoáng sản chủ yếu như: (1) các khoáng sản có sản lượng tăng như quặng đồng: 2,85 triệu tấn, tăng 0,55 triệu tấn;đá sét làm xi măng: 7,5 triệu tấn, tăng 2,4 triệu tấn; bauxit: 5,2 triệu tấn tăng 3,5 triệu tấn; quặng titan: 241,6 nghìn tấn, tăng 184,8 nghìn tấn;cát trắng: 1,26 triệu m3 tăng 1 triệu m3; (2 )số lượng các khoáng sản có sản lượng giảm khá nhiều như than: 44,5 triệu tấn, giảm 1,4 triệu tấn; đá vôi làm xi măng: 63,5 triệu tấn, giảm 37,5 tấn, quặng sắt: 3,4 triệu tấn, giảm 2,0 triệu tấn; quặng apatit: 2,6 triệu tấn, giảm 600 nghìn tấn; kaolin-felspat: 872 nghìn tấn, giảm 228 nghìn tấn.
Từ những số liệu về kết quả của hoạt động khai thác khoáng sản nêu trên, ngành công nghiệp khai thác khoảng sản của Việt Nam vẫn phải đối mặt với rất nhiều thách thức liên quan đến vấn đề cải thiện và phục hồi môi trường; đảm bảo an sinh xã hội, cũng như chống thất thu ngân sách nhà nước từ các hoạt động khai khoáng.
Thứ nhất, việc cấp giấy phép thăm dò, khai thác khoáng sản cho tổ chức, cá nhân có đủ năng lực triển khai các dự án có hiệu quả luôn đòi hỏi tính cạnh tranh và mức độ minh bạch cao nên đây là công đoạn quan trọng nhất trong quản lý tài nguyên khoáng sản. Luật Khoáng sản năm 2010 quy định hai hình thức cấp phép là đấu giá và không đấu giá. Tuy nhiên, các tiêu chỉ để xác định khu vực không đấu giá cũng như tiêu chí để đánh giá và lựa chọn doanh nghiệp đều chưa được quy định rõ ràng. Ngoài ra, chưa có quy định yêu cầu công khai toàn bộ quá trình cấp phép từ thông tin về các doanh nghiệp đăng ký cấp phép đến các doanh nghiệp được lựa chọn cấp phép nên mức độ minh bạch trong quá trình cấp phép hiện nay rất hạn chế, dẫn đến thiếu tính cạnh tranh. Tính đến tháng 1/2021, Bộ khoa học công nghệ và môi trường đã cấp 332 Giấy phép thăm dò khoáng sản, trong đó: 292 Giấy phép cấp mới, 15 Giấy phép gia hạn/chuyển nhượng/điều chỉnh trên địa bàn 63 tỉnh/thành phố để thăm dò trên 06 loại nhóm khoáng sản/50 loại khoáng sản khác nhau (gồm antimon; chì kẽm; apatít; nước khoáng; đá granite; puzolan; titan-zircon; kaolin-felspat; vonfram-thiếc; vàng; đá vôi; đồng; đôlômit; molybden; graphit; đá dăm ốp lát; đá dăm kết núi lửa làm ốp lát; thạch anh; than; đá vôi xi măng; đá gabro làm ốp lát; quặng sắt; talc và 421 Giấy phép khai thác khoáng sản đang còn hiệu lực đã cấp cho500 doanh nghiệp trên địa bàn 63 tỉnh/thành phố khai thác đối với gần 50 loại khoáng sản khác nhau gồm: than; chì - kẽm; nước khoáng; niken; puzolan; titan-zircon- ilmelit; sắt; serpentin; kaolin - felspat; talc; barit; antimon; thiếc, thiếc sa khoáng, vonfram; đất hiếm; đá vôi, đá vôi xi măng, đá vôi công nghiệp, xây dựng; đá silic; bauxit; apatít; bazan; bentonit; cát kết; cát silíc; cát thạch anh; cát thủy tinh; cromít; đá ba zan; đá hoa trắng; đá ốp lát; đá phiến lợp; đá quý; đá sét làm xi măng; đồng; điatomit; đôlômít; felspat; fluorit; grafit; laterit; mangan; nickel-đồng-coban; pyrophylit; quazit; sericit; sét chịu lửa; sét trắng; vàng. Trong đó một số loại khoáng sản có số lượng giấy phép khai thác nhiều như: than (80 giấy phép); đá vôi xi măng, đá vôi công nghiệp (48 giấy phép); Đá hoa trắng, đá silic sản xuất bột siêu mịn (38 giấy phép); nước khoáng (45 giấy phép); titan-zircon (19 giấy phép); sắt (18 giấy phép); aptit 12 giấy phép; vàng 11 giấy phép) v.v…
Thứ hai, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam sẽ cạn kiệt trong tương lai gần, Việt Nam không được coi là quốc gia giàu tài nguyên khoáng sản mặc dù có hơn 60 loại khoáng sản các loại do trữ lượng ít và thiếu về chủng loại. Theo tính toán của Tổng hội địa chất, số năm khai thác còn lại của dấu khi là 56 năm, barit là 21 năm, thiếc là 19 năm, chì – kẽm là 17 năm và vàng là 21 năm[1]. Bên cạnh đó, do công nghệ lạc hậu, tổn thất trong khai thác chế biến khoáng sản ở Việt Nam rất cao, khoảng 40-60% đối với khai thác than hầm lò, 26-43% đối với quặng apatit, 15-30% đối với quặng kim loại và 15-20% đối với vật liệu xây dựng[2].
