Về lý luận kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn làm cơ sở nền tảng cho việc nghiên cứu về thực trạng pháp luật cũng như đề ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; Việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ quyền hạn đặc ra nhiều biện pháp cũng như cách thức kiểm soát, nhằm nhận diện nội dung của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ quyền hạn, các yếu tố tác động, điều kiện bảo đảm, tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật và thực tiễn tốt của pháp luật nước ngoài để có những gợi mở trong hoàn thiện pháp về luật kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam.

Thứ nhất, hoàn thiện quy định của pháp luật về tần suất tự kê khai tài sản, thu nhập: Quy định về tần suất tự kê khai tài sản, thu nhập cần dựa phải vào giá trị của những thông tin mới cũng như năng lực quản lý của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập, tránh gây phiền hà đến người có nghĩa vụ kê khai nhưng cũng tránh để hệ thống phải xử lý những thông tin không mang lại nhiều giá trị trong kiểm soát tài sản, thu nhập.

Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành quy định người có nghĩa vụ kê khai phải tiến hành kê khai tài sản, thu nhập hàng năm. Thực tế cho thấy, hầu như các bản kê khai sau khi được nộp, cơ quan chức năng tiến hành lưu trữ mà rất ít bản kê khai được xác minh để giám sát tính trung thực trong việc kê khai cũng như xác minh về nguồn gốc của tài sản, thu nhập. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản của việc nhiều cán bộ, công chức không tuân thủ các quy định về kê khai tài sản, thu nhập nhưng cũng không bị phát hiện và xử lý, làm cho hệ thống kê khai tài sản, thu nhập thiếu hiệu lực, hiệu quả. Phát hiện những bất cập này, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 đã sửa đổi phương thức và thời điểm kê khai theo hướng các đối tượng có nghĩa vụ kê khai chỉ phải kê khai tài sản, thu nhập lần đầu; kê khai bổ sung được thực hiện khi được bổ nhiệm vào chức vụ nhất định hoặc khi có biến động về tài sản, thu nhập trong một năm từ 300 triệu đồng trở lên; kê khai hàng năm được áp dụng đối với người có chức vụ từ Giám đốc sở trở lên và một số đối tượng làm công tác tổ chức cán bộ, quản lý tài chính công, tài sản công, đầu tư công hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác. Việc phân chia các đối tượng khác nhau để yêu cầu kê khai theo các thời điểm khác nhau là rất phù hợp trong bối cảnh Luật Phòng chống tham nhũng đã mở rộng đối tượng kê khai tài sản, thu nhập, bảo đảm tập trung kiểm soát chặt chẽ những người giữ chức vụ cao hoặc làm việc ở vị trí có nguy cơ tham nhũng cao.

Thứ hai, hoàn thiện quy định của pháp luật về quản lý, công khai và cung cấp thông tin về kiểm soát tài sản, thu nhập: Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 lần đầu tiên quy định cơ sở dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Theo đó, quy định cụ thể về trách nhiệm trong xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập; bảo vệ, lưu trữ, khai thác, cung cấp thông tin rất chặt chẽ nhằm tránh những hệ lụy có thể xảy ra do đây là những thông tin có liên quan đến quyền về nhân thân và tài sản của cán bộ, công chức, viên chức. Tuy nhiên, Luật không quy định cụ thể việc kết nối thông tin giữa cơ sở này với các cơ sở dữ liệu về quản lý đất, đăng ký tài sản, dữ liệu thuế, giao dịch ngân hàng… nên trong quá trình khai thác thông tin để phục vụ việc theo dõi biến động và xác minh tài sản, thu nhập sẽ gặp những hạn chế nhất định.

Mặt khác, Luật vẫn quy định cho cơ quan có chức năng làm công tác tổ chức, cán bộ triển khai việc kê khai tài sản, thu nhập, thu bản kê khai và được giữ 01 bản tại cơ quan để phục vụ cho công tác cán bộ, 01 bản nộp cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập. Quy định này có thể dẫn đến khó xác định trách nhiệm trong trường hợp làm lộ, lọt thông tin của bản kê khai, ảnh hưởng đến quyền của người có chức vụ, quyền hạn là những nội dung cần được cân nhắc, sửa đổi trong thời gian tới.

