1. Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước có những đặc điểm chung của quan hệ pháp lý

Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước là quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi pháp luật. Doanh nghiệp nhà nước là chủ thể pháp luật không thể thiếu của Nhà nước, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cũng như điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước nhằm xác định tư cách chủ thể độc lập và ranh giới rõ ràng giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước chính là đặc điểm của quan hệ này.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước tạo thành một chỉnh thể thống nhất và cùng tác động đến quan hệ này. Tuy nhiên, mỗi loại văn bản lại tác động đến quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước dưới một góc độ, phương diện khác nhau. Xét về chức năng, có thể chia hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đó thành bốn bộ phận, đó là:

- Pháp luật về tạo lập, chuyển đổi, chấm dứt và bảo đảm cho chủ thể Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước tư cách pháp lý độc lập, mô hình pháp lý phù hợp và linh hoạt để tồn tại, hoạt động trên thực tế.

- Pháp luật về thực hiện quyền sở hữu nhà nước khi Nhà nước đầu tư, kinh doanh thông qua doanh nghiệp nhà nước.

Hai bộ phận pháp luật này trực tiếp điều chỉnh quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước với tư cách Nhà nước là nhà đầu tư, quy định trực tiếp quyền và nghĩa vụ của Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực sở hữu, quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước...

- Pháp luật quy định cách thức xử sự, quyền và nghĩa vụ cụ thể của doanh nghiệp nhà nước khi tham gia các qua hệ thị trường với tư cách là một chủ thể kinh doanh và Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý nhà nước trong lĩnh vự kinh tế. Bộ phận pháp luật trên quy định quyền và nghĩa vụ cụ thể trong từng lĩnh vực kinh doanh như: hợp đồng, điều kiện kinh doanh, giá cả, bảo hiểm...

- Pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, phá sản của doanh nghiệp nhà nước.

Hai bộ phận pháp luật này trực tiếp điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước với tư cách Nhà nước là tổ chức quyền lực công, quản lý doanh nghiệp nhà nước như một chủ thể kinh doanh bình đẳng trên thị trường. Xuất phát từ tính thống nhất của pháp luật, việc phân chia các bộ phận pháp luật mang tính tương đối, nhằm d dàng nghiên cứu và tiếp cận.

Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước là quan hệ thống nhất về quyền và nghĩa vụ pháp lý giữa các chủ thể, là quan hệ giữa một bên là Nhà nước - tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị và một bên là doanh nghiệp nhà nước - tổ chức kinh tế của Nhà nước. Trong quan hệ này, Nhà nước vừa là tổ chức quyền lực chính trị của toàn thể nhân dân, đại diện cho toàn xã hội, quản lý các doanh nghiệp nhà nước bằng pháp luật; vừa là công cụ (phương tiện) bảo đảm, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước có quyền đặt ra các quyền và nghĩa vụ pháp lý cho doanh nghiệp nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước có trách nhiệm thực hiện những quyền và nghĩa vụ này. Nhà nước bảo đảm các quyền và nghĩa vụ pháp lý của doanh nghiệp nhà nước được thực hiện trên thực tế.

Với vị thế thứ nhất, Nhà nước có quyền ấn định bằng pháp luật đối với quyền và nghĩa vụ pháp lý của doanh nghiệp nhà nước; yêu cầu doanh nghiệp nhà nước sử dụng đúng quyền và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước; kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp nhà nước, xử lý những doanh nghiệp nhà nước không sử dụng đúng quyền và trốn tránh nghĩa vụ.

Với vị thế thứ hai, Nhà nước có nghĩa vụ tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật; bảo đảm điều kiện cho doanh nghiệp nhà nước được hưởng đầy đủ quyền và làm tròn nghĩa vụ pháp lý; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp nhà nước.

Doanh nghiệp nhà nước cũng có hai vị thế, vừa có quyền đối với Nhà nước, vừa là đối tượng tác động của quyền lực nhà nước. Ở vị thế thứ nhất, doanh nghiệp nhà nước có quyền yêu cầu Nhà nước bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp, không can thiệp trái pháp luật vào hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Ở vị thế thứ hai, doanh nghiệp nhà nước phải thực hiện các nghĩa vụ pháp luật nghiêm chỉnh thực hiện pháp luật.

Tuy nhiên, nếu hệ thống pháp luật chưa có đầy đủ những quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý (ở nghĩa tiêu cực) đổi với chủ thể pháp lý đại diện cho Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước thì tình trạng vi phạm quyền của doanh nghiệp nhà nước, người có chức vụ dễ dàng xảy ra. Việc nhận thức không đúng và đầy đủ quan hệ thống nhất biện chứng về quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước sẽ dẫn đến sự đối lập trong quan hệ pháp lý này. Vì vậy, việc xác định giới hạn và phạm vi hoạt động của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cũng như phạm vi, phương pháp thực hiện quyền của Nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp nhà nước nói riêng là việc làm cần thiết.

