1. Các quy định pháp luật về bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) thông qua phương thức khiếu nại

Theo quy định tại khoản 1, Điều 2, Luật khiếu nại, Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. Cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyền khiếu nại là quyền bảo đảm, bảo vệ quyền chủ thể. Do đó, chỉ những người có quyền, lợi ích hợp pháp bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mới có quyền khiếu nại và thực hiện quyền khiếu nại. Đối tượng khiếu nại hành chính, gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỉ luật đối với cán bộ, công chức.

Việc thực hiện khiếu nại do người có quyền khiếu nại tự quyết định, không bị phụ thuộc vào ý chí của bất kì chủ thể nào. Người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại bằng hình thức đơn khiếu nại hoặc bằng hình thức khiếu nại trực tiếp. Người khiếu nại có thể rút khiếu nại tại bất cứ thời điểm nào trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Việc rút khiếu nại phải được thực hiện bằng đơn có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại.

Theo pháp luật hiện hành, khi có căn cứ cho rằng quy định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.

Đối với quy định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án.

Đối với quy định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (chung là cấp tỉnh) thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.

Theo Luật Khiếu nại năm 2011, quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại thuộc về một số cá nhân trong hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước, gồm: Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân và cấp tương đương, Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ. Trong hoạt động hành chính, cá nhân, tổ chức được quyền khiếu nại hai lần đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.

2. Các quy định pháp luật về bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước thông qua phương thức tố cáo

Khi có căn cứ cho rằng có hành vi vi phạm pháp luật, công dân thực hiện quyền tố cáo bằng đơn tố cáo hoặc tố cáo trực tiếp. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp người tố cáo, tiếp nhận và giải quyết tố cáo theo đúng quy định của pháp luật; xử lý nghiêm minh người vi phạm; áp dụng biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn thiệt hại có thể xảy ra, bảo đảm an toàn về tính mạng, sức khoẻ, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín, việc làm, bí mật cho người tố cáo; bảo đảm quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo được thi hành nghiêm chỉnh và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định xử lý của mình. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm trong việc tiếp nhận, giải quyết tố cáo mà không tiếp nhận, không giải quyết theo đúng quy định của pháp luật, thiếu trách nhiệm trong việc tiếp nhận, giải quyết tố cáo hoặc cố ý giải quyết tố cáo trái pháp luật phải bị xử lý nghiêm minh, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường, bồi hoàn theo quy định của pháp luật. Việc giải quyết tố cáo phải đảm bảo nguyên tắc chung được quy định tại Điều 3, Luật Tố cáo năm 2011, “kịp thời, chính xác, khách quan, đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và thời hạn theo quy định pháp luật; bảo đảm an toàn cho người tố cáo; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo trong quá trình giải quyết tố cáo”.

Cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo được xác định phụ thuộc vào tính chất của hành vi vi phạm pháp luật bị tố cáo. Nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo như sau:

- Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức đó giải quyết.

- Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó giải quyết.

- Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều cơ quan, tổ chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức trực tiếp quản lý cán bộ, công chức, viên chức bị tố cáo phối hợp với các cơ quan, tổ chức có liên quan giải quyết.

- Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức có dấu hiệu tội phạm do cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.

Quyền tố cáo không được xem là quyền tự quyết tuyệt đối của người tố cáo, tố cáo còn là trách nhiệm của công dân. Trong trường hợp người tố cáo xin rút nội dung tố cáo và xét thấy việc rút tố cáo là có căn cứ thì người giải quyết tố cáo không xem xét, giải quyết nội dung tố cáo đó. Nếu xét thấy hành vi vi phạm pháp luật vẫn chưa được phát hiện và xử lý thì người giải quyết tố cáo vẫn xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp có căn cứ cho rằng việc rút tố cáo do người tố cáo bị đe dọa, ép buộc thì người giải quyết tố cáo phải áp dụng các biện pháp để bảo vệ người tố cáo, xử lý nghiêm đối với người đe dọa, ép buộc người tố cáo, đồng thời phải xem xét, giải quyết tố cáo theo quy định của pháp luật.

Trường hợp người tố cáo xin rút nội dung tố cáo nhằm che giấu hành vi vi phạm pháp luật, trốn tránh trách nhiệm hoặc vì vụ lợi thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, người tố cáo sẽ bị xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật[1].