Thứ ba, dù được khai thác với quy mô lớn song thu ngân sách từ khai thác khoáng sản rất hạn chế. Theo số liệu từ Bộ Tài chính, giai đoạn 2012-2020, các tổ chức đã thực hiện các nghĩa vụ tài chính bao gồm:
- Các loại thuế như: nộp thuế tài nguyên: 56.810,02 tỷ đồng; nộp phí bảo vệ môi trường: 63.460,59 tỷ đồng; nộp tiền cấp quyền 19.047,18 tỷ đồng.
- Các tổ chức hoạt động khai thác khoáng sản đã hỗ trợ cho người dân địa phương số tiền là 126.768.380,64 triệu đồng và Công tác cải tạo, phục hồi môi trường và đóng cửa mỏ.
- Tổng số tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường của các tổ chức khai thác khoáng sản giai đoạn 2012-2020 là: 19.471,40 tỷ đồng.
Như vậy, thu ngân sách nhìn chung không tương xứng với các tổn hại về môi trường và xã hội. Thất thu ngân sách trong khai thác khoảng sản hiện nay được đánh giá là rất lớn khi các nguồn thu chính đều dựa trên sản lượng do doanh nghiệp tự kê khai và hiện vẫn chưa có cơ chế giám sát hiệu quả (PanNature, 2015). Bên cạnh đó, khai thác và xuất khẩu trái phép đang diễn ra phổ biến ở nhiều địa phương, gây thất thu ngân sách và thất thoát tài nguyên khoáng sản quốc gia.
Thứ tư, cần hoàn thiện cơ chế quản lý để tạo ra môi trường minh bạch và cạnh tranh cho đầu tư bền vững hơn. Theo khảo sát của VCCI thực hiện năm 2014, doanh nghiệp khai khoáng đánh giá thấp về mức độ minh bạch trong môi trường kinh doanh ở Việt Nam. Có tới 73% doanh nghiệp khai khoảng thừa nhận phải dựa vào mối quan hệ với cơ quan nhà nước để tiếp cận thông tin, tài liệu. Có tới 85% doanh nghiệp thừa nhận thường xuyên phải chi trả các khoản tiền không chính thức trong quá trình hoạt động. Đặc biệt, có 16% doanh nghiệp cho biết chi trả chi phí không chính thức chiếm tới trên 10% tổng thu nhập của doanh nghiệp (VCCI, 2014).
Thứ năm, hoạt động khai khoáng thường đòi hỏi diện tích đất lớn và gây những tác động môi trường ở phạm vi rộng trong thời gian rất dài nên gây ra những tác động nghiêm trọng về mặt môi trường, khó khăn cho công tác quản an toàn các bãi chất thải khai thác. Trên thực tế, các bãi chất thải khai thác tiềm ẩn rất nhiều rủi ro và sự cố đã xảy ra, cụ thể như trận lũ ở Quảng Ninh vào cuối tháng 7/2015 đã làm 26 người chết và thiệt hại 2.500 tỷ đồng. Các vấn đề môi trường đã gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống cộng đồng đang có xu hướng ngày càng gia tăng và gay gắt hơn, đã và đang diễn ra tại hầu hết các mỏ đang hoạt động khai thác. Bên cạnh đó, ngành khai khoảng tồn tại nhiều bất cập khác như tổ chức quân lý không phù hợp, thiếu sự kết nối giữa các bộ ngành, tỷ lệ tai nạn lao động rất cao và thiếu vắng cơ chế giám sát của các tổ chức xã hội.
