Hệ thống pháp luật về công khai, minh bạch trong quản trị nhà nước và phòng chống tham nhũng nói chung, trong đó có hoạt động đầu tư công nói riêng đã được Nhà nước quan tâm hoàn thiện hơn 10 năm qua. Chính phủ và các bộ ngành, địa phương cũng đã xây dựng được nhiều văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện việc công khai, minh bạch trong đầu tư công, đồng thời cũng đã có nhiều nỗ lực, cố gắng thực hiện. Quá trình thực hiện đã đạt được một số thành tựu và tiến bộ rõ rệt, tuy nhiên hiệu quả vẫn chưa đạt được như kỳ vọng. Từ thực tiễn thi hành cho thấy hiệu quả chưa cao, còn tồn tại rất nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân cơ bản cũng là do hệ thống pháp luật chưa đầy đủ, đồng bộ, thiếu cơ chế giám sát và chế tài áp dụng đối với Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương trong việc thực thi pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công. Bên cạnh đó, hàng năm Nhà nước đã đầu tư một khoản ngân sách nhất định trong lĩnh vực đầu tư công, song hiệu quả sử dụng vốn thấp và phát sinh nhiều vấn đề tham nhũng, lãng phí. Chính vì vậy, cần nghiên cứu thực tiễn và lý luận để tìm ra những tồn tại, hạn chế và các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về công khai, minh bạch, kiểm soát tham nhũng, lãng phí trong lĩnh vực đầu tư công là nhiệm vụ vô cùng cấp bách trong giai đoạn hiện nay.

1. Khái quát về đầu tư công, pháp luật về đầu tư công

1.1. Khái niệm đầu tư công

Đầu tư công được hiểu một cách ngắn gọn là việc Chính phủ gia tăng vốn xã hội. Đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà Chính phủ thực hiện, bởi việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ. Đầu tư công, theo quy định của pháp luật bao gồm các hoạt động đầu tư từ ngân sách (phân cho các bộ, ngành trung ương, các địa phương), theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hàng năm, tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước. Ở một phương diện khác, khái niệm “đầu tư công" còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh như:

- Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội. y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo...

- Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chứa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật;

- Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ.

Một số nhà nghiên cứu kinh tế thì quan niệm về “Đầu tư công" khá đơn giản: nó bao gồm tất cả các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Đây là cách hiểu phổ biến hơn cả và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của nhà nước hiện nay.

1.2. Pháp luật về đầu tư công

Hoạt động đầu tư công, về bản chất đã được thực hiện ngay từ khi thành lập Chính phủ, tức là gắn với việc Chính phủ thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn để gia tăng nguồn vốn đầu tư cho xã hội. Ở Việt Nam, mặc dù hoạt động của Chính phủ ban hành văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động đầu tư vốn nhà nước từ khá sớm, nhưng trong một thời gian dài, vẫn chưa có một định nghĩa pháp lý cụ thể về đầu tư công. Ngay cả Luật Đầu tư năm 2005 cũng vẫn chưa nếu ra được quy định pháp lý về đầu tư mà chỉ định nghĩa chung về vốn nhà nước[1] là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn đầu tư khác của nhà nước.Phải đến Luật Đầu tư công năm 2014 mới quy định khái niệm pháp lý cụ thể về đầu tư công, theo đó, đầu tư công[2] là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Kế thừa khái niệm pháp lý về đầu tư công, Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018 cũng quy định đầu tư công[3] là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Như vậy, Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018 và hiện nay là Luật Đầu tư công năm 2019 là văn bản pháp lý quy định khá đầy đủ và toàn diện về các vấn đề có liên quan đến đầu tư công. Luật Đầu tư hiện hành đã đưa ra được đầy đủ các khái niệm về hoạt động đầu tư công[4], theo đó, hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công: lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tưcông; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công, theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.

Khái niệm kế hoạch đầu tư công[5] là một tập hợp các mục tiêu, định hưởng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công, cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bố vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Tại khoản 21 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018 cũng quy định về vốn đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trải quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư[6]. Vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật. Chế định đầu tư công, kể từ Luật Đầu tư công năm 2014 đến nay đã dẫn được quy định khá đầy đủ, chi tiết. Để hướng dẫn Luật Đầu tư công năm 2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015, trong đó đã hướng dẫn cụ thể về phân loại chương trình đầu tư công (Điều 4), Phân loại dự án đầu từ công (Điều 5), Chi phí lập, thẩm định chương trình, dự án đầu tư công (Điều 7). Đặc biệt, tại chương II của Nghị định đã quy định rất chi tiết về lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án đầu tư công. Tại chương III cũng quy định về lập, thẩm định, quyết định đầu tư chương trình dự án đầu tư công. Nghị định cũng quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công và quản lý dự án đầu tư công. Bên cạnh đó, ngày 10/9/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 77/2015/NĐ-CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, ban hành Nghị định số 161/2016/NĐ-CP ngày 02/12/2016 về cơ chế đặc thù trong quản lý đấu tư xây dựng đối với một số dự án thuộc các trương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016-2020.