3. Các quy định pháp luật về bảo đảm quyền công dân trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước thông qua phương thức khởi kiện vụ án hành chính

Trước năm 1996, Pháp luật Việt Nam chưa cho phép công dân có quyền khởi kiện hành chính theo nghĩa làm phát sinh một vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Khi có phát sinh tranh cấp hành chính, công dân chỉ có quyền khiếu nại. Cơ chế giải quyết các tranh chấp hành chính bằng việc giải quyết các khiếu nại theo thủ tục hành chính, có thể đã giải quyết được một phần mâu thuẫn giữa nhà nước và công dân. Tuy nhiên, cơ chế này cũng bộc lộ những hạn chế nhất định. Về thực chất, việc giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính là cơ chế giải quyết các tranh chấp hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước theo hệ thống thứ bậc hành chính, không thể tránh khỏi tính ràng buộc của quan hệ cấp trên cấp dưới. Hơn nữa, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính cũng dễ dẫn đến tâm lí người đi khiếu nại không tin tưởng có thể được giải quyết khách quan, công bằng.

Tại kì họp thứ 8 Quốc hội khóa IX, ngày 28-10-1995, Luật Sửa đổi bổ sung một số điều Luật tổ chức Tòa án đã được thông qua, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 1-7-1996. Luật này xác định Tòa án là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tòa án xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh tế, hành chính theo quy định của pháp luật. Như vậy hệ thống Tòa án đã chính thức được trao quyền xét xử các tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, ngày 21-7-1996, đã đánh dấu bước quan trọng trong việc thiết lập một cơ chế tài phán hành chính ngoài hệ thống hành chính ở Việt Nam. Theo đó, công dân có thêm một cơ chế mới để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong hoạt động hành chính.

Cùng với quá trình phát triển, thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án ngày càng được mở rộng. “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”[2]. Cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể khởi kiện ngay không cần qua bước khiếu nại hoặc khởi kiện sau khi đã thực hiện khiếu nại lần đầu hoặc lần thứ hai. Điều 115, Luật Tố tụng hành chính quy định về quyền khởi kiện như sau:

Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.

Tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó.

Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó.

Việc thừa nhận trách nhiệm của nhà nước trước pháp luật, mở rộng phạm vi xét xử của tòa án, cho phép tòa án không chỉ phán quyết về tính hợp pháp của hành vi do người dân thực hiện mà còn phán quyết về tính hợp pháp của hoạt động quyền lực do các chủ thể nhân danh nhà nước thực hiện là một bước tiến trong lịch sử văn minh, dân chủ của nhân loại, đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội về sự bình đẳng, dân chủ giữa nhà nước và công dân đồng thời cũng là đáp ứng nhu cầu về bảo vệ công dân trước nguy cơ xâm hại từ phía nhà nước.

Công dân khởi kiện hành chính đúng pháp luật đặt ra trách nhiệm giải quyết của Tòa án. Quy trình giải quyết vụ án hành chính tuân theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.

Khi thực hiện thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính tòa án chỉ có quyền phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện mà không có quyền phán quyết về tính hợp lí của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Nếu có căn cứ chứng minh quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện có tính trái pháp luật, thì Tòa án chỉ có quyền tuyên hủy một phần hoặc hủy toàn bộ quyết định hành chính mà không có quyền sửa quyết định hành chính bị kiện. Nếu chứng minh hành vi hành chính bị kiện là trái pháp luật thì Tòa án sẽ tuyên buộc cơ quan hành chính Nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước phải chấm dứt hành vi trái pháp luật buộc người bị kiện phải thực hiện trách nhiệm công vụ của mình. Quy định này, xuất phát từ quan niệm cho rằng hoạt động của tòa án là nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các thành viên trong xã hội. Mặt khác, hoạt động tài phán hành chính thuộc quyền tư pháp không thể thay thế hoạt động quản lý hành chính và cũng không được làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý hành chính.

Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đã có các quy định nhằm đảm bảo tính độc lập của quyền xét xử các vụ án hành chính. Cụ thể: Điều 13 quy định “…Khi xét xử, Hội thẩm nhân dân ngang quyền với Thẩm phán”; Điều 14 nói “đảm bảo vô tư, khách quan trong tố tụng hành chính”. Tuy nhiên, không thể đảm bảo tính độc lập của Tòa án chỉ bởi các quy định về sự độc lập trong Luật tố tụng hành chính. Tính độc lập của Tòa án nói chung và của Thẩm phán nói riêng bị chi phối bởi rất nhiều yếu tố, bao gồm cả yếu tố kính tế, chính trị, văn hóa – xã hội, pháp luật...

[1] Thanh tra Chính phủ (2013), Điều 6, Thông tư số 06/2013/TT-TTCP Quy trình giải quyết tố cáo, Hà Nội.

[2] Quốc hội (2015), Điều 5, Luật Tố tụng hành chính, Hà Nội.