2. Sự tương đồng giữa các yêu cầu của EITI và chính sách Việt Nam
Nguyên tắc của EITI là công khai các thông tin về ngành công nghiệp khai thác dưới sự giám sát của Hội đồng các bên liên quan gồm các thành viên là đại diện Chính phủ, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Theo EITI, nhà nước phải công khai các khoản thu từ doanh nghiệp khai thác và doanh nghiệp khai thác phải công bố các khoản nộp cho nhà nước. Năm 2016, Ủy ban EITI quốc tế nhận thấy cần thúc đẩy yêu cầu công khai hơn về người chủ hưởng lợi thực sự và minh bạch hơn trong hệ thống báo cáo của nhà nước và của các doanh nghiệp. Để thúc đẩy hơn nữa các điều khoản tính minh bạch, Bộ chỉ số EITI 2016 bổ sung thêm các yêu cầu về sự minh bạch dựa trên các cơ chế báo cáo của EITI, đồng thời nhà nước đang thực hiện EITI có thể mở rộng phạm vi thu thập thông tin thông qua các kênh thông tin sẵn có của nhà nước và của các doanh nghiệp như các hệ thống cơ sở dữ liệu mở, websites, báo cáo thường niên, các cổng thông tin điện tử...
Nguyên tắc công khai thông tin là nguyên tắc cơ bản xuyên suốt, tạo cơ chế giám sát độc lập và đối thoại giữa các bên liên quan trong quản lý khoáng sản. Chính sách hiện hành của Việt Nam cũng đã có nhiều quy định cụ thể và khá tương đồng với yêu cầu của EITI về minh bạch thông tin. Tuy nhiên, các quy định này chưa đầy đủ và nằm ở nhiều văn bản khác nhau, dẫn đến việc chưa tạo được một cơ sở dữ liệu tổng hợp và đồng bộ về ngành khoáng sản. Ngoài ra, điểm thiếu vắng nhất trong chính sách của Việt Nam là cơ chế giám sát độc lập và đối thoại giữa các bên liên quan dẫn đến những hạn chế trong việc thực thi chính sách pháp luật. Cũng theo đánh giá của VCCI được thực hiện năm 2015, Việt Nam có nhiều quy định về minh bạch đối với hoạt động khoáng sản phù hợp với các yêu cầu của EITI. Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định này trên thực tế còn thiếu nghiêm túc, các phần dưới đây sẽ đưa ra những nhận xét cụ thể đối với từng yêu cầu của EITI.
Về cấp phép: Theo yêu cầu của EITI, Chính phủ phải hoàn thiện các quy định về công bố thông tin liên quan đến quá trình cấp phép như các doanh nghiệp đăng ký cấp phép, quá trình cấp giấy phép, chủ sở hữu giấy phép và danh sách các giấy phép. Ở Việt Nam, trước khi cấp phép có công đoạn xây dựng quy hoạch khoáng sản do Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương. Bộ Xây dựng và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì thực hiện. Theo quy định, các quy hoạch này phải được tham vấn và công khai rộng rãi. Tuy nhiên, việc thực hiện công khai quy hoạch ở cấp địa phương còn hạn chế. Đối với việc cấp phép, hiện nay, cơ quan đầu mối tiếp nhận hồ sơ xin cấp phép là Bộ Tài nguyên và Môi trường và Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh.
Trên thực tế, Bộ Tài nguyên và Môi trường và một số địa phương đã công bố danh sách các giấy phép gồm thông tin về công ty, vị trí mỏ, loại khoáng sản, sản lượng khai thác và thời hạn giấy phép. Vì việc cấp phép do Bộ Tài nguyên và Môi trường và Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh làm đầu mối thống nhất thực hiện nên việc công khai các thông tin liên quan đến cấp phép theo yêu cầu của EITI hoàn toàn không gặp khó khăn về mặt kỹ thuật.
