1. Công chức trong hệ thống cơ quan công quyền

Trên thực tế, ở các nước trên thế giới, hầu hết các công chức làm về chính sách là những nhà phân tích, không có kinh nghiệm chuyên môn về các lĩnh vực khác nhau mà họ đang phân tích. Họ thường là sinh viên tốt nghiệp ngành kinh tế hoặc có bằng cấp trong các ngành khoa học xã hội và nhân văn khác, hoặc có thể là bằng cấp về pháp lý hoặc kế toán. Rất hiếm khi có các kỹ sư xây dựng, giả sử, hoặc các nhà quản lý các dịch vụ nhà ở địa phương, hoặc các hiệu trưởng trường học chuyển sang các vai trò hành chính và chính sách.

Vấn đề kinh nghiệm thực tế - hay nói đúng hơn là thiếu nó - trong số các công chức là một vấn đề đặc biệt nghiêm trọng khi nói đến các dự án lớn, chẳng hạn như các khoản đầu tư kết cấu hạ tầng mới quan trọng. Cho rằng một dự án đang được tiến hành, số tiền bị đe dọa nếu dự án bị trục trặc hoặc chỉ đơn giản là bị trẻ rất lớn. Mặc dù vậy, có rất nhiều ví dụ về sự phụ thuộc quá mức vào các dự án hoàn thành muộn và không bao giờ đạt được lợi ích như dự đoán.

Ở một mức độ nào đó, thật không công bằng khi chỉ ra các thảm họa lớn trong khu vực công. Chúng cũng xảy ra trong khu vực tư nhân, nhưng hiếm khi có cùng sự giám sát. Cũng có một số trường hợp ngoại lệ. Ví dụ, ở Vương quốc Anh, các Chính phủ kế tiếp đã chi 12 tỷ bảng Anh cho một hệ thống máy tính trung tâm NHS vào thời điểm nó bị loại bỏ vào năm 2011; mặt khác, tuyến Jubilee Line của hệ thống tàu điện ngầm London (London Underground) đã mở cửa đúng giờ và tiết kiệm ngân sách vào năm 1979, và Nhà ga số 5 tại Sân bay Heathrow ít nhiều cũng như vậy, mặc dù có trục trặc, vào năm 2008. Chi phí vượt mức cho các dự án khu vực công lớn thường nhiều hơn[1].

Những hàm ý của những thất bại chuyển giao các dự án này là gì. Xem xét việc thiết kế xây dựng Nhà hát Opera Sydney, một thảm họa lớn khét tiếng. Lần đầu tiên nó được dự kiến là 7 triệu đôla Australia và với công việc bắt đầu từ năm 1958, sẽ mở cửa vào năm 1963. Chi phí cuối cùng là 102 triệu đôla Australia, và nó đã không mở cửa cho đến năm 1973 và vẫn tồn tại những sai sót không đáng có. Nhà hát Balê Australia, dấu ấn của nó là sự thu hẹp mà những tấm nệm lót ở các bức tường phía sau sân khấu để khi các vũ công thoát ra ngoài bằng một bước nhảy, họ có thể bật vào nệm và bắt kịp trước khi họ quay trở lại sân khấu. Ngoài ra còn có mái bị dột lớn và phải đóng cửa lâu để sửa sang lại. Tuy nhiên, tòa nhà là một biểu tượng của Australia, trên mọi bưu thiếp của Sydney. Chắc chắn không mà sẽ lập luận rằng nó không nên được xây dựng. Tương tự như vậy, các quốc gia nhất thiết phải có kết cấu hạ tầng - đập, cầu, đường sắt và sân bay - vì vậy thực tế phổ biến là bội chỉ nhưng không có nghĩa là kết cấu hạ tầng không bao giờ được xây dựng.

Các loại phí

Phí hoặc lệ phí người sử dụng ngày càng được coi là một phương tiện không chỉ tạo ra động lực thích hợp cho các nhà thầu tư nhân tham gia vào các dự án kết cấu hạ tầng để đảm bảo họ cung cấp sản phẩm chất lượng cao đúng thời hạn và ngân sách mà còn mang lại nhiều nguồn vốn cần để đầu tư kết cấu hạ tầng mới khi ngân sách của chính phủ đang bị tiêu tốn. Ví dụ, tại Hoa Kỳ, đầu tư của Liên bang vào kết cấu hạ tầng giao thông trước đây được tài trợ từ nguồn thu thuế đối với khi đốt và dầu diesel nộp vào Quỹ Tín thác Đường cao tốc Liên bang. Tuy nhiên, Quỹ này thường xuyên bị thâm hụt và thâm hụt dự kiến sẽ tăng lên. Do đó, một số nhà phân tích chính sách ở Hoa Kỳ đã bắt đầu ủng hộ một hệ thống định giá đường rộng để người lái xe trả tiền trực tiếp tương ứng với việc sử dụng đường của họ. Kế hoạch định giá đường bộ đang trở nên phổ biến ở nhiều thành phố và các nước, chẳng hạn như London và Singapore, cũng như thu phí đường ôtô ở nhiều nơi. Lợi thế bổ sung là chúng được sử dụng để quản lý tắc nghẽn và giảm ô nhiễm. William Vickrey đề xuất chúng vào năm 1969 về cơ bản như một cách để giảm ùn tắc, giúp mọi người tiết kiệm thời gian thanh toán tiền[2]. Ở Hoa Kỳ, Oregon đã thí điểm một chương trình thu phí sử dụng rộng từ năm 2006 và hiện đang tranh luận triển khai quy mô đầy đủ sau khi đánh giá kết quả một cách thuận lợi[3].

Ở các nước khác, các phi đường bộ đang dần trở nên phổ biến hơn, nhưng các loại phi người sử dụng cũng đang được ứng dụng vào các lĩnh vực khác của kết cấu hạ tầng. Ở London, nhà cung cấp nước Thames Water đang xây dựng một “siêu cổng” mới, đường hầm Thames Tideway, mà người sử dụng nước sẽ trả phi qua hóa đơn của họ.

Phí sử dụng được coi là công bằng vì mọi người trả tiền cho những gì mà họ sử dụng và phí đưa ra là một dạng tín hiệu giá cả cần phải cải thiện hiệu quả phân bố, ví dụ: trong việc xác định lựa chọn của mọi người giữa việc đi xe buýt và lái xe ôtô của họ. Họ cũng đảm bảo có đủ kinh phí để duy trì kết cấu hạ tầng cũng như đầu tư ban đầu. Ý tưởng về phí người sử dụng là một phần mở rộng cách thức mà khách hàng thanh toán qua các hóa đơn mạng viễn thông và năng lượng.

Do đó, bài học là việc đảm bảo các chính phủ có thẩm quyền lập dự toán chi phí thực tế, quản lý các dự án, xem xét kỹ lưỡng các hợp đồng một cách hợp lý và giám sát công việc xây dựng. Thưởng thì họ thiếu bí quyết nội bộ quản lý dự án cơ bản, giả sử mọi thứ có thể được giao cho khu vực tư nhân ở giai đoạn xây dựng hoặc khi kết cấu hạ tầng mới đi vào hoạt động. Nhưng các mối quan hệ hợp đồng như vậy có đầy ắp thông tin bất cân xứng - nhà thầu biết nhiều hơn khách hàng chính phủ - và bởi vậy đó là những vấn đề trung gian xuất hiện nhiều lần. Những vấn đề này sẽ được đề cập lại ở phần sau, trong việc ký hợp đồng ngoài các dịch vụ công một cách tổng quát hơn.

Một cách để giúp khắc phục vấn đề này trong trường hợp kết cấu hạ tầng là bằng cách trả tiền tài trợ cho dự án thông qua phí hoặc lệ phí của người sử dụng. Nếu cơ quan chính phủ chỉ thanh toán cho nhà thầu tư nhân từ những đồng đôla thuế - thậm chí thông qua đấu thầu cạnh tranh - nhà thầu có khả năng và động cơ để phóng đại chi phí thực hoặc cắt giảm chất lượng. Liên kết doanh thu để sử dụng thông qua phí người sử dụng tạo ra động cơ để vận hành kết cấu hạ tầng tốt và cũng là để duy trì nó đúng cách, trong khi chương trình tài trợ công truyền thống ủng hộ các chương trình mới nổi bật và do đó có các hoạt động hình ảnh hơn là bảo trì nhàm chán. Phí người sử dụng cũng giúp để phòng các dự án “voi trắng” vì nhà thầu sẽ có động cơ để đáp ứng nhu cầu có thể xảy ra. Adam Smith đã đưa ra quan điểm này về kết cấu hạ tầng: “Khi những con đường cái được tạo ra và được hỗ trợ nhà hoạt động thương mại được thực hiện trên chính những con đường đó, chúng chỉ có thể được tạo ra ở những nơi mà thương mại cần chúng. Một con đường tráng lệ không thể được tạo ra chỉ vì nó tình cờ dẫn đến biệt thự nông thôn của người dân trong tỉnh” (Của cải của các quốc gia, Quyển 5, chương 1, iii). Thách thức rõ ràng là trong việc dự báo nhu cầu sử dụng với độ chính xác đầy đủ, và khi các dự báo chứng tỏ quá lạc quan, nhà thầu tư nhân có thể yêu cầu thương lượng lại các điều khoản: khu vực công không nhất thiết có thể chuyển tất cả rủi ro cho khu vực tư nhân, cũng như kèm theo phần thưởng. Cũng có thể là các nhà thầu đấu thầu các dự án có thể bỏ thầu quá mức để giành được hợp đồng, một phiên bản của lời nguyền của kẻ thắng cuộc (winner's curse) trong các cuộc đấu giá. Trong mọi trường hợp, nhu cầu cần có nhiều hơn nữa các công chức chính phủ có kỹ năng thực tế và bí quyết thương mại khi đàm phán hợp đồng và giám sát công việc của các nhà thầu tư nhân được thừa nhận rộng rãi.

2. Cải cách quản lý khu vực công

Khi làm nổi bật những cách thức có tính hệ thống mà các chính sách của chính phủ có thể thất bại, các nhà lý thuyết về sự lựa chọn công đã thúc đẩy thay đổi chính trị và chính sách đáng kể. Cùng với việc bán tài sản cộng cho khu vực tư nhân, đã có sự đổi mới chính sách đáng kể trong việc cung cấp các dịch vụ công, phần lớn trong số đó nằm trong phiếu đánh giá về quan lý công mới. Đây là nhãn hiệu của những năm 1980 được các nhà khoa học chính trị áp dụng cho một loạt các cải cách nhằm tính đến các công chức tư lợi. Ý tưởng cơ bản là làm cho các nhà quản lý và hành chính khu vực công hoạt động giống như những người tương đương với khu vực tư nhân của họ bằng cách tạo ra các động lực thích hợp. Thách thức là làm thế nào để thiết kế những khuyến khích đó để đạt được trách nhiệm khi lợi nhuận cuối cùng, hoặc cạnh tranh trên thị trường, là không thể hoặc không phù hợp. Kể từ những năm 1980 phương pháp này đã phát triển theo thời gian. Ban đầu nhấn mạnh vào việc thiết lập mục tiêu. Điều này gần đây đã phát triển thành việc cung cấp các dịch vụ công ra thị trường; và gần đây nhất là cung cấp đủ thông tin để cho phép người dùng lựa chọn và “chuẩn thị trường” (quasi market), tạo ra tính cạnh tranh ngay cả khi thị trường cạnh tranh tư nhân không thể thực hiện được vì tồn tại những thất bại của thị trường. Mỗi cách tiếp cận đều có những hạn chế của nó.

Mục tiêu

Có thể thấy rõ ràng rằng việc đưa ra các mục tiêu cho các dịch vụ công và theo dõi xem chúng có đạt được hay không là một cách để các công chức phải tính đến. Thiết lập mục tiêu khá nhanh chóng bị phản tác dụng. Với nhận thức muộn màng, rõ ràng là tại sao; nếu con người được khuyến khích để đạt được các mục tiêu cụ thể, họ sẽ bóp méo các hoạt động của mình để đảm bảo đạt được mục tiêu. Các nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung luôn gặp vấn đề này. Mục tiêu sản xuất đã được thiết lập về số lượng - con số, trọng lượng, chiều dài. Chẳng hạn, việc đặt ra các mục tiêu cho sản xuất radio về trọng lượng của sản phẩm sẽ dẫn đến việc sản xuất ra các radio có trọng lượng nặng; nếu lấy số lượng làm mục tiêu sẽ dẫn đến số lượng sản xuất lớn với chất lượng thấp. Các mục tiêu định lượng làm sai lệch kết quả nhiều như quy định về giá cả có thể làm. Theo một nghiên cứu về việc sử dụng các mục tiêu ở Vương quốc Anh - quốc gia sớm áp dụng và nhiệt tình áp dụng phương pháp tiếp cận sự lựa chọn công.

Mục tiêu đã chọn không dễ bị ảnh hưởng bởi các tác nhân tham gia trò chơi - nói cách khác, mọi người sẽ không thay đổi hành vi của họ nếu họ biết kết quả sẽ được sử dụng để kiểm soát hoặc thưởng và trừng phạt họ. Tuy nhiên, việc tham gia trò chơi thường xuyên diễn ra. Một thứ thường được tìm thấy thực tế đòi hỏi không bao giờ được bỏ lõ mục tiêu, nhưng cũng không được phóng đại nó nếu mục tiêu của năm sau sẽ được thiết lập dựa trên kết quả của năm nay. Hầu hết các mục tiêu đều dễ bị ảnh hưởng bởi Định luật Goodhart “Bất kỳ sự đều đặn thống kê nào được quan sát sẽ có xu hướng sụp đổ một khi áp lực được đặt lên nó nhằm mục đích kiểm soát”. Lý do chính xác là người dân, bao gồm cả các công chức làm việc trong khu vực công n thay đổi hành vi của họ khi các biện pháp khuyến khích thay đổi.

Ví dụ về các mục tiêu trong lĩnh vực y tế và giáo dục của Vương quốc Anh[4]

Về mặt nào đó, nhằm mục tiêu đã đạt được một số thành công đáng kể Ví dụ, trong hệ thống chăm sóc sức khỏe của Vương quốc Anh, các quốc gia thành viên khác nhau của nước này điều hành các dịch vụ y tế của họ một cách riêng biệt. Chỉ có Anh đưa ra các mục tiêu chính thức, trong khi Scotland, Wales và Bắc Ireland thì không. Trong thí nghiệm tự nhiên này, thời gian chờ đợi của bệnh nhân đã giảm đáng kể ở Anh vào đầu những năm 2000, nhưng không phải trong ba nước còn lại. Tuy nhiên, có những lo ngại rằng việc đạt được mục tiêu để kéo dài thời gian chờ đợi sẽ ảnh hưởng đến chất lượng chăm sóc sức khỏe.

Cũng có rất nhiều ví dụ về các kết quả dịch vụ dồn về mục tiêu. Một ví dụ là sự phân bố tần suất thời gian phản hồi của xe cấp cứu trong NHS của Vương quốc Anh, trước và sau khi đưa ra mục tiêu chờ tối đa là 8 phút. Một nghiên cứu đưa ra kết luận: “Đối với một dịch vụ xe cấp cứu, hơn 900 cuộc gọi được ghi nhận đã được đáp ứng trong 7 phút 59 giây, chỉ với một cuộc gặp nhỏ trong 8 phút...” Các đội cấp cứu đã được chia ra và được giao cho xe đạp hoặc ôtô nhỏ, cho phép chỉ cần một nhân viên y tế với chiếc xe đạp để đạt mục tiêu, ngay cả khi anh ta không thể đưa bạn đến bệnh viện[5].

