Trước năm 1945

Chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam chủ yếu là chế độ sở hữu phong kiến, có một phần sở hữu đất đai của các nhà tư bản Pháp và tư bản người Việt. Các hình thức sở hữu đất đai chủ yếu là:

Sở hữu đất dai của nhà nước phong kiến (vua, quan)

Sở hữu đất đai của địa chủ.

Sở hữu đất đai của cộng đồng (công điền)

Sở hữu đất đai của hộ dân.

Sở hữu đất đai của các nhà tư sản.

Sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945

Thực hiện giảm tô ở các vùng giải phóng

Từ năm 1953 đến năm 1956, thực hiện cải cách ruộng đất ở miền Bắc (trước hết là vùng đồng bằng và trung du) với dự án Luật cải cách ruộng đất số 197/HL tháng 12-1953. Mục đích của cải cách ruộng đất là: Xóa bỏ quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và của đế quốc xâm lược khác ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ.

Để thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân:

- Xóa bỏ nợ mà nông dân lao động và các tầng lớp nghèo ở nông thôn đã vay nợ địa chủ.

- Kinh tế phú nông được bảo tồn, không dụng đến ruộng đất, trâu bò, nông cụ và tài sản khác của phú nông.

- Bảo hộ ruộng đất, trâu bờ, nông cụ và tài sản khác của trung nông.

Cải cách ruộng đất đưa lại những thành quả to lớn:

- Chia hơn 810.000 ha ruộng đất cho hơn 2 triệu hộ nông dân, chiếm 72,8% hộ nông dân ở miền Bắc (trước năm 1945 chỉ 4% dân số đã chiếm hữu tới 24,5% tổng số ruộng đất).

- Xóa bỏ cơ bản chế độ chiếm hữu ruộng đất phong kiến, thực dân.

- Hình thành tầng lớp nông dân trực tiếp sở hữu ruộng đất và trực canh.

Cải cách ruộng đất cũng đã mắc phải những sai lầm nghiêm trọng. Đầu năm 1956, Đảng và Nhà nước đã công khai nhận những sai lầm và tiến hành sửa sai.

- Rút kinh nghiệm từ những sai lầm của cuộc cải cách ruộng đất này, ở miền núi phía Bắc đã không tiến hành cải cách ruộng đất, mà chỉ tiến hành "cải cách dân chủ" nhằm dẹp bỏ phong kiến địa phương (thào, phía) không triển khai như cải cách ruộng đất.

Sau khi có Hiến pháp năm 1959

Hiến pháp năm 1959 quy định: Tồn tại bốn hình thức sở hữu sở hữu nhà nước (toàn dân), sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của tư sản dân tộc (Điều 11).

Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu ruộng đất và tư liệu sản xuất khác của nông dân (Điều 4).

Giai đoạn 1958 – 1962: Triển khai phong trào hợp tác xã tập thể hóa trên toàn miền Bắc. Trên thực tế là xóa bỏ sở hữu ruộng đất và tư liệu sản xuất của hộ nông dân, xóa bỏ đơn vị kinh tế hộ nông dân.

Giai đoạn 1967 – 1968: Xuất hiện “khoán chui” ở tỉnh Vĩnh Phúc và một số địa phương khác, nhưng không được chấp nhận

Sau khi giải phóng miền Nam năm 1975, thống nhất đất nước.

Ở miền Nam không tiến hành cải cách ruộng đất, về cơ bản thừa nhận giấy chứng nhận đất đai do chế độ cũ cấp; đưa mô hình hợp tác xã tập thể hóa vào nông thôn miền Nam (tập thể hóa về ruộng đất và tư liệu sản xuất). Trên thực tế đã xóa bỏ tầng lớp hộ nông dân trung nông sản xuất nông nghiệp hàng hóa đã được hình thành trước đó ở Nam Bộ.

Cuộc khủng hoảng trong sản xuất nông nghiệp trên cả nước diễn ra từ cuối những năm 1970 và 1980; các tập đoàn sản xuất và hợp tác xã tập thể hóa ở miền Nam (nhất là ở đồng bằng sông Cửu Long) rơi vào tan rã, bùng nổ tranh chấp đất đai rất nghiêm trọng ở miền Nam (về thực chất đây không phải là tranh chấp giữa các hộ nông dân với nhau mà là tranh chấp về mặt pháp lý: vấn đề sở hữu ruộng đất; giao ruộng đất của người này cho người khác, lý do tại sao… Thẩm quyền ra quyết định giao đất, lý do…) Do đó, việc khiếu kiện ở cơ quan công quyền diễn ra thường xuyên. Trong bối cảnh không có đủ cơ sở pháp lý để xử lý khiếu kiện, giải pháp từ thực tiễn đưa ra là các hộ nông dân tự thương lượng với nhau, người giữ lại ruộng đất thì trả cho chủ cũ một số tiền, còn nếu chủ cũ lấy lại ruộng đất thì cũng trả cho người được chia ruộng một số tiền. Bằng giải pháp này đã giải quyết được hơn 85% tranh chấp đất đai ở miền Nam.

Sau khi có Hiến pháp năm 1980

Trong quá trình xây dựng Dự thảo Hiến pháp năm 1980 cũng đã có đề xuất các phương án khác nhau. Theo những dự thảo ban đầu, như trong báo cáo của đồng chí Trường Chinh, khi đó là Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch Ủy ban soạn thảo Dự thảo Hiến pháp[1], cho thấy Điều 21 của Dự thảo ghi: “Đất đai chưa khai thác và đất chuyên dụng, hầm mỏ, rừng núi, sông ngòi, nguồn năng lượng thiên nhiên, tài nguyên dưới mặt đất, ở thềm lục địa và vùng biển... đều thuộc sở hữu toàn dân”. Đồng chí Trường Chinh đã giải thích rõ “Nhưng Điều 21 không quy định tất cả ruộng đất thuộc quyền sở hữu của Nhà nước tức của toàn dân, hoặc nói một cách khác, không tuyên bố quốc hữu hóa toàn bộ ruộng đất”. "Không cần phải quốc hữu hóa ruộng đất như Liên Xô trước đây”. Đồng chí Trường Chinh nêu rõ khi đó Dự thảo Hiến pháp vẫn giữ ba hình thức sở hữu chủ yếu về ruộng đất là sở hữu của Nhà nước tức của toàn dân, sở hữu tập thể, và sở hữu cá thể.

Tuy nhiên, trong quá trình thảo luận tiếp sau, về chế độ sở hữu đất đai đã có sự thay đổi. Như ý kiến của đồng chí Tổng bí thư Lê Duẩn khi đó nói về Dự thảo Hiến pháp: “Một điểm rất quan trọng trong Dự thảo Hiến pháp mới là chuyển toàn bộ đất đai thành sở hữu toàn dân”[2]. Với tư tưởng chỉ đạo đó, Hiến pháp năm 1980 đã chế định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19).

Tháng 1-1981, Đảng ra Chỉ thị số 100-CT/TW về khoán sản phẩm trong nông nghiệp. Về thực chất bắt đầu trao cho các hộ nông dân làm chủ sử dụng ruộng đất ở từng khâu một.

Tháng 4-1988, Đảng ra Nghị quyết số 10-NQ/TW về khoản đối với hộ gia đình. Về thực chất là trao cho hộ nông dân làm chủ sử dụng ruộng đất ở tất cả các khâu với các mức khoán xác định.

Tháng 3-1989. Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu của Ban Chấp hành Trung ương khóa VI khẳng định hộ nông dân là đơn vị kinh tế tự chủ. Đó là sự thừa nhận trở lại vai trò đơn vị kinh tế cơ bản trong nông nghiệp - nông thôn là hộ nông dân.

Luật đất đai năm 1993

Luật đất đai năm 1993 được xây dựng trên những tiền đề và căn cứ sau:

- Hiến pháp năm 1980 chế định đất đai thuộc sở hữu toàn dân; trên cơ sở đặc điểm của quan hệ sở hữu đất đai; trên cơ sở quá trình lịch sử thay đổi phức tạp của quan hệ đất đai nước ta trong mấy chục năm qua tạo nên hiện trạng ở thời điểm đó, và khi tiến hành đổi mới quan hệ sở hữu đất đai không thể không căn cứ từ thực trạnh này. Trên cơ sở yêu cầu đổi mới quan hệ đất đai nhằm xác lập cơ sở kinh tế cho hộ nông dân là đơn vị kinh tế tự chủ, dưa quan hệ đất đai tham gia vào phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần có sự quản lý của Nhà nước. Chính vì vậy, cách tiếp cận khi xây dựng Luật đất đai năm 1993 là phải tìm cấu trúc và hình thức thực hiện quan hệ đất đai mới để hiện thực hóa có hiệu quả hơn chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đáp ứng bốn tiền để và yêu cầu nêu trên, cả về kinh tế - chính trị - xã hội (như đã trình bày). Trong Luật đất đai năm 1993 đã xác định những nội dung mới rất quan trọng sau: Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng.

Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay (đây cũng là đặc điểm khác biệt so với sự hình thành quan hệ đất đai ở nhiều nước khác). Ở Việt Nam, đất đai, lãnh thổ quốc gia được hình thành bởi quá trình “khai sơn phá thạch” mang nhiều yếu tố cộng đồng, vai trò của Nhà nước qua các triều đại rất lớn, quá trình chế ngự thiên nhiên như hệ thống đê điều ở đồng bằng sông Hồng hay hệ thống kênh rạch ở Nam Bộ đều là công sức của Nhà nước, cộng đồng dân cư, mỗi gia đình và mỗi con người; quá trình chống giặc ngoại xâm, bảo vệ đất đai, bờ cõi, bảo vệ nền độc lập là công sức, xương máu của cả dân tộc qua nhiều thế hệ. Do đó, quan hệ sở hữu đất đai mang nhiều yếu tố đan kết giữa quốc gia, Nhà nước, cộng đồng, hộ gia đình và mỗi con người.

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. - Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất (kể cả nước ngoài) (Điều 19).

Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Trao quyền sử dụng ruộng đất ổn định lâu dài cho hộ nông dân - xác lập cơ sở pháp lý về tư liệu sản xuất cơ bản nhất là ruộng đất cho kinh tế hộ nông dân.

Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất (Điều 3).

Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong cả nước (Điều 8).

Thời hạn giao đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm. Khi hết thời hạn, nếu người sử dụng có nhu cầu tiếp tục sử dụng và trong quá trình sử dụng đất chấp hành đúng luật pháp về đất đai thì được Nhà nước giao đất đó để tiếp tục sử dụng. Nhà nước giao đất sử dụng lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân để làm nhà ở (Điều 20).

Tư tưởng cơ bản của điều này là giao ruộng đất cho hộ nông dân ổn định lâu dài, không thu hồi và chia lại nếu người sử dụng có nhu cầu sử dụng tiếp và sử dụng đúng luật pháp. Rất tiếc sau 20 năm điều này đã không được chế định rõ hơn, đã bị một số nơi hiểu không đúng (hay cố tình hiểu sai đi) dẫn đến tình trạng lạm dụng, lạm quyền, tiêu cực...

Được quyền góp đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh theo quy định của pháp luật phù hợp với mục đích khi giao đất (Điều 73). Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp được cho người khác thuê đất với thời hạn không quá 3 năm (Điều 78). Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế... Chính phủ quy định khung giá các loại đất... (Điều 12).

Xét về lôgic hình thức thấy có sự mâu thuẫn: Tại sao đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà người sử dụng, nhất là các hộ nông dân lại được trao cho nhiều quyền đến thế, vì các quyền đó thực chất là một phần các quyền của chủ sở hữu. Song, nếu xét sâu vào bản chất của quan hệ sở hữu đất đai và xét cả về các phương diện chính trị, xã hội, lịch sử hình thành quan hệ đất đai cho đến nay, thì đó là một cách tiếp cận đúng, phù hợp với thực tiễn, hiệu quả. được tuyệt đại đa số thành viên xã hội đồng tỉnh (ngay các chuyên gia quốc tế khi tìm hiểu kỹ cũng đánh giá cao cách tiếp cận sáng tạo này, cho rằng nó phù hợp với điều kiện Việt Nam khi đó). Thực tiễn đòi hỏi không thể lưu giữ chế độ sở hữu đất đai toàn dân một cấp độ chủ thể là Nhà nước như cũ, mà phải đa dạng hóa cấp độ sử dụng đất gắn với các chủ thể sử dụng cụ thể, tức là phải chủ thể hóa quan hệ đất đai đối với các loại đất đai khác nhau, xác định rõ quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người sử dụng (ví dụ năm quyền của người sử dụng đất nông nghiệp).

Luật Đất đai 1993 đã khắc phục tình trạng một cấp độ chủ thể sở hữu - sử dụng dẫn đến tình trạng chung chung (hay vô chủ) trong quan hệ sở hữu đất đai, đặc biệt là trong sản xuất nông nghiệp. Xác lập về mặt pháp lý hệ thống các chủ thể sử dụng đất cụ thể (gồm các pháp nhân và thể nhân) với các quyền, nghĩa vụ và lợi ích xác định. Đặc biệt là xác định pháp lý về quyền sử dụng ruộng đất cho cơ sở kinh tế của hộ nông dân là đơn vị kinh tế tự chủ. Đặt cơ sở pháp lý ban đầu cho quan hệ đất đai tham gia vào kinh tế thị trường.

Luật đất đai năm 1993 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 1997 và năm 2001. Đến năm 2003, trên cơ sở tổng kết thực tiễn đã kế thừa, phát triển và ban hành Luật đất đai năm 2003.

Luật Đất đai 2003 tiếp tục khẳng định sở hữu toàn dân về đất đai. Về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất do chính quyền địa phương, tuy nhiên năng lực quản lý, thực hiện của các cấp này còn nhiều hạn chế dẫn đến sự tùy tiện trong giao đất, cho thuê đất…. Tình trạng sử dụng đất nông nghiệp manh mún dẫn đến việc lãng phí việc sử dụng đất, dẫn tới việc sử dụng kém hiệu quả. Luật Đất đai 2003 cũng quy định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Bên cạnh đó, các quy định về thế chấp quyền sử dụng đất còn chưa phù hợp dẫn tới việc hạn chế quyền sử dụng đất của người dân.

Mặt khác, sự không thống nhất về giá đất (có sự chênh lệch rất lớn giữa giá đất thực tế và giá đất cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành) đã gây ra nhiều bất cập, bức xúc trong nhân dân. Việc bồi thường đất cũng gây ra những bất cập khi giá bồi thường quá thấp, không đủ để người dân mua nhà ở mới tại khu tái định cư, tiền bồi thường nông nghiệp cũng rất thấp so với giá trị thực tế…

Quá trình thực hiện Luật đất đai năm 2003, cùng với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong điều kiện kinh tế thì trường và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, đã bộc lộ những bất cập cần phải sửa đổi Luật đất đai năm 2003.

Luật Đất đai 2013 đã tạo được khung pháp lý quan trọng về đất đai. Việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ pháp lý nền tảng trong việc giao đất, cho thuê đất, việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất. Việc xây dựng Văn phòng đăng kí đất đai một cấp đã làm giảm bớt thủ tục hành chính, đơn giản hóa việc kê khai, nộp hồ sơ của người dân, rút gọn thời gian xử lý hồ sơ. Ở giai đoạn này cải cách thủ tục hành chính về đất đai được đẩy mạnh.

Mặt khác, luật Đất đai 2013 và các văn bản thi hành đã đã có những ảnh hưởng tích cực tới thị trường bất động sản. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 cũng bộc lộ những bất cập về giá đất (cụ thể là giá đất quy định không phù hợp với giá đất thị trường), về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất còn nhiều bất cập liên quan đến giá trị bồi thường, thủ tục… Vấn đề hoán đổi đất chưa được quy định trong luật Đất đai 2013.

Do đó, trước tình hình thực tiễn và yêu cầu khách quan đặt ra là cần thiết phải sửa đổi luật Đất đai 2013 về một số vấn đề như: Xem xét vai trò của Nhà nước trên các phương diện là đại diện quyền chủ sở hữu đất đai, là người sử dụng đất và chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Cần bổ sung các quy định cụ thể về công khai, minh bạch trong tham vấn ý kiến người dân trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy định rõ ràng, cụ thể về tài chính đất đai, xây dựng một khung giá đất theo thời giá thị trường. Cần có những quy định cụ thể về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư…

[1] Báo cáo “Về Dự thảo Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" tại Hội nghị cán bộ cao cấp, trung cấp toàn quốc ngày 23-2-1978

[2] Lê Duẩn: Hiến pháp mới, Hiến pháp của chế độ làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa, Nxb. Sự thật, Hà Nội, 1980, tr. 10