Theo quyết định của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, việc thí điểm cải cách thể chế giám sát nhà nước được thực hiện. Trong khuôn khổ thí điểm này, Ủy ban Giám sát tại địa phương được phép áp dụng biện pháp tạm giữ. Biện pháp tạm giữ này có tác động đến quyền của công dân, cụ thể là liên quan đến việc hạn chế tự do cá nhân của họ. Có thể nói, đây là một vấn đề rất lớn, cần phải xuất phát từ việc so sánh thực tiễn tại các địa phương thí điểm để từng bước phân tích các vấn đề có thể phát sinh. Các tài liệu công khai cho thấy, từ tháng 3/2017 đến nay, Ủy ban Giám sát quận Thượng Thành của thành phố Hàng Châu, Ủy ban Giám sát quận Thông Châu của thành phố Bắc Kinh và Ủy ban Giám sát tỉnh Sơn Tây đã lần lượt lần đầu tiên áp dụng biện pháp tạm giữ từ sau khi các địa phương này tiến hành thí điểm cải cách; ngoài ra, ba tỉnh, thành phố thí điểm này đều xây dựng văn bản riêng hoặc điều chỉnh điều khoản để chuẩn hóa các vấn đề liên quan đến biện pháp tạm giữ. Thử nghiệm của các địa phương này đều tránh hoặc không nêu rõ bản chất của quyền tạm giữ, mà phần nhiều là tập trung vào các vấn đề cụ thể tương ứng với năm vấn đề then chốt như phê chuẩn, lập hồ sơ vụ việc, thực thi, kỳ hạn, bảo vệ quyền lợi và cơ chế gắn kết với cơ quan bên ngoài, cộng với bản chất của quyền tạm giữ để hình thành biện pháp tạm giữ. Nhiều nghiên cứu của các địa phương thí điểm không phải là không có mục tiêu rõ ràng, trong đó có thể phân tích được bản chất của quyền tạm giữ, cũng có thể chứa đựng những manh mối quan trọng của việc thiết kế từ nóc của cải cách toàn diện.
1. Giám sát: Việc phê duyệt và lập hồ sơ báo cáo về biện pháp tạm giữ
Mô hình thẩm tra việc áp dụng biện pháp tạm giữ chủ yếu bao gồm hai khâu. Đầu tiên, đó là khâu phê duyệt trước khi tiến hành biện pháp tạm giữ, trong đó các cơ quan có thẩm quyền xem xét và quyết định tính hợp lý của việc tạm giữ. Thứ hai, là khâu lập hồ sơ báo cáo sau khi đã thực hiện biện pháp này, nhằm ghi nhận và đánh giá kết quả thực hiện. Hai khâu này không chỉ phản ánh quy trình thực hiện biện pháp tạm giữ mà còn tác động căn bản đến tính chính đáng của từng vụ việc tạm giữ, đảm bảo rằng quyền lợi của công dân được bảo vệ.. Về đối tượng thẩm tra, chủ yếu là các vấn đề quan trọng về nội dung và thủ tục. Nội dung là để chỉ căn cứ theo quy định hoặc tiêu chuẩn nhất định, nếu xét thấy phù hợp với tình huống hoặc tình tiết pháp định được quy định từ trước, thì phải áp dụng (hoặc kéo dài, hoặc hủy bỏ) biện pháp tạm giữ có thời hạn nhất định. Thủ tục là để chỉ quá trình thực hiện biện pháp tạm giữ phải phù hợp với các quy định mang tính thủ tục. Phê duyệt trước khi tạm giữ hoặc vì tạm giữ mà chưa thực hiện và việc thẩm tra bị hạn chế, lập hồ sơ báo cáo sau khi tạm giữ có thể thực hiện thẩm tra hai lần. Bản thân việc thẩm tra còn liên quan đến chủ thể thẩm tra (ví dụ như cơ quan thẩm tra và cấp thẩm tra) và thao tác thẩm tra cụ thể (ví dụ như thời hạn thẩm tra, văn bản và hậu quả nếu bác bỏ đề nghị thẩm tra).
Về điều kiện và tình huống phê chuẩn biện pháp tạm giữ
Chế độ phê duyệt đóng vai trò là khâu kiểm soát đầu tiên trong quy trình áp dụng biện pháp tạm giữ. Để đảm bảo tính hợp pháp của biện pháp này, cần phải có những điều kiện phê chuẩn nghiêm ngặt. Ví dụ, trong vụ tạm giữ đầu tiên xảy ra tại tỉnh Sơn Tây, điều kiện để phê chuẩn việc tạm giữ là phải có “nghi ngờ liên quan đến vấn đề vi phạm kỷ luật và pháp luật nghiêm trọng”. Điều này cho thấy rằng, việc phê duyệt không chỉ là một bước thủ tục mà còn là một biện pháp cần thiết để bảo vệ quyền lợi của công dân. Các cơ quan kiểm tra kỷ luật đảng thông thường đều sử dụng từ ngữ chặt chẽ, những người sử dụng cách biểu đạt trên phần nhiều là “chuyển vấn đề tình nghi phạm tội sang cơ quan tư pháp để tiến hành xử lý theo quy định pháp luật”, từ đó suy luận có thể thấy trường hợp sử dụng biện pháp tạm giữ thông thường phải có nghi vấn phạm tội, đồng thời thỏa mãn điều kiện về chứng cứ nhất định, “tình nghi phạm tội” và “tiêu chuẩn chứng cứ nhất định" chính là điều kiện tình huống và biện pháp xác nhận.