Các mục tiêu cho các dịch vụ công ở Vương quốc Anh giờ đây được thiết kế cẩn thận hơn so với những năm đầu thực hiện mục tiêu. Ngày càng nhấn mạnh tới việc cung cấp thông tin để cho phép mọi người chọn nhà cung cấp của họ. Ví dụ, các bảng xếp hạng trường học cung cấp thông tin cho các bậc cha mẹ sau này về thành tích của trường liên quan đến kết quả đạt được của học sinh trong các kỳ thi. Nhưng điều này phải được cải tiến liên tục khi các giáo viên và trường học tìm ra cách tạo ra xu hướng cải thiện kết quả. Tại các trường học của Anh, mục tiêu đầu tiên được đặt ra là tỷ lệ học sinh đạt được 5 GCSE với 3 điểm cao nhất, từ A đến C, trong các kỳ thi GCSE được thực hiện ở tuổi 16. Điều này khiến giáo viên tập trung vào học sinh ở ranh giới điểm D/C và việc lựa chọn các môn học dễ dàng hơn. Sau đó, các môn học bị hạn chế ở những môn học thuật nhiều hơn và đưa ra các điểm số “giá trị gia tăng” dựa trên sự tiến bộ của học sinh. Bảng xếp hạng có nhiều thông tin hơn nhưng theo dõi phức tạp hơn.

Hợp đồng với bên ngoài

Do kết quả của những thách thức này, thay vì nhắm mục tiêu, các nhà cung cấp thuộc khu vực tư nhân ngày càng phải ký hợp đồng để cung cấp một số dịch vụ công nhất định. đôi khi cạnh tranh với các cơ quan thuộc khu vực công. Ví dụ, Hoa Kỳ và Vương quốc Anh có các nhà tù được vận hành bởi tư nhân thông qua hợp đồng ký kết với Chính phủ, trong khi Thụy Điển, Phần Lan và Hà Lan có các trường tư thục được Nhà nước tài trợ. Nhiều dịch vụ của chính quyền địa phương, chẳng hạn như dịch vụ thu gom rác thải và dịch vụ giải trí, hoàn toàn được ký hợp đồng với các nhà cung cấp tư nhân.

Việc ký hợp đồng với bên ngoài vẫn còn gây tranh cãi về mặt chính trị ở Vương quốc Anh, nơi nó đang mở rộng nhanh chóng nhờ vào việc cắt giảm ngân sách của Chính quyền trung ương đối với Chính quyền địa phương, đặc biệt là ở Anh (Như đã lưu ý ở trên, các quốc gia phân cấp như Wales, Scotland và Northen Ireland đã chậm hơn Anh trong việc áp dụng bất kỳ cách tiếp cận nào trong số này, khiến Vương quốc Anh như một thí nghiệm tự nhiên tuyệt vời để đánh giá những thay đổi chính sách như vậy). Các Chính phủ bảo thủ gần đây đã cố gắng mở rộng tỷ trong ngân sách NHS chỉ cho các nhà cung cấp dịch vụ y tế tư nhân, để tăng hiệu quả thông qua cạnh tranh và lựa chọn. NHS chi rất nhiều tiền cho các nhà cung cấp tư nhân - từ các công ty cung cấp văn phòng phẩm và nội thất văn phòng, các nhà cung cấp thuốc và thiết bị, và dịch vụ trả lương cho tới những người dọn dẹp, phòng thí nghiệm và các nhà cung cấp một số thủ tục y tế. Hầu hết những ví dụ này không có gì đáng bàn cãi. Các ý kiến phản đối liên quan đến tầm nhìn tư nhân về điều trị y tế, do vị thế đặc biệt của NHS trong trái tim và khối óc của người Anh và do đó cả trong các cuộc tranh luận chính trị.

Tuy nhiên, hợp đồng dọn dẹp bệnh viện với bên ngoài - tiết kiệm được rất nhiều tiền, phần lớn do các nhà thầu tư nhân thắng thấu đã trả mức lương thấp hơn - có thể là một sai lầm. Số ca nhiễm khuẩn tại các bệnh viện ngày càng gia tăng; thực tế có thể giải thích một phần vấn đề này là nhân viên vệ sinh không còn được giám sát trực tiếp bởi các y tá cấp cao. Vì khó có thể biết được bề mặt có đủ sạch cho môi trường bệnh viện hay không và nhân viên y tế quan tâm đến kết quả sức khỏe không tham gia vào quá trình làm dọn dẹp. Điều này nhấn mạnh một điểm quan trọng về việc ký hợp đồng với bên ngoài (đối với tư nhân cũng như đối với hợp đồng của khu vực công). Đây là một tình huống trong đó có một hợp đồng thấu chính với một bên đại diện và sự bất cân xứng đáng kể về thông tin. Có khó khăn không thể vượt qua dành cho ông chủ cơ quan thuộc khu vực công trong việc giám sát hành động của bên đại diện và những kết quả sao cho kịp thời. Mặt khác, có nhiều thủ thuật y tế thông thường, chẳng hạn như phương pháp điều trị phẫu thuật giãn tĩnh mạch hoặc xét nghiệm không bị ảnh hưởng bởi xác suất thông tin bất cân xứng, có thể được giao cho một nhà cung cấp tư nhân có khả năng cam kết đảm bảo rằng chất lượng của dịch vụ và kết quả được giám sát và thực thi.

Việc ký hợp đồng với một công ty tư nhân để điều hành một nhà tù dễ gặp phải nguy hiểm bởi cùng một loại vấn đề. Các nhà tù tư nhân được cho là phổ biến nhất ở Hoa Kỳ, nơi mà chất lượng hoạt động dường như không được như mong muốn. Nghiên cứu học thuật cho thấy những người từng bị giam giữ trong các nhà tù tư nhân có nhiều khả năng tái phạm hơn. Các tù nhân được gửi đến các nhà tù tư nhân chứ không phải nhà tù công cộng sẽ bị giam giữ lâu hơn ngay cả với các mức án tương tự, và có nhiều khả năng bị bạo lực trong nhà tù. Động cơ lợi nhuận khiến các nhà cung cấp tư nhân mong muốn có nhiều người bị giam giữ lâu hơn (một số hợp đồng thậm chí quy định số lượng tù nhân tối thiểu), và cắt giảm chi phí bằng cách sử dụng ít nhân viên hơn, cung cấp ít chương trình cải tạo hơn cho các tù nhân,... Hoa Kỳ thực hiện loại bỏ dần các nhà tù tư nhân.