Công khai thông tin về kiểm soát tài sản, thu nhập, nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, việc công khai các thông tin về kiểm soát tài sản, thu nhập không chỉ đơn thuần là việc tranh thủ s giám sát của người dân và các tổ chức dân sự, mà còn tăng cường ý thức tuân thủ pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn[1]. Tuy nhiên, việc lựa chọn hình thức, nội dung công khai cũng thường làm đau đầu các nhà lập pháp khi phải lựa chọn giữa một bên là bảo vệ quyền riêng tư, bí mật cá nhân, bí gia đình của công dân và một bên là trách nhiệm giải trình và minh bạch của công chức.

Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 quy định bản kê khai tài sản, thu nhập được công khai tại nơi người có nghĩa vụ kê khai thường xuyên làm việc, công tác; người ứng cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân được công khai tại hội nghị cử tri nơi công tác. Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 giữ nguyên các quy định của Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành về công khai bản kê khai, quy định cụ thể hơn việc công khai Kết luận xác minh tài sản, thu nhập được thực hiện như công khai bản kê khai; quy định cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát tài sản, thu nhập phải được bảo mật, chỉ một số chủ thể nhất định mới được quyền tiếp cận và khai thác thông tin từ cơ sở dữ liệu này.

Đồng thời, cũng do liên quan đến quyền về đời tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình của người có nghĩa vụ kê khai nên pháp luật cần phải quy định rất chặt chẽ về trình tự, thủ tục quản lý bản kê khai cũng như thẩm quyền, trình tự , thủ tục khai thác dữ liệu kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai. Ở góc độ này, pháp luật hiện hành và Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 cũng đã quy định cho cơ quan quản lý công chức có quyền khai thác thông tin bản kê khai để phục vụ công tác cán bộ; cơ quan thanh tra, kiểm toán, điều tra, viện kiểm sát, tòa án khai thác thông tin để thu hồi tài sản tham nhũng. Các quy định này là phù hợp trong công tác quản lý cán bộ và xác minh tính trung thực của bản kê khai. Tuy nhiên, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 lại chưa có sự phân biệt rõ đối tượng nào và với mục đích gì sẽ được tiếp cận đầy đủ hoặc hạn chế các dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập dẫn đến nguy cơ ảnh hưởng đến quyền về đời tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình của người có nghĩa vụ kê khai rất lớn.

Do đó, để bảo đảm tính hiệu quả trong kiểm soát tài sản, thu nhập, trách nhiệm giải trình về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, đồng thời bảo đảm không làm ảnh hưởng đến quyền riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình và quyền về sở hữu tài sản, thu nhập hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn thì Luật Phòng chống tham nhũng cần bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục trong quản lý dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập cũng như việc tiếp cận, khai thác thông tin về kiểm soát tài sản, thu nhập một cách rất chặt chẽ, phù hợp với thực tiễn; bổ sung quy định về kết nối giữa cơ sở dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập với các cơ sở dữ liệu khác về thuế thu nhập cá nhân, đăng ký bất động sản, động sản, dữ liệu ngân hàng…; quy định cụ thể hơn nữa quyền tiếp cận cơ sở dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập đối với từng chủ thể cụ thể để bảo đảm từng chủ thể khác nhau sẽ tiếp cận thông tin ở mức độ khác nhau. Đồng thời, để tăng cường tranh thủ sự tham gia giám sát của người dân, tổ chức dân sự, báo chí và bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của công chức trước nhân dân, thể chế hóa quan điểm của Đảng: “tiến tới tất cả các bản kê khai tài sản, thu nhập được công khai tại nơi làm việc và nơi cư trú”[2], Luật cần mở rộng phạm vi công khai bản kê khai tài sản, thu nhập và dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập; tuy nhiên, về nội dung công khai cần phải hết sức thận trọng, nhất là công khai danh tính, mối quan hệ không liên quan đến hoạt động công vụ của họ.