Trong quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, Nhà nước “thường” và “luôn” có địa vị pháp lý cao hơn và giữ quyền chi phối. Năng lực thực hiện quyền của Nhà nước và giới hạn phạm vi tác động của Nhà nước có ý nghĩa quan trọng để xác định hệ thống quyền và nghĩa vụ của Nhà nước. Nhà nước ban hành pháp luật nhằm tạo môi trường pháp lý cho mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước phát triển theo ý chí của mình, song phải bảo đảm không can thiệp quá sâu vào tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, đây là vấn đề được Nhà nước hết sức quan tâm.

Nhà nước phải hướng tới việc phát triển kinh tế, phát huy mọi nguồn lực trong xã hội, bảo đảm quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước. Hai chủ thể này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, thậm chí trong nhiều giai đoạn, quan hệ này hòa nhập và không còn ranh giới pháp lý, bởi doanh nghiệp nhà nước là “con đẻ” của Nhà nước, phụ thuộc hoàn toàn vào Nhà nước.

Nhà nước có phạm vi hoạt động rất rộng, phổ biến trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng..., song phạm vi và mức độ tác động được quy định cụ thể trong hệ thống văn bản pháp luật. Pháp luật không chỉ quy định cơ cấu, tổ chức bộ máy nhà nước mà còn xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng loại cơ quan nhà nước, thẩm quyền (bao gồm quyền hạn và nghĩa vụ) của cán bộ, công chức, viên chức, bảo đảm Nhà nước điều chỉnh, quản lý nền kinh tế và doanh nghiệp nhà nước nhưng không làm thay mọi việc của các chủ thể trong nền kinh tế, trong đó có doanh nghiệp nhà nước; cá nhân, tổ chức nhân danh Nhà nước thực thi quyền lực nhà nước, nhưng không được lạm dụng quyền lực nhà nước để gây thiệt hại cho quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp nhà nước.

Như vậy, xét một cách tổng quát, phạm vi hoạt động của Nhà nước phải bao trùm phạm vi hoạt động của doanh nghiệp nhà nước và hoạt động kinh doanh trong nền kinh tế. Do đó, xét ở góc độ chung, quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước phải bảo đảm tính toàn diện Tuy nhiên, xét theo góc độ cụ thể, Nhà nước không thể thực hiện mọi việc, chính quyền không thể làm thay hay can thiệp quá sâu vào những vấn đề của doanh nghiệp nhà nước nêu điều đó không ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người tiêu dùng và các chủ thể khác. Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước cũng được xác lập trên cơ sở yêu cầu không can thiệp vào các hoạt động thực hiện quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp. Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước là quan hệ cơ bản và đặc biệt trong đời sống kinh tế Bên cạnh các quan hệ đó, doanh nghiệp nhà nước còn tham gia vào các quan hệ pháp lý với các chủ thể khác trong xã hội. Những quan hệ này được điều chỉnh bằng pháp luật nhưng không có sự tác động trực tiếp của Nhà nước. Các quan hệ này đều chịu sự tác động của quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, vì chúng đều tồn tại trong khuôn khổ pháp luật và đặt dưới sự kiểm soát của Nhà nước. Vì vậy, trong quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, Nhà nước có địa vị pháp lý cao hơn, giữ vai trò chi phối. Tuy nhiên với tư cách là nhà đầu tư, Nhà nước phải tách quyền lực nhà nước ra khỏi tư cách chủ thể để bình đẳng với doanh nghiệp nhà nước, đồng thời phù hợp với bản chất của quan hệ kinh tế, dân sự. Vì vậy, quan hệ giữa Nhà nước - với tư cách là chủ sở hữu tài sản đầu tư vào doanh nghiệp và chủ thể kinh doanh được Nhà nước đầu tư vốn là quan hệ bình đẳng, do đó sử dụng phương pháp mệnh lệnh hành chính không phù hợp với tính chất của quan hệ này.

2. Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước thể hiện sự tương tác của quyền sở hữu doanh nghiệp và sở hữu vốn và tài sản trong doanh nghiệp

Xét về tính chất, sở hữu doanh nghiệp nhà nước có thể là sở hữu toàn dân hoặc sở hữu chung theo phần của thành viên góp vốn, được hình thành trên cơ sở quyết định giao vốn hoặc hợp đồng góp vốn của các chủ thể. Vì vậy, quyền và nghĩa vụ của thành viên góp vốn tương ứng với phần vốn họ góp vào doanh nghiệp nhà nước và chỉ chịu trách nhiệm hữu hạn đối với các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước trong phạm vi phần vốn góp đó. Thành viên góp vốn cùng hưởng lãi và chịu lỗ tương ứng với phần vốn mà họ đã góp vào doanh nghiệp nhà nước.

Quyết định giao vốn hoặc hợp đồng góp vốn của Nhà nước là sự kiện pháp lý quan trọng nhất để thành lập ra doanh nghiệp nhà nước, từ đó Nhà nước trở thành chủ sở hữu, có quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước xuất hiện trên thực tế khi có quyết định giao vốn hoặc hợp đồng góp vốn. Với tư cách là chủ thể pháp lý độc lập, có tư cách pháp nhân, doanh nghiệp nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản của mình một cách độc lập. Song, sở hữu của doanh nghiệp nhà nước là sở hữu được hình thành từ phần vốn góp của Nhà nước, vì vậy các quyền của chủ sở hữu vốn và tài sản của doanh nghiệp nhà nước có thể bị giới hạn hoặc ràng buộc bởi điều lệ, nội dung kinh doanh và chịu sự kiểm soát của Nhà nước. Về phương diện này, quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước được điều chỉnh bằng pháp luật về thực hiện quyền sở hữu tài sản và Điều lệ doanh nghiệp nhà nước[1], trong đó những quy định về quyền và nghĩa vụ của chú hữu doanh nghiệp nhà nước chiếm vị trí quan trọng.

Tư cách pháp lý của Nhà nước phát sinh, thay đổi hoạ chấm dứt theo những sự kiện pháp lý khác nhau. Nhà nước tồn tại với tư cách là người góp vốn thông qua người đại diện của Nhà nước. Tư cách này có thể thay đổi thông qua việc chuyển nhượng phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệ nhà nước.

Việc chuyển nhượng này dẫn đến việc đa dạng hóa sở hữu tại doanh nghiệp nhà nước. Tư cách pháp lý của Nhà nước được xác lập ngay khi doanh nghiệp nhà nước thành lập hoặc khi doanh nghiệp nhà nước đã hoạt động. Trong quá trình thành lập doanh nghiệp nhà nước, Nhà nước có thể trở thành người điều hành, giữ vai trò quản lý các hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Về nguyên tắc, cơ quan điều hành và người đại diện pháp luật của doanh nghiệp nhà nước là người được giao thực hiện quyền chủ sở hữu khi nhân danh điều hành doanh nghiệp nhà nước theo quy định của pháp luật và điều lệ. Sự hạn chế, chi phối hoặc ràng buộc bởi Nhà nước trong thực thi quyền sở hữu tài sản của doanh nghiệp nhà nước sẽ có giá trị pháp lý nhất định trong quan hệ đối với chủ thể khác.

Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước với nhiều mục đích khác nhau như kinh doanh hay công cộng, hoặc vì cả hai mục đích này. Điều này khác với nhà đầu tư tư nhân có mục đích chủ yếu là lợi nhuận. Nghĩa là ai quản lý không quan trọng, quan trọng là nhà đầu tư được hưởng nhiều lợi nhuận. Đối với Nhà nước, ngoài mong muốn lợi nhuận, Nhà nước còn quan tâm đến việc nắm giữ quyền chi phối doanh nghiệp nhà nước để thực hiện chính sách và mục đích công cộng, theo đó quyền chi phối là mục tiêu song hành với mục tiêu lợi nhuận. Một khi Nhà nước không còn nắm giữ quyền chi phối thì doanh nghiệp không còn là doanh nghiệp nhà nước.

Như vậy, việc thực hiện quyền sở hữu tài sản thuộc quyền của chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước thực hiện quyền kiểm soát, quản lý và điều hành doanh nghiệp nhà nước, được hưởng lợi nhuận nhưng cũng phải gánh chịu rủi ro tương ứng. Quyền sở hữu doanh nghiệp nhà nước phụ thuộc vào các yếu tố: phần vốn góp, cơ cấu tổ chức quản lý, cơ chế quyết định và sự phân chia lợi nhuận. Các yếu tố đó tạo nên sự phức tạp của quan hệ sở hữu cũng như việc Nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước.