2. Sự cần thiết thực hiện và một số hạn chế của pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công

Trong những năm trở lại đây, tình hình tham nhũng, lãng phí trong lĩnh vực đầu tư công ngày càng có xu hướng gia tăng và để lại nhiều hậu quả tiêu cực cho nền kinh tế, suy giảm niềm tin của xã hội, nên ngày càng đòi hỏi phải thực thi các quy định pháp lý về công khai, minh bạch trong đầu tư công một cách nghiêm túc và có trách nhiệm. Khái niệm công khai, minh bạch trong đầu tư công là gì, yêu cầu thực hiện ra sao đã được quy định cụ thể trong Luật Đầu tư công năm 2014 (tại Điều 14). Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018 tiếp tục quy định đầy đủ, toàn diện các nội dung phải công khai, minh bạch trong đầu tư công[7], bao gồm:

- Chính sách, pháp luật và việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư công;

- Nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bố vốn đầu tư công,

- Nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ xác định danh mục dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm;

- Quy hoạch, kế hoạch, chương trình đầu tư công trên địa bàn; vốn bố trí cho từng chương trình theo từng năm, tiến độ thực hiện và giải ngân vốn chương trình đầu tư công;

- Danh mục dự án trên địa bàn, bao gồm quy mô, tổng mức đầu tư, thời gian, địa điểm; báo cáo đánh giá tác động tổng thể của dự án tới địa bàn đầu tư;

- Kế hoạch phân bố vốn đầu tư công trung hạn và hàng năm theo từng nguồn vốn, bao gồm danh mục dự ăn và mức vốn đầu tư công bố trí cho từng dự án;

- Tình hình huy động các nguồn lực và nguồn vốn khác tham gia thực hiện dự án đầu tư công;

- Tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án;

- Tiến độ thực hiện và giải ngân các dự án theo từng nguồn vốn;

- Kết quả nghiệm thu, đánh giá chương trình, dự án.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện việc công khai các nội dung đầu tư công theo quy định của pháp luật.

Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 không quy định cụ thể về khái niệm, nội dung của chế định công khai, minh bạch trong đầu tư công, nhưng đã có các chế định về công khai, minh bạch trong lĩnh vực công hoặc có sự tham gia quản lý của nhà nước hoặc lĩnh vực có sử dụng vốn nhà nước. Cụ thể, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, được sửa đổi, bổ sung năm 2012, tại Điều 15 quy định công khai, minh bạch về tài chính và ngân sách nhà nước, trong đó tại khoản 4 quy định: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước phải công khai các nội dung liên quan đến việc phân bố vốn đầu tư trong dự toán ngân sách nhà nước được giao hàng năm cho các dự án; dự toán ngân sách của dự án đầu tư theo kế hoạch đầu tư được duyệt, mức vốn đầu từ của dự án được giao trong dự toán ngân sách năm; quyết toán vốn đầu tư của dự án hàng năm; quyết toán vốn đầu tư khi dự án hoàn thành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tại Điều 18 Luật cũng quy định về công khai, minh bạch trong quản lý doanh nghiệp nhà nước, trong đó quy định doanh nghiệp nhà nước có trách nhiệm công khai vốn và tài sản của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; vốn và tài sản của doanh nghiệp đầu tư vào công ty con, công ty liên kết; các khoản đầu tư ngoài ngành nghề kinh doanh chính;... có liên quan đến đầu tư công.

Mặc dù Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 không quy định cụ thể về chế định công khai, minh bạch đối với các lĩnh vực nói chung, lĩnh vực đầu tư công nói riêng nhưng cũng đã quy định nguyên tắc, nội dung, hình thức công khai, minh bạch để bao hàm cho toàn bộ hoạt động công khai, minh bạch đối với tất cả các lĩnh vực, trong đó bao gồm cả công khai, minh bạch trong đầu tư công. Bên cạnh đó, Luật cũng quy định về trách nhiệm thực hiện việc công khai, minh bạch"[8] củangười đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm tổ chức thực hiện công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan; Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc và hướng dẫn cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý thực hiện công khai, minh bạch; trường hợp phát hiện vi phạm pháp luật về công khai, minh bạch thì phải xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật.