Thứ ba, hoàn thiện quy định của pháp luật về xác minh tài sản, thu nhập:

Về căn cứ xác minh: Các nghiên cứu cho thấy, việc xác minh toàn bộ các bản kê khai tài sản, thu nhập cho dù lựa chọn diện đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập như thế nào (đa số công chức hay chỉ một bộ phận công chức) đều là không cần thiết. Do đó, việc đặt ra các căn cứ và chỉ khi xuất hiện một trong các căn cứ đó thì cơ quan nhà nước mới tiến hành xác minh tài sản, thu nhập là phù hợp, bảo đảm mọi công chức luôn có ý thức về việc mình có thể bị xác minh tài sản, thu nhập bất cứ lúc nào và họ sẽ có ý thức tuân thủ pháp luật tốt hơn. Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 quy định việc xác minh tài sản, thu nhập được thực hiện khi có tố cáo về việc không trung thực trong kê khai tài sản, khi xét thấy cần có thêm thông tin phục vụ cho việc bầu cử, bổ nhiệm, cách chức, mi n nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật, khi có căn cứ cho rằng việc giải trình nguồn gốc về tài sản tăng thêm không hợp lý hoặc khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Quy định trên của Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 cho thấy các căn cứ xác minh tài sản, thu nhập hoặc quá cứng nhắc hoặc quá tùy nghi dẫn đến khó khăn cho các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập trong quá trình thực hiện và có thể dẫn đến lạm dụng các quy định này vì mục đích cá nhân.

Để bảo đảm cho việc tăng cường ý thức tuân thủ của công chức trong kê khai TSTN, tránh được tính hình thức trong xác minh tài sản, thu nhập như trong thời gian qua, bên cạnh việc kế thừa các quy định của Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 về các căn cứ xác minh như: Khi có tố cáo về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, khi có căn cứ cho rằng việc giải trình không hợp lý về nguồn gốc tài sản không hợp lý hoặc khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân để phục vụ cho công táccán bộ, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 đã bổ sung các căn cứ quan trọng là khi có dấu hiệu rõ ràng về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực và xác minh theo kế hoạch đối với người có nghĩa vụ kê khai được lựa chọn ngẫu nhiên.

Đồng thời, Luật này cũng lần đầu tiên quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục trong việc theo dõi biến động về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai (Điều 40), theo đó cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập chủ động theo dõi biến động về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai thông qua phân tích, đánh giá các dữ liệu của bản kê khai và các nguồn thông tin khác như dữ liệu về thuế thu nhập cá nhân, đăng ký bất động sản, động sản, các giao dịch tại ngân hàng, xuất nhập cảnh…

Đây là những bổ sung rất quan trọng của Luật để các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập có thể theo dõi được biến động (cả tăng hoặc giảm) về tài sản, thu nhập và khắc phục được tính hình thức trong theo dõi biến động về tài sản, thu nhập như hiện nay. Trong trường hợp phát hiện có tài sản, thu nhập có biến động từ 300 triệu đồng trở lên so với tài sản, thu nhập đã kê khai trước đó thì cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập có quyền yêu cầu người có nghĩa vụ kê khai cung cấp, bổ sung thông tin có liên quan, nếu là biến động tăng thì có quyền yêu cầu họ phải giải trình về lý do tăng đó. Việc Luật quy định mức từ 300 triệu đồng trở lên phải giải trình dựa trên cơ sở xác định tính tương đối trên cơ sở so sánh mức thu nhập bình quân, có tham khảo quy định về mức giao dịch có giá trị lớn của Luật Phòng, chống rửa tiền và khuyến nghị số 5, 12, 16 của Lực lượng đặc nhiệm tài chính về chống rửa tiền (FATF) cần kiểm soát với các giao dịch có giá trị lớn từ 15.000 USD/EUR trở lên[3].

Về trách nhiệm giải trình: Theo quy định của Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành thì các đối tượng thuộc diện kiểm soát tài sản, thu nhập nếu trong khoảng thời gian nhất định (01 năm) mà phát sinh các khoản thu nhập bất thường có giá trị lớn hoặc có tài sản mới giá trị lớn (nếu là tăng thêm về chủng loại thì mức giá trị tăng thêm phải từ 50 triệu đồng trở lên) phải trách nhiệm giải trình về nguồn gốc các khoản thu nhập, tài sản đó. Trường hợp phát hiện người có chức vụ, quyền hạn kê khai không trung thực (khi đã xác minh) thì xử lý theo quy định của pháp luật.

Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 quy định người có nghĩa vụ kê khai phải giải trình trước khi xác minh tài sản, thu nhập hoặc phải giải trình khi có biến động tăng về tài sản, thu nhập cógiá trị từ 300 triệu đồng trở lên so với lần kê khai liền trước đó. Như vậy, các quy định về căn cứ tiến hành xác minh tài sản, thu nhập cũng chính là căn cứ yêu cầu người có nghĩa vụ kê khai giải trình. Cách quy định này sẽ dẫn đến những khó khăn nhất định trong việc kiểm soát toàn diện tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai, bởi vì như đã đề cập, các khoản giao dịch có giá trị lớn, lợi ích phi vật chất không phải là nội dung kê khai và cũng không phải là nội dung yêu cầu người có nghĩa vụ kê khai giải trình; trong khi đó, Luật Phòng, chống rửa tiền quy định những khoản giao dịch có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên thuộc diện bị kiểm soát và có thể phải tiến hành giải trình về nguồn gốc.

Do đó, để bảo đảm tính đồng bộ, bao quát thì Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 cần được sửa đổi theo hướng quy định nghĩa vụ giải trình đối với các giao dịch có giá trị lớn mà người có chức vụ, quyền hạn hoặc vợ (chồng), con của họ thực hiện nếu có căn cứ nghi ngờ các giao dịch đó xuất phát từ thu nhập bất hợp pháp và phải giải trình đối với những lợi ích phi vật chất khi có căn cứ cho rằng, lợi ích này xuất phát từ việc lợi dụng, lạm dụng chức vụ, quyền hạn mà có được.

Về trình tự, thủ tục xác minh: Theo nguyên tắc suy đoán vô tội, khi cơ quan nhà nước chưa chứng minh được tài sản, thu nhập bất hợp pháp thì phải tôn trọng quyền sở hữu về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Việc tiến hành xác minh tài sản, thu nhập phải dựa trên các trình tự, thủ tục hết sức chặt chẽ, tránh làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của họ. Tuy nhiên, Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành cũng như Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 vẫn chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiến hành xác minh tài sản, thu nhập dẫn đến những khó khăn nhất định cho các cơ quan có chức năng kiểm soát tài sản, thu nhập thực hiện nhiệm vụ của mình. Do đó, tới đây, Chính phủ cần ban hành nghị định để quy định cụ thể về trình tự, thủ tục khi tiến hành xác minh bản kê khai tài sản, thu nhập và tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của họ cũng như làm cơ sở cho việc thực hiện pháp luật của các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập.

Thứ tư, hoàn thiện quy định của pháp luật về thuế thu nhập cá nhân: Để có thể kiểm soát được tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, cần phải có những quy định bảo đảm đánh giá được toàn bộ thu nhập thông qua việc kê khai và nộpthuế tài sản, thu nhập. Thông qua kiểm soát việc kê khai và nộp thuế tài sản, thu nhập và kê khai tài sản, thu nhập sẽ làm bộc lộ những khoản thu nhập bất hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, theo quy định của Luật thuế thu nhập cá nhân hiện hành thì còn nhiều khoản thu nhập chưa được đưa vào diện chịu thuế như: Lãi suất từ tiền gửi tiết kiệm, thu nhập từ hoạt động khai thác nông nghiệp, từ tặng cho, thừa kế nếu không phải là chứng khoán, vốn trong các tổ chức kinh tế hoặc bất động sản, tài sản có đăng ký, thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản duy nhất; bất cập trong xác định giá trị chuyển quyền sử dụng đất, giá trị thực tế thường cao hơn nhiều so với khung giá nhà nước ban hành và áp dụng để tính thuế. Do đó, cần hoàn thiện Luật thuế thu nhập cá nhân theo hướng:

Đưa thu nhập từ lãi tiền gửi tiết kiệm, thu nhập từ tặng cho, thừa kế nếu không phải là chứng khoán, vốn trong các tổ chức kinh tế; bất động sản, tài sản có đăng ký, thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản duy nhất hoặc thu nhập từ hoạt động khai thác nông nghiệp vào thu nhập thuộc diện chịu thuế. Trên thế giới, khoản thu nhập này đã được đưa vào diện thu nhập chịu thuế từ rất lâu, vì về bản chất thì đây là một khoản thu nhập cá nhân, việc áp dụng mức thuế xuất được xác định tùy tình hình cụ thể của từng nước để khuyến khích phát triển, có thể là 0%.

