1. Nguyên tắc và ý nghĩa của việc nghiên cứu địa vị pháp lý của cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát

Việc nghiên cứu địa vị pháp lý của cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Trước hết, sự quyết định về việc thành lập cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát xuất phát từ tầm quan trọng của chính cơ quan này. Trong bối cảnh cải cách thể chế giám sát ngày càng sâu rộng, việc có một cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát trở thành nhu cầu thiết yếu. Mục tiêu đặt ra là thực hiện một hệ thống giám sát “bao trùm toàn diện, uy tín và hiệu quả”, nhằm nâng cao khả năng giám sát và đảm bảo sự minh bạch trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Trong cơ cấu quản lý giám sát ba chiều “Hội đồng nhân dân - Cơ quan chuyên trách - Quản lý nội bộ”, việc nhân rộng mô hình cơ quan đại diện bao trùm toàn diện tất cả các khu vực và đơn vị hành chính, từ đó bao quát toàn diện tất cả cán bộ, công chức đang sử dụng quyền lực nhà nước, và cuối cùng là thực hiện được mục tiêu cải cách từ “cỗ xe tam mã” sang “trách nhiệm trực tiếp” chỉ thông qua cơ quan đại diện mới có thể giám sát việc chấp hành pháp luật và chống tham nhũng một cách hiệu quả, từ đó xác định được vị trí của cơ quan chuyên trách giám sát nhà nước trong quy định của Hiến pháp^[1], cuối cùng thực hiện được mục tiêu xây dựng chính quyền trong sạch và giữ gìn sự ổn định lâu dài của đất nước.

Ngoài ra, địa vị pháp lý của cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát còn được quyết định bởi tính phức tạp trong môi trường lập hiến. Cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát giữ vai trò quan trọng trong việc hình thành hệ thống giám sát nhà nước. Cơ quan này chịu trách nhiệm thực hiện giám sát, điều tra và xử lý các cán bộ, công chức có liên quan đến những hành vi vi phạm, dựa trên các căn cứ ủy quyền đã được quy định. Như vậy, cơ quan này không chỉ là một bộ phận trong hệ thống mà còn là một công cụ thiết yếu để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong tổ chức nhà nước, “quyền hạn quản lý” và “căn cứ theo pháp luật” được quy định riêng trong Luật giám sát. Điều này đòi hỏi phải xác định chính xác vị trí hiến định của cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát trong trật tự các cơ quan nhà nước, tìm đúng vị trí pháp lý của nó trong phạm vi bao quát của Luật giám sát, trên cơ sở đó mới có thể nghiên cứu chi tiết về đặc trưng cơ bản và quy luật cơ bản của nó, mới có thể thực sự làm hài hòa mối quan hệ pháp lý và mối quan hệ thực tiễn giữa nó và các cơ quan nhà nước, mới có thể khiến cơ quan giám sát thực sự hòa hợp được vào trong hình thức tổ chức chính quyền và hình thức cơ cấu nhà nước mà Hiến pháp Trung Quốc quy định, cuối cùng thực hiện được đầy đủ chức năng, quyền hạn và vị trí tương ứng trong Hiến pháp.

Mặt khác, địa vị pháp lý của cơ quan đại diện được quyết định bởi tính đặc thù trong quyền hạn chức trách liên quan của cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát. Khi so sánh với Ủy ban Giám sát, có thể nhận thấy rằng trong quá trình thực hiện quyền hạn, cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát có nhiều khả năng trốn tránh giám sát hơn. Điều này dẫn đến việc xuất hiện nhiều “khoảng tối dưới chân đèn,” nơi mà các hành vi có thể không được giám sát một cách đầy đủ. Những khoảng tối này cho thấy những hạn chế trong khả năng giám sát và kiểm soát, dẫn đến nguy cơ vi phạm hoặc lạm dụng quyền lực, lạm dụng quyền tự chủ hơn, và càng có khả năng xâm hại tới quyền lợi cơ bản của công dân hơn, do đó, bắt buộc phải dựa vào Hiến pháp và tình hình thực tế của Trung Quốc để thực sự làm rõ các căn cứ quyền hạn, nội dung quyền hạn, ranh giới quyền hạn và quan hệ chức trách của nó, chỉ như vậy mới có thể tìm được sự cân bằng giá trị vì diệu giữa việc tạo dựng uy tín giám sát và tôn trọng quy luật tự chủ, giữa quy định công quyền nhà nước với việc bảo đảm quyền lợi công dân, để tránh tình trạng được cái nọ mất cái kia, khiến công tác cải cách trở nên uổng công vô ích.

Nguyên tắc cơ bản trong việc nghiên cứu vị trí pháp lý của cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát

Một là, nghiên cứu vị trí pháp lý của cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát cần phải bắt nguồn từ Hiến pháp. Việc này không chỉ yêu cầu tuân thủ căn bản theo các quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần lập hiến và cấu trúc pháp luật của Trung Quốc. Tất cả các yếu tố này đều được quyết định bởi Hiến pháp, đạo luật cơ bản nhất của Trung Quốc, khẳng định vai trò và sự quan trọng của Hiến pháp trong việc xác định vị trí pháp lý của cơ quan này. Nó đòi hỏi phải coi chế độ chính trị căn bản của Đại hội đại biểu nhân dân là tiền đề căn bản, lấy việc thực hiện và thực hiện độc lập quyền giám sát dựa theo pháp luật^[2] làm nguyên tắc cơ bản, coi sự tôn trọng bảo đảm nhân quyền và tiếp nhận giám sát xã hội là sự bảo đảm căn bản.

Hai là, việc nghiên cứu địa vị pháp lý của cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát cần phải bám sát Luật giám sát. Căn cứ trực tiếp cho nghiên cứu này chính là các quy định được nêu trong Luật giám sát, cùng với những nguyên lý chung trong việc thực hiện luật này. Bằng cách này, địa vị pháp lý của cơ quan đại diện sẽ được xác lập trên nền tảng vững chắc của các quy định pháp lý hiện hành, đảm bảo tính chính xác và phù hợp với hệ thống pháp luật, đồng thời phải chú ý mọi quy định trong Điều lệ Đảng có liên quan với công tác giám sát, điều này được quyết định bởi vai trò chính trị đặc thù, vị trí hiến định độc lập của cơ quan giám sát, vị trí pháp lý cơ bản của Luật giám sát^[3] và vai trò bảo lưu lập pháp của các công tác liên quan^[4]. Điều này đòi hỏi phải tập trung chặt chẽ vào lý luận Luật giám sát học và hệ thống pháp luật giám sát, tìm ra vị trí chuẩn xác của cơ quan đại diện giám sát trong tầm bao phủ của Luật giám sát, làm rõ mối quan hệ giữa nó và cơ quan giám sát, thậm chí là giữa nó với các cơ quan nhà nước khác, xác định rõ căn cứ quyền hạn, nội dung quyền hạn, ranh giới quyền hạn và quan hệ giữa quyền hạn và trách nhiệm của nó.

