1. Giai đoạn 1945-1986

Theo Điều 3 Sắc lệnh số 104/SL ngày 01/01/1948 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thì hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước là nhằm thỏa mãn nhu cầu tối thiểu của quốc gia; Điều hòa hoạt động kinh tế trong nước; Bảo vệ nền kinh tế quốc gia và Sinh lợi cho nền tài chính quốc gia, doanh nghiệp có tư cách độc lập hoạt động trong phạm vi vốn đó và chịu trách nhiệm trước Nhà nước.

Hệ thống quyền hạn và nghĩa vụ của doanh nghiệp nhà nước thể hiện trong Quyết định số 130/TTg thể hiện sự tự chủ bị hạn chế và mang tính hình thức bởi vị trí phụ thuộc của các doanh nghiệp nhà nước trong quan hệ với Nhà nước. Theo Nghị định số 96/CP ngày 19/5/1971 của Hội đồng Chính phủ về hệ thống chỉ tiêu kế hoạch pháp lệnh, áp dụng ở ba xí nghiệp thí điểm cải tiến quản lý, Nhà nước giao cho doanh nghiệp nhà nước một hệ thống chỉ tiêu pháp lệnh, bao gồm:

- Giá trị sản lượng hàng hóa, sản phẩm chủ yếu bằng hiện vật, tổng quỹ tiền lương: lãi và các khoản nộp ngân sách; vốn đầu tư xây dựng cơ bản được cấp; năng suất lao động, tổng số công nhân, viên chức, lương bình quân, giá thành. Nhà nước có nghĩa vụ với doanh nghiệp thể hiện ở chỉ tiêu về thiết bị vật tư kỹ thuật, nguyên liệu.

- Nhà nước bắt đầu thực hiện phương pháp hạch toán kinh tế, tăng cường quyền tự chủ kinh doanh. Doanh nghiệp nhà nước được chủ động trong kinh doanh, đồng thời tự chịu trách nhiệm trong tổ chức sản xuất, sử dụng các phương tiện được giao và tự tạo thêm các điều kiện vật chất, kỹ thuật để tận dụng năng lực sản xuất, hoàn thành tốt nhất những nhiệm vụ được giao.

Tuy nhiên, sự tự chủ luôn bị hạn chế bởi vì doanh nghiệp nhà nước được xem là cơ sở kinh doanh của Nhà nước trong nên sản xuất xã hội chủ nghĩa thống nhất, nơi trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội và tạo ra nguồn tích lũy xã hội chủ nghĩa. Doanh nghiệp được tiến hành kinh doanh theo kế hoạch, chỉ tiêu được quyết định từ Trung ương. Xí nghiệp quốc doanh được xác định là một tổ chức có tư cách pháp nhân, hoạt động theo nguyên tắc tự chủ tài chính và được quản lý theo chế độ thủ trưởng dưới sự lãnh đạo của Đảng ủy. Do cơ chế tập trung quan liêu bao cấp nên những quy định về việc tăng cường tính tự chủ của doanh nghiệp chỉ mang tính hình thức, nửa vời và thiếu đồng bộ, vì vậy, trên thực tế xí nghiệp quốc doanh vẫn không thể thoát ra khỏi những mâu thuẫn, những trở lực từ phía Nhà nước.

Nhà nước chi phối hoàn toàn doanh nghiệp nhà nước, kể cả việc tổ chức hoạt động kinh doanh hàng ngày. Trong giai đoạn này, Nhà nước sử dụng phương pháp mệnh lệnh hành chính đối với doanh nghiệp nhà nước, biểu hiện cụ thể ở các quy định trong Điều lệ xí nghiệp công nghiệp quốc doanh ban hành kèm theo Nghị định số 93-CP: “nếu có tài sản cố định thừa thuộc nguồn vốn cấp phát của ngân sách mà không dùng đến, xí nghiệp phải báo cáo lên cấp trên trực tiếp có thẩm quyền để điều đi..."; nếu “sau một thời gian quy định không thấy cấp trên trực tiếp trả lời, xí nghiệp có quyền nhượng lại cho các cơ quan nhà nước, các cơ sở quốc doanh” (Điều 7 Điều lệ); “Xí nghiệp sản xuất và kinh doanh theo kế hoạch của Nhà nước được quyết định từ Trung ương...” (Điều 2 Điều lệ); “... Xí nghiệp được Nhà nước cấp vốn sản xuất tự có... Khi có nhu cầu tăng vốn... xí nghiệp... xin cấp phát từ ngân sách Nhà nước (Điều 42 Điều lệ) v.v..