Kiểm soát thuế thu nhập đối với giao dịch từ chuyển nhượng bất động sản cần bảo đảm tiệm cận với giá trị thực tế của bất động sản. Hiện nay, chính sách thuế thu nhập cá nhân áp dụng đối với bất động sản được xác định trên giá trị tuyệt đối của bất động sản đó trên cơ sở bảng giá do Nhà nước ban hành, trong khi đó, giá thực tế của bất động sản ở nhiều nơi cao hơn rất nhiều lần dẫn đến việc áp thuế không chính xác, gây khó khăn cho quá trình chứng minh nguồn gốc của thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản. Do đó, cần thiết phải sửa đổi các quy định về giá giá tính thuế bất động sản để bảo đảm tính đồng bộ của pháp luật về kiểm soát thu nhập nói chung, kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nói riêng.

Thứ năm, hoàn thiện quy định của pháp luật về thanh toán không dùng tiền mặt: Theo kinh nghiệm quốc tế, mức độ thành công của chính sách thuế thu nhập cá nhân và kiểm soát thu nhập phụ thuộc rất nhiều vào việc kiểm soát các giao dịch, trong đó thanh toán không dùng tiền mặt là một giải pháp hữu hiệu. Tuy nhiên, việc áp dụng biện pháp nào để hạn chế thanh toán bằng tiền mặt thì trên còn có nhiều phương thức khác nhau. Theo một tham khảo về giới hạn thanh toán bằng tiền mặt tại 21 quốc thuộc EU cho thấy, không có nhiều nước giới hạn mức giá trị một giao dịch bắt buộc phải thanh toán qua tài khoản, như ở Bungari, một giao dịch trị giá từ 10.000 leva (tương đương 5.112 EUR sẽ phải thanh toán qua tài khoản hay tại Pháp, một công dân Pháp thực hiện giao dịch từ 3.000 EUR hoặc người nước ngoài thực hiện giao dịch từ 15.000 EUR tại Pháp trở lên phải thanh toán qua tài khoản. Các nước như Đức, Malta, Hungary, Síp, Phần Lan, E-xtô-ni-a, Slovenia, Ai-xơ-len, Áo, Lít-va, Thụy Điển… không quy định mức độ tối đa phải thanh toán qua tài khoản nhưng họ lại có những quy định hết sức chặt chẽ về việc chứng minh thu nhập khi thực hiện giao dịch nên người dân và doanh nghiệp ở các quốc gia này vẫn phải thực hiện thông qua thanh toán bằng tài khoản. Ví dụ như ở Slovakia, việc một người dân khi thực hiện giao dịch có giá trị từ 5.000 EUR trở lên phải chứng minh nguồn thu nhập, trong khi đó, nếu các khoản thu nhập trước đó họ được thanh toán bằng tiền mặt thì việc chứng minh nguồn là rất khó khăn. Do đó, để bảo đảm thuận tiện cho việc chứng minh nguồn thu nhập thì cách tốt nhất là họ yêu cầu những người chi trả thu nhập cho mình thông qua tài khoản.

Ở Việt Nam, do truyền thống tồn tại lâu đời trong hoạt động kinh doanh như các chợ truyền thống, buôn bán nhỏ lẻ nên việc thay đổi thói quen dùng tiền mặt trong nền kinh tế ở nước ta là tương đối khó khăn... Trong khi đó hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ cho thanh toán không dùng tiền mặt lại chưa phát triển, chỉ riêng việc trả lương qua tài khoản cũng đã gây khó khăn, phiền toái cho người thụ hưởng ở một số vùng và trong một số thời điểm nhất định như người lao động ở vùng sâu, vùng xa có thể phải di chuyển hàng chục km mới có nơi để rút tiền từ tài khoản hoặc những thời điểm trước tết nguyên đán tại các khu công nghiệp.