Về dữ liệu sản xuất: Chính phủ cần hoàn thiện các quy định theo yêu cầu của EITI về công khai các thông tin tổng quan về hoạt động thăm dò, tổng khối lượng khai thác, tổng khối lượng xuất khẩu và giá trị tương ứng. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Sở Tài nguyên và Môi trường cũng là cơ quan đầu mối cấp giấy phép thăm dò. Bởi vậy, việc cung cấp thông tin tổng quan về hoạt động thăm dò là hoàn toàn khả thi. Về tổng khối lượng khai thác, doanh nghiệp có trách nhiệm báo cáo về sản lượng khai thác theo Điều 55 của Luật Khoáng sản năm 2010, Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng sản và Thông tư số 46/2016/TT-BTNMT ngày 27/12/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu chuyên ngành tài nguyên và môi trường Cơ quan đầu mối thu thập báo cáo là Bộ Tài nguyên và Môi trường và Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh.
Việc thống kê mặt hàng, khối lượng và giá trị xuất khẩu cũng đã được quy định tại Chương 6 của Luật Hải quan, Chương 8 của Nghị định số 08/2015/NĐ-CP ngày 21/01/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Hải quan về thủ tục hải quan, kiểm tra, giám sát, kiểm soát hải quan và Thông tư số 38/2015/TT-BTC ngày 25/3/2015 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định về thủ tục hải quan; kiểm tra, giám sát hải quan; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và quản lý thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu. Như vậy, việc công bố dữ liệu sản xuất là hoàn toàn khả thi.
Về doanh nghiệp nhà nước EITI yêu cầu công khai mức độ sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), phân bố lợi nhuận và các chi phi mang tính ngân sách của DNNN như trả nợ thay Chính phủ. Ở Việt Nam, việc đầu tư của Nhà nước vào DNNN và phân chia lợi nhuận sau thuế được thực hiện theo Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước. dầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp[3]. Theo đó. Bộ Tài chính phối hợp. với cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện giám sát tài chính đối với công ty mẹ, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do Bộ quản lý, ngành thành lập hoặc được giao quản lý. Sở Tài chính các tỉnh, thành phố giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả sản xuất kinh doanh, tổng hợp báo cáo kết quả giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập. Ngoài ra, DNNN được yêu cầu công khai các báo cáo tài chính, kết quả thực hiện các nhiệm vụ công ích, phúc lợi xã hội và nhiều thông tin khác. Như vậy, yêu cầu công khai thông tin đã được quy định rõ ràng. Do đó, việc thống kê các thông tin liên quan đến DNNN về vốn sở hữu và phân chia lợi nhuận là hoàn toàn khả thi.
Về các khoản thuế, phí đối với hoạt động khai thác khoáng sản đã được quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật nên đây sẽ là điều kiện thuận lợi khi thực thi EITI. Tuy nhiên, mẫu báo cáo hiện hành chưa cho phép tổng hợp số liệu dây đủ và chi tiết theo cả khoản thu và đối tượng. Một số khoản thu phản ánh chung cho một đối tượng. Một số khoản thu được báo cáo riêng biệt nhưng không phản ánh theo đối tượng. Ngoài ra, thuế Giá trị gia tăng (GTGT) được tính chung cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Trong khi đó, nhiều doanh nghiệp kinh doanh tổng hợp nên việc tách riêng số liệu cho từng hoạt động khó đảm bảo tính chính xác. Việc thu thập thông tin về thuế thu nhập doanh nghiệp đối với riêng hoạt động khai thác khoáng sản cũng gặp khó khăn do nhiều doanh nghiệp hoạt động đa ngành và được bù trừ lỗ, lãi giữa các hoạt động kinh doanh khác nhau.
Về nguồn thu địa phương: EITI quy định rõ ràng về công khai các thông tin liên quan đến nguồn thu trực tiếp ở địa phương cũng như phân bổ ngân sách giữa trung ương và địa phương. Việt Nam thực hiện nguyên tắc ngân sách thống nhất. Mọi khoản thu đều phải được thu nộp vào ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước và quản lý thống nhất qua Bộ Tài chính và cơ quan tài chính các cấp. Các khoản thu được nộp vào Kho bạc nhà nước theo mục lục ngân sách và xác định vào tài khoản của ngân sách từng cấp theo quy định. Việc phân chia các khoản thu đã được quy định rõ ràng trong Luật Ngân sách và các văn bản hướng dẫn. Đây là điểm thuận lợi khi thực thi nội dung nguồn thu địa phương theo yêu cầu của EITI.
