Trong quan hệ đất đai, quan hệ sở hữu đất đai, mà cụ thể là quan hệ giữa chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu, chủ thể sử dụng đất đai được tập hợp về mặt pháp lý đối với từng loại đất; tương ứng với mỗi loại đất sẽ có sự phân quyền khác nhau giữa các chủ thể này. Gắn với mỗi loại đất lại được quy định cho những công năng khác nhau, trong các giai đoạn khác nhau. Và như thế ở mỗi loại đất lại chứa đựng các quan hệ về quyền, trách nhiệm và lợi ích khác nhau giữa các chủ thể liên quan. Điều đó nói lên việc phân loại đất vừa mang tính khách quan, khoa học, vừa mang tính thực tiễn gắn với hoàn thiện cấu trúc quan hệ sở hữu đất đai, cấu trúc hợp lý. hiệu quả về quyền, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể liên quan.

1. Phân loại đất đai vừa mang tính khoa học, vừa mang tính thực tiễn và là một nội dung quan trọng của quản lý nhà nước đối với đất đai.

Phân loại đất là một nhu cầu khách quan, xuất phát từ:

Một là, trạng thái thực tế của đất đai (trạng thái tự nhiên, kinh tế, xã hội).

Hai là, nhu cầu quản lý của Nhà nước.

Ba là, nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của đất nước.

Bốn là, quan hệ dân sự về đất đai.

Chính vì vậy, phân loại đất là một nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước gắn với việc định ra cơ sở pháp lý cho phân loại đất và cơ chế quản lý đất.

2. Về phân loại đất

Ở nước ta, phân loại đất luôn được Nhà nước con trong, được quy định trong hệ thống pháp luật đất đai của Nhà nước. Do là một nước có diện tích đất nhỏ, dân số đông, đi lên chủ yếu từ nền kinh tế nông nghiệp, cho nên đất nông nghiệp chiếm một vị trí nổi bật trong hệ thống phân loại đất ở nước ta.

Từ năm 1959 đến nay, cơ chế kinh tế nước ta có những bước thay đổi căn bản về phát triển, đồng thời chế độ sở hữu đất đai cũng có thay đổi, do đó cơ sở pháp lý để phân loại đất cũng như thực tiễn phân loại đất có sự thay đổi.

Tiêu chí chủ yếu để phân loại đất là: Tiêu chí sở hữu đất và tiêu chỉ mục đích sử dụng đất.

Tiêu chí “sở hữu” được sử dụng để phân loại hình thức sở hữu đất. Từ năm 1980 trở về trước (cụ thể hơn là từ trước khi có Luật đất đai năm 1987 cụ thể hóa Hiến pháp năm 1980), nước ta có ba hình thức sở hữu đất đai: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân. Từ năm 1980 đến nay, về nguyên tắc Hiến pháp nước ta quy định chỉ có một hình thức sở hữu đất đai, đó là sở hữu toàn dân (Nhà nước là đại diện). Khái niệm và những quy định chính thức về phân loại đất chỉ được đặt ra từ năm 1980 và tiêu chỉ cơ bản để phân loại đất là mục đích sử dụng đất.

3. Căn cứ vào mục đích sử dụng đất

Việc phân loại đất ở Việt Nam ngày càng cụ thể và chi tiết hơn. Giai đoạn 1959 - 1987, đất được chia làm bốn loại đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng. Giai đoạn 1987 - 1993, đất được chia làm năm loại: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng.

Giai đoạn từ năm 1993 đến nay, đất được chia làm các loại: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng, dất chưa sử dụng và một số loại đất khác.

Trong mỗi loại đất lại được phân chia thành các loại nhỏ, chi tiết hơn.

4. Những đặc điểm chủ yếu của hệ thống phân loại đất

Mục đích phân loại đất để thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đăng ký, thống kê, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giao đất và thu hồi đất (có sự phân cấp), thực hiện đền bù thiệt hại về đất; thực hiện nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Chính vì lẽ đó, hệ thống phân loại đất ngày càng có xu hướng chi tiết và cụ thể hơn.

Mục đích sử dụng đất được dùng làm tiêu chí cơ bản để phân loại đất, song bên cạnh đó nước ta còn sử dụng các tiêu chí phụ khác để phân loại đất nhằm phục vụ cho các mục tiêu quản lý cụ thể hơn, như các tiêu chí tiêu chí tính thuế, tiêu chí nguồn gốc sở hữu, tiêu chí địa lý, tiêu chí đối tượng sử dụng, tiêu chí hình thái kinh tế đất...

Hệ thống phân loại đất ngày càng cụ thể và rõ hơn đã có tác dụng quan trọng đối với việc tăng cường quản lý nhà nước cũng như nâng cao hiệu quả sử dụng đất.

Tuy nhiên từ các văn bản pháp quy đến thực tế cho thấy rằng khái niệm và nội hàm của các tiêu chí phân loại chưa được luận chứng rõ cả về cơ sở khoa học và thực tiễn. Do đó có sự trùng lắp, chồng chéo, vừa theo tiêu chí mục đích sử dụng, vừa theo các tiêu chí khác trong cùng một hệ phân loại. Ngay trong phân loại theo tiêu chí mục đích sử dụng đất là tiêu chí chủ yếu và quan trọng nhất cũng thấy rõ không hoàn toàn theo mục đích sử dụng, mà hàm chứa cả các tiêu chí hành chính - địa lý (như đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn), trong đất đô thị lại có cả đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, trong đất khu dân cư nông thôn cũng có đất nông nghiệp còn có sự lẫn lộn giữa tiêu chí mục đích sử dụng và tiêu chí chủ thể sử dụng, ví dụ đất quốc phòng bao hàm cả đất sử dụng cho các mục đích quốc phòng, lại bao hàm cả đất do quốc phòng (với tư cách là chủ thể) sử dụng cho các mục đích khác (như sản xuất nông nghiệp, làm kinh tế..). Trong khi đó lại có những loại đất chưa được phân loại rõ (như đất ngập mặn, núi đá) trong hệ thống phân loại đất cũng chưa phân định rõ mục đích quản lý hành chính về đất và mục đích quản lý về kinh tế đất.

Hệ thống phân loại đất được xây dựng theo nguyên tắc từ trên xuống dưới, từ tổng quát đến cụ thể, chi tiết, tuy được cụ thể hóa và hoàn thiện thêm qua từng giai đoạn, song về cơ bản nó phản ánh cách tiếp cận phân loại đất ở trạng thái tĩnh trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước đây, trong đó Nhà nước là nhân tố quyết định duy nhất về mục đích sử dụng đất (công năng của đất), chủ thể sử dụng đất và sự vận động của quan hệ đất đai. Chính vì vậy, khi chuyển sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (với sự đổi mới chức năng quản lý của Nhà nước; quan hệ sở hữu đất đai cũng có sự đổi mới với sự phân tầng, phân quyền sử dụng và xác định chủ sử dụng cụ thể; đất đai vận động trong cơ chế thị trường…) đã bộc lộ những bất cập và mâu thuẫn trong hệ thống phân loại đất đai, trong sự vận động thực tiễn, đó là:

- Mâu thuẫn giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng các loại đất (nhất là ở tầm vĩ mô, dài hạn) với thực tế sử dụng các loại đất.

- Mâu thuẫn giữa phân loại đất chi tiết gắn với quy định chặt chẽ mục đích sử dụng với sự vận động của đất đai trong cơ chế thị trường (đa dạng hóa và chuyển đổi nhanh mục đích sử dụng, chuyển đổi nhanh chủ thể sử dụng...).

- Mâu thuẫn giữa phân loại đất chi tiết gắn với quyền quản lý của Nhà nước với quyền của người sử dụng hợp pháp được sử dụng đất theo hướng ngày càng có hiệu quả hơn theo chuyển dịch cơ cấu kinh tế và sản xuất kinh doanh.

- Mâu thuẫn giữa quyền quản lý của Nhà nước được quy định gắn với mỗi loại đất với sự vận động và thay đổi thực tế mục đích sử dụng của mỗi thửa đất. Quản lý của Nhà nước chủ yếu được thiết kế theo hệ thống “dọc” từ trên xuống cho mỗi loại đất (tới chi tiết), nhưng sự vận động của đất theo chiều “ngang” lại rất mạnh, mà cơ chế quản lý chưa đáp ứng có hiệu quả.

Những bất cập và mâu thuẫn trên làm cho hệ thống phân loại đất chưa đáp ứng quản lý nhà nước với hiệu lực và hiệu quả cao, chưa đáp ứng đầy đủ việc thực hiện quyền của người sử dụng đất trong cơ chế thị trường. Đồng thời những hạn chế và mâu thuẫn đó một mặt vừa kìm hãm sự vận động của quan hệ đất đai theo hưởng nâng cao hiệu quả sử dụng, mặt khác lại tạo kẽ hở, tạo “sức ép” cho sự phá rào, tùy tiện trong việc thay đổi mục đích sử dụng đất bất chấp quy hoạch, bất chấp rủi ro của thị trường.