Lý do cần phải công khai, minh bạch trong đầu tư công đã được một số nhà nghiên cứu kinh tế chỉ ra, theo đó Chính phủ các nền kinh tế đang phát triển có xu hướng đẩy mạnh các chương trình chỉ đầu tư công, trên cơ sở gia tăng bội chi và vay nợ. Một số khía cạnh, đặc điểm của đầu tư công dễ dẫn đến tham nhũng như chi đầu tư thường trải qua một quy trình phê chuẩn rất phức tạp và chứa nhiều yếu tố tùy tiện;những quyết định liên quan đến đầu tư công thường phải trải qua nhiều khâu trong lựa chọn chính sách như: kết cấu chung của ngân sách; quy mô tổng chi đầu tư ngân sách nhà nước; lựa chọn các dự án; quy mô và thiết kế dự án. Trong số các quyết định này, một số cán bộ cao cấp hoặc người có thẩm quyền thường tham gia kiểm soát và tác động đáng kể đến việc ra quyết định ở một số giai đoạn trên. Kết quả có thể xảy ra tình trạng: dự án được đầu tư khi chưa thực sự cần thiết phải đầu tư; dự án được đầu tư với quy mô, công suất không phù hợp so với nhu cầu; dự án được đầu tư với yêu cầu kỹ thuật và mỹ thuật không phù hợp so với nhu cầu; dự án được đầu tư ở địa điểm và thời điểm không hợp lý; thiết bị và công trình của dự án có chất lượng thấplàm giảm tuổi thọ của dự án...

Bên cạnh đó, tiến trình phê duyệt dự án đầu tư thưởng trải qua nhiều giai đoạn như: dự án xây dựng dân sự yêu cầu liên quan đến các quyết địnhthiết kế dự án, đấu thầu dự án, kiểm soát thầu, thương lượng thầu, tiến trình ký hợp đồng thấu. Biên soạn hợp đồng thấu đầu tư rất phức tạp và không thể tránh khỏi nhiều vẫn để thiếu chắc chắn và không đồng thuận. Những cán bộ cao cấp có thể gây ảnh hưởng trong việc lựa chọn các doanh nghiệp tham gia đấu thầu. Việc chi tiết hóa các bản thiết kế dường như chỉ dành riêng cho một số doanh nghiệp, nhất là hình thành các công ty "sân sau" của một số người có thẩm quyền quyết định. Việc mời thầu đi kèm theo việc cung cấp thông tin bên trong cho những doanh nghiệp "có sự ưu ái” hoặc “có quan hệ Đối với doanh nghiệp được sắp xếp nhận thấu, khi nhận được hợp đồng thấu, đặc biệt là dự án lớn, có thể mang lại cho họ một khoản lợi nhuận rất lớn. Vì thế những người quản lý cũng sẵn lòng chi trả tiến hoa hồng rất “hậu hĩnh" cho một số cán bộ cấp cao để giúp cho họ giành được hợp đóng thầu. Tiền hoa hồng được tính vào trong chi phí để giảm trừ thuế theo cách thức tiến hoa hồng tính theo tỷ lệ phần trăm chi phí dự án.

Trên thực tế, các doanh nghiệp chi trả tiền hoa hồng cũng không phải gánh chịu hoàn toàn chi phí này. Họ có thể thu hồi lại bằng nhiều cách, trong gói thầu bao gồm chỉ phí hoa hồng; giảm chi phí đầu tư của dự án bằng cách: nâng giá, khai không khối lượng, bớt vật tư, tráo vật tư. Bên cạnh đó, để hợp thức hóa hồ sơ, chứng từ, các doanh nghiệp phải sử dụng nhiều thủ đoạn gian dối, tinh vi. Dĩ nhiên, các hành động trên dường như đều có sự tham gia của những cán bộ cao cấp hoặc người có thẩm quyền phê duyệt tham nhũng. Những cán bộ này biết dùng quyền lực của mình lái sự phê duyệt dự án đầu tư cho các doanh nghiệp trong nước và nước ngoài được “ưu ái” để đổi lại nhận khoản tiền hối lộ. Từ thực tế các vụ án gần đây cho thấy, bằng quyền lực của mình, một số cán bộ cao cấp tham nhũng có khuynh hướng khai thác và lợi dụng nó can thiệp vào quá trình đầu tư để đem lại lợi ích cho cá nhân.

