1. Mở rộng nhà nước phúc lợi

Một trong những cách rõ ràng nhất mà nhà nước ảnh hưởng đến phúc lợi kinh tế của các cá nhân là cung cấp một mạng lưới an toàn theo hình thức mà người dân châu Âu gọi là nhà nước phúc lợi. Ở đây xem xét vai trò của chính phủ trong việc xác định mức thu nhập của từng công dân, và phân phối thu nhập của họ cũng như việc cung cấp các dịch vụ thiết yếu như y tế và giáo dục. Mặc dù xu hướng chung đối với chi tiêu của chính phủ cho các hạng mục như an sinh xã hội, lương hưu, y tế và giáo dục đã tăng lên, nhưng vẫn có sự khác biệt lớn trong các lựa chọn của các quốc gia về các chính sách như bảo hiểm thất nghiệp, an sinh xã hội và cung cấp dịch vụ công về y tế và giáo dục. Có sự khác biệt lớn như nhau trong cách các chính phủ (và cử tri của họ) chọn tăng thuế để tài trợ cho các khoản chỉ tiêu này. Cần lưu ý rằng phúc lợi kinh tế của quốc gia phụ thuộc vào thuế của các hoạt động của chính phủ cũng như chi tiêu. Có sự đánh đổi giữa việc tăng thu thuế (và cách thức thực hiện) và tăng trưởng kinh tế; hoặc giữa công bằng và hiệu quả.

Ở đây, trọng tâm là cơ sở lý luận về hiệu quả kinh tế đối với sự can thiệp của nhà nước vào thu nhập và cung cấp dịch vụ. Tại sao các chính phủ cho rằng cần phải giảm thiểu số người nghèo, hoặc cung cấp một mức thu nhập hoặc sức khỏe và giáo dục tối thiểu cho tất cả mọi người? Tại sao nhiều người nên coi việc phân phối lại là phù hợp trên cơ sở hiệu quả kinh tế hơn là vì lý do đạo đức? Quy mô của chính phủ liên quan đến toàn bộ nền kinh tế có sự khác biệt đáng kể giữa các quốc gia, ngay cả giữa các quốc gia thành viên OECD giàu có. Nói rộng ra, các quốc gia châu Âu có các khu vực thuộc chính phủ lớn hơn Hoa Kỳ và Nhật Bản

Hầu hết các quốc gia hiện là thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã cung cấp một số biện pháp giảm nghèo trong nhiều thế kỷ, nhưng phải đến khi nhượng quyền thương mại bắt đầu mở rộng vào thế kỷ XIX, các chính phủ mới bắt đầu xem xét một mạng lưới an toàn rộng hơn cho công dân trong thời kỳ khó khăn. Hệ thống bảo hiểm xã hội đầu tiên xuất hiện ở châu Âu lục địa vào thế kỷ XIX. Ở Vương quốc Anh vào thời điểm đó, người lao động có thể tiến kiệm để mua bảo hiểm nhân thọ và chính sách tang lễ thông qua các tổ chức xã hội tự quản (phi chính phủ). Những điều này tồn tại trong các khu vực của tầng lớp lao động ở Vương quốc Anh vào những năm 1970; một đại diện của công ty bảo hiểm đã đến thăm các hộ gia đình và thu những khoản tiền nhỏ, chẳng hạn, một xu mỗi tuần cho mỗi hợp đồng. Một trong những nhà nước phúc lợi thành lập sớm nhất là ở Đức khi Thủ tướng Otto von Bismarck giới thiệu hệ thống bảo hiểm xã hội vào những năm 1870. Các quốc gia khác bắt đầu mở rộng hệ thống của họ trong những thập kỷ cuối cùng của thế kỷ XIX. Ở Hoa Kỳ, tiền thân của hệ thống an sinh xã hội hiện nay được thành lập vào năm 1935. Tuy nhiên, tình trạng thất nghiệp và bảo hiểm y tế là rất hiếm trong thời kỳ đầu tư bản chủ nghĩa này; vì những lý do được giải thích dưới đây, hiếm khi thị trường tư nhân cung cấp các loại bảo hiểm này. Trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ XX, Vương quốc Anh đã giới thiệu bảo hiểm thất nghiệp và chương trình hưu trí nhà nước, nhưng phạm vi bảo hiểm còn hạn chế. Đặc biệt, bệnh tật là một đòn kinh tế khủng khiếp khiến các gia đình không bao giờ hồi phục được. Tại Hoa Kỳ, không có an sinh xã hội nào cả khi nền kinh tế trải qua cuộc Đại suy thoái.

Chính kinh nghiệm của cuộc Suy thoái, tác nhân mở đường cho Chiến tranh thế giới thứ hai, đã dẫn đến sự ra đời của nhà nước phúc lợi hiện đại ở cả hai bờ Đại Tây Dương. Với quy mô của thảm họa kinh tế và sự nhượng quyền rộng lớn hơn vào thời điểm đó, các cử tri cho rằng các chính phủ ngày càng có trách nhiệm cung cấp an sinh kinh tế nhiều hơn. Chính sách Mới của Tổng thống Roosevelt đã đưa ra kế hoạch an sinh xã hội đầu tiên ở Hoa Kỳ vào năm 1935. Từ đầu thế kỷ XX, rõ ràng có sự khác biệt giữa các quốc gia trong cách tiếp cận. Nhưng chỉ tiêu xã hội của chính phủ cho các khoản chi trả phúc lợi và các dịch vụ như y tế gia tăng ở mọi nơi theo thời gian, và trong hầu hết các trường hợp đều tiếp tục tăng.

Ví dụ về 5 người khổng lồ

Một bước ngoặt quan trọng về trí tuệ đã đến với nước Anh vào năm 1942 với việc xuất bản báo cáo Bảo hiểm xã hội và dịch vụ liên kết (Social Insurance and Allied Services) của William Beveridge, được gọi là báo cáo Beveridge. Báo cáo Beveridge nhằm mục đích tiêu diệt cái mà ông gọi là “5 người khổng lồ”: ham muốn, bệnh tật, lãng phí, thiếu hiểu biết và lười biếng. Ông viết: "An sinh xã hội phải đạt được bằng sự hợp tác giữa nhà nước và cá nhân". Cuốn sách bán chạy một cách ngoạn mục với một tác động lớn và lâu dài. Mọi người đã xếp hàng vào đêm trước ngày xuất bản, ngày 01 tháng 12 năm 1942 để mua cuốn sách, và ấn bản đầu tiên gồm 60.000 bản đã được bán hết nhanh chóng. Cuốn sách với 100.000 bản đã được bán hết trong vòng một tháng, trong khi phiên bản ngắn hơn, giá rẻ đã bán được gần nửa triệu bản. Hãng BBC phát thông tin chi tiết qua dịch vụ toàn cầu của mình, và các bản sao đã được gửi đến tất cả lực lượng của quân đội Anh. Một bản sao thậm chí còn được tìm thấy trong hầm trú ẩn của Hitler, với ghi chú, “Một hệ thống nhất quán với sự đơn giản vượt trội hơn hẳn so với bảo hiểm xã hội Đức hiện tại về hầu hết các điểm”. Thất nghiệp đã biến mất vì chiến tranh, nhưng mọi người quyết tâm sẽ không quay lại cảnh khốn cùng của những năm 1930. Khi Đảng Lao động Anh giành chiến thắng trong cuộc bầu cử đáng chú ý vào năm 1945, đánh bại Winston Churchill bất chấp sự lãnh đạo anh hùng của ông trong thời chiến, tâm trạng công chúng rõ ràng đã sẵn sàng cho sự ra đời của hệ thống phúc lợi xã hội của Beveridge[1].

Có ba phần trong các khuyến nghị của Beveridge: Quản lý nền kinh tế để đạt được đủ việc làm (mà theo ông là tỷ lệ thất nghiệp ở mức 8%); một Dịch vụ Y tế Quốc gia miễn phí cho mọi người khi cần thiết; và một chế độ bảo hiểm xã hội có sự đóng góp của mọi người khi còn công tác, và rút ra nếu ốm đau, thất nghiệp và khi nghỉ hưu. Nó được thiết kế như một mạng lưới an toàn chỉ để hỗ trợ mọi người trong thời gian họ cần để ổn định lại tài chính. Động cơ bảo hiểm tương hỗ là yếu tố cơ bản của chế độ bảo hiểm của Beveridge. Beveridge nhấn mạnh: “Đóng góp để đổi lại lợi ích”. Khung đóng góp này vẫn tồn tại ở một mức độ nào đó trong hệ thống thuế và phúc lợi của Vương quốc Anh. Các nước Tây Âu khác như Pháp đã áp dụng các nguyên tắc trong khuôn khổ của Beveridge trong hệ thống an sinh xã hội thời hậu chiến của riêng họ.

Mặc dù trải nghiệm của cuộc Đại suy thoái và sau đó là chiến tranh đã ảnh hưởng đến việc cung cấp phúc lợi ở tất cả các quốc gia bị ảnh hưởng, nhưng lịch sử khác nhau và cấu trúc hiện tại cho thấy rằng các chính phủ đã và đang đáp ứng các nền văn hóa, nhu cầu nhận thức và nhu cầu của cử trị khác nhau. Rõ ràng là không có mức độ can thiệp “chính xác” cho mọi lúc và mọi nơi. Các cuộc tranh luận về an sinh xã hội, tái phân phối và dịch vụ công cũng thường phân cực về mặt chính trị, vì vậy đây không phải là lãnh địa có câu trả lời đúng về kỹ trị. Trong những năm đầu sau chiến tranh, nhà nước phúc lợi Tây Âu chủ yếu dựa vào bảo hiểm, với sự đóng góp của một người quyết định họ có thể nhận được những gì khi thất nghiệp, ốm đau hoặc nghỉ hưu. Tuy nhiên, dần dần, kể từ khi hình thành nhà nước phúc lợi hiện đại vào giữa thế kỷ XX, khi tổng số tiền chi tiêu của chính phủ liên quan tăng lên, có nghĩa là thử nghiệm đã mở rộng với chi phí của phương pháp đóng góp. Nhìn chung, sự tham gia của công dân với nhà nước phúc lợi đã trở nên rộng rãi hơn. Ngược lại, Hoa Kỳ, các nền kinh tế Đông Á như Hàn Quốc và một số nước thành viên OECD nhỏ hơn, nghèo hơn lại ít cung cấp rộng rãi hơn và chi tiêu có phần tăng kém hơn. Lợi ích ở các nước này không nhiều như ở hầu hết các nước EU, cả về số lượng hoặc thời hạn hoặc cả hai. Tuy nhiên, ở tất cả các nền kinh tế phát triển, nhà nước cung cấp thu nhập đáng kể cho các cá nhân khi họ không có thu nhập.