Ba là, việc nghiên cứu vai trò pháp luật của cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát cần thiết phải tham khảo thêm Luật hành chính. Điều này có nghĩa là, trong quá trình nghiên cứu cần đúc rút và tiếp thu những nội dung chủ đạo của lý luận Luật hành chính học, cũng như xem xét các quy định trong hệ thống pháp luật hành chính. Bằng cách kết hợp những kiến thức này, hệ thống pháp luật về giám sát sẽ mang tính toàn diện và chính xác hơn về vai trò pháp lý của cơ quan đại diện trong bối cảnh hoạt động hành chính. Điều này được quyết định bởi quyền giám sát và quyền hành chính có mối liên quan chặt chẽ cả về vai trò pháp lý, thuộc tính, cũng như đặc trưng thể hiện. Đòi hỏi phải làm rõ quan hệ hiến định và ranh giới tổ chức của quyền giám sát và quyền hành chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước, làm rõ quan hệ lôgích và ranh giới quyền hạn giữa quyền giám sát và quyền hành chính trong xác định chức trách quyền hạn, làm rõ quan hệ pháp luật và ranh giới thực tế của hoạt động giám sát và hoạt động hành chính trong thuộc tính chung, làm rõ Luật giám sát và Luật giám sát hành chính có mối quan hệ kế thừa ra sao trong hệ thống pháp luật nhà nước, cho đến việc nó có quan hệ tương tự ở mức độ nào so với hệ thống pháp luật hành chính. Trên cơ sở đó, tiến hành tổng kết và rút ra những kinh nghiệm về lý luận Luật hành chính học và hệ thống pháp luật hành chính liên quan tới tổ chức phải cứ hệ thống hành chính, ở một khía cạnh nào đó có thể coi điều này là căn cứ để thực hiện công tác nghiên cứu vai trò pháp luật của cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát.

2. Về chủ thể của cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát

Việc nghiên cứu địa vị pháp lý của Ủy ban Giám sát của Trung Quốc, trước tiên phải nghiên cứu về quyền hạn, chức trách quyền hạn, thể chế lãnh đạo và các mối quan hệ bên ngoài của nó, trong đó quan trọng nhất là vị trí chủ thể của nó trong tầm bao phủ của Luật giám sát; trên cơ sở đó mới có thể tiếp tục xác định rõ phạm vi sử dụng quyền hạn và các mối quan hệ bên trong và bên ngoài của nó. Theo khoản 1 Điều 12 Luật giám sát, đối tượng đại diện của cơ quan đại diện Ủy ban Giám sát là “cơ quan của Đảng cùng cấp, cơ quan nhà nước cùng cấp, các tổ chức và đơn vị được ủy quyền hoặc được ủy thác quản lý công vụ theo quy định pháp luật, cho đến các khu hành chính, doanh nghiệp nhà nước thuộc thẩm quyền quản lý”. Việc nghiên cứu này có thể phân tích sâu hơn về loại hình chủ thể của cơ quan đại diện của Ủy ban Giám sát.

Giới hạn đối tượng được cử làm đại diện

Sự bất đồng về “tổ chức và đơn vị": Đối tượng được cử làm đại diện và đối tượng giám sát có thể dẫn đến tình trạng một đơn vị làm nhiều chức năng. Theo khoản 1 Điều 12 Luật giám sát, các tổ chức như Đoàn Thanh niên, Công đoàn, Hội Phụ nữ, Hội luật học có thể được đưa vào danh sách cử đại diện; nhưng, Luật giám sát không trực tiếp quy định nhân viên các tổ chức này đều thuộc đối tượng giám sát hay không, chỉ có khoản 6 Điều 15 quy định gộp chung về “người thi hành công vụ khác theo quy định của pháp luật”, từ đó mở rộng phạm vi đối tượng được quy định tại Điều 3 Luật giám sát. Xét về kỹ thuật giải thích luật, căn cứ theo Điều 15 Luật giám sát làm thế nào để có được câu trả lời khoa học, hợp lý về đối tượng giám sát, đây là một vấn đề cần phải giải quyết. Quy định cụ thể về đối tượng giám sát tại Điều 15 Luật giám sát không chỉ cần có phạm vi nhất quán, mà còn phải gắn kết hợp lý với quy định về đối tượng đại diện tại Điều 12.

Bên cạnh đó, đối với cơ quan đại diện của Ủy ban giám sát, một vấn đề cần lý giải đó là: việc hiểu như thế nào về “tổ chức và đơn vị được ủy quyền hoặc ủy thác quản lý công vụ theo quy định của pháp luật” được quy định tại Điều 15 Luật giám sát. Trên thực tế, đối với các đơn vị như Viện nghiên cứu khoa học, trường cao đẳng, đại học, tổ chức văn hóa, tổ chức y tế, có phải đều cần có đại diện tham gia hay không. Phân tích khoản 2 và khoản 5 Điều 15 Luật giám sát, đối với “các đơn vị công lập về giáo dục, nghiên cứu khoa học, văn hóa, y tế, thể dục thể thao” và “các tổ chức pháp luật, các tổ chức được ủy quyền pháp lý quy hoạch các tổ chức được cơ quan nhà nước ủy thác việc quản lý công vụ theo pháp luật” áp dụng các quy định như nhau, điều này dường như chứng tỏ có sự khác biệt về tính chất. Dưới góc độ này các đơn vị giáo dục, khoa học, văn hóa, y tế, thể thao công lập không thuộc đối tượng cử đại diện giám sát thì có vẻ hợp logic. Trên thực tế, vị trí pháp lý của không ít tổ chức và đơn vị ở Trung Quốc vẫn đang trong quá trình bàn bạc nghiên cứu, vẫn tồn tại nhiều ý kiến trái chiều, rất khó để chỉ trong một sớm một chiều có thể định tính từng đơn vị tổ chức. Sâu xa hơn nữa, đối với cơ quan đại diện, nhân viên biết phải làm thế nào để vừa có thể thực hiện được đầy đủ chức trách, hoàn thành vai trò theo quy định của Luật giám sát, vừa có thể thích ứng được với các điều kiện về thời gian và địa lý, tôn trọng quy luật vận hành của các ban, ngành khác nhau, cũng như các lĩnh vực khác nhau. Bên cạnh đó, đối với cơ quan có số lượng đối tượng giám sát ít, thì khi cân nhắc về một số giá trị nào đó có thể không cần cử đại diện đối với những cơ quan này hay không. Đối diện với những bất đồng trong giải thích của Luật giám sát, những tranh luận về tính chất của các cơ quan hữu quan, quy luật vận hành của các lĩnh vực khác nhau, khi chưa thực sự chắc chắn, việc cải cách giám sát cần phải thận trọng, tránh vội vàng, trong khi thực hiện quyền lực công.