Do đó, Luật Phòng chống tham nhũng cần có các quy định để bảo đảm tăng cường trách nhiệm của người có chức vụ, quyền hạn trong thực hiện các giao dịch quatài khoản, mặt khác, có các quy định mang tính định hướng để hệ thống pháp luật chuyên ngành có những điều chỉnh trong việc tiến tới mọi giao dịch có giá trị lớn đều phải thực hiện qua tài khoản.

Đồng thời, cần ban hành và đồng bộ hoá cơ chế, chính sách nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ thanh toán qua tài khoản, mở rộng hơn diện sử dụng tài khoản trong thanh toán vì ở Việt Nam, văn bản quy định hạn chế sử dụng tiền mặt, thanh toán không dùng tiền mặt, trả lương qua tài khoản đã được ban hành nhưng thực tế triển khai còn nhiều khó khăn, một phần do hệ thống văn bản chưa đồng bộ, thiếu những   quy định pháp lý cụ thể, chế tài trong việc bắt buộc phải sử dụng tài khoản trong thanh toán, quy định về hạn mức thanh toán không dùng tiền mặt cũng chưa được nhiều người ủng hộ, hệ thống pháp lý về bảo vệ người tiêu dùng tr c tuyến cũng chưa có.

Bên cạnh đó, cần thúc đẩy một cơ chế phối hợp chia sẻ thông tin đủ mạnh giữa Ngân hàng Nhà nước với Tổng cục Thuế, qua đó, không chỉ thúc đẩy cơ chế phòng, chống rửa tiền hiệu quả mà còn bảo vệ danh dự, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể có liên quan.

Thứ sáu, hoàn thiện quy định của pháp luật về xử lý hành vi kê khai, giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực và xử lý tài sản, thu nhập bất minh

Về xử lý hành vi kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, hành vi giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực: Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao ý thức tuân thủ của người có nghĩa vụ kê khai. Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành đang quy định người có hành vi kê khai tài sản, thu nhập, giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật.

Trên cơ sở kế thừa các quy định của pháp luật hiện hành, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 đã quy định chặt chẽ, cụ thể và nghiêm khắc hơn các hình thức xử lý kỷ luật hành vi kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực, cụ thể: người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân thì sẽ bị xóa tên khỏi danh sách những người ứng cử; người được dự kiến bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử giữ chức vụ thì không được bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử vào chức vụ đã dự kiến; người có nghĩa vụ kê khai khác thì bị xử lý kỷ luật từ cảnh cáo trở lên, nếu đã được quy hoạch vào chức danh lãnh đạo, quản lý thì còn bị đưa ra khỏi danh sách quy hoạch.

Tuy nhiên, do các quy định của Luật Phòng chống tham nhũng khá chung chung nên việc áp dụng pháp luật trong thực tiễn còn khá lúng túng. Do đó, để bảo đảm tính minhbạch, rõ ràng, có tác dụng cảnh báo, răn đe thì pháp luật cần quy định rất cụ thể những hành vi vi phạm pháp luật trong kê khai tài sản, thu nhập được xử lý bằng những biện pháp kỷ luật tương ứng như việc kê khai tài sản, thu nhập chậm thì bị xử lý bằng hình thức khiển trách; kê khai không trung thực thì bị xử lý bằng hình thức cảnh cáo; không kê khai hoặc kê khai thiếu thì bị xử lý kỷ luật bằng hình thức hạ bậc lương, cách chức…