Về quản lý nguồn thu: mô tả việc phân bố nguồn thu từ công nghiệp khai thác được quy định rõ trong EITI; chỉ rõ những khoản thu từ khai khoáng nào, dạng tiền hay hiện vật, được đưa vào ngân sách quốc gia. Khi có những khoản không được đưa vào ngăn sách quốc gia, việc phân bố các khoản thu này cũng cần được giải thích rõ ràng cùng với đường dẫn để truy cập đến các báo cáo tài chính nếu có. Ở Việt Nam, mọi khoản thu từ khai khoáng đều được đưa vào ngân sách quốc gia và việc phân bố các khoản thu này được thực hiện theo Luật Ngân sách năm 2015. Đây là cơ sở thuận lợi khi thực thi EITL
Về tác động xã hội: cần công khai thông tin về sự đóng góp của ngành khai khoáng cho nền kinh tế theo năm tài chính, thông tin về số lượng lao động trong ngành và chi tiêu xã hội được quy định bởi pháp luật phù hợp với EITI. Ở Việt Nam, điểm thuận lợi khi thực hiện nội dung này là các số liệu về đóng góp kinh tế và số lượng lao động ngành khai khoáng đã được đưa vào hệ thống thống kê. Tuy nhiên, chất lượng của các số liệu này cũng cần được đánh giá. Nhiều khái niệm chưa được hiểu thống nhất giữa các địa phương dẫn đến sự sai lệch trong báo cáo, như trị giá sản xuất. Ngoài ra, đặc thù của ngành khai khoáng Việt Nam là sử dụng nhiều lao động thời vụ. Để đảm bảo số liệu thống kê chính xác, cần thống nhất cách hiểu và quy định rõ các khái niệm như trị giá sản xuất hay chi tiêu xã hội. Ngoài ra, cần xây dựng những tiêu chỉ cụ thể về thống kê lao động.
3. Khó khăn, thách thức và giải pháp
Đối với hoạt động cấp giấy phép: các quy định của pháp luật hiện hành chưa yêu cầu công bố các giấy phép khai thác khoáng sản, nên danh sách các giấy phép chưa được cập nhật thường xuyên. Việc công bố danh sách giấy phép ở cấp địa phương còn rất hạn chế. Các thông tin về đăng ký cấp phép, chuyển nhượng giấy phép và chủ sở hữu nhìn chung chưa được công khai. Bên cạnh đó, Việt Nam hiện nay chưa quy định các tiêu chỉ cụ thể để xem xét năng lực kỹ thuật và công nghệ sản xuất của doanh nghiệp trong quá trình xem xét cấp phép.
Trên thực tế, việc công bố các giấy phép khoáng sản hiện nay không gặp các khó khăn về mặt kỹ thuật nên cần thực hiện một cách đầy đủ, bổ sung các yêu cầu công khai thông tin bắt buộc liên quan đến quá trình đăng ký cấp phép cũng như xây dựng các tiêu chỉ cấp phép trong các văn bản chính sách pháp luật.
Các báo cáo về dữ liệu sản còn xuất rất hạn chế chỉ có khoảng 30% doanh nghiệp hoạt động khoáng sản thực hiện nghĩa vụ báo cáo này. Ngoài ra, chất lượng số liệu thống kê hiện nay vẫn là vấn đề bỏ ngỏ. Thông tin về sản lượng sản xuất được tổng hợp dựa trên số liệu do doanh nghiệp báo cáo mà chưa có cơ chế kiểm tra để xác định về mức độ chính xác; các số liệu về xuất khẩu hàng hóa chưa đủ mức độ chi tiết; các biểu mẫu thống kê còn chưa phù hợp và thiếu thống nhất về cách hiểu. Ngoài ra, mức độ chính xác và tinh kịp thời trong việc tổng hợp và báo cáo số liệu từ cơ sở vẫn hạn chế. Giải pháp đặt ra là cần rà soát, thiết kế lại biểu mẫu thống kê và thống nhất các khái niệm như giá trị sản xuất. Bên cạnh đó, cần ứng dụng hệ thống thông tin để có thể báo cáo thống kê trực tuyến nhằm đảm bảo tính kịp thời, cùng với việc bổ sung các quy chế xử phạt trong trường hợp chậm báo cáo hay báo cáo không chính xác.