Hậu quả của tham nhũng trong đầu tư công là gây ra chất lượng đầu tư công kém, năng suất thấp. Các quốc gia rơi vào tình trạng trên thường dẫn đến chi phí đấu tư tăng nhanh, quy mô đầu tư mở rộng hơn mức cần thiết, nhưng mặt trái là chất lượng công trình kém, chi phí sửa chữa và duy tu gia tăng, các dự án vừa mới hoàn thành thì đã phải sửa chữa, hoặc hoạt động dưới công suất thiết kế... Tham nhũng làm cho năng suất của vốn đầu tư giảm, tỷ lệ tăng trưởng kinh tế của quốc gia giảm, tham nhũng làm bóp méo đáng kể mối quan hệ giữa vốn và sản lượng. Khi sự phê duyệt dự án đầu tư bị tác động bởi cán bộ công chức tham nhũng, thì tỷ suất sinh lợi dự án được tính toán bằng việc phân tích lợi ích - chi phí không còn là tiêu thức lựa chọn dự án. Chi đầu tư trở nên không có hiệu quả và ít có đóng góp đến tăng trưởng như mong đợi. Các doanh nghiệp quan tâm lợi nhuận và những nhân vật chính trị có quyền lực chi phối dự án thì quan tâm đến tiền hối lộ. Có thể nói, tham nhũng làm bóp méo toàn bộ tiến trình ra quyết định liên quan đến ngân sách đầu tư. Nhiều dự án có chất lượng thấp và năng lực sản xuất thấp hơn mức mong đợi. Trong những tình huống như vậy, không có gì đáng ngạc nhiên, chỉ đầu tư không mang lại kết quả tăng trưởng như các nhà kinh tế mong đợi.

Tham nhũng trong ngân sách đầu tư không những làm giảm tỷ suất sinh lời của các dự án đầu tư mới, mà còn gây ảnh hưởng tỷ suất sinh lời từ các cơ sở hạ tầng hiện hữu. Điều này thể hiện ở một số lý do sau đây: Một là, ở mức độ nhất định, tham nhũng không là hiện tượng mới mà là hiện tượng thường xảy ra, và do vậy các cơ sở hạ tầng hiện hữu cũng bị hư hỏng, xuống cấp trầm trọng do tham nhũng trong quá khứ. Hai là, chi đầu tư càng cao sẽ càng làm giảm nguồn lực sẵn có dành cho các khoản mục chi tiêu khác, đặc biệt là các khoản chi bảo dưỡng và duy tu cơ sở hạ tầng nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của cơ sở hạ tầng. Ba là, các hoạt động duy tu, bảo dưỡng giảm đến mức các cơ sở hạ tầng xuống cấp nhanh chóng, cần phải xây dựng lại. Vì thế một số cán bộ cấp cao có cơ hội nhận lấy hoa hồng từ các doanh nghiệp trúng thầu[9].

Ở Việt Nam trong một vài năm gần đây đã xảy ra nhiều vụ việc tham nhũng trong đầu tư công đặc biệt nghiêm trọng, gây thiệt hại rất lớn cho nền kinh tế cũng có nguyên nhân rất lớn là không thực hiện đúng, đủ các quy định của pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công.

Xét ở góc độ trách nhiệm xã hội thì đầu tư của khu vực nhà nước không thể có hiệu quả kinh tế thuần túy cao như đầu tư của khu vực tư nhân, bởi vì trong nhiều trường hợp mục đích của đầu tư công không phải nhằm vào lợi nhuận và hiệu quả kinh tế, kể cả doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tuy có mục tiêu chính là sản xuất kinh doanh có lãi, nhưng vẫn còn phải thực hiện một số mục tiêu "phi lợi nhuận” như tạo điều kiện phát triển cho các vùng nghèo, có điều kiện khó khăn, sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, các sản phẩm và dịch vụ ít lãi, thậm chí lỗ vốn... Nhưng không phải vì vậy mà có thể biện minh cho việc đầu tư kém hiệu quả kéo dài của khu vực nhà nước do những nguyênnhân chủ quan như chiến lược kinh doanh và đầu tư sai lầm, quản lý kém, thiếu trách nhiệm, lãng phí, tham nhũng...

Thách thức từ thực tiễn thi hành chính sách đầu tư công đặt ra, đòi hỏi phải giám sát chặt chẽ các hoạt động đầu tư công, đẩy mạnh, tăng cường thực hiện việc công khai, minh bạch ngầm phòng ngừa tham nhũng, này sinh tiêu cực, đe dọa đến sự ổn định, phát triển của nền kinh tế.

Bên cạnh đó, công tác đầu tư công còn nhiều hạn chế, đầu tư phân tán, dàn trải, đầu tư thiếu đồng bộ, quản lý và giám sát đầu tư công còn yếu kém, làm thất thoát vốn đầu tư, chưa đảm bảo được chất lượng và hiệu quả, phân cấp và sử dụng vẫn chưa đi kèm với giám sát và kiểm soát; công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chưa thường xuyên, liên tục, công tác giám sát, đánh giá đầu tư chưa được coi trọng; công tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp.

Ngoài ra, việc hoạch định chính sách và ban hành các văn bản pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, chưa có văn bản pháp luật cũng như chế định nào quy định đầy đủ toàn bộ quá trình đầu tư công từ nguồn vốn, chủ trương đầu tư, thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đầu từ, triển khai thực hiện kế hoạch, theo dõi, đánh giá cho đến công tác kiểm tra, thanh tra kế hoạch đầu tư công[10].

Một thực trạng nữa là các doanh nghiệp Nhà nước được nhà nước hỗ trợ thông qua các chính sách ưu đãi về vốn. Các doanh nghiệp Nhà nước được ưu tiên tiếp cận vốn tín dụng. Ngân sách nhà nước có một khoản đầu tư hỗ trợ các doanh nghiệp Nhà nước với số tiền tăng lên hàng năm. Chính phủ cũng đứng ra bảo lãnh cho doanh nghiệp Nhà nước lớn đi vay nợ với lý do để thực hiện nhiệm vụ do nhà nước đặt hàng. Với sự ưu đãi như vậy, một số doanh nghiệp Nhà nước lớn (tập đoàn, tổng công ty) đã trở thành những lực lượng mạnh chi phối các ngành kinh tế chủ lực của Việt Nam. Một số lĩnh vực đã có tiến bộ vượt bậc trong thời gian ngắn như viễn thông, dầu khí, đóng tàu biển. Tuy nhiên, Chính phủ chưa có cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước, nhất là đối với việc đầu tư. Vốn đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước được coi là "tự chủ" của doanh nghiệp, nên quá trình kiểm tra, kiểm soát chưa cao. Các bộ cũng không thể can thiệp vào quá trình sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp Nhà nước. Thêm vào đó, quá trình cổ phần hoá cũng tiến triển chậm, nên sự giám sát các doanh nghiệp Nhà nước cũng chưa chặt chẽ. Nhiều doanh nghiệp Nhà nước vay nợ lớn để mở rộng quy mô, đầu tư dàn trải vào nhiều lĩnh vực, nhiều ngành nghề, phát triển các hoạt động ngoài ngành nghề chính, độc quyền và có khả năng lũng đoạn thị trường, quản lý kém gây thất thoát vốn, kinh doanh thualỗ. Tình trạng sử dụng chưa hiệu quả vốn đầu tư ở các doanh nghiệp Nhà nước đã trở thành phố biến và đáng báo động. Để khắc phục tình trạng này, trong năm 2018, sau nhiều năm thai nghén" thì Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp được thành lập, tổ chức, hoạt động tạo điều kiện động lực thúc đẩy sự phát triển ổn định, có hiệu quả của doanh nghiệp Nhà nước.

Một điểm đáng chú ý trong việc thực hiện công khai, minh bạch trong đầu tư công thời gian qua việc Chính phủ và các địa phương ngày càng chú trọng việc ban hành các giải pháp “kiểm soát tham nhũng trong lĩnh vực công. Đối với khu vực công nói chung, bao hàm cả đầu tư công, theo kết quả Báo cáo PAPI 2018 (Báo cáo đánh giá về chỉ số cải cách hành chính cấp tỉnh năm 2018) thì hàng năm, yếu tố quan trọng nhất quyết định sự hài lòng chung đối với hiệu quả quản trị và hành chính công là Chỉ số nội dung 4 "Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công”. Hầu hết các chi tiêu cấu thành chỉ số này được giữ nguyên, vì vậy kết quả các nội dung thành phần, chỉ tiêu cụ thể có thể so sánh qua thời gian. Kết quả phân tích cho thấy xu hướng biến đổi theo chiều hướng tích cực ở hiệu quả kiểm soát tham nhũng trong chính quyền, đơn vị cung ứng dịch vụ công, và trong tuyển dụng nhân lực vào khu vực công (hay nói cách khác trong đảm bảo công bằng về cơ hội cho mọi lao động khi tuyển dụng nhân sự vào khu vực công). Có thể thấy dấu hiệu tích cực này một phần là do tác động của truyền thông đại chúng khi đưa tin về những nỗ lực chống tham nhũng ở cấp trung ương từ năm 2017 đến nay, nhất là trong xử lý các vụ đại án tham nhũng, chứ chưa hẳn do hiệu quả kiểm soát hành vi tham nhũng vặt trong hoạt động công vụ của chính quyền địa phương.

Cũng theo Báo cáo PAPI 2018, có một kết quả nhất quán đáng chú ý khi đo lường công khai, minh bạch tỷ lệ người dân cho rằng chính quyền trung ương đã nghiêm túc trong xử lý các vụ việc tham nhũng (68%) cao hơn tương đối nhiều so với tỷ lệ 55% cho rằng chính quyền cấp tỉnh đã nghiêm túc trong xử lý các vụ việc tham nhũng ở địa phương. Người dân cảm nhận tham nhũng ở cấp trung ương gia tăng so với ba năm trước và cũng đánh giá cao hơn mức độ nghiêm túc của chính quyền trung ương trong xử lý các vụ việc tham nhũng, trong đó có tham nhũng trong đầu tư công.