Về xử lý tài sản, thu nhập không giải trình được hợp lý về nguồn gốc (tài sản bất minh) của người có chức vụ, quyền hạn: Việc xử lý tài sản, thu nhập không giải trình được hợp lý về nguồn gốc trong những năm gần đây được công đồng quốc tế quan tâm và khẳng định là công cụ hiệu quả, sắc bén để triệt tiêu động cơ tham nhũng[4]. Ở Việt Nam, đối với tài sản tham nhũng thì pháp luật đã có quy định cụ thể, quy định về tịch thu vật, tiền liên quan trực tiếp đến tội phạm; quy định về trả lại tài sản, sửa chữa hoặc bồi thường thiệt hại trong Bộ luật hình sự, nhưng đối với tài sản, thu nhập tăng thêm giải trình không hợp lý về nguồn gốc thì chưa có cơ chế cụ thể để thu hồi. Qua tham khảo kinh nghiệm cho thấy, có rất nhiều cơ chế để thu hồi tài sản này như thông qua kết án hình sự, bằng cách hình sựhóa hành vi làm giàu bất chính, thông qua cơ chế thu hồi dân sự, bằng cách coi tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp là tài sản vô chủ và nhà nước sẽ tiến hành thu hồi, thông qua cơ chế xử phạt hành chính, bằng cách coi hành vi không giải trình được nguồn gốc hợp pháp về tài sản, thu nhập là hành vi vi phạm quy định về kỷ luật công vụ.

Trong quá trình xây dựng dự án Luật Phòng chống tham nhũng, nhiều phương án về thu hồi tài sản, thu nhập giải trình không hợp lý về nguồn gốc được đưa ra thảo luận nhưng cuối cùng, Quốc hội không đưa nội dung này vào Luật với các lý do như: Việc xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm giải trình không hợp lý về nguồn gốc là vấn đề mới; bên cạnh đó, thực tiễn xã hội nước ta, tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau và trải qua nhiều thời kỳ lịch sử khác nhau nên nhiều tài sản, thu nhập không còn giấy tờ chứng minh nguồn gốc. Nhà nước ta chưa kiểm soát được thu nhập của toàn xã hội; hệ thống thu thuế, đăng ký tài sản, thanh toán qua tài khoản chưa đáp ứng yêu cầu; pháp luật chưa quy định đánh thuế đối với tài sản…Do đó, việc xác định tính hợp lý hay không hợp lý của nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm để đánh thuế hoặc thu hồi là vấn đề rất phức tạp. Mặt khác, đây là vấn đề lớn, có liên quan đến quyền sở hữu tài sản nên cần được cân nhắc hết sức kỹ lưỡng.

Nguyễn Tuấn Anh - Vụ trưởng Vụ hợp tác quốc tế, Thanh tra Chính phủ, thì Việc xử lý tài sản, thu nhập bất minh (tài sản, thu nhập không giải trình được nguồn gốc hợp pháp) là một trong những nội dung quan trọng của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở nhiều nước trên thế giới nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác này trong thực tế. Dự thảo Luật Phòng chống tham nhũng do Chính phủ trình Quốc hội cũng đã đề xuất giải pháp cho vấn đề này nhưng không được đa số các vị đại biểu tán thành do còn những băn khoăn về tính khả thi, tính tương thích với các quy định của pháp luật có liên quan đến quyền và bảo vệ quyền sở hữu tài sản của cá nhân được Hiến pháp ghi nhận.

Tham khảo pháp luật các nước cho thấy, có nhiều hình thức xử lý tài sản, thu nhập bất minh như quy định là tội phạm đối với hành vi làm giàu bất minh hoặc quy định các thủ tục tố tụng đặc thù để thu hồi tài sản không thông qua kết án… và hiệu quả mang lại trong Phòng chống tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng là rất rõ nét. Do đó, trước mắt chúng ta nên nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ hơn về vấn đề xử lý tài sản, thu nhập bất minh và luật hóa về phương án xử lý (bao gồm cả trình tự, thủ tục, thẩm quyền và hình thức xử lý) để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; và qua đó giúp nâng cao mức độ tuân thủ yêu cầu của Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng mà Việt Nam là thành viên[5].