Đối với báo cáo về các loại nguồn thu chính từ khai thác khoáng sản, mẫu báo cáo hiện hành chưa cho phép tổng hợp số liệu đẩy dù và chi tiết theo cả khoản thu và đối tượng. Một số khoản thu phản ảnh chung cho một đối tượng, một số khoản thu được báo cáo riêng biệt nhưng không phản ánh theo đối tượng. Chưa có mẫu báo cáo yêu cầu thống kê riêng về thuế bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản. Việc thu thập thông tin về thuế thu nhập doanh nghiệp đối với riêng hoạt động khai thác khoáng sản cũng gặp khó khăn do nhiều doanh nghiệp hoạt động đa ngành và được bù trừ lỗ, lãi giữa các hoạt động kinh doanh khác nhau.
Cần thiết kế lại các biểu mẫu báo cáo theo ô bàn cờ với các cột là số thu theo đối tượng và các dòng là số thu theo sắc thuế và khoản thu để có thể tổng hợp theo bất kỳ tiêu chí nào, đây là giải pháp hữu hiệu nhất. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu chia nhỏ mục lục ngân sách. Đối với thuế thu nhập doanh nghiệp và giá trị gia tăng có thể thực hiện điều tra số liệu trực tiếp từ doanh nghiệp khai khoáng. Phần còn lại thực hiện ước tính theo tỷ lệ doanh thu. Ngoài ra, cần tăng cường sử dụng công nghệ thông tin và mạng Internet trong báo cáo tình hình thu ngân sách và thực hiện nghiêm kỷ luật báo cáo.
Đối với doanh nghiệp nhà nước cũng gặp một số thách thức trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nên mức độ sở hữu vốn thay đổi khá nhiều trong một năm. Việc thu thập thông tin về các khoản chuyển và chi tiêu doanh nghiệp Nhà nước gặp khó khăn do hiện chưa có biểu mẫu báo cáo và các số liệu có thể không được phản ánh đây đủ. Ngoài ra, số liệu về sở hữu ở các doanh nghiệp nhà nước địa phương có thể được cung cấp không kịp thời và chính xác. Cách thức là ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác thu thập, xử lý và tổng hợp dữ liệu; thiết kế biểu mẫu thu thập thông tin và đề nghị cung cấp thông tin theo yêu cầu cụ thể. Ngoài ra, có thể thực hiện điều tra, khảo sát thực tế.
Nguồn thu địa phương: Việt Nam thực hiện nguyên tắc ngân sách thống nhất và mọi khoản thu đều được đưa vào Kho bạc nhà nước và ghi nhận vào ngân sách nhà nước. Ngoài ra, việc phân cấp một số khoản thu đã được quy định rõ ràng. Đây là điểm thuận lợi khi thực thi nội dung nguồn thu địa phương theo yêu cầu của EITI. Trong thực tiễn quản lý ngân sách cấp xã có thể phản ánh không đầy đủ các khoản ủng hộ từ các doanh nghiệp và các tổ chức, khoản thu này không nhiều và không chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách cấp xã. Đây là thách thức có thể được giải quyết bằng cách tăng cường hướng dẫn giám sát và thanh tra, kiểm tra công tác hạch toán kế toán ở địa phương cấp xã.
Về cơ bản, công tác quản lý nguồn thu và phân bổ nguồn thu ở Việt Nam là rất rõ ràng và pháp luật đều quy định phải hạch toán vào ngân sách quốc gia. Do vậy, việc thu thập thông tin về nguồn thu và phân bố nguồn thu là thuận lợi. Một khó khăn nhỏ là phân định thẩm quyền phân bố một số khoản phi, lệ phí cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thể dẫn đến tỷ lệ phân bố khác nhau giữa các địa phương và đôi khi có sự điều chỉnh nên số liệu có thể không thực sự chính xác. Thêm vào đó, tỷ lệ phân bố và điều chỉnh tỷ lệ này thường không được công bố trên website và khó tiếp cận.
Ngoài ra, việc giải thích rõ yêu cầu thống kê số liệu; sử dụng phương pháp ước lượng sự điều chỉnh theo số liệu thống kê; yêu cầu công khai tỷ lệ phân bổ theo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cũng là một cách khác phục khó khăn hiệu quả.