Có một vấn để cố hữu là do cơ quan nhà nước các ông chủ không thể giám sát chất lượng dịch vụ do công ty quản lý trại giam cung cấp bên đại diện. Hợp đồng giữa Nhà nước và nhà cung cấp tư nhân không hoàn chỉnh, vì rất khó để quy định chi tiết pháp lý các hành động mà nhà cung cấp tư nhân cần thực hiện để đạt được kết quả mong muốn (chương trình cải tạo tốt, tỷ lệ tái phạm thấp....). Và có một sự bất cân xứng về thông tin là không thể tránh khỏi, vi không có chế độ kiểm tra nào có thể biết được chất lượng dịch vụ được cung cấp có tốt hay không, khi các công ty tư nhân có những động cơ rất mạnh để cắt giảm chi phí và tăng lợi nhuận. Cũng giống như một sàn bệnh viện trông sạch sẽ nhưng thực sự lại chứa đầy vi khuẩn, nhà tù có thể không giúp các tù nhân cải tạo và hỗ trợ phục hồi nhân phẩm cho họ.

Các vấn đề phát sinh giữa cơ quan thuộc khu vực công và bên đại diện

Các vấn đề phát sinh giữa cơ quan thuộc khu vực công và bên đại diện đều là những vấn đề phổ biến trong nền kinh tế - xét cho cùng, tăng trưởng kinh tế là một vấn đề của sự trao đổi, theo đó người khác thực hiện một dịch vụ hoặc sản xuất hàng hóa mà bạn cắn. Có một tài liệu học thuật lớn về chủ đề này. Ví dụ đặt ra là việc quản lý một công ty với tư cách là người đại diện cho chủ sở hữu (cổ đông, các cơ quan thuộc khu vực công). Người nộp thuế là các cơ quan thuộc khu vực công với các công chức nhà nước đóng vai trò là những người đại diện, và đến lượt họ, các cơ quan thuộc khu vực công là ông chủ khi họ ký hợp đồng dịch vụ thuê ngoài với các nhà cung cấp khác. Một số vấn đề nghiêm trọng nhất nảy sinh trong những lĩnh vực khó giám sát nhất về chất lượng dịch vụ được cung cấp, chẳng hạn như hợp đồng về quốc phòng và hệ thống phần mềm. Chất lượng không thể biết trước được cho đến khi chúng thực sự được trải nghiệm. Vì lý do này, Ủy ban Packard ở Hoa Kỳ khuyến nghị quân đội nên luôn ký hợp đồng với hai nhà sản xuất thiết bị, nhưng chi phí của việc này có thể cao và nó có thể gây ảnh hưởng xấu đến các động lực của các nhà sản xuất nếu nó ảnh hưởng đến kỳ vọng về công việc trong tương lai từ Chính phủ.

Có một số lý do khiến việc ký hợp đồng với bên ngoài không mang lại kết quả đầy đủ, ngoài các vấn đề giữa có quan thuộc khu vực công và bên đại diện và thông tin bất cân xứng. Một là các hợp đồng đó là không đầy đủ, nghĩa là không thể ghi đầy đủ chi tiết tất cả các trường hợp dự phòng có thể xảy ra, đặc biệt là trong các dịch vụ công phức tạp với nhiều bên liên quan. Ngoài ra, một yếu tố trong thế giới thực là các công chức nhà nước chịu trách nhiệm về mua sắm thường có ít kinh nghiệm kinh doanh liên quan, thường là cấp dưới với ít quyền tự chủ trong việc sử dụng đánh giá của họ và thường bị buộc phải đưa ra mức chi phí thầu thấp nhất. Hợp đồng thuê ngoài có thể mang lại kết quả cải thiện dịch vụ công, nhưng có nhiều khả năng thành công nhất khi có thể có các hợp đồng hợp lý và ở đó kết quả được theo dõi một cách thẳng thắn và kịp thời.

Khả năng cạnh tranh

Tiến triển mới nhất trong cải cách dịch vụ công là cho phép người dùng lựa chọn, nâng cao hiệu quả, bằng cách cố gắng đưa ra một hình thức cạnh tranh. Trong bối cảnh dịch vụ công này, thuật ngữ được sử dụng không phải là tính cạnh tranh mà là khả năng cạnh tranh (Contestability).

Hy vọng rằng công dân nên được cung cấp thông tin đầy đủ và được trao quyền, có thể mua sắm các dịch vụ công cũng như các hàng hoá và dịch vụ tư nhân. Các dịch vụ công nên có sự cạnh tranh; và mặc dù không tạo ra lợi nhuận, ngân sách của chúng nên gắn liền với sự lựa chọn của người dân, trong các chuẩn thị trường (quasi-markets).

Điều này diễn ra dưới hình thức đổi mới việc thiết lập mục tiêu sớm thành các mục tiêu chi tiết và phức tạp hơn kèm với đó là các bảng xếp hạng, phân thứ bậc. Điều này liên quan đến việc xuất bản thông tin “có giá trị bổ sung" của các trường học về mức độ tiến bộ của học sinh của họ, về lý thuyết, do đó điều chỉnh cho thực tế rằng học sinh ở các trường khác nhau xuất phát từ các nền tảng tương phản và mức độ lợi thế về xã hội và kinh tế. Các bậc cha mẹ có thể xem xét thông tin chi tiết về cách học sinh tại nhiều trường khác nhau thực hiện theo một loạt các biện pháp, mặc dù cách giải thích chi tiết có thể phức tạp, có lẽ chỉ những phụ huynh có động cơ cao mới làm được vậy. Tương tự như vậy, các bệnh viện có thể được yêu cầu công bố thông tin như tỷ lệ thành công của các thủ thuật khác nhau, thậm chí tới mức độ của từng bác sĩ phẫu thuật, mặc dù các nhà chỉ trích cho rằng bác sĩ phẫu thuật có thể không sẵn sàng tiếp nhận những ca khô hoặc rủi ro vì sợ điều đó sẽ cản trở các bệnh nhân khác trong tương lai.

Có nhiều mô hình khác nhau để thực hiện khả năng cạnh tranh, từ việc cho phép một số lựa chọn về việc nên chọn nhà cung cấp dịch vụ công nào, đến việc cung cấp các khoản tín dụng thuế cho chi tiêu tư nhân đối với lĩnh vực dịch vụ được tài trợ bằng thuế, chẳng hạn như giáo dục hoặc y tế, đến việc cố gắng tái tạo thị trường bằng cách cho người sử dụng phiếu thưởng dịch vụ mà họ có thể chi tiêu khi họ chọn với bất kỳ nhà cung cấp nào. Phiếu quà tặng có thể phổ biến hoặc chỉ dành cho trẻ em từ các gia đình có hoàn cảnh khó khăn (như ở nhiều bang của Hoa Kỳ).

Ý tưởng về việc cố gắng nhân rộng trong các dịch vụ công về tác động của sự lựa chọn của người tiêu dùng trên các thị trường tư nhân, nhằm cải thiện năng lực, giống như tất cả các loại hình cải cách khác, đang gây tranh cãi. Những người ủng hộ lập luận rằng các trường tư thục chọn những học sinh có khả năng và khá giả nhất, và các chương trình này lấy tài trợ từ khu vực công, vốn dành cho những học sinh thiệt thòi nhất. Phiếu học tập lần đầu tiên được đề xuất bài nhà ủng hộ thị trưởng tự do nổi tiếng Milton Friedman vào năm 1955, người đã thành lập ra cái mà cuối cùng trở thành EdChoice, chuyên vận động để mở rộng các chương trình lựa chọn trường học, chẳng hạn như chương trình phiếu thưởng; 15 tiểu bang của Hoa Kỳ hiện cung cấp chương trình phiếu thưởng. Ý tưởng vẫn gắn liền với các quan điểm chính trị bảo thủ.

Giáo dục đưa ra một minh họa về nhiều mô hình cung cấp dịch vụ công ở các quốc gia khác nhau. Trên khắp các quốc gia thành viên giàu có của OECD, trung bình có 84% học sinh học tại các trường công lập do Nhà nước quản lý. 12% học tại các trường do tư nhân điều hành nhưng được Chính phủ tài trợ, và 4% học tại các trường tư thục được tài trợ và điều hành độc lập. Tuy nhiên, có sự khác biệt lớn giữa các quốc gia

OECD xem xét trên tất cả các nước thành viên, kết luận rằng việc lựa chọn trường học đang trở nên phổ biến hơn. mặc dù với nhiều cách tiếp cận khác nhau và cũng đưa ra kết quả về cả kết quả học tập trung bình và sự bất bình đẳng về kết quả. Thiết kế các kế hoạch và quản trị - Số tiền tài trợ của họ đến từ Chính phủ là bao nhiêu, các nhà cung cấp tư nhân phải cung cấp những gì, và họ phải chịu trách nhiệm như thế nào nếu nhận được nguồn tài trợ công - là những vấn đề then chốt. Đặc biệt, kết quả của học sinh ít bất bình đẳng hơn khi tỷ lệ tài trợ của Chính phủ dành cho các trường tư thục cao hơn và các nhà cung cấp tư nhân phải chịu trách nhiệm tương ứng. Nghiên cứu kết luận: Chỉ riêng thị trường không mang lại kết quả tốt cho tất cả học sinh; nó phải được quản lý một cách thích hợp. Nếu đúng như vậy, sự lựa chọn, và do đó cạnh tranh giữa các trường, có thể có hiệu quả.

Cải cách đã hoạt động tốt như thế nào

Cuộc tranh luận về cách tổ chức các dịch vụ công, khởi động ban đầu bởi cuộc cách mạng lựa chọn công, vẫn chưa kết thúc. Thông tin bất cân xứng và các vấn đề về động cơ trong mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc khu vực công và bên đại diện được mô tả ở trên không phải là nhỏ.

Một trong những điểm chính mà các nhà lý thuyết lựa chọn đưa ra là động cơ cá nhân của nhân viên Chính phủ, quan chức hoặc chính trị gia phải được tính đến, cũng giống như động cơ lợi nhuận trong trường hợp của khu vực tư nhân. Điều này chắc chắn là hợp lệ. Ngay cả ở các quốc gia như hầu hết các nước OECD, nơi tương đối hiếm khi xảy ra tham nhũng, việc nắm bắt các quy định cũng được quan sát dễ dàng.

Tuy nhiên, sự phát triển từ các dịch vụ công do nhà sản xuất điều hành trong những năm 1970 đến việc thiết lập mục tiêu và khả năng cạnh tranh đã và vẫn còn gây tranh cãi. Điều đáng sợ là nếu bạn cho rằng mọi người là những người không thành thật, bạn sẽ khiến họ không thành thật. Liệu giả định về động cơ tư lợi của các nhân viên trong khu vực công có làm mất đi những gì được gọi là động lực nội tại (Intrinsic motivation) hoặc ý thức phục vụ công không? Liệu hai loại động lực có thể cùng tồn tại? Tinh thần công quyền rõ ràng tồn tại, nhưng sẽ thật ngây thơ nếu nghĩ rằng mọi nhân viên trong khu vực công đều có một xu hướng phục vụ nội tại. Tuy nhiên, cách tiếp cận sự lựa chọn công không có chỗ cho sự tồn tại của dịch vụ công hoặc các động lực nội tại. Nhiều người làm việc trong khu vực công có thể thích ý tưởng về an ninh công việc và lương hưu xứng đáng, nhưng họ cũng có động cơ để giúp đỡ người khác. Đôi khi có ý kiến cho rằng quá trình cải cách từ các mục tiêu đến các chuẩn thị trường như trên thực tế đã tạo ra động lực nội tại, và nói lên vai trò chi phổi của động cơ tư nhân mà nó tự cho rằng đơn thuần chỉ là mô tả. Nếu tình trạng nghề nghiệp của bạn và sự nghiệp phụ thuộc vào các mục tiêu và bảng xếp hạng, lập luận tiếp là, tại sao lại phải nỗ lực để thực sự cải thiện kết quả nếu chúng không được đo lường tốt?

Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đi đầu trong nhiều cải cách dịch vụ công khác nhau được mô tả trong chương này, cũng giống như tư nhân hóa. Và như đã nói trước đó, thử nghiệm tự nhiên về sự phân chia ở Vương quốc Anh tới các quốc gia thành phần riêng biệt - Anh, Wales, Scotland và Northen Ireland - đã là một thử nghiệm tốt về các mô hình cung cấp dịch vụ công khác nhau trong những bối cảnh tương tư. Nước Anh đã thực hiện nhiều loại cải cách này hơn các quốc gia khác. Các nhà kinh tế học ở Anh đã thực hiện một số lượng lớn các nghiên cứu thực nghiệm để đánh giá kết quả. Câu trả lời, không phải là đặc biệt, mà là xáo trộn. Nhưng xét trên khía cạnh cân bằng, việc áp dụng cách tiếp cận của nước Anh bằng các mục tiêu và bảng biểu, sự lựa chọn và khả năng cạnh tranh, đã mang lại kết quả tốt hơn - ít nhất là về những gì có thể do lường dược. Các trường học ở nước Anh hoạt động tốt hơn các trưởng của xứ Wales trong bảng xếp hạng kết quả PISA danh giá của OECD. Các bệnh viện ở Anh hoạt động tốt hơn các bệnh viện ở những nơi khác ở Vương quốc Anh miễn là họ cạnh tranh được về lương bệnh nhân đến khám và không chỉ cắt giảm chi phí. Tuy nhiên, các bằng chứng vẫn còn lẫn lộn vì các chi tiết mang tính tổ chức tạo ra sự khác biệt lớn. Cuộc tranh luận chắc chắn là một cuộc tranh luận chính trị. Do đó, chương tiếp theo đặt ra một câu hỏi quan trọng cho các nhà hoạch định chính sách kinh tế: Liệu các quyết định về chính sách có bao giờ là kỹ trị không, hay chúng sẽ luôn luôn là một câu hỏi về sự lựa chọn chính trị Vai trò của bằng chứng và chuyên môn kinh tế là gì?

Trong một thế giới lý tưởng, các lựa chọn chính sách sẽ khách quan và công bằng. Nhà hoạch định chính sách, có tính đến các ưu tiên dân chủ và các quyền của thiểu số, có thể đánh giá các bằng chứng liên quan và lựa chọn phương. thức hành động nhằm tối đa hóa phúc lợi xã hội. Tuy nhiên, như chương này đã nhấn mạnh, dây là một nhiệm vụ khó khăn hơn nhiều so với viễn cảnh “thị trường thất bại” của các chương trước đã đưa ra. Có lẽ vấn đề cơ bản là các câu hỏi về quan điểm đúng đắn để đánh giá các lựa chọn chính sách Phúc lợi xã hội bao gồm những ai? Ai là người tính toán phúc lợi xã hội? Họ biết gì và họ được ưu đãi gì? Người khác và phản ứng thế nào với quyết định của họ?

Có thể, quan điểm từ trên xuống đối với câu hỏi phúc lợi xã hội vốn đã thiếu sót. Đối với các thị trường và các chính phủ thất bại vì những lý do tương tự. Ngoại tác có nghĩa là giá cả đưa ra một tín hiệu sai lệch về lợi ích xã hội và chi phí. Thị trường không nội tại hóa chúng về giá cả. Nhưng các chính phủ cũng không có thông tin cần thiết để tính toán chúng. Thông tin bất cân xứng có nghĩa là bảo hiểm tư nhân là có vấn đề. Nhưng bảo hiểm của chính phủ không loại bỏ được các vấn đề về rủi ro đạo đức và lựa chọn bất lợi. Có lẽ nó chỉ có nghĩa là mọi người trục lợi bảo hiểm hơn là nói dối các công ty bảo hiểm.

Sự khác biệt nằm ở việc phân công quyền tài sản và quá trình truyền đạt thông tin và giám sát hành vi của người dân. Trên thực tế, các thể chế kinh tế thật muôn màu, muôn vẻ, không chỉ thị trường và nhà nước. Không có ai thiết kế xã hội. Cũng không có một nhà hoạch định xã hội tử tế nào tìm ra cách để đạt được phân bổ và hiệu quả sản xuất tối đa.

Quan điểm từ dưới lên đang có cơ sở trong kinh tế học, dưới dạng các mô hình máy tính dựa trên tác nhân, mô hình này bắt chước các hoạt động kinh tế thực bao gồm hàng triệu cá nhân đưa ra các quyết định khác nhau. Sức mạnh tính toán hiện đại làm cho việc áp dụng cách tiếp cận này cho các câu hỏi về chính sách kinh tế trở nên khả thi. Tuy nhiên, ở quy mô nhỏ hơn, cách tiếp cận này bắt đầu từ ít nhất là năm 1971, và lời giải thích mạnh mẽ của Thomas Schelling về lý do tại sao các khu dân cư dường như dễ dàng sắp xếp thành các khu vực tách biệt về sắc tộc. Ông đã giả định đơn giản rằng mọi người đều có một sở thích khiêm tốn là có những người tương tự ở gần. Giả sử rằng một trong ba người hàng xóm là từ cùng một nhóm. Bắt đầu từ phân phối ngẫu nhiên, từng bước các cá nhân di chuyển, và trong một số bước ngắn, hàng xóm gần như được tách biệt hoàn toàn. Đây là một mô hình mạnh mẽ, mặc dù thực tế tất nhiên phức tạp hơn. Các phiên bản trực tuyến cho phép bạn thay đổi các thông số để xem khi nào có thể xuất hiện bất kỳ sự kiện nào khác. Một cách nghiêm túc, mọi người chỉ cần có những sở thích rất nhẹ nhàng là được ở gần các thành viên trong nhóm của họ, và một khi một khu vực đã tách biệt thì không thể chọn lọc được nữa. Đáng khích lệ hơn, nếu mọi người cũng có sở thích nhẹ nhàng về sự khác biệt cũng như sự tương đồng nào đó, thì sự tách biệt sẽ không xảy ra.

Cái nhìn sâu sắc của Schelling là các quy tắc hành vi đơn giản có thể dẫn đến kết quả nổi bật, dựa trên bối cảnh cho các quyết định của mọi người. Vì vậy, suy nghĩ về việc thiết kế bối cảnh có thể giúp đạt được kết quả mong muốn. Ông đã đưa ra ví dụ về đèn giao thông. Hầu hết mọi người đều tuân theo quy tắc “đèn đỏ = dừng lại" vì làm như vậy là vì lợi ích của họ; nếu không tuân theo, họ có nguy cơ tử vong hoặc bị thương. Càng có nhiều chính sách có thể được ký kết để tự kiểm soát thì càng tốt. Cần lưu ý rằng thiết kế của quy tắc không phải là tất cả những gì quan trọng. Ấn Độ và Vương quốc Anh có rất nhiều quy tắc trên đường phố tương tự nhau, bao gồm cả đèn giao thông, nhưng một ngã ba đường ở một thành phố của Ấn Độ là nơi tập trung lái xe hỗn loạn với rất ít người tôn trọng đèn đỏ. Điều này minh họa tầm quan trọng của các chuẩn mực xã hội. Một cách tiếp cận thay thế đối với chính sách công là suy nghĩ về quyền của chính phủ trong việc điều phối các quyết định cá nhân bằng cách định hình bối cảnh mà mọi người đang đưa ra lựa chọn của họ, chứ không phải là chính phủ với tư cách là một kỹ sư xã hội phân tích bối cảnh và cố gắng thực thi hành vi cụ thể thông qua các loại thuế hoặc quy định. Mô hình dựa trên tác nhân là một trong những cách tiếp cận; một cách khác là suy nghĩ rõ ràng theo các thuật ngữ lý thuyết trò chơi về các nhà hoạch định chính sách và công chúng. Thách thức sau đó là thiết lập một khuôn khổ điều chỉnh các lựa chọn cá nhân để có cơ hội tốt nhất nhằm đạt được kết quả hiệu quả. Mặc dù điều này chắc chắn không dễ dàng, nhưng có lẽ nó đáng để thử vì mỗi ngày mang đến những ví dụ về các biện pháp can thiệp mới của chính phủ không đạt được mục đích đề ra hoặc thậm chí hoàn toàn phản tác dụng, thường là do mọi người thay đổi hành vi làm việc xung quanh họ.

[1] Tim Harford (2014), “Underperforming on Performance” http://timharford.com/2014/07/underperforming-on-performance/.

[2] William Vickrey (1969), “Congestion Theory and Transport Investment”, American Economic Review 59, no.2:251-26, Papers and Proceedings of the Eighty- First Annual meeting of the American Economic Asociation (May)

[3] http://www.oregonlegislature.gov/lpro/Publications/Background-Bief-Mileage-Based-Road-Funding-2018.pdf

[4] Gwyn Bevan and Christopher Hood (2006), “What’s Measured Is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care System,” Public Administration 84, no.3: 517-538

[5] Tim Harford (2014), “Underperforming on Performance”, http://www.ft.com/content/bf238740-07bd-1le4-8e62-0014feab7de.