Một trong những biện pháp hữu hiệu trong kiểm soát tham nhũng trong đầu tư công là việc công khai ngân sách.Theo Báo cáo tại Chỉ số công khai ngân sách bộ, cơ quan trung ương: Đo lường mức độ công khai ngân sách của các đơn vị dự toán và đơn vị được ngân sách nhà nước hỗ trợ năm 2018 (MOBI 2018) Mức độ công khai minh bạch ngân sách (MOBI 2018) được xây dựng thông qua 4 tiêu chí chính là tính sẵn có, tínhkịp thời, tính đầy đủ, và tinh thuận tiện của 6 loại tài liệu bắt buộc phải công khai theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và theo hướng dẫn tại Thông tư số 61/2017/TT-BTC. Kết quả khảo sát MOBI 2018 cho kết quả không mấy khả quan về tình hình công khai thông tin ngân sách của bộ, cơ quan trung ương. Điểm số trung bình MOBI 2018 là 11 điểm. Các bộ và cơ quan trung ương đều ÍT công khai thông tin về ngân sách theo như quy định tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và hướng dẫn tại Thông tư số 61/2017/TT-BTC.

Kết quả khảo sát MOBI 2018 cho thấy, có 10 trên tổng số 37 đơn vị công bố Dự toán ngân sách năm 2019 (chiếm 27%), trong đó có 1 đơn vị công khai đúng thời hạn quy định. Có 6 trên tổng số 37 đơn vị công bố Quyết toán ngân sách năm 2017 (chiếm 16,2%), trong đó có 4 đơn vị công bố đúng thời hạn quy định. Chỉ có 1 đơn vị công bố Báo cáo tình hình thực hiện 9 tháng và cả năm 2018. Không có đơn vị nào công bố công khai thông tin về Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách 3 tháng và 6 tháng đấu năm 2018.

Có nhiều bộ, cơ quan trung ương không có thư mục công khai ngân sách và tài liệu ngân sách trên công thông tin điện tử của đơn vị tại thời điểm khảo sát.

Về tiêu chí tính sẵn có: Kết quả khảo sát MOBI 2018 cho thấy các bộ, cơ quan trung ương ÍT công khai các tài liệu ngân sách. Chỉ có 12 cơ quan, tổ chức có công khai ít nhất 1 trong các tài liệu ngân sách (chiếm 32,43%). Có 25 bộ, cơ quan trung ương không công khai bất kỳ một tài liệu nào tại thời điểm khảo sát (tương đương với 67,57%). Loại tài liệu được công bố nhiều nhất là Dự toán ngân sách năm 2019 với 10 trên tổng số 37 đơn vị có công bố (chiếm 27%). Xếp thứ hai là Quyết toán ngân sách năm 2017 với 6 trên tổng số 37 đơn vị có công bố (chiếm 16,2%). Như đã nêu ở trên, đơn vị duy nhất công bố tài liệu về Báo cáo tình hình thực hiện 9 tháng cũng như cả năm 2018 là Bộ Tài chính.

Về tiêu chí tính kịp thời: Khảo sát MOBI 2018 xác định tính kịp thời của các tài Hiệu ngân sách dựa trên thời gian đăng tải các tài liệu này trên cổng thông tin điện tử của các bộ, cơ quan trung ương theo hướng dẫn của Thông tư số 61/2017/TT-BTC. Kết quả MOBI 2018 cho thấy các bộ, cơ quan trung ương chưa công khai kịp thời các tài liệu ngân sách theo như quy định. Trong số 10 đơn vị có công bố tài liệu về Dự toán ngân sách năm 2019, chỉ có duy nhất 1 đơn vị công bố đúng thời hạn theo quy định là trong vòng 15 ngày kể từ ngày 31/12/2018. Đối với tài liệu về Quyết toán ngân sách năm 2017, có 4 trên tổng số 6 đơn vị có công khai thông tin công bố đúng thời hạn theo quy định. Các tài liệu còn lại gồm Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách đơn vị 3 tháng, 6 tháng 9 tháng và cả năm 2018 không được công khai hoặc công khai muộn hơn so với thời hạn[11].

Kết quả của MOBI có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá mức độ công khai, minh bạch ngân sách để làm cơ sở đối chiếu, đánh giá hiệu quả của việc sử dụng ngân sách trong đầu tư công.

Như vậy, việc thực hiện công khai, minh bạch trong đầu tư công một mặt mang lại nhiều giá trị và lợi ích cho việc phát triển ổn định, bền vững của nền kinh tế trong thời gian qua. Các chế định pháp lý cũng dần được xây dựng và hoàn thiện. Các bộ, ngành, địa phương ở nhiều nơi cũng đã xây dựng các quy chế, quy định để thực thi công khai, minh bạch trong đầu tư công của ngành minh, lĩnh vực mình, địa phương mình, tuy nhiên, cũng còn nhiều nơi việc thực hiện chưa được nghiêm túc, đầy đủ, chưa xây dựng các cơ chế giám sát thực hiện hoàn chỉnh nên nguyên tắc công khai, minh bạch vẫn chưa được thực hiện triệt để, đang tạo ra nhiều thách thức, khó khăn cho việc phát triển đầu tư công. Bên cạnh đó, còn nhiều quy định về công khai, minh bạch trong đầu tư công còn chưa được quy định cụ thể dẫn đến cách hiểu và áp dụngcòn nhiều lùng tăng, xung đột giữa các văn bản pháp luật nên cũng chưa đạt được hiệu quả cao nhất trong quá trình thực thi.

3. Hoàn thiện pháp luật về công khai, minh bạch trong đấu tư công

Hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền được thông tin đối với lĩnh vực đầu tư công chính là Quyền được thông tin đối với lĩnh vực đầu tư công thể hiện ở hoạt động công bố thông tin, bao gồm cả báo cáo định kỳ liên quan đến danh mục dự án đầu tư công. chương trình đầu tư công, chi phí lập, thẩm định chương trình, dự án đầu tư công... và nguy cơ tham nhũng trong các cơ quan quản lý hoặc cơ quan có liên quan tới lĩnh vực đầu tư công.

Cần hoàn thiện các chế định pháp lý tạo điều kiện cho người dân được thực hiện và được đảm bảo thực hiện quyền tiếp cận thông tin đối với các hoạt động liên quan đầu tư công. Hoàn thiện và xây dựng các cơ chế, chế định cụ thể về quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan báo chí, truyền thông để giám sát việc thực thi công khai, minh bạch trong đầu tư công.

Ban hành các quy định hướng dẫn cụ thể về công khai, minh bạch danh mục các dự án đầu tư công của các bộ, ngành, địa phương hàng năm. Cần có các chế tài cụ thể đối với các bộ, ngành, địa phương không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ việc công khai, minh bạch danh mục dự án. Xây dựng hệ thống quy định về thủ tục hành chỉnh liên quan đến đầu tư công để khắc phục thực trạng các quy định về thủ tục hành chính đối với lĩnh vực đầu tư công nằm rải rác trong rất nhiều văn bản của rất nhiều lĩnh vực chuyên ngành, khiến người dân, doanh nghiệp gặp khó khăn khi tìm hiểu, tiếp cận. Điều đó đòi hỏi phải xây dựng hệ thống dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính riêng đối với lĩnh vực đầu tư công là biện pháp để khắc phục những yếu kém trên.

Hoàn thiện các quy định liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu, nhất là chế tài xử lý đối với người đứng đầu khi không thực hiện việc công khai, minh bạch trong đầu tư công. Bên cạnh đó, cần ban hành các quy trình, điều kiện, thủ tục, trình tự, hồ sơ chi tiết trong hoạt động lập, thẩm định chủ trương đầu tư, chương trình, dự án đầu tư công cũng như quy định chi tiết về hồ sơ, trình tự thủ tục, điều kiện lập, thẩm định, phê duyệt dự án để đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch khi thực hiện, hạn chế công chức, cán bộ hoặc người có thẩm quyền trong việc lập, thẩm định, quyết định về dự án đầu tư công nảy sinh tham nhũng, tiêu cực, gây ra sự chậm trễ, tắc trách đối với hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư công.

Hoàn thiện các khung pháp lý nhằm thực hiện triệt để nguyên tắc công khai, minh bạch, giám sát độc lập, quy chế độ trách nhiệm cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư, thiết kế, thẩm định, thi công, giám sát, quyết toán... đối với dự án đầu tư công. Bên cạnh đó, xây dựng khung pháp lý rõ ràng để nâng cao vai trò, trách nhiệm của báo chí trong việc phát hiện, giám sát đầu tư công; nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư công. Tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện Luật Ngân sách nhà nước theo hướng: thiết lập lại kỷ luật tài khóa; giảm thâm hụt ngân sách không phải bằng việc tăng thu (hay tận thu) như hiện nay mà là giảm chi trên cơ sở tăng hiệu quả chỉ tiêu; công khai, minh bạch các khoản chi tiêu ngắn sách, các khoản thu vượt dự toán và các khoản thâm hụt ngân sách đối với đầu tư công là công cụ hữu hiệu giám sát và phòng, chống tham nhũng trong đầu tư công.