Nhà nước chỉ bắt đầu quan tâm đến sự tự chủ của doanh nghiệp bằng các hình thức lương khoán, lương sản phẩm và tiền thưởng và xác định lại phương hướng và nhiệm vụ kinh doanh của từng mặt hàng, từng sản phẩm theo thứ tự ưu tiên tùy thuộc vào việc được cung cấp phương tiện vật chất, tài chính. Các xí nghiệp có vị trí quan trọng trong nền kinh tế quốc dân được Nhà nước bảo đảm vật tư, vẫn nhận hệ thống 9 chỉ tiêu pháp lệnh. Xí nghiệp quốc doanh không được bảo đảm vật tư chủ yếu thì ngoài phần chỉ tiêu kế hoạch

Nhà nước giao, xí nghiệp được xây dựng thêm phần kế hoạch bổ sung trên cơ sở tự tìm kiếm vật tư để sản xuất...

Bắt đầu chuyển mình thực hiện việc hoàn thiện quan pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, Nhà nước bắt đầu cụ thể hóa vấn đề tự chủ trong kế hoạch hóa và tự chủ về tài chính bằng Nghị quyết số 156-HĐBT ngày 30/11/1984 của Hội đồng Bộ trưởng về một số vấn đề cải tiến quản lý công nghiệp quốc doanh và Quyết định số 76/HĐBT ngày 26/6/1986 của Hội đồng Bộ trưởng về việc ban hành các văn bản quy định tạm thời về bảo đảm quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh của các đơn vị kinh tế cơ sở. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn chỉ chú ý đến việc đổi mới doanh nghiệp nhà nước về hình thức, chưa có đổi mới đáng kể trong việc tạo cơ chế thực hiện quyền tự chủ.

2. Giai đoạn 1986-1995

Đại hội lần thứ VI của Đảng đánh dấu bước đột phá trong việc bảo đảm quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước. Nghị quyết Đại hội xác định: “Phải đổi mới cơ chế quản lý, bảo đảm cho các đơn vị kinh tế quốc doanh có quyền tự chủ, thật sự chuyển sang hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động kinh tế...”[1].

Thể chế hóa chủ trương của Đảng, nhiều văn bản pháp luật về đổi mới quan hệ giữa nhà nước và doanh nghiệp, bảo đảm quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước đã được ban hành. Bước đột phá đầu tiên về hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước là việc Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 217/HĐBT ngày 14/11/1987 ban hành các chính sách đổi mới kế hoạch hóa và hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa đối với xí nghiệp quốc doanh (Quyết định số 217/HĐBT). Nhà nước thực hiện quyền với các nội dung chủ yếu: (i) chỉ kiểm soát từ 1 đến 3 chỉ tiêu pháp lệnh, doanh nghiệp nhà nước được quyền chủ động trong kế hoạch, phương án kinh doanh, được lựa chọn mặt hàng, số lượng hàng hóa, dịch vụ; (ii) xóa bỏ chế độ cấp phát vật tư bằng việc mua bán vật tư, sản phẩm; (iii) không giao kế hoạch tiêu thụ, giá cả; (iv) cấp phát một phần ban đầu tài sản cố định và lưu động cho doanh nghiệp nhà nước, Nhà nước ủy quyền cho Hội đồng quản trị và tập thể cán bộ, công nhân, viên chức trong doanh nghiệp trực tiếp quản lý - sử dụng; (v) toàn bộ tiền trích khấu hao cơ bản tài sản cố định đều để lại cho xí nghiệp. Đối với những công trình kinh tế mới đưa vào hoạt động, có vốn đầu tư xây dựng cơ bản lớn, Nhà nước huy động một phần vốn khấu hao cơ bản vào ngân sách nhà nước; (vi) cho phép doanh nghiệp được quyền chủ động vay vốn từ nhiều nguồn khác nhau, được ký kết và thực hiện hợp đồng kinh tế đối với doanh nghiệp khác.

Trong thời kỳ kế hoạch hóa, tập trung, bao cấp, toàn bộ khấu hao phải nộp vào ngân sách để tái đầu tư tài sản cố định theo một kế hoạch và chế độ cấp phát trở lại. Đến khi ban hành Quyết định số 217/HĐBT, Nhà nước cho phép ban hành quy định giữ lại 100% khấu hao, coi như nguồn vốn tự có (Điều 20), ban hành kèm theo Quyết định số 217/HĐBT. Đến năm 1989, Nhà nước lại quy định nộp vào ngân sách 50% khấu hao và do khó kiểm soát nên đến năm 1992. Theo Quyết định số 135-CT ngày 25/4/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc tập trung vốn khấu hao cơ bản vốn ngân sách nhà nước năm 1992, Nhà nước lại yêu cầu các doanh nghiệp nộp 100% khấu hao (Điều 2)[2]. Quy định này khiến cho quy mô doanh nghiệp nhà nước thu hẹp dần do không có vốn đổi mới tài sản cố định, làm giảm quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước.