Trong các chính sách liên quan đến khai tác và quản lý khoáng sản vẫn còn nhiều khái niệm như trị giá sản xuất chưa thống nhất giữa các địa phương dẫn đến sự sai lệch trong báo cáo. Ngoài ra, đặc thù của ngành khai khoáng Việt Nam là sử dụng nhiều lao động thời vụ nên việc thu thập thông tin về xã hội hiện nay gặp một số khó khăn do thông tin này chưa được đưa vào hệ thống thống kê và cách hiểu về khái niệm này chưa thống nhất. Trên thực tế, việc thực hiện các nội dung của Điều 5 Luật Khoáng sản và Quyết định số 219/1999/QĐ-TTg còn rất hạn chế. Để đảm bảo số liệu thống kê chính xác, cần thống nhất cách hiểu và quy định rõ các khái niệm như trị giá sản xuất hay chỉ tiêu xã hội. Ngoài ra, cần xây dựng những tiêu chỉ cụ thể về thống kê lao động.
4. Khuyến nghị
EITI yêu cầu công khai một số thông tin liên quan đến 07 nội dung gồm cấp phép dữ liệu sản xuất, doanh nghiệp nhà nước, nguồn thu, nguồn thu địa phương, quản lý nguồn thu và tác động xã hội. Các quy định chính sách và tổ chức quản lý đã được quy định khá rõ ràng trong các văn bản pháp luật như Luật Khoáng sản, Luật Hải quan, Luật Quản lý Thuế, Luật Ngân sách và các văn bản hướng dẫn.
Thực tế, một số yêu cầu cụ thể của EITI đã được lồng ghép trong một số văn bản chính sách. Đây được coi là điểm thuận lợi khi thực thi EITL
Các thông tin theo yêu cầu của EITI hiện nay chủ yếu do Bộ Tài chính và Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý, việc thực hiện các báo cáo 06 nội dung về cấp phép, dữ liệu sản xuất, DNNN, nguồn thu địa phương và quản lý nguồn thu không gặp phải những rào cản lớn về mặt kỹ thuật. Thách thức mà Việt Nam cũng như các quốc gia khác có thể gặp phải là thực hiện nội dung báo cáo về các nguồn thu chính.
Tính đến tháng 12/2018, thế giới có 52 quốc gia đang thực thi EITI. Ở khu vực Đông Nam Á, Indonesia, Phillipine, Myanmar và Đông Timor đều đã là các quốc gia EITI. Bởi vậy, các vấn đề kỹ thuật hoàn toàn không phải rào cản chính đối với EITI. Việt Nam cần xem EIII như một công cụ để hỗ trợ quản lý, cải thiện hệ thống thống kê và góp phần cách cải ngành công nghiệp khai khoáng. Như tất cả các quốc gia khác, cơ quan đầu mối cần công khai và huy động các bên liên quan tham gia vào quá trình xem xét quyết định thực thi EITI. Nghiên cứu cũng đưa ra các kiến nghị cụ thể như sau:
Nhà nước cần nhanh chóng xem xét, đánh giá lại thực trạng ngành khoảng sản, có chiến lược lâu dài và định hướng tiến tới thực thi EITI, đưa ra thời hạn cụ thể cho việc xem xét thực thi EITI của Bộ Công Thương, đồng thời chỉ đạo các bộ, ngành liên tìm hiểu để chuẩn bị cho EITL quan. Bộ Công Thương cần thúc đẩy nhanh tiến trình tham gia thực hiện EITI với sự tham gia của các bên liên quan để đảm bảo tính độc lập trong quá trình ra quyết định.
Nhiệm vụ xem xét và làm đầu mối thực thi EITI nên chuyển giao cho cơ quan khác phù hợp hơn như Bộ Tài chính hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường, đặc biệt khi hai cơ quan này đang quản lý phần lớn các thông tin, số liệu mà EITI yêu cầu đưa vào báo cáo.
[1]Nguyễn Khắc Vinh, 2010
[2]Báo Công thương, 2012
[3]Nghị định số 81/2015/NĐ-CP ngày 18/9/2015 của Chính phủ về công bố thông tin của doanh nghiệp nhà nước, Nghị định số 87/2015/NĐ-CP ngày 06/10/2015 của Chính phủ về giám sát vốn đầu tư nhà nước vào doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành.