1. Về mức độ hoàn thiện của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn), để hệ thống kiểm soát tài sản, thu nhập có hiệu quả thì cần phải dựa vào 04 nhân tố bao gồm:

Thứ nhất, số đối tượng có nghĩa vụ kê khai phải được chọn lọc và tập trung vào những nhóm, lĩnh vực d xảy ra tham nhũng nhất nhằm bảo đảm đáp ứng đủ nguồn lực và thuận tiện trong quản lý;

Thứ hai, phải kiểm tra, xác minh việc kê khai tài sản, thu nhập, để lấy đó làm động lực thúc đẩy người có chức vụ, quyền hạn có trách nhiệm trong kê khai tài sản, thu nhập, giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm và duy trì uy tín của hệ thống;

Thứ ba, áp dụng các hình thức chế tài đủ mạnh đối với người không kê khai hoặc kê khai không trung thực, giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập không trung thực và xử lý tài sản kê khai có nguồn gốc từ thu nhập không hợp pháp;

Thứ tư, việc cho công chúng tiếp cận thông tin về kê khai tài sản, thu nhập vừa nâng cao được ý thức tuân thủ pháp luật, vừa giúp giảm đáng kể mức độ tham nhũng.

Căn cứ vào các nhân tố tạo lên một hệ thống kiểm soát tài sản, thu nhập có hiệu quả như trên, qua tổng hợp, đánh giá cho thấy, pháp luật về minh bạch tài sản, thu nhập ở Việt Nam đều chỉ đáp ứng được một phần tiêu chuẩn, dẫn đến việc kiểm soát tài sản, thu nhập ở Việt Nam hiện nay được đánh giá là còn hình thức, thiếu hiệu quả, cụ thể là:

Về đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 lựa chọn cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Phó trưởng phòng cấp huyện trở lên và một số công chức làm việc ở những vị trí có nguy cơ tham nhũng cao. Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 tiếp tục mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập bao gồm tất cả cán bộ, công chức và viên chức giữ chức vụ từ Phó trưởng phòng cấp huyện trở lên. Cách tiếp cận này cho thấy, quy định về đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập không bao hàm các tiêu chí về lựa chọn công chức làm việc ở vị trí có mức độ tham nhũng làm cơ sở thiết lập danh sách những người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập một cách có trọng tâm, trọng điểm. Thực tiễn thi hành Luật cũng đã cho thấy, do số lượng người có nghĩa vụ kê khai quá đông nên việc theo dõi các bản kê khai, xác minh tài sản, thu nhập hầu như không thực hiện được nhiều là nguyên nhân của tính hình thức trong minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn hiện nay.

Việc kê khai tài sản, thu nhập mới chủ yếu dựa vào ý thức tự giác của người có chức vụ, quyền hạn mà thiếu việc theo dõi biến động và xác minh tài sản, thu nhập; hình thức công khai bản kê khai tài sản, thu nhập chưa phù hợp, bản kê khai được lưu trữ cùng với hồ sơ cán bộ như một “tài liệu mật”… đã dẫn đến hạn chế sự tham gia của người dân, các tổ chức dân sự trong giám sát tính trung thực của các bản kê khai. Do đó, không thúc đẩy được người có chức vụ, quyền hạn tuân thủ việc kê khai cũng như bảo đảm tính trung thực trong các bản kê khai. Các quy định này cũng dẫn đến việc rất khó để tiếp cận, so sánh, đánh giá giữa bản kê khai tài sản, thu nhập với các dữ liệu khác về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức như dữ liệu thuế thu nhập cá nhân, đăng ký bất động sản, động sản, dữ liệu về các khoản chi tiêu, thanh toán qua tài khoản…

Các chế tài áp dụng đối với người không kê khai hoặc kê khai gian dối, giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực tỏ ra thiếu minh bạch và thiếu tác dụng răn đe. Không có quy định rõ ràng nào về việc các kết quả xác minh được dùng để phục vụ cho quá trình điều tra và truy cứu trách nhiệm hình sựhành vi tham nhũng; cũng không có quy định cụ thể nào về thu hồi tài sản mà người có chức vụ, quyền hạn không giải trình nguồn gốc hợp lý hoặc không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp dẫn đến việc xác minh tài sản, thu nhập dường như một biện pháp hết sức hình thức, thiếu tác dụng răn đe.

Hệ thống các văn bản tuy khá đầy đủ về khía cạnh lý do và nội dung triển khai chính sách; nhưng cách thức triển khai trong đó có vấn đề về năng lực và cơ chế khuyến khích thực hiện lại chưa rõ ràng. Nói một cách khái quát thì tất cả những điều trên chứng tỏ Việt Nam đã thực hiện tương đối tốt một khung khổ pháp lý nhưng nội dung của khung khổ pháp lý đó đã tạo thuận lợi cho việc triển khai, kết quả triển khai hay chưa và tác động của chúng đến hiệu quả công tác phòng chống tham nhũng thế nào thì còn rất nhiều khó khăn, vướng mắc.

Đối chiếu với những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn có thể đánh giá về mức độ hoàn thiện của pháp luật hiện hành của Việt Nam về kiểm soát tài sản, thu nhập như sau:

-                  Về tính toàn diện của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn: Về mặt hình thức thì Luật phòng chống tham nhũng năm 2005 và Luật phòng chống tham nhũng 2018 của Việt Nam được đánh giá là tương đối ưu việt, toàn diện so với mặt bằng chung về pháp luật phòng chống tham nhũng của khu vực Đông Nam Á và Châu Á. Điều này không chỉ thể hiện quyết tâm cao của Đảng và Nhà nước Việt Nam trong công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng, đồng thời nó cũng đặt ra những yêu cầu rất cao đối với nỗ lực triển khai thực hiện Luật phòng chống tham nhũng.

Tuy nhiên, do thiếu một số quy định như chưa có quy định về xử lý tài sản, thu nhập mà người có chức vụ, quyền hạn không giải trình được hợp lý về nguồn gốc; chưa có quy định về kiểm soát thu nhập của toàn xã hội, thiếu các quy định cần thiết cho sự tham gia của người dân trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; chưa có quy định về đăng ký, đánh thuế đối với tài sản và cũng chưa có quy định yêu cầu người dân phải giải thích nguồn gốc tài sản, thu nhập; các quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn chưa phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam…. dẫn đến việc thực hiện pháp luật còn rất khó khăn, hình thức do nguồn lực hạn chế, trình độ, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức thi hành pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu nên hầu hết chúng ta chưa nắm bắt được th c trạng về thu nhập và tài sản của người dân, trong đó có cán bộ, công chức, viên chức. Do đó, khi tiến hành xác minh tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn và những người liên quan, rất thiếu cơ sở để quy kết họ giải trình nguồn gốc về tài sản, thu nhập đã hợp lý hay chưa.

-                  Về tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn:

Các quy định của Đảng về kiểm soát tài sản, thu nhập đối với cán bộ, công chức là đảng viên đã góp phần quan trọng trong định hướng hoàn thiện pháp luật và cũng là một kênh để kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là đảng viên rất có hiệu quả trong thời gian qua. Trong đó, điểm đáng lưu ý là đối với công chức là đảng viên, ngoài việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập tại cơ quan, tổ chức nơi thường xuyên làm việc, công tác thì còn phải công khai bản kê khai tại chi bộ, chi ủy nơi sinh hoạt; đây là một trong những kênh quan trọng để các đảng viên và nhân dân giám sát việc kê khai tài sản, thu nhập của công chức. Bên cạnh đó, các trường hợp vi phạm về nghĩa vụ kê khai, giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm ngoài việc bị xử lý theo quy định của pháp luật còn có thể bị xử lý kỷ luật đảng và thực tế cho thấy, số đối tượng vi phạm quy định về kê khai tài sản, thu nhập thời gian qua bị xử lý về đảng chiếm tỉ lệ tương đối cao so với xử lý về mặt chính quyền đã có tác dụng răn đe, phòng ngừa rõ rệt hơn.

Hầu hết các quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cơ bản đã bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với nhau và với các quy định, định hướng của Đảng, các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tuy nhiên, vẫn còn một số quy định thiếu đồng bộ, chưa thể chế hóa hết các chủ trương, đường lối của Đảng liên quan đến kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn như:

Luật phòng chống tham nhũng quy định việc kê khai về bất động sản, động sản, giấy tờ có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên nhưng Luật thuế Thu nhập cá nhân lại quy định một số loại thu nhập không phải chịu thuế hoặc xác định giá trị thu nhập chịu thuế không phản ánh đúng thực tế như thu nhập từ sản xuất nông nghiệp, lãi tiền gửi ngân hàng không thuộc trường hợp kê khai thuế thu nhập cá nhân; thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất được tính trên cơ sở khung giá đất do nhà nước ban hành… dẫn đến một số thu nhập mặc dù trên 50 triệu đồng nhưng người có chức vụ, quyền hạn rất khó giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm này.

Quy định của pháp luật về các tổ chức tín dụng, pháp luật Ngân hàng nhà nước về bảo vệ bí mật khách hàng tương đối cụ thể, trong đó chỉ cung cấp thông tin cho cơ quan tiến hành tố tụng trong các trường hợp vụ án đã được khởi tố, nhưng Luật phòng chống tham nhũng lại quy định về các vấn đề cung cấp thông tin cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập, trong khi diện cơ quan có chức năng kiểm soát tài sản, thu nhập lại rất rộng, bao gồm cả cơ quan tổ chức, cán bộ tại một số tổ chức xã hội, doanh nghiệp nhà nước dẫn đến rất khó bảo đảm bí mật ngân hàng và có thể ảnh hưởng cả đến quyền về bí mật đời tư của người có chức vụ, quyền hạn.

-                   Về tính dự báo và trình độ kỹ thuật lập pháp của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Nhìn chung, pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu về mặt kỹ thuật lập pháp, được xây dựng và thông qua theo đúng trình tự, thủ tục luật định; có cấu trúc thích hợp, có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất nội tại; nhiều nội dung có tính dự báo cao. Tuy nhiên, có một điều rất d nhận biết, đó là hằng năm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền rất “loay hoay” trong việc đánh giá th c trạng và dự báo tình hình tham nhũng, nhất là đánh giá và dựbáo tình hình tham nhũng trong từng lĩnh vực cụ thể. Điều này rất quan trọng trong việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn có hiệu quả và qua đó góp phần quan trọng trong phòng chống tham nhũng. Nếu chúng ta dự báo được tình hình tham nhũng trong từng lĩnh vực tốt thì lúc đó, chúng ta sẽ tập trung cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của những người đang công tác, làm việc trong lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao thì rõ ràng, hiệu quả mang lại sẽ cao hơn. Mặt khác, hiện nay pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nằm rải rác ở rất nhiều các văn bản quy phạm khác nhau nên việc bảo đảm một cấu trúc hợp lý, chặt chẽ, khoa học là bất khả thi. Việc sử dụng các định nghĩa, thuật ngữ trong một số quy định vẫn còn khó hiểu hoặc hiểu theo nhiều cách khác nhau; thiếu sự liên kết, thống nhất trong các quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

-                  Về tính minh bạch, phù hợp với thực tiễn của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn:

Các quy định của pháp luật về minh bạch tài sản, thu nhập qua nhiều lần sửa đổi các luật có liên quan (Luật phòng chống tham nhũng được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 2007 và 2012, sửa đổi, bổ sung toàn diện năm 2018; Luật Thuế thu nhập cá nhân được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2012; Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được sửa đổi năm 2010…) đã dần hoàn thiện chế định kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn mang tính khả thi hơn, nhiều quy định của Luật phòng chống tham nhũng năm 2018 đã gần hơn với thực tiễn, bảo đảm khả thi, phù hợp hơn với năng lực thể chế, nội luật hóa nhiều cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên… Cụ thể như:

Việc mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập cơ bản bao quát phần lớn đối tượng có chức vụ, vị trí công tác có nguy cơ tham nhũng cần phải kiểm soát tài sản, thu nhập; quy định về trình tự, thời gian kê khai, việc xác minh tài sản, thu nhập tương đối hợp lý, tăng cường việc thanh toán không dùng tiền mặt...

Chủ trương kê khai, minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức là biện pháp quan trọng trong công tác phòng chống tham nhũng, kiểm soát quyền lực và tác động mạnh mẽ đến đời sống xã hội như tâm lý, thói quen, các quan hệ xã hội, cơ chế quản lý kinh tế, tổ chức hệ thống chính trị. Quy định này đã tạo cơ sở pháp lý ban đầu về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức.

Việc kê khai tài sản, thu nhập đã bước đầu hình thành dữ liệu về tài sản, thu nhập của đa số cán bộ, công chức; việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập đã có tác dụng tích cực thúc đẩy ý thức tuân thủ, chấp hành pháp luật của người có chức vụ, quyền hạn trong minh bạch tài sản, thu nhập; tạo lập thêm một kênh giám sát tính trung thực của việc kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Việc thực hiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ngày càng vào nề nếp, qua đó phát huy được vai trò, trách nhiệm, ý thức của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong triển khai thực hiện pháp luật về minh bạch tài sản, thu nhập tại cơ quan, tổ chức, đơn vị mình.

Chủ trương thanh toán không dùng tiền mặt và trả lương qua tài khoản là chủ trương đúng đắn, phù hợp với giai đoạn phát triển hiện nay của đất nước, tạo tiền đề để có thể kiểm soát tốt tài sản, thu nhập, hạn chế tham nhũng.

Tuy nhiên, bên cạnh việc lựa chọn đối tượng để kiểm soát rộng, pháp luật giao cho nhiều đầu mối có thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập trong khi cán bộ, công chức tại đa số các cơ quan này thiếu nghiệp vụ, kinh nghiệm trong xác minh tính trung thực của các bản kê khai và nguồn gốc tài sản, thu nhập và cơ quan này cũng được giao quyền không đầy đủ. Mặt khác, các quy định về trình tự, thủ tục xác minh thiếu rõ ràng, minh bạch cũng đã gây khó khăn không nhỏ trong hoạt động xác minh tài sản, thu nhập của chủ thể được giao quyền dẫn đến các cơ quan này hoạt động thiếu hiệu quả, thực hiện theo thủ tục hành chính hơn là bảo đảm sự tuân thủ của các đối tượng có nghĩa vụ kê khai. Các quy định về xử lý vi phạm cũng chưa đủ sức răn đe, dựa vào sự tự giác của người có nghĩa vụ kê khai là chính… đã dẫn đến trong thời gian qua, công tác kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn rất hình thức, thiếu tác dụng là một biện pháp quan trọng trong phòng chống tham nhũng, nhất là thu hồi tài sản tham nhũng.

Về tính tương thích với các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, nhất là các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn: Nhìn chung pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tuy nhiên, vẫn còn một số quy định trong các điều ước quốc tế này pháp luật Việt Nam chưa tương thích cần được đánh giá để bổ sung như: Các quy định về yêu cầu báo cáo công việc, các khoản đầu tư (góp vốn, mua cổ phần…) cógiá trị dưới 10% tổng số vốn của các doanh nghiệp được quy định trong Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng[1](UNCAC), Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái BìnhDương[2](CPTPP), tuyên bố Sydney của APEC) thì chưa được pháp luật Việt Nam quy định. Yêu cầu về hình sựhóa hành vi làm giàu bất hợp pháp được quy định trong UNCAC, Công ước của Liên hợp quốc về chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia (UNOTC)[3], pháp luật Việt Nam chưa đáp ứng, mặc dù đây là nội dung trong quá trình phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng, Việt Nam đã có tuyên bố không bị ràng buộc nhưng cũng cần thiết nghiên cứu để có những thay đổi cho phù hợp với bối cảnh quốc tế và tình hình trong nước. Đồng thời, trong quá trình triển khai thực hiện cũng như khi đánh giá chi tiết từng quy định cho thấy, Việt Nam còn phải nỗ lực rất nhiều mới bảo đảm đáp ứng được toàn diện các yêu cầu theo đúng chuẩn mực mà các công ước, tuyên bố, khuyến nghị… của cộng đồng quốc tế mà Việt Nam đã đề ra.

2. Nguyên nhân của thực trạng pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

2.1. Nguyên nhân của thành công

Thứ nhất, với quyết tâm chính trị cao của Đảng và Nhà nước ta trong công tác phòng chống tham nhũng nói chung, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nói riêng đã góp phần quan trọng tạo nên một hệ thống pháp luật tương đối toàn diện, thống nhất, khả thi để góp phần tăng cường kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ngày càng th c chất và hiệu quả.

Thứ hai, pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn có những bước tiến, thay đổi trong từng thời kỳ khác nhau để phù hợp với tình hình xã hội từng giai đoạn lịch sử của đất nước đã góp phần từng bước tiến tới kiểm soát quyền lực và sử dụng quyền lực của người có chức vụ, quyền hạn ngày càng chặt chẽ hơn, qua đó hướng đến ngăn chặn và đẩy lùi tham nhũng, lãng phí.

Thứ ba, việc triển khai thực hiện nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương của Đảng và các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên ở từng thời điểm khác nhau, bảo đảm phù hợp với thực trạng xã hội Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập cũng là một trong những nguyên nhân góp phần tạo nên thành công của hệ thống pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

Thứ tư, qua thực tiễn cho thấy, ở đâu thực hiện nghiêm chỉnh các quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thì ở đó, pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn được phát huy trên thực tế. Ngược lại, ở đâu thực hiện chưa nghiêm, thì ở đó, các quy định này chỉ nằm trên giấy hoặc mang tính hình thức, thiếu hiệu quả.

2.2. Nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc

Thứ nhất, rào cản về tâm lý và quan hệ xã hội truyền thống: tâm lý của người dân nói chung, cán bộ, công chức nói riêng vẫn quan niệm tài sản, thu nhập là vấn đề riêng tư, thuộc bí mật cá nhân nên không muốn công khai. Rào cản này đã chi phối toàn bộ quá trình từ xác định chủ trương, xây dựng pháp luật đến tổ chức triển khai thực hiện. Đồng thời, trong nhiều thế kỷ, Việt Nam là một quốc gia phong kiến, vua chúa và quan lại có nhiều đặc quyền, đặc lợi. Tâm lý này cũng đã ăn sâu, bén d vào tiềm thức nên nhiều người khi có chức vụ, quyền hạn coi đó là đặc quyền, đặc lợi của mình để thu vén cho bản thân, nhũng nhiễu, tiêu cực, tham nhũng và không muốn tài sản của mình bị kiểm soát, bị thu hồi. Mặt khác, do đặc điểm kinh tế - xã hội Việt Nam có xuất phát điểm thấp, nghèo đói, thu nhập của cán bộ, công chức chưa đủ để đáp ứng được nhu cầu của bản thân và gia đình, người dân (gồm cả công chức) thường có truyền thống tích lũy, tiết kiệm trong một thời gian dài để mua sắm tài sản có giá trị lớn nên việc yêu cầu chứng minh nguồn gốc tài sản, thu nhập cũng là một trong những khó khăn trong quá trình thực hiện. Bên cạnh đó, người có tài sản tham nhũng là người có chức vụ, quyền hạn, trong đó, có cả những người tham gia xây dựng, hoạch định chính sách, đưa ra chủ trương, quyết định, thậm chí là chủ trương, chính sách về phòng chống tham nhũng nên việc hoàn thiện thể chế, chính sách về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cũng có yếu tố bị ảnh hưởng bởi quyền lợi cá nhân. Họ không muốn số tiền chiếm đoạt được từ hành vi tham nhũng bị kiểm soát, không thể chi tiêu hoặc bị thu hồi, tịch thu. Mặt khác, sức ép từ các “nhóm lợi ích”, các tổ chức, cá nhân phạm tội để có môi trường thuận lợi nhằm thực hiện các hành vi rửa tiền, tẩy rửa tài sản do phạm tội mà có cũng ảnh hưởng không nhỏ đến quán trình xây dựng và thực thi chính sách về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay.

Thứ hai, nhận thức không đầy đủ về tầm quan trọng của vấn đề kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Nhìn chung, các nhà làm luật tại Việt Namnhận thức khá muộn về những tác động tiêu cực về mặt kinh tế cũng như xã hội của tham nhũng và hiệu quả của vấn đề kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nhằm chống tham nhũng. Thực tiễn cho thấy, tham nhũng thường xảy ra ở những lĩnh vực, ngành kinh tế trọng điểm của đất nước và vì vậy, hậu quả của tham nhũng thường rất nặng nề và nghiêm trọng. Mặt khác, việc thu hồi tài sản tham nhũng trong thời gian qua hiệu quả cũng rất thấp. Tuy nhiên, các nhà làm luật ở Việt Nam vẫn e ngại khi đặt vấn đề kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn do có thể làm ảnh hưởng đến một số quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và cho đến nay, một số biện pháp quan trọng trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn vẫn chưa được luật hóa là nguyên nhân của tính hình thức, kém hiệu quả trong công tác kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thời gian qua.

Thứ ba, quy trình xây dựng pháp luật còn bất cập, việc xây dựng pháp luật chủ yếu được các bộ, ngành giao cho đơn vị làm công tác pháp chế, trong khi cán bộ, công chức của các đơn vị này lại thiếu nghiệp vụ, kinh nghiệm thực tế; một số dự thảo khi trình sang Quốc hội cho ý kiến đã được chỉnh lý lại, trong đó có không ít quy định trái ngược hoàn toàn với quan điểm của cơ quan trình dự án. Bên cạnh đó, nhiều quan điểm của Đảng được ban hành ở giai đoạn trước, nhưng trong quá trình xây dựng pháp luật, cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật vẫn áp dụng các nguyên tắc cứng nhắc để thể chế hóa quan điểm của Đảng trong các quy định của pháp luật; việc xây dựng pháp luật có biểu hiện khép kín, việc xin ý kiến nhân dân, ý kiến các chủ thể chịu sự tác động của luật nhiều khi chỉ mang tính hình thức… đã dẫn đến nhiều quy định của pháp luật về kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn thiếu thống nhất, thiếu minh bạch, xa rời thực tiễn, thiếu khả thi

Thứ tư, vấn đề về kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước đã được đề cập trong Cương l nh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) và được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 2013, nhưng việc làm rõ nội hàm cũng như thực tiễn triển khai đến nay vẫn chưa đạt được nhiều kết quả. Quyền lực nằm trong tay một số nhóm đối tượng nhất định và chưa thực sự được kiểm soát, dẫn đến một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên có biểuhiện suy thoái về chính trị, đạo đức, lối sống, “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa”, tham nhũng, lãng phí… như đánh giá của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Hội nghị lần thứ 4 (Khóa XII).

Thứ năm, pháp luật chưa có quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập của toàn xã hội cũng làm một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến thiếu hiệu quả kiểm soát được tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Người có chức vụ, quyền hạn sau khi tham nhũng, có thể chuyển dịch sang cho người khác đứng tên khối tài sản khổng lồ của mình hoặc nhờ người khác đứng tên trong các giao dịch có giá trị lớn để thoát khỏi sự kiểm soát của các cơ quan có thẩm quyền….

Thứ sáu, quy định về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn nằm dải rác rất ở nhiều văn bản khác nhau từ luật đến nghị định, thông tư (Phụ lục số 4); nhưng lại thiếu các quy định mang tính kết nối để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng đầy đủ các biện pháp nhằm kiểm soát tài sản, thu nhập; cơ quan quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập, quản lý thuế thu nhập cá nhân và quản lý việc thanh toán không dùng tiền mặt hoạt động hoàn toàn riêng biệt nhau; các dữ liệu của kê khai tài sản, thu nhập, thuế thu nhập cá nhân và thanh toán không dùng tiền mặt không được kết nối, khai thác đầy đủ cũng là nguyên nhân của hạn chế, yếu kém trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thời gian qua.

Thứ bảy, pháp luật quy định đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập quá rộng, trong khi đó, thu nhập của nhiều chủ thể có nghĩa vụ kê khai chưa đủ chi dùng cho cá nhân và gia đình nên không có tài sản mới để kê khai. Dữ liệu trong các bản kê khai hầu như không có nội dung mới, trong khi nguồn lực lại chưa đủ đáp ứng để cơ quan có thẩm quyền xử lý được số lượng lớn dữ liệu bản kê khai đã dẫn đến đa số dữ liệu trong các bản kê khai không có ý nghĩa trong kiểm soát tài sản, thu nhập của công chức. Đồng thời, quy định của pháp luật chưa rõ ràng, thiếu minh bạch đối với một số vị trí công tác đã dẫn đến một số vị trí ít có nguy cơ tham nhũng thì bị kiểm soát, trong khi rất nhiều vị trí có nguy cơ tham nhũng cao thì lại không chịu sự kiểm soát về tài sản, thu nhập.

- Luật Phòng chống tham nhũng quy định cho quá nhiều cơ quan có chức năng quản lý và xác minh bản kê khai tài sản, thu nhập. Trong khi đó, quy định của pháp luật chưa đủ để bảođảm tính độc lập, khách quan trong hoạt động của các cơ quan này, nhất là trong việc kiểm soát người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị đã dẫn đến tình trạng “dĩ hòa, vi quý”, nể nang, né tránh, ngại va chạm... Đồng thời, hầu hết cán bộ làm công tác này thiếu nghiệp vụ cơ bản về xác minh tài sản, thu nhập, nhất là xác định nguồn gốc tài sản, thu nhập, nên họ thường sẽ chú trọng về mặt hành chính, thủ tục hơn là kiểm tra, giám sát việc tuân thủ. Mặt khác, do pháp luật chưa quy định về xử lý trách nhiệm của cơ quan, đơn vị người có thẩm quyền trong kiểm soát tài sản, thu nhập; căn cứ xác minh tài sản còn thiếu rõ ràng, phần nhiều mang tính tùy nghi nên cũng rất khó xác định trách nhiệm và xử lý trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền   trong kiểm soát tài sản, thu nhập.

- Pháp luật chưa quy định người có chức vụ, quyền hạn phải kê khai các khoản chi tiêu, kể cả các khoản chi tiêu có giá trị lớn nên thiếu cơ sở để theo dõi, so sánh giữa đầu vào (thu nhập thực tế) với đầu ra (tài sản và các khoản chi tiêu) trong thời gian giữ hai lần kê khai là một trong những nguyên nhân khó có thể kiểm soát được toàn diện về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Đồng thời, pháp luật chưa quy định người có chức vụ, quyền hạn phải kê khai những lợi ích phi vật chất có thể có được từ các mối quan hệ với bên thứ ba do có liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ (như trường hợp vợ, con họ được bổ nhiệm vị trí việc làm tốt hoặc bổ nhiệm chức vụ tại các doanh nghiệp, đơn vị do họ trực tiếp phụ trách hoặc quản lý hoặc có quan hệ làm ăn với cơ quan, tổ chức, đơn vị do họ là người đứng đầu). Bên cạnh việc kiểm soát đối với một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức thì pháp luật mới chỉ quy định kiểm soát các đối tượng khác là vợ (hoặc chồng) và con chưa thành niên (dưới 18 tuổi), không quy định kiểm soát đối với cha, mẹ, con đã thành niên hoặc những người thân thích khác… và đây là lỗ hổng dẫn đến sự chuyển dịch tài sản tham nhũng của người có chức vụ, quyền hạn sang người thân trong gia đình không thuộc diện phải kê khai để tránh sự kiểm soát.

- Quy định việc lưu trữ, khai thác bản kê khai theo quy trình quản lý, khai thác hồ sơ cán bộ là một trong những nguyên nhân trong việc cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập rất khó tiếp cận bản kê khai để so sánh với các dữ liệu khác có liên quan như bản kê khai thuế, hồ sơ đăng ký bất động sản, độngsản, các khoản chi tiêu lớn thông qua tài khoản… để tăng cường hiệu quả công tác kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

Luật không quy định quyền tiếp cận các bản kê khai tài sản, thu nhập của người dân, tổ chức dân sựvà báo chí là một trong những nguyên nhân dẫn đến người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập thiếu ý thức tuân thủ, thiếu trung thực trong việc kê khai tài sản, thu nhập. Thực tiễn đã cho thấy, trong thời gian qua, nhiều trường hợp kê khai tài sản, thu nhập không trung thực chỉ được phát hiện khi báo chí, dư luận vào cuộc như một số trường hợp và qua tham khảo kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy, việc cho người dân, nhất là người dân nơi người có chức vụ, quyền hạn cư trú tiếp cận bản kê khai sẽ là chế tài tốt nhất để tăng cường ý thức tuân thủ trong kê khai tài sản, thu nhập và phát hiện tham nhũng, đồng thời, cũng sẽ bảo đảm và phát huy được vai trò giám sát của nhân dân trong nhà nước pháp quyền XHCN.

Pháp luật chưa quy định về xử lý tài sản, thu nhập mà công chức giải trình không hợp lý về nguồn gốc, mới chỉ quy định về xử lý tài sản do tham nhũng mà có là một trong những nguyên nhân dẫn đến “nhờn luật”, thiếu ý thức tuân thủ pháp luật trong giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm của người có chức vụ, quyền hạn. Mặt khác, Luật cũng chưa quy định về việc chuyển hồ sơ những vụ việc qua xác minh phát hiện công chức có tài sản bất minh sang cơ quan tiến hành tố tụng để điều tra, xác minh làm rõ nên không tăng cường được trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, người có thẩm quyền trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