Thực thi quyền chủ sở hữu để bảo đảm và phát triển nhà nước nhưng doanh nghiệp nhà nước vẫn phát huy due quyền tự chủ kinh doanh là vấn đề quan trọng đối với Nhà nước. Mục tiêu lợi nhuận luôn kích thích sự quan tâm thương xuyên của nhà đầu tư tư nhân vào việc bảo vệ và sử dụng máy nh cách hợp lý tài sản trong doanh nghiệp nhà nước. Đa dạng hóa sở hữu trong doanh nghiệp nhà nước sẽ làm gia tăng số lượng thành viên và quy mô của doanh nghiệp, bảo đảm cơ cấu tổ chức chặt chẽ và tính xã hội hóa, khắc phục tình trạng “vô chứ đối với tài sản trong doanh nghiệp nhà nước.

3. Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước thể hiện nội dung pháp lý và kinh tế của quyền sở hữu nhà nước

Sở hữu nhà nước là hình thức sở hữu mà chủ sở hữu là Nhà nước đối với tài sản được pháp luật hiện hành thừa nhận, thuộc chủ quyền của quốc gia. Nội dung của quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước luôn thể hiện quyền sở hữu thực sự của Nhà nước.

Điều 200 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định:

“1. Khi tài sản thuộc sở hữu toàn dân được đầu tư vào doanh nghiệp thì Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản đó theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp, quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và quy định khác của pháp luật có liên quan.

2. Doanh nghiệp thực hiện việc quản lý, sử dụng vốn, đất đai, tài nguyên và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư theo quy định của pháp luật có liên quan.”

Về mặt pháp lý, sở hữu nhà nước xác định quyền của Nhà nước đối với tài sản, đồng thời xác định tư cách của Nhà nước đối với tài sản trong quan hệ tài sản thuộc quyền chỉ phối của ai. Trong nhiều trường hợp, vấn đề tài sản được sử dụng như thế nào, mang lại lợi ích gì cho Nhà nước không được quan tâm đúng mức.

Quyền sở hữu khẳng định quyền tuyệt đối của Nhà nước đối với tài sản trong quan hệ với chủ thể khác. Vì vậy, quyền sở hữu nhà nước là quyền tuyệt đối, song trên thực tế, quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã không tính đến nội dung kinh tế của sở hữu.

Sở hữu là quan hệ giữa các chủ thể đối với tài sản. Trong một số trường hợp nhất định, việc thực hiện quyền sở hữu có thể dẫn tới mâu thuẫn về lợi ích, vì đây là điều kiện cần để các chủ thể thực hiện lợi ích kinh tế của mình thông qua việc khai thác tài sản.

Về nội dung kinh tế, sở hữu có nội hàm liên quan đến việc sử dụng và hưởng lợi từ tài sản của Nhà nước, được xác định thông qua lợi ích kinh tế mà việc sử dụng quyền đó mang lại cho Nhà nước. Lợi ích thu được càng nhỏ, năng lực thực hiện sở hữu về mặt kinh tế càng thấp, dẫn đến tư cách sở hữu kinh tế càng thấp. Với nội dung đó, xét về mặt kinh tế, sở hữu được định nghĩa thông qua toàn bộ quan hệ kinh tế được thực hiện trong quá trình sử dụng tài sản để đạt lợi ích mong muốn. Nội dung pháp lý và kinh tế của sở hữu có sự khác biệt nhất định. Nội dung pháp lý khẳng định tư cách của Nhà nước trong quan hệ đối với tài sản (trạng thái “tĩnh”). Nội dung kinh tế khẳng định năng lực sử dụng lợi ích thu được từ việc sở hữu (trạng thái “động”).

Song, bên cạnh sự khác biệt, giữa hai nội dung này có thống nhất với nhau và quy định lẫn nhau. Để thực hiện nội dung kinh tế, trước hết, nội dung sở hữu về mặt pháp lý phải được khẳng định và bảo vệ. Nói cách khác, nội dung pháp lý là điều kiện, tiền đề để thực hiện nội dung kinh tế. Tuy nhiên, về tổng thể, mấu chốt để khẳng định tư cách sở hữu thực sự nằm ở năng lực sử dụng tài sản của Nhà nước trên thực tế. Trên quan điểm phát triển, việc Nhà nước sử dụng tài sản không hiệu quả sẽ gây lãng phí của cải xã hội, dù là tài sản của Nhà nước về mặt pháp lý. Xét cho cùng, lợi ích đóng vai trò là tiêu chuẩn tối cao để định vị tư cách sở hữu về mặt pháp lý và kinh tế của Nhà nước.

Như vậy, việc chỉ quan tâm đến sở hữu, nặng về hình thức pháp lý, coi nhẹ hiệu quả thực hiện sở hữu, không chú ý đến nội dung kinh tế sẽ dẫn đến thiết lập chế độ sở hữu hình thức trong một môi trường kinh tế kìm hãm sự phát triển. Ngược lại, nếu chú ý đến mặt kinh tế, thiếu sự bảo đảm về mặt pháp lý khẳng định các quyền sở hữu cụ thể giữa Nhà nước và tài sa tất yếu sẽ dẫn đến tình trạng vô chủ đối với tài sản.

Quan hệ sở hữu xét về mặt pháp lý trước hết phải là hợp các quyền về tài sản do luật định, bao gồm ba quyền bản: chiếm hữu (quản lý), sử dụng và định đoạt. Quyền sở hữu chính là các quan hệ sở hữu được hiểu dưới góc độ pháp lý được pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Sở hữu trên thực tế phải được cụ thể hóa thành quyền sở hữu. Chính vì sở hữu bao gồm các quyền sở hữu vừa độc lập, vừa gắn kết với nhau nên xuất hiện vấn đề sở hữu thực tế và sở hữu danh nghĩa. Nếu chủ sở hữu nhà nước có đầy đủ các quyền sở hữu thì đương nhiên Nhà nước có quyền sở hữu thực tế. Nhà nước chỉ có quyền sở hữu danh nghĩa trong trường hợp Nhà nước chỉ có (hoặc chỉ giữ) một số quyền, trong khi chủ thể khác nắm giữ các quyền còn lại (quyền sử dụng, khai thác lợi ích từ quyền sở hữu). Chủ thể được nắm giữ một số quyền (thường là các quyền thuộc nhóm sử dụng, quản lý) được gọi là chủ thể được ủy quyền quản lý.

Nhà nước - chủ sở hữu có quyền sử dụng và định đoạt thu nhập hoặc lợi ích khác do tài sản tạo ra. Đây là quyền quan trọng của chủ sở hữu, được sử dụng toàn bộ lợi nhuận kinh doanh, thu thuế của đối tượng sở hữu phục vụ cho các mục đích của chủ sở hữu. Tuy nhiên, trên thực tế, kinh doanh, lợi nhuận cũng có thể là một số âm (lỗ vốn), do đó, quyền định đoạt gắn liền với trách nhiệm tài chính của chủ sở hữu đối với những khoản lỗ phát sinh từ quá trình sử dụng đối tượng sở hữu.

Quyền chiếm hữu (quản lý) là thuật ngữ có nội hàm hẹp hơn, dùng để chỉ hành vi của chủ thể chiếm giữ đối tượng nào đó thuộc quyền sở hữu của mình. Nhóm quyền này bao gồm những quyền gắn với việc sử dụng, khai thác đối tượng sở hữu. Trên thực tế, khi sử dụng các quyền này, Nhà nước có thể tách riêng một hay một số quyền và trao cho các chủ thể khác thông qua các hợp đồng như: cho mượn, cho thuê, ủy quyền. Đối với đối tượng sở hữu là đồ vật hữu hình, các hành vi này trở nên phổ biến và được pháp luật các quốc gia hợp thức. Đối với đối tượng sở hữu là doanh nghiệp, chủ sở hữu cũng có thể áp dụng hình thức cho thuê hoặc ủy quyền quản lý. Đối với đối tượng sở hữu vô hình như: phát minh, sáng chế, đặc quyền kinh doanh, lợi thế thương mại pháp luật đưa ra quy định về việc bảo đảm quyền quản lý cho chủ sở hữu thông qua pháp luật về sở hữu trí tuệ. Tuy nhiên, sở hữu đối với các đối tượng vô hình, trong đó có thương mại và quyền sử dụng đất là vấn đề rất khó giải quyết một cách triệt để.

Quyền chuyển nhượng[2] là quyền định đoạt của chủ sở hữu, cho phép Nhà nước tặng, cho, bán đối tượng sở hữu. Quyền này không thể phân chia, nhưng cũng có thể ủy quyền thực hiện. Tuy nhiên, quyền này có hạn chế, nhất là đối với tài sản có giá trị lớn hoặc đặc biệt, có sự khác biệt khi áp dụng đối với các nhóm đối tượng sở hữu khác nhau. Sự khác biệt này thường được pháp luật quy định rất chặt chẽ.

Sở hữu về mặt pháp lý vừa là hình thức thể hiện, vừa là điều kiện thực hiện của sở hữu kinh tế. Ngược lại, sở hữu về mặt kinh tế là cơ sở để sở hữu pháp lý tồn tại như một hình thái khách quan. Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong việc thực hiện quyền doanh nghiệp nhà nước là cơ sở cho quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong thực hiện quyền sở hữu tài sản tại doanh nghiệp trên thực tế.

4. Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước thể hiện quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước

Trên thực tế, kinh doanh là một trong những hoạt động quan trọng của con người, tạo ra của cải vật chất, tinh thần để xã hội loài người tồn tại và phát triển. Hoạt động kinh doanh phát triển càng cao, đa dạng, phong phú về quy mô và ngành nghề thì nền kinh tế phát triển càng mạnh mẽ. Quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp là việc doanh nghiệp thực hiện nguyên tắc tự chủ và tự chịu trách nhiệm về mọi hoạt động và kinh doanh của mình theo cơ chế thị trường, có năng lực và động cơ thích ứng với thị trường, có khả năng cạnh tranh và tối đa hóa lợi nhuận của doanh nghiệp.

Trong cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp, các doanh nghiệp nhà nước không có quyền tự chủ kinh doanh. Với chính sách cấp phát giao nộp, các doanh nghiệp hoạt động trong điều kiện vốn được Nhà nước cấp, vật tư được nhận theo chỉ tiêu, sản phẩm sản xuất ra được giao nộp theo địa chỉ, giá cả do Nhà nước quy định. Các điều kiện vật chất để sản xuất đều được Nhà nước bảo đảm cân đối theo định mức cụ thể, bao gồm giá đầu vào và đầu ra. Doanh nghiệp chỉ như một đơn vị gia công sản phẩm, dịch vụ cho Nhà nước. Trong điều kiện đó, rõ ràng là doanh nghiệp không có và cũng không cần đến các quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh.

Trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, doanh nghiệp được coi là chủ thể quan trọng và chủ yếu để tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanh. Vì vậy, bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh cho doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp nhà nước nói riêng là đòi hỏi khách quan, cấp thiết trong quả trình hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước.

Doanh nghiệp nhà nước có vị trí quan trọng trong nền kinh tế thị trường. Mục đích quan trọng của việc hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước là đổi mới doanh nghiệp nhà nước, phát huy vai trò và vị trí của chủ thể này bằng cách trao quyền tự chủ kinh doanh nhằm khắc phục tình trạng bị động, thiếu sáng tạo trong hoạt động kinh doanh.

Quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước là hệ thống các quyền năng pháp lý do Nhà nước ban hành nhằm tạo điều kiện để doanh nghiệp tự chủ trong đầu tư vốn, thành lập doanh nghiệp mới với mô hình tổ chức kinh doanh linh hoạt; trong lựa chọn đối tác, khách hàng; cạnh tranh, định đoạt trong giải quyết tranh chấp. Nhận thức đúng đắn về quyền tự chủ kinh doanh, cùng với việc xác định rõ những quyền được thực hiện, doanh nghiệp để r phương thức, trình tự để thực hiện các quyền đó; đồng thời Nhà nước cũng xác định trách nhiệm của mình trong bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước.

Trong cơ chế thị trường, quyền tự chủ kinh doanh là yêu cầu tất yếu, thể hiện chủ yếu ở phương thức và mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp. Quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước bao gồm:

Quyền quản lý, sử dụng vốn và các nguồn lực khác trong doanh nghiệp nhà nước: quyền quản lý, sử dụng vốn, đất đai và các nguồn lực khác do Nhà nước giao để sản xuất, kinh doanh; quyển chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, cẩm cố tài sản thuộc quyền quản lý của doanh nghiệp.

Quyền tổ chức quản lý doanh nghiệp, tổ chức kinh doanh: quyết định tổ chức bộ máy, tổ chức kinh doanh; mở rộng quy mô kinh doanh theo khả năng của doanh nghiệp và nhu cầu của thị trường; tự lựa chọn thị trường, được xuất khẩu, nhập khẩu; quyết định giá mua, giá bán sản phẩm và dịch vụ, trừ những sản phẩm và dịch vụ do Nhà nước quy định giá; đầu tư liên doanh, liên kết, góp vốn cổ phần; tổ chức lao động trong doanh nghiệp, lựa chọn hình thức trả lương, thưởng gắn với hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp và năng suất lao động của cá nhân.

Quyền tự chủ và quản lý về tài chính của doanh nghiệp: được Nhà nước giao vốn, hạch toán kinh doanh, chủ động tính toán hiệu quả kinh tế, huy động vốn dưới nhiều hình thức; được sử dụng quỹ khấu hao cơ bản để tái đầu tư, đổi mới máy móc thiết bị; được lập quỹ đầu tư phát triển và các quỹ khác theo quy định, chia phần còn lại cho người lao động theo kết quả cống hiến của mỗi người và theo cổ phần.

5. Nhà nước không trực tiếp thực hiện quyền sử hữu mà thông qua cơ quan và người quản lý điều hành doanh nghiệp nhà nước do Nhà nước bổ nhiệm

Về nguyên tắc, cơ cấu tổ chức quản lý và phân chia quyền lực trong doanh nghiệp là công việc nội bộ của các thành viên góp vốn, song Nhà nước là người quyết định Nhà nước có quyền thương lượng, lựa chọn và quyết định cơ cấu tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước, đồng thời cử người đại diện, trực tiếp hoặc gián tiếp bổ nhiệm người quản lý doanh nghiệp nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm quyền chi phối, bộ máy tổ chức điều hành phải thể hiện ý chí của Nhà nước thông qua việc thực thi quyền sở hữu tài sản bởi người đại diện của Nhà nước. Do sự khác biệt về quy mô và mục tiêu của Nhà nước, cơ cấu tổ chức và sự phân cấp thực thi quyền sở hữu tài sản trong doanh nghiệp nhà nước có sự khác nhau ở loại hình và mô hình tổ chức hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Hiện nay, doanh nghiệp nhà nước được quy định trong Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022[3]. Theo đó, doanh nghiệp nhà nước được tổ chức quản lý dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần.

Đối với công ty cổ phần của Nhà nước, việc thực thi quyền sở hữu tài sản được phân cấp theo cơ cấu tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước gồm: Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát và Giám đốc điều hành. Đại hội đồng cổ đông là cơ quan quyền lực có quyền quyết định cao nhất. Hình thức thực thi quyền sở hữu tài sản của Đại hội đồng cổ đông là các kỳ họp, nhằm thông qua điều lệ doanh nghiệp nhà nước. Hội đồng quản trị là cơ quan quản lý doanh nghiệp, có toàn quyền nhân danh doanh nghiệp để quyết định mọi vấn đề có liên quan đến mục đích, quyền lợi của doanh nghiệp nhà nước như: chiến lược phát triển, phương án đầu tư, giải pháp phát triển thị trường, tiếp thị... Giám đốc (hoặc Tổng Giám đốc) là người do Hội đồng quản trị bổ nhiệm từ thành viên Hội đồng quản trị hoặc thuê. Chủ tịch Hội đồng quản trị có thể là cá nhân giữ vai trò kiêm Giám đốc (hoặc Tổng Giám đốc) của doanh nghiệp, trừ công ty cổ phần quy định tại điểm b khoản 1 Điều 88 Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022.

Trường hợp điều lệ doanh nghiệp nhà nước không quy định, Chủ tịch Hội đồng quản trị là người đại diện theo pháp luật thì Giám đốc là người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước. Giám đốc thực thi quyền sở hữu tài sản của doanh nghiệp nhà nước thông qua việc quyết định tất cả các vấn đề có liên quan đến hoạt động hằng ngày của doanh nghiệp nhà nước. Chẳng hạn, Giám đốc tổ chức thực hiện các quyết định của Hội đồng quản trị, kế hoạch kinh doanh và phương án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước. Ban kiểm soát do Đại hội cổ đông bầu ra. Ban kiểm soát không trực tiếp mà thường thay mặt các cổ đông giám sát các hoạt động của Hội đồng quản trị và Giám đốc, kiểm tra sổ sách kế toán, tài sản và bảng tổng kết năm tài chính của doanh nghiệp. Như vậy, tổ chức quản lý doanh nghiệp cổ phần nhà nước có cơ quan quản lý cao nhất, nhưng cũng có sự phân công chức năng cụ thể đối với từng cơ quan khác nhau, đồng thời có sự giám sát lẫn nhau để thực hiện quyền sở hữu tài sản của doanh nghiệp nhà nước.

Như vậy, công ty trách nhiệm hữu hạn của Nhà nước là sản phẩm của việc đa dạng hóa loại hình doanh nghiệp nhà nước. Trong tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước, các thành viên có thể thỏa thuận một phương thức quản lý doanh nghiệp nhà nước đơn giản hơn so với doanh nghiệp nhà nước cổ phần. Cơ cấu tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn gồm Chủ tịch công ty, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc, Ban kiểm soát hoặc Hội đồng thành viên, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc, Ban kiểm soát. Doanh nghiệp nhà nước dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, mỗi cơ quan của doanh nghiệp nhà nước đều có quyền hạn nhất định trong việc quản lý, điều hành doanh nghiệp nhà nước, kể cả trong việc định đoạt tài sản của doanh nghiệp nhà nước.