Đến năm 1991, Nhà nước bắt đầu thực hiện việc trao quyền quản lý và sử dụng vốn, trách nhiệm bảo toàn vốn cho doanh nghiệp nhà nước, mở rộng việc giao vốn nhà nước và quy định trách nhiệm bảo toàn vốn của doanh nghiệp². Doanh nghiệp nhà nước phải nộp số tiền nhượng bán, thu hồi thanh lý vào ngân hàng và chỉ được sử dụng để tái đầu tư tài sản cố định. Tuy nhiên, doanh nghiệp nhà nước được quyền chủ động đổi mới, thay thế, thanh lý tài sản cố định hết thời hạn khấu hao để áp dụng tiến bộ khoa học phát triển kinh doanh.

Doanh nghiệp nhà nước có nghĩa vụ chấp hành chế độ thu sử dụng vốn ngân sách nhà nước và nghĩa vụ nhận nợ và hoàn trả vốn khi tham gia liên doanh, hợp tác với nước ngoài. Theo quy định tại điểm b Điều 3 Nghị định số 22-HĐBT ngày 24/01/1991 của Hội đồng Bộ trưởng quy định chế độ thu và sử dụng vốn ngân sách nhà nước thì tỷ lệ thu về sử dụng vốn ngân sách được quy định hằng tháng đối với các ngành:

Công nghiệp nặng, khai thác mỏ: 0,2%-0,40%; Công nghiệp nhẹ, công nghiệp thực phẩm và công nghiệp khác: 0,3%-0,4%; Nông nghiệp: 0,2%-0,3%; Thương nghiệp: 0,4%-0,5%.

Khoản thu mang tính chất chi phí vốn đầu tư này đã làm cho nhiều doanh nghiệp thua lỗ mất dần vốn kinh doanh. Bản chất Nhà nước giao vốn cho doanh nghiệp nhà nước là đầu tư chứ không phải cho vay, nên quy định về chi phí vốn là bất hợp lý và quá cao so với lãi suất ngân hàng. Mặt khác, việc quy định tỷ lệ cho các ngành khác nhau đã trở nên lỗi thời và khó xác định vì nhiều doanh nghiệp nhà nước hoạt động đa ngành nghề.

Mặt khác, Nghị định số 388/HĐBT chỉ quy định về nhiệm vụ và trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước mà không quy định về quyền của doanh nghiệp nhà nước cũng như trách nhiệm của chủ sở hữu và trách nhiệm trong việc đảm bảo quyền tự chủ. Chính vì vậy, nhiều doanh nghiệp được thành lập nhưng không được “rót vốn” hoặc “rót vốn” không đủ. Việc “rót vốn” nhiều hay ít phụ thuộc vào quan hệ của doanh nghiệp và tình hình tài chính của cơ quan chủ quản và co quan tài chính.

Nhà nước giao quyền tự chủ hơn cho doanh nghiệp nha nước trong việc phân chia lợi tức và được trích cho quy khuyến khích phát triển sản xuất ít nhất 35% lợi tức. Để doanh nghiệp nhà nước có đủ vốn lưu động tối thiểu chuyến sang thực hiện cơ chế mới, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 378-HĐBT ngày 16/11/1991 về những biện pháp giải quyết vốn lưu động của các doanh nghiệp nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước thành lập mới được Bộ Tài chính cấp phát tối đa 30% nhu cầu vốn lưu động, nhưng căn cứ vào tiêu chí nào để cấp phát thì Nhà nước không quy định cụ thể. Nhà nước áp dụng biện pháp xác định chính xác vốn lưu động, yêu cầu các doanh nghiệp thanh toán các khoản nợ, đồng thời áp dụng biện pháp điều hòa vốn giữa các doanh nghiệp nhà nước.

Nhà nước đã thí điểm việc khoán cho tập thể và cá nhân người lao động và cho các thành phần kinh tế khác thuê mặt bằng hoặc phương tiện kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước.

Tuy nhiên, Nhà nước không kiểm soát chặt chẽ và không đánh giá hiệu quả của mô hình này. Hiện tượng “kinh tế ngầm” bắt đầu phát triển, nhiều tổ chức, cá nhân đã lợi dụng nguồn lực của Nhà nước để tư lợi.

Quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước và việc thực hiện quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp chưa được quy định cụ thể và pháp điển hóa nên việc thực hiện còn nhiều sơ hở. Quản lý nhà nước và quản lý kinh doanh chưa được tách bạch rõ.