Tham khảo kinh nghiệm quốc tế cho thấy: Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng(UNCAC)[6] không quy định bắt buộc các quốc gia thành viên phải hình sựhóa hành vi làm giàu bất chính mà khuyến khích việc hình sựhóa hành vi này hoặc áp dụng các biện pháp cần thiết khác để có thể xử lý được tài sản, thu nhập tăng thêm đáng kể so với thu nhập hợp pháp mà công chức không giải trình được một cách hợp lý về nguồn gốc. Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới và Văn phòng Liên hợp quốc về chống ma túy và tội phạm có tổ chức cũng cho thấy, không có cơ sở khoa học vững chắc nào để thu hồi tài sản loại này. Thông thường, các quốc gia khi áp dụng các biện pháp xử lý đều trên cơ sở giả định rằng, tài sản, thu nhập loại này thường xuất phát từ hành vi tham nhũng hoặc do phạm tội mà có. Do đó, không loại trừ các trường hợp có thể tịch thu cả tài sản hợp pháp của họ nhưng do một yếu tố nào đó mà họ không thể giải trình được nguồn gốc hợp pháp. Đồng thời, không phải tất cả các quốc gia thành viên của Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng đều quy định về xử lý đối với tài sản, thu nhập tăng thêm đáng kể so với thu nhập hợp pháp mà công chức không giải trình được một cách hợp lý về nguồn gốc mà còn nhiều quốc gia chưa áp dụng chế định này trong hệ thống pháp luật của mình. Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới thì đến năm 2011 có khoảng 25 quốc gia quy định về thu hồi tài sản không dựa trên kết án hình sự[7] và có khoảng 46 quốc gia hình sựhóa hành vi làm giàu bất chính[8].

Trong bối cảnh Việt Nam là thành viên của Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng, trong khi Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng yêu cầu: Trên cơ sở tuân thủ Hiến pháp và các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên sẽ áp dụng các biện pháp lập pháp và các biện pháp cần thiết khác nhằm quy định là tội phạm, nếu được thực hiện một cách cố ý, hành vi làm giàu bất hợp pháp, nghĩa là việc tài sản của một công chức tăng đáng kể so với thu nhập hợp pháp của công chức mà công chức này không giải thích được một cách hợp lý về lý do tăng đáng kể như vậy (Điều 20). Ở Việt Nam, cũng cần thiết nghiên cứu hình sựhóa hành vi làm giàu bất chính để áp dụng các biện pháp tố tụng trong thu hồi loại tài sản này[9]là phù hợp: Theo đó, cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu để sửa đổi Bộ luật Hình sự để quy định hành vi làm giàu bất hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn (nghĩa là tài sản của công chức tăng lên đáng kể so với thu nhập hợp pháp nhưng không giải thích được lý do tăng đáng kể đó) là hành vi phạm tội và tiến hành thu hồi tài sản, thu nhập bất minh này theo trình tự, thủ tục tố tụng hình sựđể nâng cao hơn nữa vai trò của kiểm soát tài sản, thu nhập trong phòng chống tham nhũng.

[1]WB - UNODC (2012), Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset Disclosure, The WB,UNODC; OECD (2011), Asset Declarations for Public Officials: A Tool to Prevent Corruption, Fighting Corruption in Eastern Europe and Central Asia, OECD,Paris

[2]Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Báo cáo sơ kết 05 năm thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãngphí; Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Kết luận số 10- KL/TW 26/12/2016 của Bộ Chính trị, Về tiếp tục thực hiện Nghị quyết trung ương 3 khóaXvềtăngcườngsựlãnhđạocủaĐảngđốivớicôngtácPCTN,lãngphí.

[3]FATF (2019), Recommendations . Địa chỉ: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/the40recommendationspublis hedoctober2004.html [Truy cập:20/10/2019

[4]Ban Nội chính Trung ương (2014a), Thu hồi tài sản tham nhũng - thực tiễn Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, Chuyên đề nghiên cứu khoahọc; WB - UNODC (2012), Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset Disclosure, The WB,UNODC.

[5] Nguồn: Phỏng vấn ông Nguyễn Tuấn Anh - Vụ trưởng Vụ hợp tác quốc tế, Thanh tra Chính phủ, tháng12/2019

[6]United Nations Convention against Corruption

[7]Jean - Piere Brun, Laisa Fray, Clive Scott và Kevin M.Stephenson (2011),Asset Recovery Handbook: A Guide for Practioners, The Wold bank - UNODC

[8]Ban Nội chính Trung ương (2014a), Thu hồi tài sản tham nhũng - thực tiễn Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, Chuyên đề nghiên cứu khoahọc

[9]ĐỗThuHuyền(2018),PhápluậtvềthuhồitàisảnthamnhũngởViệtNam,Luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội