Một trong những nguồn gốc của hiệu quả thị trường là chúng mang lại kết quả nâng cao phúc lợi bằng cách sử dụng thông tin phi tập trung. Lý do sâu xa dẫn đến sự thất bại cuối cùng của các nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung là không có khả năng thay thế các tín hiệu thị trường. Để thực hiện các chính sách công hiệu quả, chính phủ cần rất nhiều thông tin và thường không có trong thực tế. Chẳng hạn, làm thế nào các quan chức có thể biết liệu các khoản thuế Pigou hoặc trợ cấp có được đặt ở mức phù hợp hay không? Một ưu điểm quan trọng khác của thị trường là chúng điều chỉnh liên tục theo thông tin mới, trong khi các chính sách thì không. Bối cảnh có thể thay đổi; có lẽ là một công nghệ mới mang lại sự cạnh tranh trong cái mà dường như là độc quyền tự nhiên, hoặc các chuẩn mực xã hội mới tạo ra một nhà nước phúc lợi được xây dựng xung quanh một nhóm trụ cột không hiệu quả. Hơn nữa, tất cả các chính sách thường dựa trên một phân tích không hoặc không thể tính đến hành vì sẽ thay đổi như thế nào sau khi thực hiện chính sách. Có nhiều ví dụ và các chính sách phản tác dụng chỉ đơn giản là do không nhận ra rằng mọi người sẽ phản ứng với cấu chính sách. Một vấn đề liên quan là năng lực tuyệt đối: Các quan chức có các kỹ năng cần thiết để thực hiện các chính sách không? Thường thì họ không; những người làm công tác chính sách thường là những nhà phân tích ít kinh nghiệm thực tế, trong khi những cán bộ tuyến đầu lại hiếm khi tham gia vào việc phân tích chính sách. Tất cả sự tập trung trong cuộc thảo luận chính trị về các đề xuất là phân tích, không phải là tính thực tiễn. Quá thường xuyên xuất hiện ý tưởng không thực tế, đặc biệt là trong các lĩnh vực chi tiêu như các dự án kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm quốc phòng, mặc dù sự quá lạc quan vĩnh viễn về việc kiểm soát chi phí và giao hàng kịp thời đi kèm với chi phí cao đối với người nộp thuế.

Vấn đề khác là động lực. Ở một số nước, không chỉ ở các nước đang phát triển, tham nhũng là một cản trở lớn đối với chính sách kinh tế hiệu quả. Nhưng ngay cả khi không có tham nhũng công khai, phần giới thiệu trong lý thuyết lựa chọn công cho rằng các chính trị gia và quan chức có lợi ích riêng của họ mà họ sẽ tìm cách tiếp cận xa hơn nữa - có thể là quy mô ngân sách hoặc cơ sở quyền lực tổ chức hoặc niềm tin của họ - thay vì gây ảnh hưởng sâu sắc về hành động tốt nhất có thể vì lợi ích công cộng. Những nỗ lực cải cách các dịch vụ công đã định hình kể từ những năm 80 của thế kỷ trước. Do đó, sự thất bại của chính phủ có thể được hiểu theo những vấn đề liên quan đến “chính phủ”, nó bao gồm nhiều cá nhân trong các bộ và cơ quan khác nhau, với một loạt các động cơ, kinh nghiệm, kỹ năng và nhiệm vụ, động lực và năng lực.

1. Lý thuyết lựa chọn chính sách công

Khuyến khích và động lực là trọng tâm của trường phái lựa chọn công, áp dụng phân tích kinh tế vào các quyết định chính trị quan liêu. Nó đã cung cấp nhiều cơ sở tri thức để xoay chuyển tình thế trong chính sách kinh tế khỏi nhà nước và quay trở lại thị trường kể từ cuối những năm 1970. Các nhà lý thuyết lựa chọn công đặt vấn đề về động cơ của các quan chức và chính trị gia thực hiện các chính sách. James Buchanan, người sau này đạt giải Nobel Kinh tế, đã viết “Các nhà kinh tế nên ngừng đưa ra những lời khuyên về chính sách như thể họ được tuyển dụng bởi những kẻ tuyệt vọng nhân từ, và họ nên xem xét cấu trúc trong các quyết định chính trị đưa ra”. Các nhà lý thuyết về sự lựa chọn công đã lấy mô hình kinh tế tiêu chuẩn về sự lựa chọn hợp lý của cá nhân để tăng cường tư lợi và đưa nó vào chính trị và bộ máy quan liêu. Họ chỉ ra rằng các nhà hoạch định chính sách có những động cơ cá nhân và cũng được thúc đẩy bởi lợi ích hoặc nghĩa vụ công. Do đó, lý thuyết lựa chọn công là một đối trọng mạnh mẽ đối với bộ tư duy chính sách kinh tế “kỹ thuật xã hội" trước trong các thập kỷ sau chiến tranh, và, với các sự kiện kinh tế của những năm 1970, đã cho thấy một sự đón nhận sẵn sàng cả về mặt lý thuyết và thực tiễn chính trị.

Các tác phẩm sáng lập quan trọng của trường phái lựa chọn công là Lý thuyết kinh tế về dân chủ (An Economic Theory of Democracy) (1957) của Anthony Downs và Bái toán về thỏa thuận (The Calculus of Consent) (1962) của James Buchanan và Gordon Tullock; Downs đã mở rộng mô hình về vị trí không gian của các nhà bán lẻ (được xây dựng lần đầu bởi Harold Hotelling vào năm 1999 và được chính thức hóa vào năm 1948 bởi Duncan Black) cho các lựa chọn chính trị của cử tri. Ví dụ xem xét cách hai người bán kem đối thu sẽ chọn vị trí của họ trên một bãi biển. Giả sử những người bán bắt đầu ở một trong hai cạnh, phân chia lãnh thổ giữa họ. Mỗi người sẽ có được một nửa số khách hàng. Nhưng đây không phải là một tình huống ổn định. Mỗi người đều có động cơ di chuyển đến gần trung tâm hơn và chiếm được hơn một nửa lãnh thổ. Một khi một người làm như vậy, người kia phải làm theo. Cả hai kết thúc bên cạnh nhau ở trung tâm với mỗi người có một nửa bãi biển.

Downs đã áp dụng mô hình này cho các cuộc bỏ phiếu, giải thích lý do tại sao các đảng phái tuyên bố các hệ tư tưởng khác nhau dường như lại kết thúc ở vị trí chính giữa của phổ phân chia hai phe trái và phải, đang cố gắng thu hút các cử tri trung dung. Ông cũng cho rằng các cử tri “thiếu hiểu biết về lý trí": không có động cơ khuyến khích các cử tri dành nhiều thời gian để phân tích các chính sách, vì vậy hầu hết sẽ đưa ra lựa chọn của họ theo nhân đảng. Mô hình này dường như rất phù hợp vào những năm 1960 và trong nhiều thập kỷ sau đó (mặc dù có lẽ ngày nay không quá nhiều vì các mẫu biểu quyết phân mảnh và phổ đơn giản trái - phải ít được áp dụng hơn ở nhiều nước). Buchanan và Tullock đã mở rộng tầm nhìn cơ bản mà các mô hình sinh thái áp dụng cho chính trị để phân tích hành vi bỏ phiếu một cách tổng quát hơn và để giải thích cách các liên minh của các nhóm tư lợi hình thành cho một số chính sách nhất định.

Cái nhìn sâu sắc rằng chính phủ bao gồm những người có mục tiêu, động lực, và điểm yếu của riêng họ tất nhiên không phải là điều mới mẻ dối với các nhà kinh tế học giữa thế kỷ XX. Trong Các bài luận: Đạo đức chính trị và văn học (Essays; Moral, Political and Literary), nhà triết học thời kỳ Khai sáng thế kỷ XVIII David Hume đã nêu vấn đề tương tự, ông viết: “Trong việc xây dựng bất kỳ hệ thống chính quyền nào, và sửa chữa một số kiểm tra và kiểm soát hiến pháp, mỗi người phải được coi là không có mục đích nào khác, trong mọi hành động của mình, ngoài lợi ích cá nhân. Vì lợi ích này, chúng ta phải quản lý anh ta và bằng cách đó, dù cho có tham lam và tham vọng vô độ, anh ta vẫn hợp tác vì lợi ích công cộng". Vì vậy, có hai mô hình tinh thần cơ bản của các công chức. Hoặc họ anh ta vẫn cần phải được quản lý như Hume đã từng đề cập hoặc chịu trách nhiệm theo một cách nào đó nếu anh ta không trở thành “con tốt thu động của công chúng, hoặc là “hiệp sĩ” được tin cậy để hành động vì lợi ích công cộng.

Một cái nhìn sâu sắc từ vấn đề đưa ra bởi lý thuyết lựa chọn công về các ưu đãi mà các quan chức hoặc các chính trị gia phải đối mặt là nắm bắt quy định. Thuật ngữ này lần đầu tiên được đặt ra bởi George Stigler, người đã hỏi ai được hưởng lợi từ các quy định và điều gì giải thích hình dạng của chúng. Câu trả lời của ông là: “Quy định có được bởi ngành và được thiết kế và vận hành chủ yếu vì lợi ích của nó". Bài báo gốc năm 1971 của ông xem xét ngành vận tải đường bộ của Hoa Kỳ và sự phát triển các quy định về các hãng vận tải. Chế độ cấp phép và hạn chế về trọng lượng của xe tài đã chứng minh tương quan với sức mạnh của những lợi ích nông nghiệp và đường sắt ở mỗi bang. Theo thời gian, lưu lượng vận tải hàng hóa đường bộ đã có sự phát triển vượt bậc và số lượng giấy phép đăng ký ngày càng nhiều n và cả các nhà vận tải lớn hơn nhưng số lượng ít hơn. Ở những nơi mà hành lang nông nghiệp yếu nhất và vận chuyển phụ thuộc vào đường bộ hơn là đường sắt, các công ty vận tải đường bộ có thể xây dựng sức mạnh thị trường của mình bằng cách sử dụng các quy định để hạn chế cạnh tranh từ những người mới tham gia. Stigler kết luận rằng các ngành và nghề cố gắng sử dụng quyền lực và ảnh hưởng chính trị để hạn chế sự gia nhập và do đó kiếm được đặc lợi độc quyền; do đó những nỗ lực của họ thường được mô tả như là tìm kiếm đặc lợi (rent seoking).

Rõ ràng, những quy định như vậy cũng có những lợi ích như các tiêu chuẩn về y tế, an toàn và môi trường đầy đủ. Tuy nhiên, ngay cả khi có những lý do chính đáng để quy định về bảo vệ người tiêu dùng, thì các rào cản quy định cũng hạn chế cạnh tranh và phạm vi cho việc gia nhập một công ty mới. Tài chính và dược phẩm là những ví dụ điển hình (Hộp 7.1). Họ chắc chắn cần quy định, nhưng không kém phần chắc chắn rằng họ có thể triển khai sự phức tạp trong quy định để có lợi cho riêng mình, bằng cách sử dụng một đội quân nhỏ gồm các nhà vận động hành lang và luật sư để giải thích các quy định có lợi cho họ trong khi khiến những người mới đến khó tuân thủ.

Nắm bắt quy định trong Ngân hàng Đan Mạch

Năm 2018, một người tố giác rằng Chi nhánh Estonia của Ngân hàng Đan Mạch đã liên quan đến hoạt động rửa tiền sau khi một khoản tiền 200 tỷ euro của Nga và các quỹ Nhà nước Xô viết cũ khác của Nga chảy qua văn phòng chi nhánh nhỏ bé này trong hơn 9 năm. Cơ quan Giám sát Tài chính Đan Mạch (Financial Supervisory Authority - FSA) đã bị cáo buộc rằng mặc dù nắm bắt các quy định nhưng phản ứng mờ đối với vụ bê bối. Mặc dù Chủ tịch và Giám đốc điều hành của Ngân hàng đã bị lật đổ và các cuộc điều tra tội phạm bắt đầu ở Hoa Kỳ, Estonia và Đan Mạch, nhưng khi đó người đứng đầu FSA cho biết những tin đồn về các khoản tiền phạt lớn đã bị phóng đại. Chủ tịch trước đây của FSA cũng từng là Giám đốc tài chính của Ngân hàng Đan Mạch. Kết quả là, Bộ trưởng Bộ Kinh doanh Đan Mạch thông báo rằng cơ quan quản lý đã được xem xét, phát biểu rằng, dù sao các quan chức của họ cần phải có kinh nghiệm nghiệp vụ ngân hàng, “Làm thế nào chúng tôi có thể đảm bảo rằng chúng tôi không có mối quan hệ quá chặt chẽ giữa khu vực tài chính và các cơ quan chức năng?”[1].

Mức độ vận động hành lang trực tiếp của các chính phủ bởi các cơ quan trong ngành và các công ty riêng lẻ là bằng chứng về tầm quan trọng của việc nắm bắt quy định: đặc lợi độc quyền kiếm được từ quyền lực thị trường phải vượt quá chi phí của nỗ lực vận động hành lang. Thật không dễ dàng để tính toán tổng chi phí vì số đăng ký của những người vận động hành lang không nắm bắt được quy mô đầy đủ của chi tiêu ở tất cả các cấp chính quyền từ địa phương đến Chính phủ Liên bang Hoa Kỳ hoặc Ủy ban châu Âu, cũng như tất cả các cơ quan quản lý, và về mọi thứ, từ chi tiêu quan hệ công chúng (PR) trên các phương tiện truyền thông và tài trợ cho nghiên cứu của các nhóm nghiên cứu cho đến việc chiêu đãi doanh nghiệp hoặc đơn giản là mua bữa trưa hoặc cà phê. Dù con số chính xác là gì, thì cuối cùng nó cũng là hàng tỷ đôla Mỹ, euro hoặc bảng Anh, tất cả đều được trả bởi người tiêu dùng. Các ngành có một số ít các công ty lớn có xu hướng là những người chi tiêu nhiều nhất cho vận động hành lang, chẳng hạn như dầu khí, ngân hàng và công nghệ

Mặc dù thường được hiểu theo nghĩa rộng, thuật ngữ nắm bắt quy định đôi khi được sử dụng để chỉ một dạng cụ thể của hiện tượng, đó là sự gần gũi của các mối liên hệ giữa các cơ quan quản lý ngành hoặc lĩnh vực và các công ty mà họ điều chỉnh. Có một cánh cửa quay vòng không thể tránh khỏi, nơi những người làm việc trong các doanh nghiệp, hoặc trong các tổ chức tư vấn chuyên gia do họ thuê, sau đó sẽ nhận được công việc với tư cách là cơ quan quản lý, và ngược lại, nơi các nhà quản lý hoặc nhà hoạch định chính trị cũ chuyển sang khu vực tư nhân để làm việc trong các công ty mà họ được giao trách nhiệm điều tiết. Phong trào này không chỉ hữu ích mà còn có thể lành mạnh ở một điểm nào đó, ở chỗ mọi người có được kinh nghiệm quan trọng về cách mọi thủ hoạt động ở phía bên kia hàng rào. Nhưng đó chỉ là bản chất của con người mà các cá nhân liên quan phát triển các quan điểm chia sẻ, và thực sự rằng đôi khi động cơ của họ là lợi ích tài chính cá nhân. Vì lý do này, hầu hết các khu vực pháp lý đểu có những hạn chế, chẳng hạn như thời gian nghỉ phép để “chăm sóc vườn” ở Anh, khi một người nào đó rời khỏi công vụ phải ở nhà trước khi bắt đầu một công việc mới trong khu vực tư nhân. Đó cũng là lý do tại sao hiện tượng này là một yếu tố chính của các câu chuyện truyền thông - một hình thức quan trọng của trách nhiệm giải trình.

Có sự đánh đổi giữa quy định và cạnh tranh trong việc sử dụng các chính sách để đạt được hiệu quả kinh tế cao hơn. Các nhà quản lý hiếm khi nghĩ rằng cần ít quy định hơn, và các chính trị gia thích ứng phó với khủng hoảng bằng cách được cho là làm điều gì đó, không phá hoại điều gì đó và lại càng không phải là không làm gì cả. Do đó, có một xu hướng tăng lên tự nhiên về số lượng quy định. Ví dụ, khi cạnh tranh không thể hoạt động để chống lại sự bất cân xứng thông tin không thể tránh khỏi hoặc trong tình trạng độc quyền tự nhiên, thì cần phải có các quy định. Nhưng thường thì cạnh tranh mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn. Rất hiếm khi các cơ quan quản lý có nhiệm vụ cụ thể để ưu tiên cạnh tranh ở những nơi có thể.

Vấn đề về hành động tập thể

Trong một cuốn sách nổi tiếng, Logic của hành động tập thể (The Logic of Collective Action) (1965), Mancur Olson đã mở rộng ý tưởng về việc nắm bắt các quy định. Ông chỉ ra rằng các nhóm nhỏ luôn cảm thấy dễ dàng hơn công chúng nói chung trong việc tổ chức và vận động hành lang để có được các chính sách hoặc quy định vì lợi ích của họ. Vấn đề hành động tập thể là dễ dàng ăn không trên những nỗ lực của những người khác. Nếu tôi được hưởng lợi từ một quy định mới được đề xuất về khả năng đầu cơ của các ngân hàng, thì lợi ích tiềm năng của tôi là 1/67 phần triệu tổng số xã hội của tôi, trong khi lợi ích của một ngân hàng từ việc không có quy định này sẽ lên tới hàng trăm triệu bảng Anh. Vì vậy, họ có mọi động cơ để vận động hành lang và tôi có mọi động cơ để trở nên thụ động. Các lợi ích đặc biệt thường giành chiến thắng trong tranh luận về chính sách hơn lợi ích chung.

Một khi được cảnh báo về nó, có thể dễ dàng nhận thấy tính logic của hành động tập thể trong mọi lĩnh vực. Chẳng hạn, nông nghiệp hiện là một phần nhỏ của hầu hết các nền kinh tế phát triển, nhưng trợ cấp nông nghiệp là rất đáng kể. Người hưởng lợi lớn nhất có xu hướng là nông dân lớn nhất. Nông nghiệp cũng thường xuyên được hưởng lợi từ hạn ngạch sản xuất và hạn chế nhập khẩu ở nhiều nước. Chi phí này là chi phí người nộp thuế trực tiếp cho các khoản trợ cấp và giá thực phẩm cao hơn do người tiêu dùng trả so với giá khi không có hạn chế thương mại - chi phí trải dài trên hàng triệu người và do đó khó có thể quan sát được. Một ví dụ là Chính sách nông nghiệp chung của châu Âu, trị giá 68 tỷ euro vào năm 2018 (mặc dù tổng số đã giảm trong những năm gần đây) trong các khoản trợ cấp trực tiếp; giá thực phẩm ở EU cao hơn so với giá thực tế (tính theo số lượng còn tranh chấp, do rất khó để gỡ rồi sự đóng góp của các ảnh hưởng khác nhau) do chính sách. Trợ cấp tiền mặt cho nông trại của Hoa Kỳ lên tới 25 tỷ đôla Mỹ một năm, và Văn phòng Trách nhiệm Giải trình của Chính phủ ước tính rằng từ năm 2008 đến năm 2012, 10,6 triệu đôla Mỹ đã được trả cho nông dân không sản xuất được gì[2].

Nắm bắt các quy định và vận động hành lang trong ngành công nghiệp thực phẩm

Các cuộc vận động hành lang của nông trại nổi tiếng là tốt trong việc đảm bảo các chính phủ trợ cấp rộng rãi cho nông nghiệp; trợ cấp bắt đầu vào thời điểm mà an ninh lương thực là một vấn đề thực sự sau Chiến tranh thế giới thứ hai tiếp tục tăng trong nhiều năm, trước khi thu hẹp từ năm 2000 trở đi khi các kế hoạch ở EU và Hoa Kỳ được cải tổ. Hậu quả của việc trợ cấp cho nông dân, 1 chỉ ra, là giả lương như nhiều nhà kinh tế đã chỉ ra, là giá lương thực do người tiêu dùng phải trả cao hơn.

Ngay cả Hoa Kỳ, không phải là thủ phạm tồi tệ nhất, cũng có một số lượng dự trữ lớn đáng ngạc nhiên do hỗ trợ nông trại. Bộ Nông nghiệp Hoa Kỳ thông báo vào năm 2018 rằng kho dự trữ phomát (do sản xuất quá nhiều sữa với mức giá tối thiểu được đảm bảo) đã đạt 1,39 tỷ bảng Anh, theo một phân tích, sẽ làm ra một viên pho mát Cheddar có kích thước bằng tòa nhà Quốc hội Hoa Kỳ. Mãi cho đến năm 2015, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ phán quyết rằng “dự trữ nho khô chiến lược", một kho dự trữ nho khô quốc gia, là vi hiến, chính sách này nhằm giữ một mức sàn dưới giá trả cho nông dân trồng nho khô mới bị bãi bỏ. Mỗi năm từ năm 1949 đến năm 2015, Ủy ban Quản lý Nho khô đã ấn định số lượng nông dân phải tích trữ để ngăn giá xuống quá thấp.

Các quốc gia khác cũng đã có những kế hoạch tương tự. Canada có nguồn dự trữ sirô cây phong chiến lược để thúc đẩy giá, mà tờ báo Economist so sánh với OPEC, tập đoàn dầu mỏ. Các nhà kho chứa sirô cây phong từng là đối tượng của một vụ trộm khét tiếng vào năm 2012, khi bọn trộm lấy đi một phần tư kho hàng (Vụ cướp được giới thiệu trong loạt phim Dirty Money của Netflix).

Những ngọn núi và hồ sản xuất khét tiếng một thời của châu Âu đã bị thu hẹp lại sau những cải cách liên tiếp của Chính sách nông nghiệp chung, nhưng có một thời gian - có lẽ là giả tưởng. ngọn núi ba ở châu Âu được cho là nặng hơn dân số của Áo. Tính đến năm 2019, chỉ một số thực phẩm - thịt bò, sữa và đường - có giá tiêu dùng cao hơn nhiều so với giá thế giới.

Tại sao việc nắm bắt quy định lại phổ biến như vậy

Do đó, các cơ quan vận động hành lang có tiếng nói tập trung, trong khi tiếng nói quan tâm của công chúng bị phân tán. Những mối quan tâm tập trung luôn đánh bại những mối quan tâm lan tỏa. Một phần lý do cho sự phổ biến của việc nắm bắt quy định là sự hình thành các liên minh bất chính - liên minh vận động hành lang hoặc chính trị giữa các nhóm có lợi ích dường như hoàn toàn trái ngược nhau nhưng trên thực tế hội tụ trong các đề xuất cụ thể (Hộp 7.3).

Một ví dụ về liên minh bất chính là liên minh giữa những người vận động ôn hoà và những người buôn bán rượu bất hợp pháp để mang lại Lệnh cấm buôn bán rượu ở Hoa Kỳ (nó kéo dài từ năm 1920 đến năm 1933). Các nhà vận động muốn ít người uống rượu hơn vì lý do đạo đức, trong khi những kẻ buôn lậu muốn lợi nhuận cao hơn mà họ có thể kiếm được trong một thị trường bất hợp pháp với nguồn cung hạn chế. Nếu mục đích của vận động hành lang ôn hòa là giảm bớt bạo lực - thử mà họ đổ lỗi cho việc nghiện rượu - thì đã thất bại. Bằng chứng kinh tế lượng cho thấy việc cấm rượu và ma tuy ở Hoa Kỳ, kể cả trong thời kỳ Lệnh cấm, đã gây ra sự gia tăng tổng thể về bạo lực.

Một ví dụ khác là sự ủng hộ của cả các nhóm môi trường và các nhà sản xuất than từ miền Đông Hoa Kỳ cho quyết định của Cơ quan Bảo vệ Môi trường yêu cầu trên tất cả các trạm phát điện mới phải có thiết bị làm sạch khí thải. Câu chuyện được ghi lại trong cuốn sách Không khí sạch, than bẩn (Clean Air, Dirty Coal) của tác giả Bruce Ackerman và William Hassler xuất bản năm 1981. Tại sao các nhà sản xuất than lại tham gia liên minh có vẻ xanh này? Câu trả lời là than được khai thác tự nhiên ở các bang phía Tây sạch hơn than ở Appalachian và Midwestern - nó thải ra ít SO­­₂ hơn, khi đốt cháy - và do đó có thể dẫn đến giá cao hơn; yêu cầu tất cả các nhà máy điện mới phải lắp đặt thiết bị công nghệ cao, bất kể họ mua loại than nào, đã loại bỏ lợi thế cạnh tranh cho than sạch hơn của miền Tây. Chỉ yêu cầu các nhà máy mới đầu tư vào máy lọc dẫn đến việc kéo dài tuổi thọ của các nhà máy cũ lỗi thời là tác nhân gây ô nhiễm lớn. Những nhà máy điện bẩn cũ này thực sự đã được bảo vệ khỏi sự cọ rửa bắt buộc bởi Đạo luật Không khí sạch năm 1970. Việc lắp đặt các thiết bị cọ rửa tiêu tốn hàng tỷ đôla Mỹ và phản tác dụng đối với không khi sạch. Sai lầm của Cơ quan Bảo Vệ Môi trường (EPA) là điều chỉnh các phương tiện giảm lượng khí thải mang lại, hơn là kết quả. Nếu thay vào đó, quy định được áp dụng đối với mức khi thái bất kể nhiên liệu và công nghệ được sử dụng, thì nó có thể có hiệu quả trong việc giảm lượng khí thải SQ.. Thậm chí tốt hơn việc bắt buộc phải thực hiện một số hoạt động môi trường nhất định, xét về mặt hiệu quả kinh tế, là đảm bảo tất | cả các nhà máy phát điện đều có trọng tâm là giảm thiểu lượng khi thải của chúng. Các chương trình dựa trên khuyến khích cũng khuyến khích đổi mới công nghệ. Cơ quan Bảo vệ Môi trường Hoa Kỳ đã giới thiệu các giấy phép có thể giao dịch giúp giảm thành căng mức CFCs (khí thải gây hiệu ứng nhà kính) và chỉ có trong xăng, nhưng không phải trong trường hợp này.

Một liên minh bất chính tương tự giữa các nhà bảo vệ môi trường và ngành công nghiệp gỗ là Quy chế Gỗ châu Âu năm 2010, hạn chế nhập khẩu một số sản phẩm gỗ do khai thác bất hợp pháp ở các khu vực như lưu vực sông Amazon. Ngành công nghiệp hỗ trợ những người lo ngại về tác động môi trường và xã hội của việc khai thác gỗ nhằm giảm cạnh tranh từ hàng nhập khẩu.

Có những lý do khác dẫn đến sự phổ biến của việc nắm bắt quy định, cũng như các liên minh bất chính:

• Những kẻ thua cuộc tiềm năng mạnh mẽ có thể cần được bồi thường nếu các quy định được nới lỏng hoặc loại bỏ.
• Các lĩnh vực mới, có thể chống lại các hành lang cũ (ví du, các công ty khởi nghiệp thuộc lĩnh vực công nghệ tài chính (fintech) so với các ngân hàng lớn đương nhiệm) cần thời gian để tổ chức hoạt động vận động hành lang của họ.
• Những người vận động hành lang có thể tạo ra công việc để duy trì công việc của họ, ngay cả khi những gì họ đang vận động hành lang không có lợi cho khách hàng của họ.
• Mọi người có niềm tin mạnh mẽ đến mức họ không muốn trở thành những người thực dụng giống như những nhà vận động ôn hòa hoặc những nhà bảo vệ môi trường.
• Điều này làm tăng thêm xu hướng quy định chặt chẽ tặng lên theo thời gian. Đó là một trong những lý do tại sao các nhà kinh tế học ủng hộ việc sử dụng rộng rãi phân tích chi phí - lợi ích hơn trong việc quyết định có đưa ra một quy định hay không, như được thảo luận trong phần tiếp theo.

2. Vai trò của các nhà hoạch định chính sách

Cái nhìn sâu sắc của lý thuyết lựa chọn công đó là các quan chức và chính trị gia cũng đều là con người và đáp ứng với các động lực để hành động vì lợi ích của họ, cho dù đó là tài chính hay điều gì đó ít cụ thể hơn, chẳng hạn như quyền lực, Tuy nhiên, đặc biệt là trong quá trình thiết kế chính sách, các quan chức và chính trị gia đó quên rằng những người khác cũng là con người và đến lượt họ, họ lại phản ứng với những ưu đãi bị thay đổi bởi các chính sách mới. Điều đáng ngạc nhiên là hiếm khi thấy tính năng thay đổi hành vi dự đoán trong phân tích chính sách. Trong thị trường thương mại, khách hàng có thể nhanh chóng rời đi và doanh nghiệp sau đó sẽ phải thay đổi giá hoặc cải thiện hàng hóa và dịch vụ của họ. Hoạch định chính sách là một quá trình chậm hơn liên quan đến tham vấn, thuyết phục và thậm chí cả bầu cử. Tuy nhiên, mọi người thường hành động theo một lựa chọn ngay cả khi tuân theo các quy định của chính phủ, từ việc phớt lờ các quy tắc đến làm việc xung quanh chúng theo nhiều cách, thường là sáng tạo. Bất kỳ phân tích chính sách nào không tính đến phản ứng có thể xảy ra của những chính sách mà nó ảnh hưởng nhất định sẽ kém hiệu quả hơn và có thể sẽ phản tác dụng.

Thay đổi hành vi không lường trước

Cái gọi là thuế tội lỗi đối với các chất độc hại, chẳng hạn như rượu hoặc thuốc lá, thường được biện minh như một phương tiện sử dụng các biện pháp khuyến khích tài chính để giảm tiêu dùng và đồng thời tăng thu thuế theo cách (ít nhất là đôi khi) ít được ưa chuộng về mặt chính trị hơn những thứ khác. Tuy nhiên, việc lựa chọn các chất để đánh thuế và mức thuế cần phải được thực hiện cẩn thận vì nó có thể phản tác dụng. Đường là chất bổ sung gần đây nhất cho danh sách các chất có hại, với mục đích giải quyết tình trạng béo phi đang gia tăng. Vương quốc Anh đã áp dụng thuế đối với đồ uống có đường. Một số thành phố và tiểu bang của Hoa Kỳ cũng đã làm như vậy. Tuy nhiên, một nghiên cứu gần đây thuế đối với đồ uống có đường do thành phố Philadelphia đưa ra và thực hiện vào tháng 01 năm 2017 cho thấy nó không đạt được hiệu quả như mong muốn và cho ra một số kết quả không mong muốn”, Mức thuế chỉ hơn 1 đôla Mỹ đối với một chai 2 lít có giá chỉ hơn 1,50 đôla Mỹ trước khi đánh thuế đã dẫn đến sự gia tăng lớn (30%- 40%) trong giá soda và giảm 42% lượng mua. Tuy nhiên, việc mua hàng được thực hiện bên ngoài biên giới thành phố (nơi giá không tăng), do đó không có tác động tổng thể đến lượng calo và đường của người tiêu dùng. Nhưng những người có thu nhập thấp ít có xu hướng ra ngoài thành phố để mua sắm và vì vậy họ chỉ đơn giản là trả giá cao hơn. Thành phố đã thu được nhiều tiền thuế hơn (79 triệu đôla Mỹ) nhưng ít hơn so với dự đoán (92 triệu đôla Mỹ), và tác động của nó đang giảm dần do những người có thu nhập thấp bị ảnh hưởng nặng nề hơn.

Hầu hết các chính phủ khi xem xét một loại thuế mới hoặc thay đổi thuế đều sử dụng các ước tính về độ co giãn của giá và thu nhập đối với sản phẩm bị đánh thuế và các sản phẩm thay thế, để cố gắng tính đến các lựa chọn khác nhau mà mọi người sẽ thực hiện sau khi chính sách được áp dụng. Tuy nhiên, có nhiều ví dụ về việc không bao gồm tất cả các cách mà mọi người có thể phản ứng với sự thay đổi chính sách. Và có thể quá khứ không phải là một hướng dẫn tốt cho tương lai nếu một sự can thiệp thúc đẩy đáng kể sự thay đổi hành vi.

Có thể dễ dàng tìm thấy những ví dụ về những người làm việc xung quanh các quy định và thuế theo cách này. Các ví dụ liên quan đến thuế đặc biệt phổ biến, đến mức nó có cụm từ - tránh đánh thuế (nghĩa là thay đổi hành vi một cách hợp pháp để giảm thiểu việc nộp thuế trái ngược với trốn thuế, không nộp thuế bất hợp pháp). Tóm lại, có rất nhiều chính sách được thiết kế để điều chỉnh hành vi của mọi người mà mọi người cố gắng đi qua khi chúng được thực hiện. Vì vậy, nhiều chính sách có thể không hiệu quả hoặc thậm chí phản tác dụng, nhưng tất cả đều gây ra chi phí. Một ước tính của Văn phòng Quản lý và Ngân sách Hoa Kỳ đưa ra chỉ phí hằng năm của các quy định được ban hành trong thập kỷ trước là 10-16 tỷ đôla Mỹ vào năm 2006, mặc dù con số này bằng khoảng một nửa mức ước tính của tổng lợi ích.

Quy định phản tác dụng

Năm 1974 để đối phó với cú sốc dầu mỏ của OPEC, Chính phủ Hoa Kỳ đã đưa ra giới hạn tốc độ 55 dặm/giờ để giảm việc sử dụng xăng. Điều này có vẻ hoàn toàn hợp lý. Tuy nhiên, so với giới hạn tốc độ 70 dặm/giờ trước đó, tốc độ này đã tăng thêm 16 phút cho chuyến đi dài 70 dặm. Mức lương trung bình vào năm 1974 là 4,30 đôla Mỹ/giờ, vì vậy thời gian di chuyển thêm 16 phút tốn 1,15 đôla Mỹ. Để tiết kiệm số xăng vượt 70 dặm, trung bình mỗi công nhân sẽ cần tiết kiệm 2,17 gallons (mỗi gallon có giá 53 xu). Điều này sẽ yêu cầu tốc độ chậm hơn để tăng gấp đôi hiệu suất nhiên liệu của một chiếc ôtô thông thường. Vì điều này đã không xảy ra, người lái xe có động cơ tài chính mạnh mẽ để trốn tránh giới hạn tốc độ mới. Đến năm 1984, những người lái xe ở bang New York đã lái xe vượt quả tốc độ cho phép 83% thời gian. Số lượng đài CB được lắp trên xe đã tăng từ 800.000 chiếc vào năm 1973 lên 12,25 triệu chiếc vào năm 1977, do thói quen cảnh báo những người lái xe khác về bẫy tốc độ ngày càng tăng. Thay vào đó, cảnh sát đã mua radar để bắt những người lái xe quá tốc độ. Các tài xế đã đi ra ngoài và mua máy dò radar. Quốc hội đã phê chuẩn lại giới hạn tốc độ liên bang vào năm 1995[3].

Tại Vương quốc Anh: Đạo luật về Những con chó nguy hiểm năm 1991 đã được thông qua nhanh chóng để đối phó với một loạt vụ chó tấn công bất thường trong những tháng đầu năm. Đạo luật cấm nuôi và sở hữu bốn giống chó được đặt tên: Pit Bull Terrier, Japanese Tosa, Dogo Argentino và Fila Brasileiro. Đạo luật không có tác động rõ ràng đến số vụ chó tấn công, và một chuyến dạo bộ xung quanh bất kỳ công viên nào sẽ phát hiện ra những con chó trong như thể chúng (và chủ nhân của chúng) có khả năng gây năn. Những người chăn nuôi và chủ sở hữu chỉ đơn giản là chuyển sang các giống chó khác.

Vào tháng 01 năm 2018, một quy định của EU để cấm các nhà bản lễ thêm phụ phí thẻ tín dụng đối với các giao dịch đã có hiệu lực. Trước đây, nhiều cửa hàng đã cộng thêm khoảng 3% vào giá để bù đắp khoản phí mà nhà cung cấp thẻ tín dụng (Visa hoặc Mastercard) tỉnh. Trước sự ngạc nhiên của các chính phủ thực hiện lệnh cấm phụ phí, các nhà bán lẻ đã áp dụng các khoản phí hành chính tại chỗ, thường cao hơn nhiều so với mức phụ phí bất hợp pháp hiện nay. Tại sao điều này lại gây bất ngờ không rõ ràng vì các nhà bán lẻ vẫn phải đối mặt với chi phí xử lý mà họ cần thu hồi từ đầu đó, và trong trường hợp này là do các khoản phí không được kiểm soát. Một biện pháp bảo vệ người tiêu dùng được cho là đã khiến người tiêu dùng trở nên tồi tệ hơn.

Về nguyên tắc, khả năng xảy ra phản ứng hành vi rất dễ giải quyết. Các nhà phân tích chính sách nên hướng tới xác định các phản ứng có thể xảy ra và ước tính quy mô của chúng - nếu nhỏ thì không có gì phải lo lắng nhiều. Cách tiếp cận này thường được thực hiện khi ước tính ảnh hưởng có thể có của việc thay đổi thuế đối với doanh thu của chính phủ. Các hệ số co giãn thu thuế này ước tính tác động đến thu, có tính đến các điều chỉnh về cung và đặc biệt là cầu do thay đổi. thuế suất. Thường thì các phép tính được thực hiện cho khoảng thời gian trước mắt, trong khi lý tưởng là chúng cần được tính theo thời gian; sự khác biệt giữa độ co giãn về thuế ngắn hạn và dài hạn có thể là đáng kể, mặc dù nó cũng khác nhau đáng kể giữa các quốc gia. Tuy nhiên, thực tiễn về vấn đề này cũng khác nhau giữa các quốc gia và cách tiếp cận này hiểm khi được áp dụng cho các quy định về kết quả hành vì phi tiền tệ của họ.

Loại điều chỉnh hành vi này thể hiện rõ ràng trong các tình huống mà mọi người phải đối mặt với rủi ro. Nó được gọi là bù đắp rủi ro (risk compensation), hoặc hiệu ứng Peltzman. Lập luận của Peltzman là các quy định về an toàn ôtô, chẳng hạn như thắt dây an toàn bắt buộc và kính chắn gió chống vỡ, đã khiến mọi người thực hiện hành vi lái xe rủi ro hơn. Ông kết luận rằng những sơ suất đã không làm giảm thương tích vì mọi người lái xe không cẩn thận; mặc dù số người lái xe và người đi đường bị thương ít hơn, nhưng có nhiều người đi bộ bị thương hơn. Đây là một phiên bản của rủi ro đạo đức, khi mọi người làm những việc rủi ro hơn nếu họ được bảo hiểm; trong trường hợp này, mọi người hành động theo cách mạo hiểm hơn vì họ cảm thấy an toàn hơn. (Một phiên bản rộng hơn trong nghiên cứu tâm lý học được gọi là rủi ro cân bằng nội sinh). Sau đó, đã có một tài liệu. thực nghiệm lớn với các kết quả khác nhau, nhưng một cuộc khảo sát gần đây kết luận rằng việc bù đáp rủi ro thực sự xảy ra, nhưng không thường xuyên Và: “Đừng bao giờ cho rằng hành vi đó sẽ không thay đổi". Một kết luận rút ra từ điều này có thể là nếu mọi người cảm thấy kém an toàn hơn, họ có thể hành động theo cách ít rủi ro hơn. Điều này dẫn đến thiết kế một số chính sách, đặc biệt là trong quản lý giao thông. Các thành phố ở Hà Lan tiền phong, đưa ra ý tưởng được gọi là không gian chia sẻ - là loại bỏ các vạch kẻ đường và các biển báo và vạch ngăn cách người đi bộ, người đi xe đẹp và người lái xe ôtô. Việc không biết mình phải lái xe ở đâu hoặc ai có quyền ưu tiên đi đường khiến người lái xe (và người đi bộ) phải thận trong. Ý tưởng này đã được chấp nhận ở những nơi khác, bao gồm cả trên một trong những con phố kinh doanh nhộn nhịp nhất của London trong khu bảo tàng. Tuy nhiên, có thể còn quá sớm để coi đây là một thành công về mặt chính sách, và trên thực tế, thử nghiệm ở London đã bị loại bỏ. Việc điều chỉnh hành vi cũng không phải lúc nào cũng diễn ra ngay lập tức. Ở Thụy Điển, sau một đêm thay đổi từ lái xe bên trái sang lái xe bên phải, số vụ tai nạn và tử vong đã giảm xuống, có liên quan đến việc tăng nguy cơ rõ V cơ rõ ràng. Số lượng yêu cầu bảo hiểm xe máy đã giảm 40% - trở về mức bình thường trong sáu tuần kế tiếp. Mức độ tử vong giảm mạnh và mất hai năm để trở lại bình thường.

Tính không thể tránh khỏi của phản ứng hành vi đối với các chính sách, và hiện tượng bù đắp rủi ro, có nghĩa là luôn luôn đáng suy nghĩ về lựa chọn số 0 - không làm gì để đáp lại một vấn đề liên quan. Điều này đặc biệt đúng với các ý tưởng chính sách được nghĩ ra nhanh chóng mà không có sự tính toán kỹ lưỡng trước một sự vụ hoặc tai nạn. Không may, việc không làm gì hiếm khi phổ biến về mặt chính trị trong chính những trường hợp này, thậm chí không phổ biến với những cử tri mà hành vi của họ làm hạn chế hiệu quả chính sách.

[1] Ben Flyvbjeng (2014), “What You should know about Megaprojects and Why”. Project Management Journail 45, no.2.

[2] Kaushik Basu (2019), The Republic of Belief: A New Approach to Law and Economics, Princeton University Press.

[3] Kaushik Basu (2019), The Republic of Belief: A New Approach to Law and Economics, Princeton University Press.