Thực trạng trên có cả lý do khách quan và chủ quan, đó là:

Thứ nhất, chuyển từ nền kinh tế nông nghiệp sang giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa, quan hệ đất đai vận động trên quy mô lớn, nhanh và mạnh;

Thứ hai, hệ thống phân loại về đất đai cũng như cơ chế quản lý còn nhiều bất cập;

Thứ ba, có sự tùy tiện, vi phạm pháp luật, quy định về đất đai cả từ phía một số cơ quan quản lý nhà nước và cả từ phía những chủ thể sử dụng.

5. Thực tiễn điều tra, khảo sát về phân loại đất ở một số tỉnh, thành phố

Thực tế việc điều tra, khảo sát về phân loại đất chứng tỏ rõ hơn các mặt phù hợp, các mặt hạn chế, bất cập của hệ thống phân loại đất đai hiện hành, thể hiện ở một số điểm chủ yếu sau:

- Khái niệm (định nghĩa) đối với một loại đất quá rộng, chưa xác định thật rõ tiêu chí cụ thể (ví dụ: đất nông nghiệp, đất chuyên dùng...) bị trùng chéo, bộc lộ sự không phù hợp giữa quy định trong văn bản quy phạm pháp luật với vận động thực tế. Có khi người dân không rõ mục đích phân loại đất chi tiết để nhằm mục đích gì (ví dụ, đất nông nghiệp trồng cây lâu năm và đất nông nghiệp trồng cây hằng năm).

- Bộc lộ sự không phù hợp quy định phân loại đất với việc thay đổi mục đích sử dụng đất (công năng) gắn với chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu cây trồng, vật nuôi không phù hợp với sự vận động của đất theo các quyền của người sử dụng đất, với quy định về hạn điền, về thời hạn sử dụng đất...

- Quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo phân loại đất còn nhiều bất cập đang gặp không ít khó khăn. Công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhiều khi bị động, không phù hợp thực tế, việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất rất phức tạp: đăng ký, thống kê kiểm kê cấp giấy chứng nhận gặp nhiều khó khăn; vấn đề bồi thường rất phức tạp do quy định giá đất theo loại đất khác xa với giá cả thị trường...

- Phân loại đất có tác động lớn đến hiệu quả sử dụng đất cả về phương diện kinh tế phương diện xã hội và phương diện môi trường sinh thái (tác động tích cực và tác động tiêu cực). Do đó cần phải hoàn thiện hệ thống phân loại đất cùng với cơ chế quản lý để hạn chế tối đa các tác động tiêu cực:

6. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới

Các nước trên thế giới đều có quy định về phân loại đất áp dụng trên toàn lãnh thổ tùy theo mục đích, tiêu chí phân loại và cấp độ phân loại có khác nhau. Nhìn chung hệ thống phân loại đất của các nước căn cứ vào các yếu tố chủ yếu như:

• Trình độ phát triển.
• Chế độ sở hữu đất đai và quan hệ truyền thống.
• Mục tiêu kinh tế - xã hội, quan lý nhà nước.
• Điều kiện tự nhiên về đất đai.

Khái niệm “đất” ở đây mang tính không gian, bao gồm phần trên không (tới giới hạn nào đó), phần trên bề mặt và phần dưới bề mặt đất (tới giới hạn nào đó).

Hệ thống phân loại đất của các nước được xem xét có thể khái quát chia làm ba nhóm sau:

Thứ nhất, hệ thống phân loại quốc tế do Hiệp hội địa lý quốc tế đưa ra với mục đích phục vụ cho hoạt động điều tra nguồn tài nguyên đất đai, đo đạc, khảo sát việc sử dụng đất... Do đó, hệ thống phân loại này có đặc điểm không gắn với chế độ sở hữu đất, không gắn với quản lý nhà nước và các chính sách kinh tế - xã hội, không gắn với quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Thứ hai, hệ thống phân loại đất chủ yếu theo tiêu chí “mục đích sử dụng” đất hoặc có kết hợp thêm với một số tiêu chí khác (như trạng thải vật lý - tự nhiên của đất...).

Thứ ba, hệ thống phân loại chủ yếu dựa trên tiêu chỉ bảo vệ môi trường, trên cơ sở phân biệt mức độ can thiệp của con người vào cảnh quan tự nhiên (đất) và tầm quan trọng của yêu cầu bảo vệ môi trường tự nhiên để phân loại đất (Australia).

Đặc điểm chung trong hệ thống phân loại đất của các nước là:

- Tiêu chí phân loại rõ.

- Mục đích phân loại rõ, cụ thể phục vụ cho công tác quản lý và sử dụng. Phân loại đất phục vụ cho bốn mục đích chủ yếu sau: quy hoạch; định giá; thuế; bảo vệ môi trường, tài nguyên. Tuy nhiên mức độ coi trọng các mục đích đó khác nhau ở mỗi nước.

- Hệ thống phân loại theo cấp độ (1,2,3...) về cơ bản không có sự mâu thuẫn, trùng chéo song có mối quan hệ hữu cơ, nhất quán phân loại từ bao quát tới chi tiết (tới thửa đất) và ngược lại từ chi tiết (thửa đất) có thể đi tới bao quát (thuộc loại đất nào).

- Ở những nước có nền kinh tế phát triển cao, cơ cấu kinh tế, cấu đất đai tương đối ổn định thì hệ thống phân loại đất thường đơn giản.

7. Cơ sở khoa học phân loại đất

Từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới và từ thực tiễn ở Việt Nam, có thể thấy rằng việc phân loại đất phải được xây dựng trên cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn; phải có một cách tiếp cận có tính mục đích và hệ khung rõ ràng nhất quán, phù hợp với điều kiện của mỗi nước.

Có thể nêu lên khái quát một số điểm sau:

7.1 Phương pháp và hệ thống phân loại đất phụ thuộc vào các yếu tố chủ yếu sau:

Trình độ phát triển kinh tế - xã hội, cơ chế phát triển kinh tế.

Cấu trúc quan hệ sở hữu đất đai.

Mục tiêu quản lý của Nhà nước.

Cấu trúc tự nhiên của đất đai.

7.2 Xác định rõ mục đích của việc phân loại đất

Có thể nêu lên bốn mục đích chủ yếu sau:

• Mục đích quản lý nhà nước về đất đai.
• Mục đích bảo vệ quyền và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất.
• Mục đích tạo điều kiện cho đất đai vận động có hiệu quả hình thành một thị trường bất động sản ổn định và lành mạnh, phục vụ cho sự phát triển của đất nước (đối với nước ta điều này rất có ý nghĩa vì đang trong quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và phi nông nghiệp hóa, đô thị hóa).
• Mục đích bảo vệ môi trường, tài nguyên đất đai.

Việc xác định rõ mục tiêu quản lý của Nhà nước là rất quan trọng. Các mục tiêu đặt ra phải vừa bảo đảm tính khái quát, tính hệ thống cho tất cả các loại đất đai, lại phải cụ thể cho từng loại đất (theo các cấp độ khác nhau), không có mâu thuẫn giữa các mục tiêu. Đồng thời các mục tiêu quản lý phải đáp ứng yêu cầu vận động có hiệu quả cao của đất đai (đặc biệt là vận động theo “chiều ngang” giữa các loại đất đai) phục vụ cho sự phát triển của đất nước. Hiện nay, trong cơ chế thị trường, đất đai có các xu hướng vận động chủ yếu sau:

• Vận động từ trạng thái tự nhiên này sang trạng thái tự nhiên khác.
• Vận động từ công năng này sang công năng khác.
• Vận động từ hình thức sở hữu (sử dụng) này sang hình sở hữu (sử dụng) khác.
• Từ chủ thể sử dụng này sang chủ thể sử dụng khác.
• Từ giá trị này sang giá trị khác.

Việc xác định rõ mục tiêu quản lý hợp lý, để từ đó xây dựng khung pháp lý cho sự vận động có hiệu quả đối với từng loại đất (cả về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả môi trường sinh thái) là rất quan trọng.