Về mặt nguyên tắc, doanh nghiệp của Nhà nước thực hiện quyền sở hữu tài sản của doanh nghiệp nhà nước thông qua người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, người đại diện theo pháp luật là người thay mặt doanh nghiệp nhà nước trước pháp luật và trước các chủ thể khác. Người này có thể là Chủ tịch Hội đồng thành viên hoặc Giám đốc doanh nghiệp nhà nước. Hội đồng thành viên thực thi quyền sở hữu tài sản trong việc định đoạt tài sản của doanh nghiệp nhà nước trong trường hợp tổ chức lại hoặc giải thể doanh nghiệp nhà nước. Căn cứ vào quyết định đó, người đại diện hợp pháp của doanh nghiệp nhà nước làm thủ tục pháp lý định đoạt tài sản doanh nghiệp nhà nước. Hội đồng thành viên quyết định bán một phần tài sản của doanh nghiệp nhà nước để lấy tiền đầu tư cho hoạt động sản xuất, kinh doanh và người đại diện hợp pháp của doanh nghiệp nhà nước làm thủ tục bán theo quyết định của Hội đồng thành viên. Giám đốc doanh nghiệp nhà nước thường định đoạt tài sản lưu động của doanh nghiệp nhà nước, ví dụ: quyết định bán hàng hóa do doanh nghiệp nhà nước sản xuất ra. Như vậy, người đại diện hợp pháp của doanh nghiệp nhà nước thực hiện quyền định đoạt tài sản của doanh nghiệp nhà nước theo quyền hạn và quyết định của Hội đồng thành viên.

Doanh nghiệp nhà nước trực tiếp thực hiện quyền định đoạt tài sản của mình, còn Nhà nước thực hiện quyền định đoạt tài sản doanh nghiệp nhà nước thông qua bộ máy tổ chức nội bộ của doanh nghiệp nhà nước, tức là thực hiện một cách gián tiếp thông qua cơ chế đại diện. Như vậy, sự định đoạt về phần vốn góp của Nhà nước thuộc cơ quan đại diện của Nhà nước. Việc định đoạt tài sản của doanh nghiệp nhà nước do các cơ quan quản lý trong doanh nghiệp nhà nước quyết định và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước. Tuy nhiên, không thể thực hiện quyền này một cách tự do mà phá tuân theo các quy định của pháp luật và điều lệ.

Quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản của doanh nghiệp nhà nước không thể thực hiện bằng hành vi đơn lẻ, mà phải trên cơ sở thống nhất quyền lực từ cơ quan quyền lực cao nhất của doanh nghiệp nhà nước. Yêu cầu này xuất phát từ chính đặc điểm của hoạt động quản lý và sử dụng vốn trong doanh nghiệp nhà nước cũng như đặc điểm của quan hệ sở hữu doanh nghiệp nhà nước quy định. Chẳng hạn doanh nghiệp nhà nước thực hiện quyền sử dụng tài sản của mình thông qua các cơ quan quản lý và điều hành doanh nghiệp nhà nước. Chủ thể trực tiếp điều hành các hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước là Giám đốc doanh nghiệp nhà nước. Đó là người đứng đầu, đại diện pháp lý của doanh nghiệp nhà nước. Dựa trên các quyết định và phương hướng kinh doanh của Hội đồng quản trị, Giám đốc trực tiếp thực thi quyền sở hữu tài sản thông qua việc sử dụng tài sản, vốn để thực hiện các giao dịch phát sinh từ hoạt động của doanh nghiệp nhà nước.

Như vậy, xuất phát từ quy mô, cách thức hình thành tài sản của doanh nghiệp nhà nước và yêu cầu của Nhà nước để quy định cơ chế thực thi quyền sở hữu tài sản của doanh nghiệp nhà nước. Để tránh sự lợi dụng tư cách quản lý trong doanh nghiệp nhằm tư lợi, pháp luật đã quy định một số người không được giữ vị trí quản lý doanh nghiệp. Việc thực hiện quyền sở hữu cũng được quy định khác nhau trong các loại hình doanh nghiệp nhà nước.

[1] Trước đây Điều lệ mẫu của Công ty trách nhiệm hữu hạn thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu được quy định tại Nghị định 19/2014/NĐ-CP ngày 14/3/2014 của Chính phủ.

[2] Các hình thức sắp xếp lại gồm: Hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, giải thể doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Các hình thứ chuyển đổi sở hữu gồm: Bán một phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên; bắt toàn bộ doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (xem thêm quy định về thành lập, sắp xếp lại, chuyển đổi sở hữu, chuyển giao quyền định diện chủ sở hữu tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ tại Nghị định số 23/2022/NĐ-CP ngày 05/4/2022 của Chính phủ).

[3] Từ Điều 88 - Điều 110 Luật Doanh nghiệp năm 2020, sửa đổi, bổ sung năm 2022.