Cơ quan chủ quản vừa buông lỏng vai trò chủ sở hữu, vừa can thiệp quá sâu vào hoạt động của doanh nghiệp nhà nước gây ra sự nhập nhằng giữa quyền sở hữu vốn với quyền quản lý và sử dụng vốn.

Chế độ báo cáo, kế toán không giúp Nhà nước đánh giá và giám sát hiệu quả việc thực hiện quyền tự chủ và thu nhập thực tế của doanh nghiệp. Nhiều doanh nghiệp có kết quả hoạt động như nhau nhưng báo cáo lại chênh lệch quá lớn, tình trạng “lãi giả, lỗ thật” trở nên phổ biến. Đất đai, tài sản, nguồn lực trong doanh nghiệp nhà nước không được hạch toán hoặc hạch toán không đầy đủ. Việc sử dụng vốn để liên doanh, liên kết, vay nợ diễn ra khá tùy tiện. Thiếu cơ chế giám sát hợp đồng, quản lý phí, lợi nhuận bình quân, chưa có chế độ kiểm toán bắt buộc và báo cáo tài chính công khai trong doanh nghiệp nhà nước.

Nhà nước phải bao cấp cho doanh nghiệp nhà nước nhưng do ngân sách nhà nước hạn hẹp nên đã buộc doanh nghiệp nhà nước phải nộp khấu hao cơ bản cho Nhà nước. Điều này làm giảm vốn của doanh nghiệp nhà nước, gây thêm khó khăn cho doanh nghiệp nhà nước trong việc duy trì và mở rộng khả năng sản xuất. Nhà nước bỏ vốn ban đầu để thành lập doanh nghiệp nhà nước và thu nhiều khoản trùng lắp là: khấu hao cơ bản, tiến thu về sử dụng vốn, nộp tích lũy cho Nhà nước, điều này làm giảm tính tự chủ của doanh nghiệp, triệt tiêu động lực của doanh nghiệp nhà nước.

Việc giao vốn cho tập thể công nhân, viên chức đã tạo điều kiện khắc phục tình hình trì trệ, ỷ lại, thiếu năng động trong cơ chế quan liêu, bao cấp.

Tuy nhiên, tập thể người lao động không phải là người góp vốn nên trách nhiệm có phần hạn chế, gây ra tình trạng “cha chung không ai khóc", giảm tính chủ động của người quản lý doanh nghiệp, đồng thời mâu thuẫn với sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan chủ quản.

Nhà nước đã không đảm đương được việc thực hiện quyền sở hữu là quyết định mọi vấn đề chiến lược phát triển của doanh nghiệp nhà nước nên giao quyền đó cho người lao động và đại hội công nhân, viên chức. Họ chỉ là người “làm công, ăn lương” cho Nhà nước nhưng lại được trao quyền quyết định của chủ sở hữu. Để trở thành chủ sở hữu đích thực, họ phải bỏ tiền mua cổ phần của doanh nghiệp. Nhà nước chưa lường hết hậu quả của việc trao cho người không phải là chủ sở hữu quyền của người chủ sở hữu.

Giám đốc chỉ là người làm thuê cho chủ sở hữu nhà nước nhưng lại được Nhà nước vừa giao cho chức năng điều hành vừa có chức năng đại diện chủ sở hữu. Vì vậy, họ quan tâm đến việc thực hiện chức năng của quan chức hành chính hơn là một nhà kinh doanh thực thụ. Trong giai đoạn này, rất nhiều giám đốc không biết kinh doanh, không có kiến thức về quản trị, điều hành doanh nghiệp. Việc trao cho giám đốc quyền của chủ sở hữu nhưng không có cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu nên đã gây ra tình trạng lãng phí, tham nhũng nghiêm trọng vốn và tài sản của Nhà nước.

Nhà nước chưa có phương thức cụ thể thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với doanh nghiệp nhà nước. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể không rõ ràng lại được giao cho nhiều chủ thể khác nhau nên hầu hết mọi người đều thờ ơ và vô trách nhiệm với tài sản của Nhà nước. Tình trạng không xác định được đại diện của chủ sở hữu đích thực là một nguyên nhân của nạn tham nhũng và tình trạng hoạt động kém hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước. Đây cũng là “mảnh đất màu mỡ” nảy sinh sự không trung thực, thiếu minh bạch, không công khai trong kế toán thống kê và phân phối thu nhập.

Hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ và chưa kịp thời, nhiều cơ chế, chính sách được đưa ra thực hiện nhưng không trở thành văn bản pháp quy. Những văn bản mới có nhiều sơ hở cũng không được sửa đổi kịp thời nên đã bị lợi dụng nhằm phục vụ những lợi ích trước mắt, cục bộ ở cơ sở, ngành, địa phương gây nhiều tiêu cực, dẫn đến việc vô hiệu hóa những quy định của pháp luật. Việc thiếu sự hướng dẫn cụ thể và thiếu những biện pháp xử lý kịp thời đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới kết quả hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước và tác động tiêu cực đến quá trình hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước.

3. Giai đoạn 1995-2010

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 ra đời đã đánh dấu một bước quan trọng trong việc pháp điển hóa quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước. Tiếp đó, Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 xác định doanh nghiệp nhà nước được tổ chức theo các loại hình của Luật Doanh nghiệp, được quyền tự chủ như doanh nghiệp dân doanh. Riêng đối với công ty nhà nước, Nhà nước cũng mở rộng quyền tự chủ hơn. Để bảo đảm quyền sở hữu của Nhà nước, đồng thời bảo đảm trật tự nhà nước, việc thực hiện quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước luôn kèm theo cụm từ “theo quy định của pháp luật”, vì vậy, quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước là quyền tự chủ “có điều kiện”.

Có thể thấy rằng, doanh nghiệp nhà nước được tự chủ kinh doanh, được sử dụng nguồn vốn, quỹ một cách linh hoạt, được khấu hao tài sản cố định, sử dụng phần lợi nhuận sau thuế để bổ sung vốn; được tự chủ trong việc huy động vốn đã đầu tư và không bị hạn chế mức huy động, miễn sao tự chịu trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ hiệu quả và khả năng trả nợ, cơ chế hạch toán kinh doanh giống như các loại hình doanh nghiệp khác. Doanh nghiệp nhà nước được quyền thay đổi cơ cấu tài sản cho phù hợp với yêu cầu sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; được cầm cố, thế chấp, cho thuê, chuyển nhượng, bán tài sản thuộc quyền quản lý và sử dụng hợp pháp của doanh nghiệp; được quyền sử dụng nguồn vốn, tài sản, giá trị quyền sử dụng đất trong phạm vi quản lý của doanh nghiệp để liên doanh, liên kết, góp vốn; được quyền huy động vốn phục vụ sản xuất, kinh doanh.

Doanh nghiệp nhà nước có quyền tự quản lý, đầu tư, nhưng phải có trách nhiệm đối với việc đầu tư không có hiệu quả hay gắn trách nhiệm với việc kinh doanh thua lỗ, làm mất vốn. Nhà nước bắt đầu áp dụng chế độ gắn quyền quản lý tài chính với nghĩa vụ của người quản lý doanh nghiệp.

Nhà nước đã bãi bỏ nhiều quy định hạn chế quyền tự chủ kinh doanh như: khống chế mức, tỷ lệ chi về quảng cáo, tiếp thị, giao dịch, tiếp khách, tiền thưởng tiết kiệm chi phí, thưởng sáng kiến nâng cao năng suất; phê chuẩn phương án chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, cầm cố, thanh lý những tài sản quan trọng và quyết định góp vốn liên doanh của các doanh nghiệp nhà nước; quy định tổng mức dư nợ vốn huy động không được vượt quá vốn điều lệ và việc Nhà nước phê duyệt phương án huy động vốn.

Một số vấn đề lớn về cơ chế tài chính của doanh nghiệp nhà nước chưa được đề cập là cơ chế bảo toàn vốn, quyền tài sản của doanh nghiệp, chế độ quản lý doanh thu, chi phí, cơ chế xử lý tài chính, tài sản khi chuyển đổi sở hữu. Cơ chế chia phần lợi nhuận còn lại cho người lao động theo cống hiến của mỗi người và theo cổ phần chưa được cụ thể hóa.

Cơ quan theo dõi, tổ chức thực hiện các quyền sử dụng lợi nhuận sau thuế còn một số tồn tại như: không quy định rõ chức trách, nhiệm vụ nên một số quyền của doanh nghiệp nhà nước đã được quy định nhưng chưa thực hiện, như: “quyền từ chối và tố cáo mọi yêu cầu cung cấp các nguồn lực không được pháp luật quy định” (khoản 7 Điều 17 Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003); hay quyền tự nguyện tham gia hoặc tách ra khỏi tổng công ty.