Kết luận

Từ phân tích hệ thống pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công và thực tiễn áp dụng, có thể thấy vấn đề công khai, minh bạch trong đầu tư công đã được quy định khá toàn diện trong pháp luật Việt Nam, đặc biệt là trong hệ thống các văn bản pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Những quy định này đã được triển khai thực hiện trong thực tế và đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng nói chung, trong kiểm soát thất thoát, lãng phí, tham nhũng đối với lĩnh vực đầu tư công nói riêng ở Việt Nam trong thời gian qua.

Tuy nhiên, thông qua thực tiễn thực hiện, cũng cần thấy rằng hệ thống quy định pháp luật về những vấn đề này vẫn còn chưa hoàn thiện, thiếu đồng bộ, ở nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương còn chưa có sự thống nhất, chưa đồng đều. Nhiều quy định vẫn còn mang tính chất nguyên tắc, nội dung chưa cụ thể, chưa bao quát được hết các vấn đề rộng và phức tạp của quản trị nhà nước đối với đầu tư công. Bên cạnh đó, việc tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công trên thực tế chưa nghiêm, nhiều dự án đầu tư ở nhiều bộ, ngành, địa phương còn trì trệ trong việc chậm giải ngân vốn đầu tư công, có nơi còn vi phạm các quy định cơ bản về thẩm định, phê duyệt, quyết toán vốn đầu tư công dẫn tới hệ quả thất thoát, lãng phí vốn đầu tư công rất lớn trong thời gian qua, gây thiệt hại cho nhà nước. Việc thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công chưa đồng bộ với các biện pháp phòng, chống tham nhũng khác như kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng trong đầu tư công. Chính vì vậy, xét tổng thể, vấn để công khai, minh bạch cũng vẫn chưa giúp tạo ra những tiến triển mang tính chất bước ngoặt trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam đối với lĩnhvực đầu tư công.

Thực trạng hạn chế nêu trên có nguyên nhân chính là do nhận thức, ý thức thực hiện các quy định pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công của cán bộ, lãnh đạo công chức, viên chức và nhiều bộ, ngành ở trung ương, cơ quan nhà nước ở địa phương còn yếu; trong khi việc lãnh đạo, chỉ đạo và giám sát thực hiện các quy định này của Chính phủ, nhiều bộ, ngành, cấp uỷ Đảng và chính quyền địa phương còn chưa kịp thời, liên tục, sâu sát và quyết liệt; việc khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử đối với các tội phạm tham nhũng trong đầu tư công còn chưa triệt để.

Để khắc phục những hạn chế nêu trên, một mặt cần đồng thời tiếp tục hoàn thiện khung pháp luật và cùng có cơ chế thực hiện các quy định pháp luật về công khai, minh bạch trong đầu tư công ở nước ta một cách mạnh mẽ, quyết liệt hơn nữa.Mặt khác cần tăng cường xử lý tình trạng quan liêu, nhũng nhiều doanh nghiệp và nhân dân của bộ máy công quyền; tăng cường phát hiện và xử lý tham nhũng nói chung, nhất là trong đầu tư công. Bên cạnh đó, thực hiện công khai, minh bạch trong đầu tư công cần gắn liền với việc đẩy mạnh cải cách hành chính theo hướng ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin, giảm tối đa thủ tục hành chính, kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ hành vi của cán bộ thực thi công vụ liên quan đến các giai đoạn quản lý dự án đầu tư công.

[1]Khoản 10 Điều 3 Luật Đầu từ năm 2005

[2]Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014

[3]Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018.

[4]Khoản 17 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018; khoản 16 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019

[5]Khoản 18, Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018; khoản 17 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019.

[6] Khoản 22 Điều 4, Luật Đầu tư công năm 2019.

[7]Điều 14 Luật Đầu tư công năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2018

[8]Điều 12 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018

[9]PGS.TS. Sở Đình Thành và TS. Bùi Thị Mai Hoài; Tham nhũng trong đầu tư công: liệu có giải pháp để khắc phục, tr. 1-5

[10]Xem http://tapchitaichinh.vn/nghien-cua-trao-dol/trao-dai-binh-luan/minh-bach-trong-quan-ly-su-dung von-dau-tu-cong-68973.html

[11]Báo cáo tại Chỉ số công khai ngân sách Bộ, Cơ quan trung ương Đo lường mức độ công khai ngân sách của các đơn vị dự toán và đơn vị được ngân sách nhà nước hỗ trợ năm 2018 (MOBI 2018), tr 10-11-12