Các quốc gia cũng đưa ra các lựa chọn khác nhau lên quan đến phân phối thu nhập và phân phối lại. Tất nhiên các chính phủ tác động đến phân phối thu nhập thông qua hệ thống thuế và các khoản chi trả phúc lợi. Chính phủ cũng tác động đến nó thông qua các quy định như tiền lương tối thiểu, thỏa ước lao động tập thể, hoặc các nguyên tắc quản trị công ty, ảnh hưởng đến việc phân phối tiền lương và tiền công; và thông qua việc quy định tái phân phối bằng hiện vật thông qua các dịch vụ công như y tế, giáo dục và nhà ở. Do đó, có những quỹ đạo lịch sử khác nhau phản ánh những lựa chọn chính trị khác nhau về thể chế kinh tế, gánh nặng thuế, hình thức và sự hào phóng của mạng lưới an toàn phúc lợi. Điều gì giải thích cho những lựa chọn này, và điều này có nghĩa là phúc lợi thực sự là một vấn đề chính trị hơn là một vấn đề kinh tế?

Những vấn đề này có phạm vi rất lớn. Tại đây tìm hiểu sự khác biệt giữa xóa đói giảm nghèo với phân phối lại thu nhập. Nó cũng xem xét các công cụ chính sách có sẵn cho các chính phủ để tác động đến mức thu nhập và phân phối thu nhập. Đây là những câu hỏi mới quan trọng, vì một số lý do. Đối với những người có thu nhập thấp và trung bình ở một số nước thành viên OECD, mức sống thực của họ hầu như không tăng kể từ cuộc Đại khủng hoảng tài chính và trong một số trường hợp, mức sống thực tế của họ đã tăng lên. rất ít. Bất bình đẳng đã gia tăng ở nhiều nền kinh tế giàu có trong khoảng 20 năm sau năm 1980 (và tiếp tục tăng ở Hoa Kỳ)[2], đảo ngược xu hướng gia tăng bình đẳng trước đó, kéo dài sau chiến tranh. Có một số tranh luận về việc liệu thu nhập trì trệ và/hoặc mức độ bất bình đẳng cao có đang ảnh hưởng đến xu hướng bỏ phiếu và liên quan đến sự tức giận của cử trí ở nhiều quốc gia hay không, vì vậy những diễn biến này đáng được thông cảm. Cũng đã có nhiều tranh luận về vai trò của nhập cư và toàn cầu hóa trong việc ảnh hưởng đến sinh kế của nhiều người ở các nền kinh tế giàu có, nhìn lại quá khử và về tiềm năng tăng tốc tự động hóa để làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng. Những lo ngại về tác động tiềm tàng của tự động hóa đối với việc làm cũng đã dẫn đến sự quan tâm hồi sinh gần đây về một ý tưởng cũ - thu nhập cơ bản phổ quát. Tuy nhiên, trước tiên, câu hỏi đặt ra là tại sao vì vấn đề hiệu quả kinh tế (thay vì tính toán về đạo đức hay chính trị), chính phủ nên quan tâm đến thu nhập, nghèo đói và phân phối.

2. An sinh xã hội

Thuật ngữ phúc lợi, nhà nước phúc lợi, hoặc an sinh xã hội (khác nhau giữa các quốc gia) thường khiến mọi người chỉ nghĩ về một loạt các chính sách, chẳng hạn như trợ cấp thất nghiệp hoặc các khoản thanh toán của chính phủ cho những ai đang đặc biệt cần. Trên thực tế, các chính phủ làm rất nhiều việc khác ảnh hưởng đến mức sống của người dân bao gồm cung cấp các dịch vụ công và thiết lập khung khổ pháp lý và thể chế cho thị trường lao động. Chính phủ có những hỗ trợ nào cho người dân trong vấn đề này? Họ có nên quan tâm đến việc phân phối thu nhập không, và nếu có, khi nào và với mục đích gì? Họ có nên tập trung đơn giản vào việc giữ mọi người thoát khỏi đói nghèo không, và nếu có thì làm như thế nào? Trong lịch sử, tất cả các bang phương Tây đã cung cấp một số hỗ trợ thoát khỏi đói nghèo và ngày càng tăng theo thời gian một số hỗ trợ thu nhập trong thời gian thất nghiệp, bệnh tật và nghỉ hưu. Tất cả các chính phủ đã tài trợ cho các dịch vụ này thông qua hệ thống thuế lũy tiến (tức là phân phối lại), mặc dù ở các mức độ khác nhau. Họ cũng đã cung cấp các dịch vụ công như giáo dục, chăm sóc sức khỏe và nhà ở, đóng góp quan trọng vào đời sống của người dân, được tài trợ thuế và cùng được phân phối lại và những người có thu nhập thấp phụ thuộc nhiều hơn vào các dịch vụ công. Cho rằng các chính phủ can thiệp theo nhiều cách khác nhau, trong thực tế, các chính phủ đặt mục tiêu tạo ra các xã hội công bằng, đòi hỏi mức sống tối thiểu hoặc có thể là mức độ bất bình đẳng tối đa. Các lập luận công bằng, mạnh mẽ. Quyền công dân trong một nền dân chủ mang lại cho một số người yêu cầu ít nhất là có khả năng tối thiểu để tham gia đầy đủ vào đời sống kinh tế và xã hội của đất nước hoặc cộng đồng. Hơn nữa, bất bình đẳng cực đoan ở tầng trên của quy mô thu nhập có thể dẫn đến sự xói mòn nền dân chủ, vì người giàu có khả năng gây ảnh hưởng ngày càng lớn đến các chính sách và các lợi ích thiếu số hoặc việc bảo vệ đặc lợi độc quyền có thể ngày càng chiếm ưu thế trong luật pháp và quy định. Tuy nhiên, hiệu quả kinh tế có phải là cơ sở hợp lý trong điều kiện thị trường thất bại. Trên thực tế, có một số. Họ quan tâm đến thống tin bất cân xứng, thị trường không hoàn hảo và ngoại tác.

Khi đề cập đến việc cung cấp thu nhập trong những thời điểm cần thiết, lý do quan trọng nhất liên quan đến việc các cá nhân không có khả năng tự bảo đảm cho bản thân trước một số loại rủi ro do bất cân xứng thông tin và thiếu thị trường. Nhà nước phúc lợi về bản chất là sự bảo hiểm lẫn nhau của xã hội. Có một số rủi ro mà các cá nhân không thể tự bảo hiểm do quy mô quá lớn hoặc do các sự kiện bất lợi ảnh hưởng đến tất cả mọi người, đồng thời dẫn đến các doanh nghiệp bảo hiểm tư nhân không thể đa dạng hóa rủi ro. Ví dụ, suy thoái kinh tế sẽ làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp và nhiều người sẽ mất thu nhập mà không phải do lỗi của họ. Do đó, khi nói đến bảo hiểm thất nghiệp, khả năng thất nghiệp hàng loạt trong một cuộc suy thoái là rủi ro mà không có công ty bảo hiểm tư nhân nào có thể chịu được. Thị trường bảo hiểm khả thi đối với những rủi ro riêng lẻ khác nhau, khi những rủi ro này có thể được gộp chung vào một nhóm càng đa dạng càng tốt; nhưng không phải đối với các rủi ro tổng hợp lớn. Do đó, nhà nước luôn phải vào cuộc để bồi thường cho người dân trong những thảm họa quy mô lớn, chẳng hạn như lũ lụt và khủng bố. Những sự kiện như thế này được loại trừ rõ ràng khỏi các chính sách bảo hiểm tiêu chuẩn. Nó cũng tương tự với sự suy thoái của chu kỳ kinh doanh. Nếu có rủi ro đủ lớn dẫn đến kết quả xấu (một chiếc xe lừa đảo, một cuộc suy thoái), và các cá nhân không biết họ sẽ ở trong tình huống nào, thị trường có thể không tồn tại. Có thể mua bảo hiểm thu nhập cá nhân với tư cách cá nhân, nhưng nói chung dành cho những cá nhân mà rủi ro yêu cầu bồi thường là khá thấp; và dù sao những chính sách như vậy cũng rất tốn kém.

Những kiểu thất bại thị trường do thông tin bất cân xứng và lựa chọn bất lợi đang phổ biến trong lĩnh vực bảo hiểm, bao gồm cả bảo hiểm y tế. Mọi người nắm rõ hơn công ty bảo hiểm về sức khỏe của chính họ và những người khác khó có thể theo dõi sức khỏe của họ (mặc dù các công ty bảo hiểm tư nhân thường yêu cầu mọi người khám sức khỏe với bác sĩ do công ty bảo hiểm thuê, hoặc ngày càng phổ biến hơn là cung cấp dữ liệu từ các ứng dụng trên điện thoại thông minh hoặc trên đồng hồ). Những người có nhiều khả năng bị ốm sẽ muốn mua thêm bảo hiểm. Ngoài ra còn có một tiềm ẩn về vấn đề rủi ro đạo đức nếu bạn có bảo hiểm y tế, bạn sẽ có nhiều khả năng chấp nhận rủi ro hơn. Hoặc nếu bạn bị ốm, bạn sẽ không có động lực để tiết kiệm các phương pháp điều trị và sẽ thực hiện mọi bài xét nghiệm. Điều này có thể tốt cho kết quả sức khỏe, nhưng cuối cùng xã hội lại có mức độ điều trị cao, kém hiệu quả về kinh tế (như Hoa Kỳ, quốc gia chi tiêu nhiều hơn một phần GDP cho chăm sóc sức khỏe so với các quốc gia OECD khác nhưng lại có kết quả sức khỏe trung bình kém hơn). Hầu hết các chính phủ cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe, cung cấp bảo hiểm hoặc ủy quyền bảo hiểm y tế theo quy định. Hoa Kỳ làm như vậy thông qua các chương trình Medicare và Medicaid: gần đây hơn, Đạo luật Chăm sóc sức khoẻ hợp túi tiền (Affordable Care Act) đại diện cho một phần mở rộng của nguyên tắc giải quyết những thất bại của thị trưởng trong lĩnh vực này - mặc dù tất nhiên nó là một vấn đề dễ dàng gây chia rẽ.

Cũng có những sự kiện sức khỏe không thực sự có thể bảo hiểm được, vì ngược lại, chúng rất dễ xảy ra - chẳng hạn như các bệnh nhẹ của tuổi già và chết. Nhu cầu ở đây là một loại hình tiết kiệm, không phải là một hợp đồng bảo hiểm. Cuối cùng, đó là quy mô của nhu cầu trong chăm sóc sức khỏe. Điều trị cảm cúm hay gãy chân là một chuyện, nhưng một số vấn đề sức khỏe có ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống của con người và khả năng kiếm sống - đánh giá phạm vi bảo hiểm tư nhân đối với những rủi ro ít có khả năng xảy ra nhưng lại có tính chất thảm họa thường là khó khăn. Khi nói đến chăm sóc sức khỏe - được xem xét lại bên dưới - phạm vi tiếp cận chính sách là rất lớn, với Dịch vụ Y tế Quốc gia (NHS) rất được yêu thích của nước Anh cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe như một dịch vụ công được tài trợ thuế, miễn phí tại khi cần thiết, ngược lại, Hoa Kỳ tập trung vào thị trường bảo hiểm tư nhân.

Có một lý do thông tin bất cân xứng khác cho sự cung cấp công cộng trực tiếp, đó là các chuyên gia như bác sĩ và giáo viên biết nhiều hơn “khách hàng” của họ về dịch vụ được cung cấp. Những người chưa qua đào tạo có ít khả năng đánh giá chất lượng chăm sóc hoặc giảng dạy. Và vì đây là hàng hóa trải nghiệm, không có khả năng mua sắm xung quanh thực sự. Có khả năng là bệnh nhân hoặc học sinh có thể không bao giờ biết chất lượng của dịch vụ, hay nói cách khác, nó đã tạo ra sự khác biệt vì đối với kết quả sức khỏe của họ có tốt hơn khi gặp một bác sĩ khác hay điểm số của học sinh có cao hơn khi gặp một giáo viên khác không. Việc cung cấp thông tin như bảng xếp hạng dựa trên kết quả kiểm tra hoặc tỷ lệ tử vong có thể hữu ích, nhưng chúng khá phức tạp để đánh giá vì có nhiều khía cạnh đối với một lĩnh vực dịch vụ không hề giản đơn và không thể biết được điều gì sẽ xảy ra không như trên thực tế. Vì vậy, việc các chuyên gia công bằng đưa ra các tiêu chí đối xử, quy định phí hoặc tiền lương, và đặt ra các tiêu chuẩn chất lượng là điều mong muốn - mặc dù vẫn còn nhiều khó khăn. Cuối cùng, mối quan hệ tin cậy với cá nhân bác sĩ và giáo viên thực sự quan trọng, vì vấn đề thông tin cũng như tầm quan trọng của các dịch vụ này. Nhiều người cho rằng mối quan hệ thị trường trong lĩnh vực y tế hoặc giáo dục làm suy yếu chất lượng dịch vụ cung cấp. Rõ ràng, bác sĩ, y tá và giáo viên cần được trả lương. Nhưng có một số bằng chứng cho thấy mối quan hệ tiền tệ có thể tạo ra chất lượng chăm sóc, rằng nó có một số tác động tiêu cực đến động lực nội tại của một số ngành nghề.

Một lý do khác cho việc chính phủ cung cấp hoặc trợ cấp các dịch vụ công là lợi ích xã hội vượt quá lợi ích cá nhân của cả chi tiêu cho y tế và giáo dục - có những tác động ngoại tác lớn. Chẳng hạn, điều này áp dụng cho các bệnh truyền nhiễm. Nhìn chung, một lực lượng lao động khỏe mạnh và năng động sẽ có năng suất lan tỏa rộng hơn. Điều đó cũng đúng với giáo dục: lý thuyết tăng trưởng hiện đại giải thích tại sao việc gia tăng đầu tư vào giáo dục sẽ có lợi cho xã hội, cũng như lợi ích cá nhân khi thu nhập cao hơn sau này, khi kiến thức lan truyền giữa mọi người, vì vậy giáo dục được cải thiện của một người sẽ mang lại lợi ích cho người khác. Các nước nghèo thường bị mắc kẹt trong một vòng tròn phức tạp, theo đó tỷ lệ quay trở lại giáo dục tư nhân thấp vì các công việc sẵn có có kỹ năng thấp, và các công việc có kỹ năng thấp là vì chi có lao động chưa qua đào tạo. Loại ngoại cảnh này biện minh cho một số mức độ trợ cấp (Pigouvian) cho giáo dục, bên cạnh chi tiêu tư nhân.

3. Về chuẩn nghèo

Những lập luận này có nghĩa là có một lý thuyết lý giải cho những gì các chính phủ làm trong thực tế trong việc cung cấp các loại hỗ trợ thu nhập và dịch vụ công. Người ta chấp nhận rộng rãi rằng giảm nghèo là một ưu tiên, đặc biệt là để giúp người dân trải qua những thời kỳ tối tê, chẳng hạn như thất nghiệp hoặc bệnh hiểm nghèo, mặc dù ở nhiều quốc gia, hệ thống an sinh xã hội có những mục tiêu rộng hơn. Nghèo rõ ràng có nghĩa là không có đủ tiền, nhưng đối với mục đích của các chính sách thực tế, cần được định nghĩa đủ chính xác để đo lường nó. Một điểm khác biệt quan trọng là giữa nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối:

Nghèo tuyệt đối được đặt ở một mức cố định, chẳng hạn như định giá 2 USD ngày được sử dụng bởi các cơ quan viện trợ quốc tế. Nói chung, nó không hoàn toàn tuyệt đối, nhưng được đặt ra với tham chiếu đến mức thu nhập phổ biến trong xã hội trong một năm cơ sở đã chọn. 2 USD ở các nước nghèo từng là 1 USD/ngày. Mức nghèo tuyệt đối ở các nước giàu sẽ cao hơn nhiều.

Nghèo tương đối được định nghĩa là một tỷ lệ thu nhập khác trong xã hội, thường là 50% hoặc 60%, so với thu nhập trung bình (trong đó thu nhập trung bình là điểm giữa của phân phối thu nhập). Định nghĩa sử dụng thu nhập trung bình làm tiêu chuẩn vì thu nhập trung bình luôn cao hơn, do phân phối thu nhập bị lệch bởi một số thu nhập rất cao ở cấp cao nhất.

Nghèo thường được đo lường bằng cách xem xét thu nhập hộ gia đình hơn là thu nhập cá nhân, và các phép đo thường tương đương nhau để tính đến thành phần của các loại hộ gia đình: ví dụ như có bao nhiêu trẻ em hoặc người lớn phụ thuộc cũng như có bao nhiêu người lớn. Số tiền một hộ gia đình cần rất khác nhau, phụ thuộc vào việc có trẻ em hay những người phụ thuộc khác không, có bao nhiều người sống trong hộ gia đình, có thành viên nào đã nghỉ hưu, hay khuyết tật không… Thu nhập tương đương được tính theo trọng số của các cá nhân trên một thang điểm: ví dụ, trong một phiên bản thường được sử dụng, người lớn đầu tiên có trọng số là 1, người lớn khác là 0,5, trẻ em dưới 15 tuổi là 0,3... Trọng số giảm bởi vì có những giả định về hiệu quả kinh tế theo quy mô trong việc điều hành một hộ gia đình - ví dụ: các thiết bị gia dụng giống nhau có thể được sử dụng bởi một số người hoặc nhiều người có thể sống trong một ngôi nhà cho thuê giống nhau.

Các khoản thu nhập cũng có thể được xem xét trước hoặc sau khi tính đến các khoản thuế đã nộp và các khoản lợi ích mà hộ gia đình nhận được; sự khác biệt giữa hai điều này là một chỉ số về mức độ phân phối lại thuế và phúc lợi hoặc hệ thống an sinh xã hội. Đôi khi các thước đo thu nhập sau khi tính đến chi phí nhà ở được sử dụng, vì những chi phí này được coi là rất cần thiết nên chúng phải được tính đến để tính thu nhập khả dụng.

Với những định nghĩa này, nghèo đói tuyệt đối đã giảm ở các nền kinh tế OECD trong hầu hết bảy thập kỷ qua, với một số mức tăng tạm thời trong thời kỳ suy thoái. Tuy nhiên, sử dụng ngưỡng nghèo tương đối để xem xét chính sách của nhà nước là hợp lý hơn, vì nghèo đói hiện nay không giống như những năm 1930, hoặc thậm chí là những năm 1990. Phòng tắm trong nhà, hệ thống sưởi trung tâm và điện thoại di động hiện được coi là nhu cầu thiết yếu; người dân không được tiếp cận với mức sống tối thiểu cho phép họ tham gia vào xã hội nếu họ không đủ khả năng chỉ trả những thứ này. Và suy cho cùng, một lý do để quan tâm đến nghèo không chỉ vì lòng vị tha hay ý thức công bằng xã hội mà còn vì trong các nền dân chủ, chúng ta muốn mọi người đều có tiềm năng tham gia dân sự. Nghèo tương đối mang tính bao quát theo cách hiểu của nhiều người không thể tham gia các hoạt động hằng ngày, và cả những người phải trải qua những lo lắng vì không đủ khả năng mua các mặt hàng chủ lực, làm biến dạng xã hội giàu có.

Tuy nhiên, trong khi xu hướng nghèo tuyệt đối giảm xuống miễn là kinh tế tăng trưởng, thì ở nhiều quốc gia, tỷ lệ nghèo tương đối có xu hướng tăng lên, đặc biệt là trong những năm 1980 và 1990. Vì khi thu nhập trung bình tăng lên, mức chuẩn nghèo tương đối cũng sẽ thay đổi, và một số người vốn là những người ở trên mức này vì thu nhập của họ cao hơn 60% so với mức trung bình của người già có thể phải xuống dưới mức chuẩn nghèo tương đối nếu thu nhập của họ không tăng nhiều như những người khác, và họ thấy mình ở xa hơn mức trung bình mới. Sự khác biệt giữa chuẩn nghèo (ví dụ, 50% thu nhập trung bình) và thu nhập trung bình của những người trong nhóm đó được gọi là khoảng cách nghèo. Kinh nghiệm của các nhóm nhân khẩu học khác nhóm cũng có thể thay đổi đáng kể theo thời gian. Ví dụ, ở Anh, những người hưởng lương hưu từng là một trong những nhóm tuổi có nhiều khả năng sống trong cảnh nghèo đói nhất, nhưng theo thời gian, họ trở nên ít có khả năng nhất trong nhóm thu nhập thấp hơn, trong khi trẻ em hiện là nhóm tuổi dễ bị tổn thương nhất với nghèo.

Các lựa chọn chính sách để giải quyết tình trạng nghèo sẽ được thảo luận, sau khi xem xét các xu hướng bất bình đẳng; có sự chồng chéo rõ ràng trong các chính sách, vì bất kỳ hành động nào nâng cao thu nhập thấp đều có khả năng làm giảm bất bình đẳng thu nhập.

Bất bình đẳng cũng có thể được định nghĩa và đo lường theo nhiều cách. Ví dụ, điều quan trọng là phải đề cập chính xác về thu nhập hoặc bất bình đẳng giàu nghèo. Sự phân biệt có ý nghĩa bởi vì một số người giàu có có thể có thu nhập thấp nhưng vẫn được hưởng các đặc quyền và quyền lực của người giàu. Điều quan trọng là phải làm rõ liệu thu nhập đang được đo lường trước hay sau thuế, hoặc những điều chỉnh nào khác được lưu ý ở trên đang được thực hiện.

Một cách tiếp cận phổ biến là xếp hạng dân số theo thu nhập và xem xét tỷ trọng của các nhóm khác nhau - ví dụ, tỷ lệ của 1% hoặc 5% cao nhất trong phân phối thu nhập trong tổng sức hoặc theo tỷ lệ, chẳng hạn như tỷ lệ 10-90 của tổng thu nhập của 10% trên cùng của phân phổi cho 90% dưới cùng.

Một phép đo phức tạp hơn, đòi hỏi nhiều dữ liệu hơn nhưng cũng giải thích nhiều hơn về toàn bộ phân phổi thay vì chỉ các điểm cực trị, là hệ số Gini. Độ cong của nó càng sâu, so với đường 45 độ, thì phân phối thu nhập càng không bình đẳng. Sự sẵn có của dữ liệu về bất bình đẳng thu nhập cho các quốc gia khác nhau đã được cải thiện rất nhiều trong những năm gần đây nhờ phần lớn nỗ lực của một nhóm các nhà kinh tế trong việc thiết lập Cơ sở dữ liệu về thu nhập và của cải thế giới (World Wealth and Income Database. WID: http://wid.world). Các số liệu thống kê cần được xử lý một cách thận trọng. Khó có thể do lường thu nhập rất cao so với thu nhập thấp và thậm chí cao bình thường, vì những người có thu nhập thấp có nhiều khả năng đang yêu cầu trợ cấp và do đó, báo cáo tài chính của họ cho chính phủ, hoặc chỉ nộp thuế, trong khi những người có thu nhập rất cao có các nhân viên kế toán giúp họ giữ tiền ở nước ngoài để tránh sự để ý của cơ quan thuế. Dữ liệu về bất bình đẳng giàu nghèo đặc biệt thưa thớt, vì những người rất giàu thường giữ kín tài sản của họ. Tuy nhiên, ảnh hưởng bền vững đi kèm với của cải to lớn có lẽ mang lại hệ quả chính trị quan trọng hơn so với mức thu nhập cao, điều có thể đi đến kết thúc.

Về lớp trung lưu toàn cầu

Không nên quên rằng bất bình đẳng thu nhập đã giảm đáng kể trên toàn cầu kể từ năm 1980, một phần lớn là do tăng trưởng kinh tế và thu nhập nhanh chóng ở hai quốc gia thu nhập thấp quan trọng và lớn là Trung Quốc và Ấn Độ. Hàng triệu người trước đây sống trong cảnh nghèo đói ở những quốc gia này và các quốc gia có thu nhập thấp khác đã chứng tỏ thu nhập tăng nhanh và lớn. Cùng lúc với sự xuất hiện của tầng lớp trung lưu toàn cầu, tầng lớp trung lưu trong các nước thành viên OECD có mức tăng không đáng kể, trong khi tầng lớp rất giàu ở các nước giàu lại có mức tăng lớn. Trong khi các nước thu nhập thấp vẫn rất bất bình đẳng, các nước thu nhập cao đã trở nên bất bình đẳng hơn trong khoảng thời gian này. Nhà kinh tế học Branko Milanovic đã lập biểu đồ những thay đổi theo nhóm thu nhập toàn cầu, gắn nhãn kết quả này là “biểu đồ con voi” vì những lý do rõ ràng.

Một phần nhờ vào thành công to lớn của cuốn sách năm 2014 của Thomas Piketty, Tư bản trong thế kỷ XXI (Capital in the 21 Century), dựa trên dữ liệu mới, nhiều người hiện nhận thức được những xu hướng bất bình đẳng thu nhập này. Trên toàn cầu, những người có thu nhập thấp đã được hưởng lợi lớn nhờ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng ở các nước như Trung Quốc và Ấn Độ, và những người rất khá giả cũng thấy thu nhập của họ tăng hơn nữa. Nhóm không có kết quả tốt là tầng lớp trung lưu của các nước OECD. Có một số xu hướng chung ở các nước phương Tây khác nhau - và một số khác biệt quan trọng. Thông điệp từ dữ liệu là một thông điệp rõ ràng. Ở các nền kinh tế OECD giàu có, mô hình chung là tình trạng bất bình đẳng giảm đều đặn và đáng kể trong các thập kỷ sau chiến tranh cho đến khoảng năm 1980. Từ năm 1980 đến giữa những năm 2000, điều này đã diễn ra ngược lại và ở một số quốc gia, mức tăng là lớn. Điều này bao gồm Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Canada và Australia, nhưng cũng có một số quốc gia theo chủ nghĩa quân bình trước đây, chẳng hạn như Thụy Điển (và các nước xã hội chủ nghĩa trước đây). Tuy nhiên, ở một số quốc gia châu Âu khác, mức tăng thu nhập cao nhất (1% đứng đầu) đã giảm tương đối. Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, sự gia tăng bất bình đẳng đã tạm dừng hoặc thậm chí đảo ngược một chút ở hầu hết các quốc gia, mặc dù Hoa Kỳ là một ngoại lệ nổi bật. Hoa Kỳ cũng là trường hợp ngoại lệ về sự bất bình đẳng. Các thành viên ở 1% đứng đầu ở Hoa Kỳ đã quay trở ại thời kỳ vàng son của Gatsby vĩ đại (The Great Gatsby).

Thực tế rằng xu hướng suy giảm, sau đó tăng lên, tình trạng bất bình đẳng trong thế kỷ XX là phổ biến ở tất cả các nền kinh tế phát triển này có nghĩa là bất kỳ lời giải thích nào cũng cần phải đủ bao quát. Các “ứng cử viên” chính để giải thích mô hình này là toàn cầu hóa và công nghệ. Cả hai điều này đã góp phần làm tăng mức tiền lương của những người lao động có tay nghề cao, đồng thời hạn chế sự gia tăng thu nhập của người lao động có trình đô trung bình và thấp. Các tài liệu nghiên cứu nói chung cho thấy thay đổi công nghệ là nguyên nhân chính dẫn đến bất bình đẳng thu nhập. Nó đã làm tăng nhu cầu đối với người lao động có kỹ năng nhận thức tiên tiến bổ sung cho công nghệ mới. Nhu cầu cũng tăng lên đối với những người lao động có kỹ năng không thể tự động hóa (ít nhất là chưa có), thường là các dịch vụ cá nhân được trả lương thấp theo truyền thống, chẳng hạn như dọn dẹp, chăm sóc, làm tóc, bán lẻ.... Tuy nhiên, nguồn cung lao động có trình độ cao đã không tăng theo nhu cầu, trong khi nguồn cung ở cấp độ tay nghề thấp trong phân phối thu nhập lại tăng lên do những người lao động chuyển khỏi công việc thường ngày (chẳng hạn như sản xuất hoặc thư ký) đã phải tìm đến những công việc được trả lương thấp hơn. Có một mô hình phổ biến ở các nước thành viên OECD là “phân cực ở giữa” hoặc phân cực trong việc làm, với sự gia tăng số lượng người làm việc ở các trình độ kỹ năng thấp và cao và giảm ở mức trung bình.

Gần đây, đã có bằng chứng cho thấy toàn cầu hóa đóng một vai trò lớn hơn công nghệ ở khía cạnh phản cực (mặc dù toàn cầu hóa thông qua các chuỗi cung ứng quốc tế tự nó là một hiện tượng công nghệ được kích hoạt). Tác động của thương mại với các nước thu nhập thấp và trung bình, chẳng hạn như Trung Quốc, trong các cộng đồng lao động ở các nước thành viên OECD, một lần nữa, đã làm giảm nhu cầu đối với lao động có các loại kỹ năng thông thường

Ví dụ về cú sốc Trung Quốc

Các nhà kinh tế học David Autor, David Dorn và Gordon Hanson sử dụng sự gia nhập của Trung Quốc vào thương mại thế giới trong lĩnh vực sản xuất ở quy mô đáng kể từ giữa những năm 1990 như một thử nghiệm tự nhiên để cho thấy những tác động lớn, tập trung về mặt địa lý đối với việc làm trong ngành sản xuất và dệt may ở Hoa Kỳ. Các phát hiện của họ không tính đến các lợi ích khác, lan tỏa của thương mại, chẳng hạn như giá thấp hơn mà người tiêu dùng trả, và (chưa) được xác nhận đối với các quốc gia khác. Mặt khác, sẽ rất ngạc nhiên nếu sự tăng trưởng mạnh mẽ trong nhập khẩu tới các quốc gia thành viên OECD từ các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình, đặc biệt là Trung Quốc, không góp phần vào hiện tượng suy giảm sản xuất. Nhiều nghiên cứu gần đây cho thấy rằng các cú sốc thương mại và công nghệ đang tiếp tục làm giảm triển vọng thu nhập của nhiều công việc được trả lương cao trước đây: mức lương cao hơn đối với những người có trình độ cao đẳng hoặc đại học đã tăng lên theo thời gian.

Do ảnh hưởng chung của thương mại và công nghệ toàn cầu, quy mô của sự gia tăng bất bình đẳng, như mức độ bất hình đáng, rất khác nhau giữa các quốc gia và những khác. hết này cũng cần được giải thích. Sự khác biệt về thể chế và chính trị phải góp phần giải thích những kết quả phân bổ này. Những khác biệt này bao gồm sự hiện diện và quyền lực của tổ chức công đoàn, mức lương tối thiểu, các chuẩn mực xã hội liên quan đến khả năng chấp nhận trả lương cao, tầm quan trọng của các lĩnh vực được trả lương rất cao như tài chính hoặc công nghệ ở các nền kinh tế khác nhau, và sự khác biệt trong hệ thống giáo dục và đào tạo ảnh hưởng đến việc cung cấp các kỹ năng.

Mỗi yếu tố này có lẽ đã giữ một vai trò nào đó. Các công đoàn mạnh rõ ràng giúp duy trì thu nhập của các thành viên, mặc dù đôi khi gây thiệt hại cho những người không phải là thành viên, những người có nhiều khả năng thất nghiệp hơn hoặc kiếm được một tỷ lệ thấp hơn. Trong những năm 1960 và 1970, mặc dù không được chấp nhận về phương diện xã hội song thu nhập từ giám đốc điều hành cao gấp cả trăm lần so với thu nhập trung bình, nhưng việc ưu tiên “giá trị cổ đông” và sự xuất hiện của các ưu đãi hiệu suất liên quan đến các chương trình quyền chọn cổ phiếu trong toàn bộ khu vực doanh nghiệp đã giúp chứng minh thu nhập tăng vọt của các giám đốc điều hành hàng đầu. Trong một số lĩnh vực của nền kinh tế, thu nhập cao có thể phản ánh khả năng một số cá nhân bòn rút đặc lợi độc quyền trên các thị trường được điều tiết thiếu chặt chẽ hoặc nơi có sức mạnh thị trường đáng kể. Một số nghiên cứu đã nêu lên những lo ngại về việc giảm bớt sự cạnh tranh trong một số lĩnh vực của nền kinh tế. Cuối cùng, việc cung cấp các kỹ năng cũng ảnh hưởng đến phân phối thu nhập, và một số quốc gia làm tốt hơn những quốc gia khác về giáo dục và đào tạo, cung cấp cho mọi người những kỹ năng họ cần để làm việc cùng với công nghệ thay vì bị thay thế.

[1] Nicolas Barr (2012), Economics of the Welfare State, 5^th ed, Oxford University Press.

[2] Micheal Foster and Marco Mira D’Ercole (2012), The OECD Approach to Measure Income Distribution and Poverty” in Counting the Poor, eds Douglas J. Besharov and Kenneth A. Couch, Oxford University Press.