7.3 Tiêu chí phân loại đất

Trên cơ sở các yếu tố quy định và các mục tiêu quản lý để hình thành các tiêu chí phân loại đất. Các tiêu chí phân loại đất phải phục vụ cho các mục đích phân loại; tiêu chí phân loại phải được luận chứng rõ không trùng chéo. Xác định tiêu chí chủ yếu nhất để xây dựng hệ thống phân loại cơ bản đối với tất cả các loại đất. Chính điều này mới bảo đảm cho việc phân loại đất mang tính hệ thống đồng bộ, thống nhất, không trùng chéo từ trên xuống dưới. Các tiêu chí phân loại (phụ) khác không được sử dụng lẫn với tiêu chí phân loại chủ yếu, nhưng có thể được sử dụng để phân loại đất phục vụ cho mục đích quản lý cụ thể nào đó. Nói chung, hệ thống phân loại cơ bản đất không nên quá phức tạp, chia ra quá nhiều loại đất và quá chi tiết. Hệ thống phân loại cơ bản nên phân thành các cấp độ tương ứng với cấp độ phân cấp quản lý nhà nước đối với đất đai. Nguyên tắc phân loại ở mỗi cấp độ là: tiêu chí phân loại phải rõ cho mỗi loại đất, không được trùng lắp giữa các loại đất, không được để loại đất này lại bao gồm cả đất được phân theo tiêu chí khác. Từ cấp độ cao nhất xuống cấp độ thấp nhất (chi tiết nhất) cũng phải tuân thủ nguyên tắc này.

8. Phân loại đất ở Việt Nam

Hệ thống phân loại đất ở Việt Nam cũng cần phải tuân thủ các cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn cơ bản nêu trên. Hệ thống phân loại đất vừa phải đáp ứng mục đích quản lý của Nhà nước (không quá cứng nhắc, máy móc), vừa tạo cơ sở cho đất đai vận động có hiệu quả phục vụ cho đất nước phát triển nhanh. Vì vậy, hệ thống phân loại đất ở nước ta không nên quá phức tạp, quá chi tiết, nhưng cũng không thể quá đơn giản.

Hệ thống phân loại đất của nước ta vẫn cần lấy tiêu chí “mục đích sử dụng đất” làm tiêu chí cơ bản để phân loại. Tiêu chí “mục đích sử dụng” được hiểu là chủ thể sử dụng đất vào mục đích nào.

Theo cấp độ khái quát của mục đích sử dụng có thể chia hệ thống phân loại đất làm ba cấp độ (1, 2, 3). Cấp độ 1 là cấp cao nhất, khái quát nhất, cấp độ 2 là cấp chi tiết hóa cấp độ 1; cấp độ 3 là cấp chi tiết hóa cấp độ 2. Tương ứng với ba cấp độ đó là ba cấp thẩm quyền quyết định phân loại Quốc hội quyết cấp độ 1 (qua luật và các nghị quyết); Chính phủ quyết cấp độ 2 (qua nghị định); cấp tỉnh quyết cấp độ 3.

Phân loại của cấp dưới không được trái với phân loại của cấp trên. Theo nguyên tắc trên, hệ thống phân loại đất của Việt Nam được thiết kế như sau:

Cấp độ 1: đất đai chia làm bảy loại sau:

• Đất nông nghiệp.
• Đất lâm nghiệp.
• Đất mặt nước nuôi trồng thủy sản.
• Đất ở.
• Đất xây dựng (hay đất chuyên dùng)
• Đất khác.
• Đất chưa sử dụng.

Cấp độ 2:

Đất nông nghiệp: đất trồng cây hằng năm; đất trồng cây lâu năm.

Cấp độ 3:

Đất trồng cây hàng năm: đất lúa, đất màu.

Với phương thức trên sẽ xây dựng hệ thống phân loại đất trong cả nước. Tuy nhiên, còn một điều quan trọng nữa là phải quy định điều kiện và cơ chế pháp lý hợp lý để cho đất đai vận động có hiệu quả giữa các loại đất trong cùng một cấp độ phân loại. Đối với đất có nhiều mục đích sử dụng (nhiều công năng) cùng một lúc, thi loại đất được xác định theo mục đích sử dụng chủ yếu.

Quy định điều kiện và xây dựng cơ chế pháp lý cho sự vận động của đất đai của các loại đất - Xây dựng hệ thống tin học quản lý hệ thống phân loại đất đai (theo các tiêu chí) và sự vận động của đất đai của từng địa bàn hành chính và của cả nước.

Hệ thống phân loại đất được sử dụng cho nhiều mục đích, trong đó có mục đích xác định công năng của đất để trên cơ sở đó chế định mối tương quan về quyền, trách nhiệm và lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất. Trong nền kinh tế thị trường, các mối tương quan này được xác định theo một khuôn khổ pháp lý không cứng nhắc, mà trong một cơ chế động gắn với sự vận động của công năng đất đai trong cơ chế thị trường theo hướng ngày càng nâng cao hơn hiệu quả sử dụng đất.