Đối với một số khu vực hành chính thuộc thẩm quyền quản lý của Ủy ban Giám sát, có một luận điểm cho rằng, các khu hành chính như “khu” (đơn vị phân vùng hành chính - ND), “minh” (khu hành chính khu tự trị Mông Cổ bao gồm kỳ, huyện, thị), “kỳ” (đơn vị hành chính thuộc khu tự trị Mông Cổ, tương đương huyện) không có Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp. Vì vậy, tổ chức giám sát nên do Ủy ban Giám sát cấp tỉnh phái cử^[5]. Nhưng, từ thực tiễn thí điểm, các địa phương chủ yếu áp dụng phương án Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân cấp tỉnh thành lập Ủy ban Giám sát cấp “khu”, “minh”^[6]. “Ủy ban Giám sát khu (minh)” do Ủy ban Thường vụ Đại hội nhân dân cấp tỉnh thành lập.

Từ góc độ lý luận Luật hành chính và hệ thống pháp luật hành chính, có thể phân loại tổ chức đại diện của hệ thống hành chính thành hai loại chính: “cơ quan đại diện” và “tổ chức đại diện”. Trong đó, “cơ quan đại diện” là một thuật ngữ cụ thể được sử dụng trong lĩnh vực luật hành chính, được coi là tổ chức được chính quyền địa phương có thẩm quyền thành lập trong khu vực hành chính nhất định, đại diện quản lý các công việc hành chính của chính khu vực hành chính đó. Theo quy định của pháp luật Trung Quốc, “cơ quan đại diện” có 4 đặc trưng sau: Thứ nhất, xét về thẩm quyền, cơ quan đại diện sẽ tiếp nối thẩm quyền của chính quyền cấp 1; thứ hai, xét về chức năng hành chính, ở đây cơ quan đại diện phụ trách quản lý chung mọi công việc hành chính; thứ ba, xét về hoạt động triển khai thực tế, cấp bậc, tổ chức, biên chế của cơ quan này tương đương với chính quyền nhân dân cùng cấp; thứ tư, xét về tư cách chủ thể, không chỉ cơ quan đại diện, mà ngay cả các cơ quan trực thuộc nó đều thực hiện các công tác hành chính dưới danh nghĩa của cơ quan đại diện, và độc lập chịu trách nhiệm trước pháp luật^[7]. Căn cứ theo quy định tại Điều 68 Luật tổ chức Đại hội đại biểu nhân dân các cấp địa phương và chính quyền nhân dân các cấp địa phương nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và chính quyền nhân dân các cấp địa phương (gọi tắt là Luật tổ chức địa phương), loại cơ quan đại diện trên bao gồm ba loại là cơ quan hành chính, khu công sở và văn phòng khu phố.

Tổ chức đại diện, thường được hiểu là những tổ chức đại diện cho các ban, ngành chức năng của chính phủ, có chức năng, hoạt động và tư cách chủ thể được xác định một cách cụ thể. Những yếu tố này được quy định rõ ràng theo các quy định của pháp luật và các văn bản pháp quy liên quan..

Về địa vị pháp lý, Ủy ban Giám sát khu (minh) ở đây cơ quan này có được nhận định là cơ quan đại diện của cơ quan giám sát cấp tỉnh không. Có hai nguyên do xuất phát từ luận cứ cho rằng bên ngoài hệ thống hành chính có tồn tại “cơ quan đại diện” ví dụ như việc phân Viện kiểm sát thành phố trực thuộc Trung ương với danh nghĩa “phân viện” có thể được coi là cơ quan đại diện của Viện kiểm sát thành phố trực thuộc Trung ương. Các nghiên cứu hiện nay của giới học thuật Trung Quốc chỉ ra rằng “phân viện” “thuộc Viện kiểm sát thành phố trực thuộc Trung ương", nên nó chính là "cơ quan tư pháp độc lập cấp 1”^[8], nhưng lại chưa giải thích cặn kẽ hơn về vị trí hiến định của nó, tức nó có thuộc “cơ quan kiểm sát cấp 1 độc lập” hay không. Thực tiễn áp dụng pháp luật ở Trung Quốc cho thấy phân Viện kiểm sát thành phố trực thuộc Trung ương thuộc “Viện kiểm sát nhân dân các cấp địa phương”, được quy định rõ trong Luật tổ chức Viện kiểm sát, do Ủy ban Thường trực Đại hội đại biểu nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương thành lập mà không phải là Viện kiểm sát thành phố trực thuộc Trung ương thành lập, vì thế nó là cơ quan kiểm sát cấp 1 độc lập và không phải là tổ chức đại diện. Nói tóm lại, ngoài hệ thống hành chính rốt cuộc có tồn tại loại hình chủ thể như “cơ quan đại diện” hay một loại hình khác vẫn còn có nhiều ý kiến tranh luận về mặt lý luận; cho dù có tồn tại, thì bốn đặc trưng nói trên là thẩm quyền, chức năng, hoạt động và tư cách chủ thể, cũng chỉ là điều kiện cần để nhận định về “cơ quan đại diện”, chứ không phải là điều kiện đủ. Để xác định xem vấn đề này có thực sự tồn tại hay không, trước hết cần xem xét xem nó có tương đương trực tiếp với “cơ quan đại diện của chính quyền cấp 1” hay không. Đầu tiên, khi xem xét thuộc tính thẩm quyền, có thể nhận thấy rằng các quyền hiến định chuyên trách như kiểm sát, xét xử, giám sát có sự khác biệt so với việc thi hành quyền hành chính, mà cụ thể hơn là trong tính chất nghiệp vụ tổng hợp của nó; thứ hai, xét về quy luật tổ chức, hệ thống hành chính có quy luật hoạt động riêng, như việc xây dựng các điều luật ở Trung Quốc, quy phạm tổ chức của chính quyền địa phương và quy chuẩn tổ chức của Đại hội đại biểu nhân dân địa phương cùng hợp lại để quy định ra Luật tổ chức địa phương, còn Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân lại có những quy định riêng, độc lập về luật tổ chức; cuối cùng, “tổ chức đại diện của chính quyền cấp 1 đều là cơ quan đại diện” không thể tự coi đó là nguyên lý chung để áp dụng một cách phổ biến. Do vậy, không thể đánh đồng rằng “mọi tổ chức đại diện của cơ quan hiến định cấp 1 đều là cơ quan đại diện”, cũng không nên dùng cách loại trừ để cho rằng “tổ chức đại diện của cơ quan giám sát chính là cơ quan đại diện chung cho tái cử”. Như vậy, có thể nói rằng dù ngoài hệ thống hành chính có tồn tại “cơ quan đại diện", thì “Ủy ban Giám sát khu (minh)” cũng “chưa chắc” đã là “cơ quan đại diện” của cơ quan giám sát cấp tỉnh.

