I. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN một số nước

1. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN tại Cộng hoà Pháp

Mô hình tổ chức hệ thống ngân sách:

Ngân sách được phân chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương trên cơ sở phân quyền giữa Nhà nước và chính quyền địa phương. Có ba cấp chính quyền địa phương với quy chế riêng cho từng cấp.

Cấp chính quyền cơ sở (xã): có 35.500 xã.

Tỉnh là cấp chính quyền địa phương trung gian: hiện có 100 tỉnh với quy mô khác nhau.

Cấp vùng: Có 26 vùng, đây là cấp chính quyền địa phương ra đời muộn thất (1982).

Điểm đặc biệt là ba cấp chính quyền địa phương kể trên được sáp xếp theo tầng bậc nhưng lại không có mối quan hệ giữa cấp trên với cấp dưới nào cả. Chẳng hạn như Chủ tịch vùng không hề có quyền lực về mặt hành chính hay tài chính đối với cấp tỉnh, cũng như cấp tỉnh đối với cấp xã vậy.

Nguyên tắc áp dụng cho các cấp chính quyền địa phương là tự điều hành và tự ra quyết định trong khuôn khổ luật pháp, chính quyền địa phương được tự do phân chia ngân sách của mình cho việc triển khai các nhiệm vụ khác nhau của địa phương hoàn toàn theo.ý mình mà không hề có sự kiểm soát của Bộ Tài chính và cũng không được kiểm tra ngân sách của các xã nằm trong địa bàn của mình.

Phân chia ngân sách giữa các cấp như sau:

Ngân sách trung ương:

- Đảm nhận vấn đề chung của quốc gia như bộ máy các Bộ Trung ương và các đơn vị trực thuộc Bộ nằm ở các địa phương.

- Chi cho quốc phòng an ninh.

- Chi trợ cấp xã hội, lương hưu, nhà ở v.v...

- Chi trợ cấp ngân sách cấp dưới, trợ cấp chuyển gian, trợ cấp đầu tư qua các Bộ.

- Chi phát triển kinh tế cấp quốc gia và liên vùng.

Ngân sách tỉnh:

- Chi cho lĩnh vực gian thông, trợ giúp y tế, trợ cấp cho trẻ em, người già, chi cho hoạt động các trường trung học cơ sở.

Cấp vùng: đảm nhận chi cho các vãn đề về quy hoạch lãnh thổ và phát triển kinh tế, giáo dục trung học.

Cấp xã: Đảng nhận chi cho hoạt động liên quan trực tiếp đến cuộc sống của người dân, quy hoạch cấp xã, chi cho hoạt động của giáo dục tiểu học.

Như vậy, mô hình phân cấp trên mặc dù tập trung một số nhiệm vụ quan trọng cấp quốc gia ở Chính phủ trung ương, song vẫn đảm bảo vai trò tự quyết định ngân sách trên cơ sở phân quyền quản lý hành chính nhà nước. Điều đó thể hiện tính độc lập mạnh mẽ trong việc quyết định các vấn đề ngân sách cấp mình. Đây là ưu việt trong quản lý ngân sách, tăng cường trách nhiệm tối đa cho từng cấp trên cơ sở quyền được giao, đồng thời khơi thông tính sáng tạo, chủ động trong hoạt động ngân sách.

Cơ chế hỗ trợ ngân sách.

Ở Cộng hoà Pháp, một số loại trợ cấp thường được áp dụng là:

Hỗ trợ chi thường xuyên: Bao gồm một phần hô trợ theo mức khoản và phần điều tiết được cấp dựa trên nhiều tiêu chí như nhà ở xã hội, điều kiện hạ tầng thuận lợi tiềm năng thuế thấp hơn trung bình, cũng như định hướng quy hoạch để thúc đẩy sự hợp tác liên xã. Mức hỗ trợ thay đổi hàng năm theo chỉ số tương đương với tổng số một bên là tỷ lệ biến đổi dự báo giá tiêu dùng hàng năm với bên kia là tỷ lệ biến đổi GDP của năm.

Ngoài ra, còn một số khoản hỗ trợ chi thường xuyên khác như hỗ trợ đặc biệt cho giáo viên tiểu học qua các xã phải lo nhà ở cho họ; Hỗ trợ do Nhà nước giao một số quyền có liên quan đến ngân sách; Hỗ trợ dân biểu địa phương dành cho các xã nông thôn dưới 1000 dân và tiềm lực thuế dưới mức trung bình.

Hỗ trợ chi đầu tư: Cho xây dựng đường, cầu, trang thiết bị thể thao, văn phòng làm việc các xã, chi đầu tư trường học cấp vùng; hỗ trợ bù trừ thuế  VAT trên các khoản đầu tư; Trợ cấp nâng cao chất lượng giao thông...

Căn cứ phân cấp ngân sách.

Văn bản gốc chứa đựng những căn cứ pháp lý cơ bản của ngân sách hiện nay là Hiến pháp năm 1958, ngay sau đó năm 1959 sắc lệnh về luật NSNN được ban hành với hơn 68 điều không chỉ thuần tuý điều chỉnh quy phạm liên quan đến ngân sách, mà còn là thoả ước của xã hội về tài chính công, nền tảng của cải cách Nhà nước, thay thế logic đầu vào truyền thống (chỉ quan tâm xem tổng  mức kinh phí dược duyệt) là logic kết quả, đầu ra như khu vực cung cấp hàng hoá tư nhân, đây là cơ sở cho những thay đổi sâu sắc trong quản lý nhà nước và phương thức tổ chức bộ máy các cơ quan.

Luật Ngân sách năm 2001 được ban hành chuẩn bị các điều kiện để năm 2006 được áp dụng, đây là mở đầu cho những thay đổi trong hệ thống tài chính công, trong đó yếu tố minh bạch, rõ ràng về ngân sách và chi tiêu của Nhà nước và quan tâm đến sự hợp lý, tính hiệu quả và kết quả trong quản lý tài chính công, hình thành nên tư duy, nhận thức về sự cần thiết và cách thức tiến hành kiểm soát và quản lý vốn của Nhà nước. Luật Ngân sách xác định lại phạm vi quyền hạn của Quốc hội về tài chính, tập trung vào phân bổ và sử dụng kinh phí trên cơ sở các mục tiêu được xác định.

Ngoài luật Ngân sách, chi tiêu ngân sách còn phải tuân thủ luật quyết toán ngân sách, ấn định tổng mức thu chi ngân sách cuối cùng cũng như kết quả của ngân sách năm tài khoá kèm với bảng tổng kết tình hình tài chính của Nhà nước, giúp cho Quốc hội có sơ sở kiểm soát chi tiêu của Nhà nước.

Phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đã được áp dụng trong ngân sách, cụ thể là các hợp đồng dịch vụ được sử dụng khi xây dựng dự toán ngân sách lần đầu tiên được áp dụng năm 1997 và đến năm 1999 các hợp đồng mục đích và hợp đổng phương tiện được áp dụng trong quản lý ngân sách, đây là những phương thức quản lý ngân sách mới dựa trên và hướng vào kết quả đầu ra mà Chính phủ Pháp đã bát đầu thực hiện trong lĩnh vực quản lý ngân sách. Luật Ngân sách năng 1999 là một trong những văn bản luật quan trọng, tuy nhiên còn nhiều điểm chưa hợp lý.

Đến năm 2001, luật Ngân sách mới được ban hành nhờ sự phối hợp giữa phe đa số và phe đối lập, tận dụng những sáng kiến luật MIG AUD với những mục tiêu nâng cao vai trò của nghị viện trong quá trình lập và thông qua ngân sách, áp dụng các khái niệm kết quả, hiệu quả và minh bạch trong phương thức quản lý ngân sách.

Cụ thể là các quy định tập hợp kinh phí nhấn mạnh đến kết quả, thay vì thông tin trước đây dựa trên chi phí đầu vào.

Các mục tiêu để lập và thực hiện ngân sách được dựa trên cơ sở nhiệm vụ với nhiều chương trình khác nhau. Theo quy định của luật này thì các nhiệm vụ tương đương với đơn vị bầu cử và các chương trình được hiểu là các đơn vị ngân sách cơ sở và giữa các nhiệm vụ và chương trình có sự gắn kết, phối hợp.

Nguyên tắc minh bạch được thể hiện ở Điều 32 của bộ Luật. Nguyên tắc này đã được khẳng định rõ hơn rất nhiều so với trước đây. Một số quy định khác trong luật đã thể hiện thông tin và kiểm soát, đảm bảo cho hoạt động ngân sách đạt hiệu quả cao hơn và và sử dụng phương tiện minh bạch hơn, ví dụ như Điều 51, 52, 54 quy định khi xây dựng dự toán ngân sách hàng năng, cần phải có tài liệu kèm theo là dự thảo kết quả và báo cáo kết quả hàng năm. Luật cũng quy định rõ các nhiệm vụ và quyền hạn của uỷ ban phụ trách tài chính của nghị viện tại Điều 57, các nhiệm vụ hỗ trợ cho nghị viện của viện kiểm toán tại Điều 58; giải quyết khó khăn khi thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và đánh giá tại Điều 59 và các thông tin nhận xét về nhiệm vụ kiểm tra đánh giá được quy định rõ tại Điều 60.

Luật cũng đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả của quản lý tài chính công ở nội dung phương pháp gán với hiệu quả. Đó là phân bổ ngân sách một cách tổng thể hơn theo các chương trình; các nhà quản lý ở đơn vị mình được tự do phân bổ lại kinh phí theo bản chất từng loại kinh phí, bớt kiểm tra từ bên ngoài trong quá trình quản lý (xoá bỏ kiểm tra từ bên ngoài về tính tuân thủ quy định pháp luật và thay vào đó bằng kiểm tra ngân sách tổng thể). Đồng thời đặt ra chính sách công do Nhà nước tài trợ phải gắn với mục tiêu, các chỉ số đo kết quả, đo lường kết quả của các chính sách thông qua việc đánh giá tính hiệu quả của nó (đối với công dân), chất lượng dịch vụ (người sử dụng hoặc khách hàng) và năng suất (đối tượng nộp thuê).

Quá trình kiểm tra chất lượng và đánh giá kết quả do một cơ quan độc lập đảm nhận. Sau khi thực hiện, cán bộ của từng chương trình sẽ báo cáo với Bộ trưởng về các cam kết đưa ra, báo cáo với nghị viện thông qua báo cáo về kết quả hoạt động, với thẩm kế viện trong trường hợp quản lý kém.

Khái niệm chương trình chi thể hiện việc chuyển tiếp từ phương thức quản lý đầu vào sang phương pháp quản lý theo kết quả đầu ra. Họ quan niệm chương trình chi chính là chìa khoá của cải cách khi đề cập đến phân bổ ngân sách theo mục tiêu và được Quốc hội và Chính phủ dựa vào đó để xây dựng ngân sách.

Theo điều 7 của luật NSNN, kinh phí được cấp cho một bộ để tiến hành một hoạt động hoặc một khối lượng hoạt động nào đó sẽ được tập hợp thành chương trình. Tất nhiên những hoạt động này phải đi kèm nhằm để thực hiện các mục tiêu chung đã được định trước và kết quả hoạt động phải được đánh giá trên cơ sở các tiêu chí về kết quả. Kinh phí không còn được tính theo từng loại chi tiêu mà theo các mục tiêu, trên tinh thần coi trọng trước hết hiệu quả sử dụng công quỹ.

Theo hướng này, mục lục ngân sách sẽ thay đổi từ khoảng 850 mục chi thành 150 chương trình chi, mỗi chương trình là một đơn vị chi riêng biệt, và chúng được khoanh theo từng bộ. Ngoài việc thực hiện chi ngân sách theo chương trình là phổ biến, đối với từng bộ, còn có cấp phát ngân sách không vào một chương trình nào, chi duy trì hoạt động bình thường được gọi là cấp phát ngân sách thương niên hay nhiệm vụ chi. Như vậy, chi theo chương trình cũng chỉ là một phần của chi ngân sách, không thể đưa tất cả các nội dung chi ngân sách vào chi chương trình.

Luật NSNN ngày 01/8/2001 đã cơ bản cải cách NSNN, chuyển từ 1300 mục chi xuống còn 850 mục chi, và tiến tới chuyển còn 100 chương trình xác định rõ ''nhiệm vụ'' là một đơn vị chương trình để thông qua nghị viện. ''Chương trình”  là toàn bộ kinh phí cấp cho các bộ để thực hiện chính sách tài chính công, đây là một quy định đặc biệt mới về ngân sách đối với các nhà quản lý. Các “hoạt động”  là chỉ toàn bộ nội dung thực hiện các chương trình được phân bổ ngân sách.

Theo yêu cầu từ tháng 9/2005 dự thảo luật NSNN với mỗi chương trình phải dự báo kết quả hàng năm trong đó ghi cụ thể mục đích kết quả dự tính sẽ đạt được và các phương tiện được sở dụng, báo cáo kết quả hàng năng sẽ cho phép đánh giá kết quả đạt được với mỗi chương trình.

Từ năm 2003, hàng năm quy định tháng 6 tiến hành thảo luận về định hướng ngân sách và phân tích những thay đổi về kinh tế sau khi trình bày bản báo cáo về kinh tế, xã hội và tài chính mô tả những định hướng lớn của chính sách kinh tế và ngân sách trên cơ sở những canh kết của Pháp trong Liên minh châu Âu và đánh giá trung hạn về nguồn thu của NSNN cũng như nguồn chi phân bổ để thực hiện nhiệm vụ quan trọng.

Trong cải cách ngân sách của Cộng hoà Pháp tập trung vào mục tiêu tăng cường tính minh bạch của chiến lược kinh tế và ngân sách. Điều 50 luật NSNN đã có một bước cải cách quan trọng theo đó đến kỳ hạn nộp dự thảo ngân sách, Chính phủ phải trình báo về tình hình và mục tiêu về kinh tế xã hội và tài chính của đất nước, báo cáo này nằm trong mục tiêu kế hoạch dài hạn. Trong bản báo cáo này, phải trình bày chi tiết dự báo về tình hình kinh tế, trên cơ sở đó lập dự thảo luật NSNN, ngoài ra báo cáo phải giải trình cụ thể những khả năng thay đổi nguồn thu và chi, ngân sách của toàn bộ các cơ quan hành chính nhà nước trong 4 năm tới trên cơ sở các thoả thuận về kế toán nhà nước. Vì vậy, từ năm 2002, cần thay đổi một bước cách thức hoạt động về mặt hành chính hiện nay và đặc biệt phải lập kế hoạch chương trình dài hạn về tài chính công. Việc thảo luật định hướng cũng được thể chế hoá tại điều 48, Chính phủ phải trình nghị viện báo cáo về thay đổi kinh tế quốc gia và định hướng về tài chính công vào quý cuối cùng của kỳ họp thường niên của nghị viện để 1 trong 2 viện có thể thảo luận: Bản báo cáo tập trung vào các nội dung chính:

- Phân tích những thay đổi kinh tế sau khi lập và trình bày báo cáo kinh tế xã hội và tài chính báo cáo trong dự thảo luật NSNN.

- Trình bày những định hướng lớn của chính sách kinh tế và ngân sách trên cơ sở những cam kết của Pháp trong Liên minh châu Âu.

- Đánh giá trung hạn nguồn thu và chi của Nhà nước cấp cho các nhiệm vụ quan trọng.

- Dự thảo báo cáo quyết toán NSNN năng trước.

Như vậy, quá trình cải cách ngân sách ở Pháp đã đạt được một chiến lược rõ ràng, lên kế hoạch nhiều năm trong lĩnh vực tài chính công, thảo luận định hướng ngân sách trước khi thảo luận phân bổ ngân sách và đảm bảo tính dài hạn của tài chính công.. Và trong cải cách ngân sách đặc biệt là ngân sách được thiết kế rõ ràng, chỉ có một văn kiện ngân sách duy nhất và một quỹ ngân sách duy nhất cho mỗi năm, giải thích rõ các chính sách công cộng do Nhà nước tài trợ; đó là làm rõ các chương trình. Đồng thời cải cách ngân sách theo luật mới cũng nâng cao tính tự chủ hơn cho các nhà quản lý, thể hiện ở chỗ phân bố ngân sách một cách tổng thể hơn theo các chương trình

Quy trình thảo luận dự toán NSNN, ngân sách Cộng hoà Pháp bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 đến ngày 31 tháng 12 thì kết thúc.

Từ tháng 01 đến tháng 4: Các Bộ thụ hưởng ngân sách thống kê lại nhu cầu của mình và đề nghị vụ ngân sách đánh giá các khoản ngân sách cho năng mới, bước cuối cùng là Thủ tướng gửi cho các Bộ một công văn khung, công văn này nêu khó khăn về kinh tế và và các dự báo về kế hoạch được đưa ra để làm căn cứ trong việc soạn dự thảo ngân sách cấp Bộ.

Từ tháng 5 đến tháng 7: Đàm phán giữa vụ Ngân sách và các Bộ: vụ Ngân sách tiến hành thảo luận với đại diện các Bộ về kinh phí hoạt động, có thể giữ nguyên như năng trước, hoặc bố trí cho chương trình, giải pháp mới, quá trình này được gọi là hội thảo ngân sách. Bước cuối cùng, Thủ tướng gửi công văn trần đến các Bộ, đưa ra mức trần mà các Bộ không được vượt qua và khoản tiết kiệm kinh phí cần thực hiện. Căn cứ vào đó các Bộ phân bó cụ thể trong Bộ và gửi dự thảo ngân sách cho vụ ngân sách. Trên cơ sở này tiếp tục hội thảo ngân sách với các nội dung là giải quyết một cách chi tiết các vấn đề mà chết lại là số tăng giảm chi tiêu ngân sách so với năng trước.

Đồng thời, từ tháng 5 đến tháng 6, quá trình thảo luận định hướng ngân sách cũng được tiến hành, đây là một thủ tục tham khảo ý kiến của các nghị viện về các định hướng ngân sách do Chính phủ đưa ra, nghị viện sẽ đưa ra ý kiến cho phép Chính phủ tiếp tục soạn dự thảo ngân sách. Sau đó Chính phủ trình bày trước hai viện một bản giới thiệu tóm tắt các điểm chính của DỰ thảo. Nghị viện sẽ nhận xét về bản dự thảo này.

Dự toán ngân sách cuối cùng: Được in ra cuối tháng 8 và trình ra nội các Chính phủ vào tháng 9.

Nghị viện thông qua ngân sách: Trong thời hạn 70 ngày bắt đầu từ tháng 10 và ngân sách ban đầu phải thông qua trước ngày 31 tháng 12....

Trên đây là trích dẫn của tài liệu, để xem toàn văn tài liệu xin quý vị tải xuống tệp đính kèm.