Quy định thu thuế tại nguồn đã gây ra những khó khăn trong việc xác định chính xác số thuế phải nộp. Để đảm bảo khả năng điều tiết thu nhập, thuế thu nhập cá nhân thường quy định thuế suất lũy tiến áp dụng cho tổng thu nhập chịu thuế. Bên cạnh đó, để đảm bảo việc thu thuế, pháp luật quy định tổ chức, cá nhân chi trả thu nhập có trách nhiệm khấu trừ thuế đối với khoản thu nhập được chi trả. Riêng đối với những khoản chi phí bên ngoài như thù lao tư vấn, tiền công sửa chữa v.v., việc khấu trừ được xác định là 10% trên khoản thu nhập. Quy định như vậy có ưu điểm là đảm bảo thu được thuế, tránh việc trốn thuế, lậu thuế. Tuy nhiên, hiện nay việc thực hiện đăng ký, kê khai nộp thuế thu nhập đối với từng cá nhân chưa được áp dụng rộng rãi và triệt để, nên cách thu thuế này không chính xác và ảnh hưởng không nhỏ đến việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

Hạ tầng kỹ thuật phục vụ cho việc thanh toán không dùng tiền mặt còn hạn chế, nhất là ở vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa đã cản trở không nhỏ đến việc triển khai đồng bộ các giải pháp về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Việc sử dụng tiền mặt phổ biến làm cho công tác giám sát thu nhập của cơ quan chức năng bị hạn chế, đồng thời tạo cơ hội cho các chủ thể che giấu nguồn thu nhập hoặc dịch chuyển tài sản, từ đó không khai báo để nộp thuế theo quy định.

Thứ tám, mặc dù Việt Nam tham gia nhiều điều ước quốc tế đa phương, trong đó có nội dung về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, việc nội luật hóa để thực hiện quy định trong các điều ước quốc tế đó lại chưa được chú trọng đúng mức dẫn đến nhiều quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam (như vấn đề điều tra chung, hình sự hóa hành vi làm giàu bất chính, trách nhiệm hình sự của pháp nhân…). Bên cạnh đó, việc ký kết các thỏa thuận song phương về tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các quốc gia cũng chưa được chú trọng và đây là nguyên nhân của việc chúng ta hầu như không thể thu hồi tài sản tham nhũng, dẫn độ tội phạm từ các quốc gia chưa có hiệp định tương trợ tư pháp với Việt Nam về nước.

Thứ chín, pháp luật tuy có quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nhưng là các quy định viện dẫn đến Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo, trong khi đây là lĩnh vực nhạy cảm, liên quan rất lớn đến quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Bên cạnh đó, pháp luật cũng không quy định cụ thể về việc bảo vệ người tố cáo, xử lý các trường hợp trả thù người tố cáo… dẫn đến việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn chưa được chú trọng thực hiện.

Từ phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam cho thấy, về lí thuyết, hệ thống pháp luật của Việt Nam được quy định khá đầy đủ từ kê khai tài sản, thu nhập, quản lý bản kê khai tài sản thu nhập, giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm; xác minh tài sản, thu nhập, quản lý thuế, thanh toán không dùng tiền mặt và thực tiễn thực hiện đã đạt được một số kết quả nhất định, việc kê khai tài sản, thu nhập bước đầu hình thành cơ sở dữ liệu để tiến tới kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; một số trường hợp kê khai không trung thực, không giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực đã được xử lý đã có tác dụng cảnh tỉnh, giáo dục, răn đe và nâng cao ý thức tuân thủ của đối tượng chịu sự kiểm soát. Tuy nhiên, khi đi vào phân tích từng nội dung có liên quan cho thấy, nhiều quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn không phù hợp với thực tế, lạc hậu nhưng lại chậm được sửa đổi, bổ sung đã dẫn đến việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thời gian qua còn hình thức, thiếu hiệu quả. Hầu hết tài sản do tham nhũng mà có bị chuyển dịch, chi tiêu nhưng không bị kiểm soát dẫn đến không thể thu hồi tài sản tham nhũng cho nhà nước.

Những hạn chế, vướng mắc trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân căn bản nhất là nhiều quy định của pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn chưa phù hợp với thực tiễn, thiếu khả thi, chồng chéo, mâu thuẫn nhau; thiếu quy định về xử lý tài sản, thu nhập không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp; thiếu các quy định có tính tổng thể, kết nối giữ liệu do các cơ quan khác nhau có thẩm quyền nắm giữ thông tin, tài liệu về tài sản như cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập, cơ quan quản lý thuế, tổ chức tín dụng, đăng ký động sản, đăng ký quyền sử dụng đất, cơ quan điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án…

Việc phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là cơ sở để từ đó tìm ra cách thức, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay.

[1]United Nations Convention against Corruption

[2]Comprehensive and Progressive Agreement for Trans- Pacific Partnership

[3]United      NationsConventionAgainstTransnational Organised Crime