Nói một cách chính xác, Ủy ban Giám sát là cơ quan giám sát cấp 1 độc lập. Cụ thể, Ủy ban Giám sát được thành lập tại các khu vực hành chính như “khu”, “minh”, “kỳ” chỉ có thể được xem là cơ quan giám sát cấp 1 độc lập, chứ không phải là cơ quan đại diện của cơ quan giám sát cấp trên. Đó là vì, chỉ cần là cơ quan hiến định cấp 1 độc lập, thì không cần và cũng không nên thành lập tổ chức đại diện “thay thế” cơ quan hiến định. Bên cạnh đó, chế độ cử đại diện giám sát coi việc thực hiện chức năng giám sát nhà nước thống nhất, bao trùm toàn diện là mục tiêu trực tiếp, do vậy, nếu không có các điều kiện khách quan để thành lập Ủy ban Giám sát, thì không cần thiết phải thành lập tổ chức đại diện; nói rõ hơn là, đối với các khu vực hành chính cần thành lập Ủy ban Giám sát các cấp theo quy định tại Điều 7 Luật giám sát, thì không cần thành lập một tổ chức đại diện khác. Mặt khác, nếu việc cử giám sát mâu thuẫn với chế độ chính trị căn bản là Đại hội đại biểu nhân dân, thì khó có thể thành lập được cơ quan giám sát. Ở Trung Quốc, Trung ương và các cấp địa phương đều có cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, cơ quan giám sát, cơ quan kiểm sát và cơ quan xét xử đều được hình thành từ đó, các cơ quan này chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát đôn đốc của Trung ương và các cấp địa phương. Cơ cấu quyền lực đơn nhất và khung quyền lực hai cấp của Trung Quốc đã được thiết lập. Trong hệ thống này, cơ quan giám sát được xác định là cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát theo sự chỉ đạo của Đại hội đại biểu nhân dân. Hơn nữa, các Ủy ban Giám sát nhà nước ở các cấp khác nhau đều được thành lập bởi cơ quan quyền lực tương ứng, chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của họ; giữa Ủy ban Giám sát các cấp, tuy có mối quan hệ lãnh đạo cấp trên cấp dưới, nhưng không thể tách khỏi cơ quan quyền lực để trở thành một cơ quan đặc biệt. Giả như ở một khu vực hành chính nào đó, Ủy ban Giám sát vốn do cơ quan quyền lực thành lập, cuối cùng lại xuất hiện “tổ chức đại diện” do Ủy ban Giám sát cấp trên thành lập (nhằm thay thế Ủy ban Giám sát cùng cấp), điều này không chỉ là sự xâm phạm của cơ quan giám sát cấp trên đối với việc thực hiện quyền giám sát của cơ quan giám sát cấp dưới, mà còn thể hiện sự hỗn loạn trong hệ thống tổ chức địa phương và sự lẫn lộn trong việc bố trí quyền hạn nội bộ của hệ thống giám sát. Nói sâu hơn, đây là sự chiếm lĩnh vị trí chủ thể của cơ quan quyền lực trong khung quyền lực các cấp tại Trung Quốc, là sự giảm sút hiệu quả về quyền giám sát một cách không phù hợp, là đi ngược với chế độ chính trị căn bản là Đại hội đại biểu nhân dân. Ở một số trường hợp ngoại lệ, không tồn tại việc thiết lập tổ chức đại diện nhằm thay thế cơ quan giám sát cấp 1 độc lập, cho dù được sự phê duyệt mang tính thủ tục nào đó của cơ quan quyền lực cùng cấp; ngoài ra, nếu muốn thành lập tổ chức đại diện nhằm hoạt động song song với cơ quan hiến định cấp 1 độc lập, thậm chí thành lập tổ chức đại diện liên khu hành chính, thì cũng bắt buộc phải được phê duyệt bởi cơ quan quyền lực cấp trên. Như vậy, có thể nói rằng, cải cách giám sát phải được tiến hành trong chế độ Đại hội đại biểu nhân dân^[9]. Thực tế hoạt động ở Trung Quốc cho thấy việc thành lập các bộ phận giảm sát tại khu, minh, kỳ và việc sắp xếp nhân sự tại các bộ phận đó cũng đều dựa theo quyền hạn và quy trình tương ứng với Ủy ban Giám sát cấp 1. Theo quy định liên quan đến việc thành lập các Tòa án nhân dân khu vực và Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, có thể căn cứ vào các bộ luật cụ thể như Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật thẩm phán và Luật kiểm sát ^[10], và quy định quy trình miễn nhiệm đối với chánh án, phó chánh án (viện trưởng, phó viện trường), ủy viên Ủy ban thẩm phán (kiểm sát) và thẩm phán (kiểm sát viên của Tòa án hoặc Viện kiểm sát được thành lập theo khu vực tại tỉnh, khu tự trị và thành lập tại thành phố trực thuộc Trung ương)^[11], phương án thích hợp để tổ chức và thành lập các cơ quan giám sát được thành lập theo khu vực hành chính tại các tỉnh, khu tự trị nên là: Về phương thức thành lập, do Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân cấp tỉnh, khu tự trị thành lập; Về mặt quan hệ tổ chức, chứng thuộc cơ quan giám sát cấp 1 độc lập; thứ ba, về mặt miễn nhiệm nhân sự, chủ nhiệm, phó chủ nhiệm, ủy viên và các nhân viên liên quan của tổ chức giám sát sẽ do Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân tỉnh miễn nhiệm.

Ngoài ra, cần phân định rõ một số vấn đề như: Một là, việc thành lập Ủy ban Giám sát cấp 1 giữa “thành phố trực thuộc Trung ương” và “khu hành chính trực thuộc thành phố” nhằm thực hiện sự gắn kết với quy trình tư pháp; Hai là, việc thành lập Ủy ban Giám sát liên phân khu hành chính; Ba là thiết lập phân cấp Ủy ban Giám sát địa phương theo quy định tại Điều 7 Luật giám sát. Thứ ba, quy định tại Điều 7 Luật giám sát về thiết lập phân cấp Ủy ban Giám sát địa phương "khu", "minh", “kỳ” là cơ quan giám sát cấp 1 độc lập.

Theo luật Giám sát của Trung Quốc, phần “Nguyên tắc chung và Chương 1” và “chương mục khác” sử dụng nhiều cách diễn đạt khác nhau nhằm vào chủ thể. Đây là sự phân biệt có chú ý trong khi xây dựng luật. Trong phần Nguyên tắc chung và Chương 1, tại khoản 2 và khoản 3 của Điều 4, có quy định về sự phối hợp, ràng buộc và hỗ trợ giữa các tổ chức ngoài cơ quan giám sát. Ở đây, “cơ quan giám sát” được đặt ngang hàng với các tổ chức nhà nước khác. Đồng thời, trong mục “cơ quan giám sát và chức trách của cơ quan giám sát” trong Chương 1, cơ quan giám sát cũng bao gồm cả “Ủy ban Giám sát” và “tổ chức đại diện của Ủy ban Giám sát”.

Xem xét các quy định trong Luật giám sát, cụ thể là phạm vi giám sát và quản lý giám sát tại Chương 3, quyền hạn giám sát tại Chương 4 Luật Giám sát của Trung Quốc, quy trình giám sát tại Chương 5 và trách nhiệm pháp lý tại Chương 8, có thể thấy rằng hầu hết các quy định này đều xem cơ quan giám sát như một chủ thể có quyền hạn hoặc chủ thể thực hiện các hành vi giám sát. Do đó, nếu tổ chức đại diện Ủy ban Giám sát được xác định như một cơ quan giám sát, thì các điều khoản nêu trên sẽ rất phù hợp để áp dụng cho tổ chức này; tổ chức đại diện Ủy ban Giám sát còn có thể trực tiếp coi Luật giám sát là nguồn gốc của quyền lực, lấy Chương 3, 4, 5, 8 làm căn cứ của thẩm quyền. Theo giả thuyết này, có thể tổng hợp rằng: một bên là Ủy ban Giám sát, cơ quan do Đại hội đại biểu nhân dân thành lập, trong khi bên còn lại là tổ chức phái cử, được thành lập bởi Ủy ban Giám sát và nằm ngoài cơ cấu của chính quyền cấp 1. Tính chất tuy khác xa nhau nhưng lại giống nhau về thẩm quyền. Có thể thấy rằng, theo quy định về “căn cứ ủy quyền” tại Điều 13 Luật giám sát, thì giữa tổ chức đại diện Ủy ban Giám sát và Ủy ban Giám sát, dù về nguồn gốc quyền lực hay nội dung thẩm quyền, đều phải rất khác nhau.

Do vậy, cần phải phân biệt “cơ quan giám sát” với ý nghĩa hiến pháp và ý nghĩa giám sát. Cơ quan giám sát theo nghĩa hiến pháp được hiểu ở cấp độ vĩ mô. Cụ thể, nó được định nghĩa như một hình thức tổ chức chính quyền nhà nước. Như vậy, việc xác định vị trí của “cơ quan giám sát” chủ yếu nhằm làm rõ vai trò của nó như một chủ thể thực hiện quyền giám sát trong hệ thống các tổ chức nhà nước, tương ứng với cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử, thường thích hợp sử dụng trong các văn bản hiến pháp và Luật tổ chức, hoặc ngang hàng với các cơ quan hiến định khác dựa theo quy định của các điều luật khác (khi ngang hàng với Đại hội đại biểu nhân dân, chính quyền nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân thì sử dụng tên gọi Ủy ban Giám sát); cơ quan giám sát xét theo ý nghĩa của Luật giám sát lại thuộc tầng diện vi mô, chỉ “cơ quan giám sát của một Ủy ban Giám sát cấp 1 cụ thể nào đó”, tương ứng với tổ chức nội bộ, tổ chức đại diện, nhấn mạnh một Ủy ban Giám sát nào đó là cơ quan cấp 1 độc lập, sử dụng độc lập quyền giám sát cùng cấp. Có thể thấy, ngoại diên của khái niệm cơ quan giám sát xét theo ý nghĩa hiến pháp rộng hơn so với khái niệm cơ quan giám sát xét theo ý nghĩa của Luật giám sát, xét theo ý nghĩa của Luật giám sát cơ quan giám sát có ý nghĩa ngang bằng với Ủy ban Giám sát (các cấp), còn cơ quan giám sát xét theo ý nghĩa hiến pháp lại chỉ toàn bộ hệ thống cơ quan giám sát.

Sự phân biệt giữa các khái niệm liên quan đến "cơ quan giám sát" được thể hiện rõ trong Luật giám sát. Theo đó, tại phần Nguyên tắc chung và Chương 1, "cơ quan giám sát" được định nghĩa là một loại tổ chức nhà nước theo nghĩa hiến định. Tuy nhiên, trong các mục khác của Luật giám sát, khái niệm này lại cụ thể hóa thành "Ủy ban Giám sát" cấp 1 độc lập, phản ánh nghĩa của Luật giám sát. Sự phân biệt này chỉ là sự xuất hiện đầu tiên trong bản dự thảo thẩm duyệt lần 1 và thẩm duyệt lần 2 của Luật giám sát, và đã bị loại bỏ hoàn toàn trong văn bản Luật giám sát hiện hành. Thực ra ngay từ trong hai bộ dự thảo trên, điều khoản “phái cử đại diện" đã đưa ra sự phân biệt rõ ràng giữa “cơ quan giám sát” và “Ủy ban Giám sát”: Điều 9 “Luật giám sát (" và khoản 1 Điều 12 Luật giám sát có hai điểm chung, một là đều quy định chủ thể phái cử đại diện là “Ủy ban Giám sát các cấp”, hai là đều quy định tổ chức đại diện chịu trách nhiệm trước cơ quan giám sát thành lập ra tổ chức ấy. Có thể thấy, hai bản dự thảo giống nhau về điều khoản quy định việc phái cử đại diện phải quy chuẩn về tổ chức, tức cơ quan giám sát không bao gồm tổ chức giám sát, chuyên viên giám sát. Nhưng Luật giám sát hiện hành về cơ bản đã xử lý hài hòa được sự khác biệt giữa hai kiểu định nghĩa về cơ quan giám sát, ba quy định sau đây có thể minh chứng thuyết phục cho điều đó: Khoản 2 Điều 4 (phối hợp và ràng buộc lẫn nhau), khoản 3 Điều 4 (hỗ trợ trong công tác) và tên Chương 1 (Cơ quan giám sát và chức trách của cơ quan giám sát), khái niệm cơ quan giám sát sử dụng tại các điều khoản và chương mục trên đều là một loại tổ chức nhà nước xét theo nghĩa hiến định, chỉ toàn bộ hệ thống cơ quan giám sát, bao gồm “Ủy ban Giám sát các cấp” và các “tổ chức nội bộ”, “tổ chức đại diện" của chúng; Tại Điều 3 “Các cơ quan chuyên trách sử dụng dụng thẩm quyền giám sát nhà nước”, khoản 1 Điều 4 “giám sát theo pháp luật” và “giám sát độc lập” và Điều 11 “thực thi chức trách giám sát, nhắc nhở, điều tra và xét xử dựa theo pháp luật”) sử dụng khải niệm “Ủy ban Giám sát (các cấp)”, mục đích là để trực tiếp tránh những tranh luận ở trên; (3) Điều 15 đến Điều 18 của Luật giám sát và Điều 11 Luật giám sát là các điều khoản quy định về chức trách, đều sử dụng khái niệm cơ quan giám sát, còn tại Điều 11 Luật giám sát lại là “Ủy ban Giám sát”, điều khoản về chức trách (Điều 15 đến Điều 18) được quy định trong Chương 3 “Phạm vi giảm sát”, lúc này “cơ quan giám sát” và “Ủy ban Giám sát (các cấp)” có ý nghĩa tương đương, điều này hoàn toàn thỏa đáng; trọng bản dự thảo thẩm duyệt lần 2, điều khoản này (Điều 11) đã được chuyển lên Chương 2 “Cơ quan giám sát và chức trách của cơ quan giám sát”, lúc này nếu tiếp tục coi “cơ quan giám sát” ở đây là một loại tổ chức nhà nước hiểu theo ý nghĩa hiến định, cho rằng ngoại diên của nó lớn hơn Ủy ban Giám sát (các cấp), thì không còn ăn khớp với ý nghĩa xây dựng luật ban đầu nữa, do đó trong văn bản hiện hành đã đổi nó thành “Ủy ban Giám sát". Ngoài ra, trong các chương mục khác quy định về pháp luật thực chất và pháp luật thủ tục, trừ phi liệt kê cùng các cơ quan lập pháp khác, thì "cơ quan giám sát" đều chỉ Ủy ban Giám sát của một cấp độc lập theo ý nghĩa của Luật giám sát.

Sự phân biệt này cho thấy rằng, trong việc phân tích nguồn gốc quyền lực và nội dung thẩm quyền của tổ chức đại diện Ủy ban Giám sát, việc tách bạch tổ chức này khỏi “Ủy ban Giám sát” và “cơ quan giám sát” là rất cần thiết. Điều này nhằm đảm bảo sự rõ ràng và chính xác trong việc xác định vai trò và chức năng của từng tổ chức trong hệ thống giám sát. Một số luận điểm khoa học cho rằng việc thiết lập tổ chức phái cử nằm ngoài thể chế chính quyền cấp 1 là vấn đề trọng đại, liên quan tới tổ chức và quyền hạn của tổ chức nhà nước, thuộc quyền hạn lập pháp riêng của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường trực của Đại hội, đòi hỏi phải có những quy định rõ ràng về pháp luật mới có thể thiết lập^[12]. Điều này có nghĩa là, bắt buộc phải nghiên cứu độc lập địa vị pháp lý của “tổ chức đại diện" nằm ngoài “cơ quan giám sát".

Bên cạnh đó, xem xét ý nghĩa thực tiễn, tại Trung Quốc tổ chức đại diện Ủy ban Giám sát không nên được xác định là cơ quan đại diện giám sát. Trước tiên là để làm rõ việc phân biệt đối tượng nghiên cứu. Nếu xác định tính chất là tổ chức giám sát, vậy tổ chức đại diện Ủy ban Giám sát nên phân chia thành hai loại tổ chức giám sát và đoàn giám sát, việc nghiên cứu địa vị pháp lý cũng được phân ra làm hai loại tương ứng. Những phân tích phía trên đã chứng tỏ Ủy ban Giám sát khu vực là cơ quan giám sát cấp 1 độc lập, tổ chức đại diện Ủy ban Giám sát không tồn tại phân nhánh tổ chức giám sát.

Như vậy, theo lý thuyết trên, có thể tổng kết ra ba loại hình của tổ chức đại diện của Ủy ban Giám sát cùng những điểm chung giữa chúng. Trước tiên đó là khu hành chính trực thuộc được nêu tại Điều 12 Luật giám sát, nên được giải thích là “khu hành chính thành lập cơ quan giám sát cùng cấp mà không có cơ quan quyền lực tương ứng (có thể thấy, “không thành lập Đại hội đại biểu nhân dân”^[13] không phải là điều kiện quan trọng đủ để cử đại diện đặt trụ sở tại khu vực hành chính, bởi “cơ quan quyền lực tương ứng” là chỉ “cơ quan quyền lực cùng cấp”, phạm vi của nó không chỉ có “Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp”, mà còn bao gồm cả “Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân trên một cấp”), chủ yếu là hai loại sau: Thứ nhất, dựa vào khu vực phi hành chính các cấp trực thuộc ủy ban quản lý được thiết lập bởi khu hành chính" các cấp^[14], với đại diện là khu kinh tế phát triển. Ở một mức độ nào đó cũng có thể gọi nó là“khu vực của liên khu hành chính, ví dụ khu kinh tế phát triển, khu phát triển công nghệ cao, cảng hàng không, khu du lịch. Khu hành chính cũng bao gồm "khu", "minh” và “kỳ", cũng cần thiết lập cơ quan giám sát cấp 1 độc lập đổi với chúng, không cần thiết phải thành lập cơ quan đại diện. Thứ hai, các khu hành chính cơ sở dưới cấp huyện, như xã, làng dân tộc, thị trấn, khu phố. Ngoài ra, đối tượng được chỉ định đại diện quy định tại Điều 12 Luật giám sát nhằm vào ba loại hình là tổ chức và đơn vị, khu vực của khu phi hành chính và khu hành chính cơ sở. Ở đây có một điểm chung đó là các loại hình này đều không thuộc phạm vi bao trùm “trực tiếp" của Ủy ban Giám sát các cấp và bắt buộc phải thông qua tổ chức đại diện để liên kết giám sát nhà nước và giám sát nội bộ, từ đó bảo đảm công tác giám sát nhà nước bao trùm toàn diện, uy tín, hiệu quả.

Như vậy, có thể thấy rằng ba loại tổ chức giám sát đại diện trình bày ở trên đương nhiên đều không phải là “cơ quan giám sát" của 1 cấp độc lập, cũng không thể là tổ chức giám sát của cơ quan giám sát cấp 1, mà chỉ là các đoàn giám sát do cơ quan giám sát cấp 1 cử tới các khu vực hành chính đặc biệt hoặc của các đơn vị tổ chức.

^[1] Hiến pháp hiện hành không nêu rõ nội dung miêu tả cụ thể về "Cơ quan chuyên trách giảm sát nhà nước", nhưng ta có thể có được các nội dung liên quan thông qua việc tổng hợp các quy phạm của cơ quan nhà nước trong văn bản Hiến pháp. Điều 123 Hiến pháp quy định: "Ủy ban Giám sát các cấp nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa là cơ quan giám sát nhà nước"; Điều 127 quy định: “Ủy ban Giám sát thực hiện quyền giám sát độc lập theo quy định của pháp luật". Nội dung tổng hợp gồm 3 vấn đề sau: Thứ nhất, về trật tự “các cơ quan nhà nước", Hiến pháp xác định vị trí của Ủy ban Giám sát là "cơ quan giám sát nhà nước"; thứ hai, về "định tính thẩm quyền", Hiến pháp giao cho Ủy ban Giám sát sử dụng thẩm quyền lập hiến của quyền giám sát; thứ ba, Hiến pháp còn quy định nguyên tắc thực hiện độc lập quyền giám sát. Từ đó quyết định vị trí hiến định, thẩm quyền và tỉnh chuyên trách về thẩm quyền của Ủy ban Giám sát. Có thể thấy, Điều 3 Luật giám sát quy định: "Ủy ban Giám sát các cấp là cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát nhà nước", là phù hợp với quy định của Hiến pháp.

^[2] Khoản 1 Điều 127 Hiến pháp hiện hành quy định: “Ủy ban Giám sát thực hiện độc lập quyền giám sát theo quy định của pháp luật”. Điều này không chỉ quy định nguyên tắc giám sát độc lập, mà xét theo phương diện sâu xa hơn nữa còn quy định cả nguyên tắc giám sát theo quy định của pháp luật.

^[3] Khoản 2 Điều 7 Luật lập pháp nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (sau đây gọi tắt là Luật lập pháp) quy định, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc quy định và sửa đổi các điều luật cơ bản của “cơ quan, tổ chức nhà nước"; khoản 3 quy định, trong thời gian bế mạc Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có thể tiến hành bổ sung và sửa đổi một phần các điều luật cơ bản của "cơ quan, tổ chức nhà nước", nhưng không được xung đột với nguyên tắc cơ bản của nó. Điều này đã quyết định vị trị pháp lý cơ bản của Luật lập pháp, quyền quy định và sửa đổi Luật lập pháp thuộc về Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc. Một vấn đề tranh luận cần phải nghiên cứu là: Trong thời gian bế mạc Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, căn cứ quyền hạn để Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc được quyền bổ sung và sửa đổi một phần điều luật cơ bản rốt cuộc là căn cứ theo quyền hạn và chức năng lập pháp theo quy định của Hiến pháp hay do sự ủy quyền của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc? Bản chất của sự tranh luận này nằm ở vấn đề phân quyền lập pháp trong Hiến pháp dành cho Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc. Ý kiến về vấn đề này, xem thêm: Tần Tiên Hồng, Lưu Di Đạt: "Nghiên cứu chứng thực về quyền sửa đổi luật cơ bản của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc - Phân tích thống kê theo mẫu sửa đổi Luật hình sự", Học báo Đại học Chính trị và pháp luật Hoa Đông, 2016, số 4.

^[4] Luật giám sát được xác định là luật cơ bản, nội dung quy phạm của nó liên quan tới nhiều vấn đề bảo lưu lập pháp. Trước tiên, Luật giám sát liên quan tới nội dung "phạm tội và xử phạt hình sự" và "biện pháp cưỡng chế, xử phạt trong việc hạn chế quyền tự do cá nhân", thuộc vấn đề bảo lưu pháp luật quy định tại mục 4, mục 5 Điều 8 Luật lập pháp; đồng thời, theo nội dung tại mục 2 Điều 8, “Việc thành lập, tổ chức và quyền hạn của Ủy ban Giám sát các cấp" cũng nằm trong vấn đề bảo lưu lập pháp, không chỉ vậy, theo quy định tại Điều 9, "phạm tội và xử phạt hình sự" và "biện pháp cưỡng chế, xử phạt trong việc hạn chế quyền tự do cá nhân" thuộc vấn đề bảo lưu đặc biệt của pháp luật.

^[5] "Khu vực hành chính ở đây chủ yếu là khu phố, thị trấn và các khu, minh không có Đại hội đại biểu nhân dân". Xem Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương Đảng cộng sản Trung Quốc, Phòng Pháp quy thuộc Ủy ban Giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa: Giải thích Luật giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, Nxb. Phương Chỉnh Trung Quốc, 2008, tr.97.

^[6] Lấy ví dụ khu vực Đại Hưng An Lãnh của tỉnh Hắc Long Giang, có 3 phương án khả thi: (1) Ủy ban Giám sát khu Đại Hưng An Lãnh do Ủy ban công tác khu vực thành lập. Nhưng, Ủy ban công tác này không phải "Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp" được quy định tại Điều 9 Luật giám sát, nên không có quyền thành lập Ủy ban Giám sát; (2) Theo Điều 12 Luật giám sát, Ủy ban Giám sát tỉnh Hắc Long Giang phái cử tổ chức giám sát tới khu vực Đại Hưng An Lãnh, đây chính là quan điểm được "lý giải” tại phần đầu đoạn này; (3) Rút kinh nghiệm liên quan từ việc tổ chức và thành lập cơ quan đại diện của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân tỉnh Hắc Long Giang thành lập Ủy ban Giám sát khu vực Đại Hưng An Lãnh. Phương án áp dụng thực tiễn tại các địa phương là phương án thứ 3.

^[7] Xem Phan Ba: "Vị trí pháp lý của Ủy ban quản lý khu vực phát triển", Tạp chí Nghiên cứu Luật hành chính học, 2006, số 1.

^[8] Triệu Vĩnh Hồng: "Bàn về vấn đề bố trí quyền kiểm sát trong các phân viện thành phố trực thuộc Trung ương", Tạp chí Luật học, 2008, số 6.

^[9] Ví dụ, giáo sư Lưu Tùng Sơn cho rằng, "Tòa án khu kinh tế phát triển là cơ quan xét xử được thành lập đi trái với hiến pháp và pháp luật". Có ba căn cử như sau: (1) Khu kinh tế phát triển không nằm trong phân vùng hành chính cấp 1, "công tác thiết lập tổ chức nhà nước phải dựa vào việc phân vùng hành chính, chỉ trong phân vùng hành chính nhất định mới có thể thiết lập các tổ chức nhà nước tương ứng. Không có phân vùng hành chính, thì không có tổ chức hành chính"; (2) Không có căn cứ pháp luật, thì “bất kỳ cơ cấu hoặc tổ chức nhà nước nào tự ý hoặc cùng phê duyệt thành lập Tòa án tại khu kinh tế phát triển đều là hành vi vi phạm nghiêm trọng Hiến pháp và pháp luật;" (3) Khu kinh tế phát triển là khu vực tồn tại tách biệt với chế độ Đại hội đại biểu nhân dân, Tòa án khu vực kinh tế phát triển không có Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp, cũng không phù hợp với quy định tại Điều 22 và khoản 2 Điều 34 Luật tổ chức Tòa án nhân dân, khu vực này xây dựng riêng Tòa án nhân khu vẹc không có Đại hội đại biểu nhân dân cấp 1 và Ủy ban Thường vụ tương ứng, cùng đội ngũ nhân viên tổ thành của nó như chánh án, phó chánh án, điều này khiến cho các nội dung "được thành lập, chịu trách nhiệm và được giám sát bởi cơ quan cấp trên" không thể áp dụng được với Tòa án khu vực kinh tế phát triển. Tìm đọc Lưu Tùng Sơn: "Tòa án khu kinh tế phát triển là cơ quan xét xử được thành lập trái với Hiến pháp và pháp luật”, Tạp chí Luật học, 2005, số 5. Những năm gần đây, việc làm thế nào để khu kinh tế phát triển hòa nhập được với môi trường lập pháp Trung Quốc nhận được sự quan tâm rộng rãi của giới học thuật. Trong những tìm tòi nghiên cứu lý luận mới nhất, có học giả đề xuất, biện pháp để giải quyết vấn đề này có 3 hướng, lần lượt là "giới hạn thẩm quyền", "sửa đổi Hiến pháp" và "điều chỉnh", trong đó hướng thứ 3 là hưởng lý tưởng nhất, nên "từng bước loại bỏ chế độ xây dựng cơ quan quản lý khu kinh tế phát triển, thay thế nó là chính quyền nhân dân cấp huyện, cấp xã hoặc văn phòng khu phố. Xem Khâu Dịch: "Kiểm tra tính chất pháp lý của cơ quan quản lý khu kinh tế phát triển - Nhìn từ góc độ phân tích quy phạm”, Học bào Đại học Trung Nam (Chuyên trang Khoa học xã hội), 2017, số 4. So với việc "điều chỉnh", trong thực tiễn chế độ địa phương phổ biến áp dụng theo hướng thứ 4 có phần nhẹ nhàng hơn; đó là sự hài hòa giữa khu kinh tế phát triển và khu hành chính. Xem Trương Chỉ Thắng: "Hành chính hỏa: Kết quả lô gích của sự hài hòa thể chế giữa khu kinh tế phát triển và khu hành chính", Tạp chí Nghiên cứu đô thị hiện đại, 2011, số 5. Dù là điều chỉnh hay là hòa hợp, thì việc làm sao để bảo lưu ưu thế quản lý vốn có của khu vực kinh tế phát triển, đồng thời không đi trái với chế độ chính trị căn bản của Trung Quốc là vấn đề mà các nhà lập pháp và các nhà quản lý cần phải xem xét.

^[10] Căn cứ Điều 22 Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Tòa án nhân dân trung cấp có 4 loại, trong đó bao gồm “Tòa án nhân dân trung cấp được thành lập theo khu vực tại tỉnh, khu tự trị” và “Tòa án nhân dân trung cấp được thành lập tại thành phố trực thuộc"; căn cứ Điều 2 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân địa phương có 2 loại, gồm Viện kiểm sát nhân dân được thành lập theo khu vực và "Phân Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc Trung ương".

^[11] Xem khoản 2 Điều 34 Luật tổ chức Tòa án nhân dân, khoản 4 Điều 11 Luật thẩm phán, khoản 3 Điều 2 và Điều 24 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, và khoản 5 Điều 12 Luật kiểm sát viên.

^[12] Lưu Tùng Sơn: "Tòa án khu kinh tế phát triển là cơ quan xét xử được thiết lập trái với Hiến pháp và pháp luật”, Tạp chí Luật học, 2005, số 5. Tác giả cho rằng, bài viết này của giáo sư Lưu Tùng Sơn có thể hoàn thiện thêm nội dung: Vấn đề trọng đại “liên quan tới tổ chức và quyền hạn của tổ chức nhà nước", "quy định rõ ràng về pháp luật" rốt cuộc là điều kiện cần, hay là điều kiện đủ? Điều này sẽ được đề cập chỉ tiết trong nội dung tiếp theo.

^[13] Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương Trung Quốc, Phòng Pháp quy thuộc Ủy ban Giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa: Giải thích Luật giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, Nxb. Phương Chính Trung Quốc, 2018, tr.97.

^[14] “Khu vực phi hành chính" không phải là lối biểu đạt quy phạm nhất, nhưng lại là lối biểu đạt bao hàm nhất. Đối với việc phân chia loại hình khu vực địa phương, có học giả đề xuất cách chia thành hai loại là "khu hành chính" và “khu kinh tế phát triển". Nhưng, nhìn từ kinh nghiệm phát triển chế độ địa phương đặc biệt của các nước, giữa khu hành chính và khu kinh tế phát triển hoàn toàn không phải mối quan hệ lấy bên nọ thì bỏ bên kia, nói theo cách khác, cả hai không thể bao quát toàn bộ các khu vực địa phương. Nhìn từ thực tiễn chế độ địa phương Trung Quốc, giữa khu hành chính và khu kinh tế phát triển cũng không hoàn toàn mâu thuẫn với nhau, ngược lại xu thế chung của chúng là dung hòa và cải biên. Về vấn đề này, lối biểu đạt được áp dụng tại khoản 3 Điều 2 Luật tổ chức Viện kiểm sát hiện hành là "khu", bao gồm "khu công nghiệp và khai thác mỏ, khu khai hoang, khu lâm nghiệp"; lối biểu đạt được áp dụng tại Điều 22 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (dự thảo sửa đổi) là "khu đặc biệt nằm trong khu vực quản lý". Để tránh vấp phái tranh luận, chương này áp dụng lỗi biểu đạt “khu vực phí hành chính". với mong muốn tạo ra sự mâu thuẫn hoàn toàn về mặt logic so với "khu hành chính", mục đích là để loại bỏ mọi “khu vực thiết lập cơ quan giám sát cùng cấp có cơ quan quyền lực tương ứng".