Sự tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước phải phù hợp với ngành nghề kinh doanh theo mục tiêu và chiến lược kinh doanh được Nhà nước phê duyệt. Mục đích của việc Nhà nước đầu tư vốn để thành lập các doanh nghiệp nhà nước không rõ ràng. Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 đã phân loại doanh nghiệp nhà nước thành hai loại: doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích và doanh nghiệp nhà nước hoạt động kinh doanh; đến Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã phân loại hoạt động kinh doanh và hoạt động công ích. Tuy nhiên, doanh nghiệp nhà nước có thể đồng thời hoạt động công ích và hoạt động kinh doanh và đảm nhận chức năng công cụ của Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ đặc biệt. Mục đích kiếm lợi nhuận thuần túy của bản chất hoạt động kinh doanh chưa được Nhà nước xác định rõ ràng nên việc thực hiện quyền sở hữu của Nhà nước và quyền quản lý kinh tế rất nhập nhằng và mâu thuẫn. Doanh nghiệp hoạt động công ích “được sử dụng các nguồn lực được giao để tổ chức kinh doanh bổ sung và phải hạch toán riêng phần hoạt động kinh doanh”, nhưng trên thực tế, đa số các doanh nghiệp nhà nước công ích, doanh nghiệp hoạt động công ích cũng hoạt động sản xuất, kinh doanh. Việc quy định “hạch toán riêng” là rất khó thực hiện hoặc các doanh nghiệp cố tình không thực hiện, dẫn đến việc áp dụng tùy tiện, khó kiểm tra, giám sát và không khuyến khích doanh nghiệp hạch toán đúng chi phí, kết quả hoạt động kinh doanh và công ích.

Nhà nước thực hiện các quyền của mình đối với doanh nghiệp nhà nước không hoàn toàn như một doanh nghiệp tự chủ mà còn giống như với một đơn vị hành chính sự nghiệp trực thuộc. Các quan hệ này vẫn có tính mệnh lệnh hành chính, không hoàn toàn trên cơ sở đồng thuận của cơ chế “vốn tài sản” quyết định. Trong quan hệ này, còn sự phân định không thống nhất, không rõ ràng giữa quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đối với vốn và tài sản tại doanh nghiệp nhà nước như:

- Nhà nước đã quy định người quản lý doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm trực tiếp về hiệu quả sử dụng nguồn vốn huy động, nhưng không quy định trách nhiệm của người quyết định và phê duyệt của chủ sở hữu. Nhà nước không quy định cho Nhà nước phải có nghĩa vụ cấp đủ vốn điều lệ, làm hạn chế khả năng kinh doanh và tiềm ẩn những nguy cơ rủi ro cao đối với các đối tác của doanh nghiệp nhà nước.

- Nhà nước cho mình quyền quyết định dự án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước nhưng lại không chịu trách nhiệm về hiệu quả dự án. Vì vậy, doanh nghiệp nhà nước lo “lấy lòng” cơ quan phê duyệt hơn là tìm các luận chứng có hiệu quả của dự án, có nghĩa là dự án không ai chịu trách nhiệm. Việc thẩm định phải xuất phát từ quyền lợi của nhà đầu tư và theo thông lệ quốc tế phải thuê các đơn vị có chức năng thẩm định chuyên nghiệp để đánh giá đúng dự án. Nếu không đánh giá đúng, doanh nghiệp có thể yêu cầu bồi thường thiệt hại. Trong khi đó, Hội đồng thẩm định thuộc cơ cấu hành chính nên không phải là nhà chuyên môn và không chịu trách nhiệm về việc thẩm định của mình.

- Nhà nước chưa khẳng định việc chuyển giao quyền sở hữu cho doanh nghiệp nhà nước mặc dù Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã quy định nội dung quyền tài sản và vốn không khác nhiều so với quyền sở hữu. Việc giao vốn là việc Nhà nước chuyển toàn bộ hoặc một số quyền sở hữu tài sản cho doanh nghiệp nhà nước để thực hiện mục đích đầu tư.

Doanh nghiệp nhà nước có quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng có hiệu quả vốn và các nguồn lực do Nhà nước giao, việc giao vốn, xác định vốn giao đồng nghĩa với việc giao nghĩa vụ cho doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, Nhà nước không xác định đúng đắn được nội dung kinh tế của việc giao vốn và chỉ xác định giao vốn không phải là việc chuyển quyền sở hữu mà chỉ là việc giao quyên sử dụng cho doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước xác định doanh nghiệp nhà nước chỉ quản lý và sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước nên tư cách pháp nhân và quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước không được quy định đầy đủ. Hơn nữa, ngay bản thân các đơn vị giao vốn cũng chỉ thực hiện thủ tục hành chính trong việc đầu tư của Nhà nước. Việc Nhà nước không chuyển quyền sở hữu dẫn đến việc doanh nghiệp nhà nước không phải là chủ sở hữu và không thể thực hiện các hành vi pháp lý dân sự, thương mại một cách độc lập. Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã khắc phục một phần nhược điểm này.

Nội dung kinh tế giao vốn chính là việc góp vốn để thành lập một doanh nghiệp, tương tự như các cổ đông sáng lập hay sáng lập viên góp vốn thành lập công ty. Để bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh và sự độc lập về tài sản và trách nhiệm của doanh nghiệp, việc chuyển quyền sở hữu tài sản và vốn góp từ thành viên góp vốn cho doanh nghiệp là một tất yếu. Vì vậy, Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 bắt đầu dùng khái niệm “Nhà nước đầu tư vào công ty”.

Nhà nước bổ nhiệm, bãi nhiệm người quản lý trong doanh nghiệp tạo ra sự phụ thuộc hành chính vào cơ quan chủ quản, từ đó cơ quan chủ quản dễ dàng can thiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước.

Hoạt động quản lý kinh doanh đòi hỏi những doanh nhân chuyên nghiệp, nhạy bén và có trình độ nhưng Nhà nước thường điều động cán bộ quản lý hành chính sang quản lý kinh doanh hoặc thực hiện chính sách cán bộ cho có chức vụ, ngạch bậc tương đương.

Chính điều này làm cho doanh nghiệp nhà nước kém năng động và khó có thể thay đổi về cơ cấu và nhân sự trong tổ chức kinh doanh.

Mặt khác, khấu hao là khoản chi phí bù đắp vào hao mòn hữu hình và vô hình đối với tài sản cố định, đây là nguồn vốn quan trọng để tái tạo tài sản cố định thực hiện quyền đổi mới trang thiết bị, công nghệ, kỹ thuật, đồng thời là phương tiện quan trọng để Nhà nước bảo toàn số vốn đã đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước. Khấu hao cũng là chi phí, ảnh hưởng đến lợi tức tính thuế và đồng thời là nguồn vốn cần được bảo toàn. Đến năm 1995, Nhà nước đã giao cho doanh nghiệp nhà nước được để lại 100% khấu hao cơ bản và quy định khung thời gian khấu hao tối đa và tối thiểu định mức khấu hao cụ thể cho từng loại tài sản theo mặt bằng chung như đối với các doanh nghiệp khác. Khi tài sản được khấu hao hết, Nhà nước đã thực hiện xong quyền bảo toàn vốn. Tuy nhiên, tài sản này còn giá trị sử dụng, do đó việc Nhà nước chưa có quy định đối với việc quản lý, sử dụng đối với tài sản đã khấu hao hết dẫn đến việc thất thoát, lãng phí tài sản.

Nhà nước đã không còn duyệt quyết toán hàng năm như trong giai đoạn trước, nhưng chưa có quy định cụ thể về kiểm xuất, giám sát chế độ kế toán doanh nghiệp. Nhà nước bắt buộc tất cả các doanh nghiệp nhà nước thực hiện chế độ kiểm toán độc lập và thực hiện chế độ công khai về tài chính mặc dù đã có quy định bắt buộc về kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập đôi với một số doanh nghiệp nhà nước, tuy nhiên các doanh nghiệp nhà nước chưa thực hiện nghiêm túc quy định này.

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã khắc phục được một số hạn chế của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 đối với công ty nhà nước:

Thứ nhất, phân định rõ về vốn, tài sản của công ty nhà nước và vốn, tài sản của Nhà nước. Vốn của công ty nhà nước bao gồm: vốn do Nhà nước đầu tư tại công ty, vốn do công ty tự huy động và các nguồn vốn khác theo quy định của pháp luật. Vốn Nhà nước đầu tư tại công ty bao gồm: vốn ngân sách Nhà nước và vốn tự tích lũy được bổ sung vào vốn nhà nước. Đặc biệt, lần đầu tiên, pháp luật thừa nhận giá trị quyền sử dụng đất được tính vào vốn của công ty theo quy định của pháp luật về đất đai; tài sản của công ty nhà nước bao gồm tài sản cố định và tài sản lưu động (Điều 12).

Thứ hai, công ty nhà nước có quyền chiếm hữu, sử dụng vốn, tài sản của công ty để kinh doanh, thực hiện các lợi ích hợp pháp từ vốn và tài sản của công ty. Sử dụng và quản lý các tài sản nhà nước giao, cho thuê là đất đai, tài nguyên theo quy định của pháp luật về đất đai, tài nguyên. Nhà nước không điều chuyển vốn nhà nước đầu tư tại công ty theo phương thức không thanh toán, trừ trường hợp quyết định tổ chức lại công ty hoặc thực hiện mục tiêu cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích (Điều 13). Riêng quyền định đoạt đối với vốn, tài sản của công ty được tính theo phần trăm giá trị tổng tài sản của công ty theo quy định. Công ty nhà nước quyết định các hợp đồng vay, cho vay, thuê, cho thuê và hợp đồng kinh tế khác do điều lệ công ty quy định nhưng không vượt quá mức vốn điều lệ của công ty.

Thứ ba, mở rộng một số quyền của công ty nhà nước trong hoạt động kinh doanh, tạo sự chủ động, linh hoạt cho công ty nhà nước trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến tài chính của công ty (Điều 15).

Thứ tư, hoàn thiện một số cơ chế về quyền của doanh nghiệp nhà nước theo hướng nhấn mạnh yếu tố thị trường trong cơ chế hoạt động như tuyển chọn lao động, trả lương, chi thưởng được trích lập quỹ dự phòng tài chính, phần lợi nhuận thực hiện còn lại được phân chia theo nguồn vốn Nhà nước đầu tư và nguồn vốn tự huy động.

Thứ năm, bãi bỏ loại hình doanh nghiệp công ích, chỉ quy định về doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích (Điều 19). Ngoài ra, công ty được đầu tư thành lập để thực hiện mục tiêu chủ yếu, thường xuyên và ổn định là cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thì được Nhà nước đầu tư vốn để hình thành tài sản. Khi cần thiết Nhà nước điều chuyển để thực hiện mục tiêu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích ở công ty khác. Công ty được quyền sử dụng các nguồn lực được giao để tổ chức hoạt động kinh doanh bố cung khi được sự đồng ý của người quyết định thành lập công ty nhưng không ảnh hưởng tới việc thực hiện mục tiêu chính cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích.

Nhằm tách bạch rõ rệt quyền sở hữu doanh nghiệp nhà nước và quyền quản trị doanh nghiệp, giám đốc, tổng giám đốc, thành viên chuyên trách hội đồng quản trị được hưởng chế độ lương theo năm. Mức tiền lương và tiền thưởng tương ứng với hiệu quả hoạt động, do người quyết định bổ nhiệm quyết định hoặc theo hợp đồng đã ký. Điều kiện về năng lực kinh doanh đồi với đội ngũ quản lý doanh nghiệp được quy định cụ thể, đồng thời cho phép các đối tượng bên ngoài tham gia quản lý doanh nghiệp nhà nước thông qua các hình thức tuyển chọn hoặc ký hợp đồng, không đòi hỏi phải là công dân Việt Nam mà chỉ yêu cầu thường trú tại Việt Nam.

Doanh nghiệp nhà nước được quyền tự chủ kinh doanh là quyền năng pháp lý được ghi nhận từ lâu và ngày càng được mờ rộng. Tuy nhiên, mức độ tự chủ trên thực tế luôn phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước.

Nếu Nhà nước thực hiện quyền của mình đúng như với tư cách nhà đầu tư thì doanh nghiệp nhà nước sẽ tự chủ thực sự. Nếu Nhà nước can thiệp với tư cách cơ quan quản lý nhà nước hay với tư cách cơ quan chủ quản hoặc can thiệp trái pháp luật hay theo những “lệ bất thành văn” thì mức độ quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước sẽ bị hạn chế. Như vậy, có thể thấy rằng trách nhiệm pháp lý khi các cơ quan quản lý nhà nước can thiệp vào doanh nghiệp nhà nước làm hạn chế quyền tự chủ với tính chất vụ lợi hay do thiếu hiểu biết chưa được xác định rõ. Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời đã đánh dấu sự thay đổi trong quan điểm điều chỉnh pháp luật ở nước ta - lần đầu tiên doanh nghiệp nhà nước được quy định chung trong Luật Doanh nghiệp, tiến tới xác lập một khuôn khổ pháp lý chung cho các doanh nghiệp, không phân biệt thành phần kinh tế. Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời tạo ra một mặt bằng pháp lý thống nhất, một sân chơi chung cho tất cả các loại hình doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Nói cụ thể hơn, Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã xóa bỏ các mô hình tổ chức pháp lý của các doanh nghiệp nhà nước theo quy định của Luật Doanh nghiệp nhà nước, để chuyển sang các mô hình công ty theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2005.

[1] Xem thêm Quyết định số 146-HĐBT ngày 25/8/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi và bổ sung Quyết định số 25-CP ngày 21/01/1981 của Hội đồng Chính phủ. 2. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI

[2] Xem Mục 2 Quyết định số 93-HĐBT ngày 24/7/1989 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi chế độ nộp khấu hao cơ bản của