Chế độ phê duyệt biện pháp giám sát tại các địa phương thí điểm hiện đang cần cải tiến về điều kiện phê chuẩn, và có hai điểm chính trong đó. Thứ nhất, cần làm rõ tình huống và tình tiết pháp định. Việc này rất quan trọng vì, như trường hợp tỉnh Chiết Giang, “Hướng dẫn thi hành biện pháp tạm giữ giám sát” đã quy định rằng điều kiện để phê chuẩn là “đã lập án và vụ việc có 4 tình huống lớn, phức tạp”. Điều này cho thấy rằng, trong quá trình xây dựng luật, cần xác định rõ ràng những tình huống cụ thể nào sẽ được coi là hợp lệ để bảo đảm tính minh bạch và hiệu quả trong việc áp dụng biện pháp tạm giữ. Thứ hai, cách diễn đạt khi xây dựng luật cũng cần phải khách quan và chính xác. Việc sử dụng các thuật ngữ có tính chủ quan, như “có thể” hay “cho rằng”, có thể dẫn đến những hiểu lầm và tranh cãi trong quá trình thực thi. Vì lý do đó, cần có một cách diễn đạt rõ ràng, cụ thể và mang tính chất pháp lý cao để đảm bảo rằng các quy định được áp dụng nhất quán và hiệu quả. Hai là, tiêu chuẩn quy tắc, nguyên tắc cần làm rõ. Ba tỉnh, thành phố thí điểm đều chưa nêu rõ biện pháp xác định tình tiết, tình huống, về cái gọi là "tình huống" rốt cuộc được xác định như thế nào là thuộc tình huống nào, liệu có nguyên tắc hoặc tiêu chuẩn cho việc xác định hay không.
Cơ quan và cấp phê chuẩn biện pháp tạm giữ
Các địa phương thí điểm đã có nhiều quy định chi tiết về chủ thể phê chuẩn áp dụng biện pháp tạm giữ, ví dụ như cơ quan và cấp phê duyệt. Thứ nhất, thử nghiệm thực tiễn về cơ bản có hai phương thức là tự quyết định và báo cáo cơ quan khác phê chuẩn. Phương án thứ nghiệm của tỉnh Sơn Tây là Ủy ban Giám sát cấp tỉnh tự quyết định hoặc phê chuẩn cho Ủy ban Giám sát cấp dưới áp dụng biện pháp tạm giữ, tuy nhiên vẫn khó có thể xác định được khi Ủy ban Giám sát cấp huyện áp dụng biện pháp tạm giữ thì cần được Ủy ban Giám sát cấp thành phố hay Ủy ban Giám sát cấp tỉnh phê chuẩn. Thử nghiệm của thành phố Bắc Kinh và tỉnh Chiết Giang là thực hiện chế độ Đảng ủy phê duyệt. Phương thức của thành phố Bắc Kinh có thể khái quát là “báo cáo lãnh đạo chủ chốt của Đảng ủy đồng cấp phê chuẩn”. Phương thức của tỉnh Chiết Giang có thể được tóm lược thành nguyên tắc xử lý khu biệt và cơ chế phê duyệt kép. Về nguyên tắc xử lý khu biệt giữa “tạm giữ thông thường” và “tạm giữ đặc biệt” (tiêu chuẩn để khu biệt là xem xét việc có “liên quan đến đối tượng quản lý của Đảng ủy đồng cấp” hay không), trường hợp thứ nhất thông thường do cơ quan giám sát tự quyết định, cấp phê duyệt là trên một cấp; trường hợp thứ hai phải trên cơ sở quy trình của trường hợp thứ nhất, rồi báo cáo Bí thư Đảng ủy đồng cấp phê chuẩn. Thứ hai, qua thực tiễn có thể thấy rằng, trong quá trình quyết sách phi dân chủ, cấp cao nhất thường trực tiếp quyết định kết quả cuối cùng, vì vậy “cơ chế phê duyệt kép” biện pháp tạm giữ mà tỉnh Chiết Giang thử nghiệm chỉ ít là trên thực tế việc xử lý “các đối tượng do Đảng ủy đồng cấp quản lý” được quy về cơ chế Bí thư Đảng ủy phê chuẩn. Thứ ba, các tài liệu công khai thí điểm tại Bắc Kinh không nhắc đến quy trình phê chuẩn đối với cán bộ, công chức cấp thấp hơn, từ cách diễn đạt "còn cần” thì thấy rất có thể cũng là nguyên tắc xử lý khu biệt. Có thể thấy, phương thức thử nghiệm của hai địa phương Bắc Kinh và Chiết Giang về cơ bản là giống nhau, khác biệt ở cách diễn đạt, cụ thể như “đối tượng do Đảng ủy đồng cấp quản lý” và “lãnh đạo chủ chốt của Đảng ủy đồng cấp”, nhưng nếu nhìn từ thực tiễn tổ chức đảng thì cách diễn đạt thứ nhất thường chỉ cán bộ, công chức thấp hơn một cấp, còn cách diễn đạt thứ hai là Bí thư Đảng ủy cùng cấp.
Cơ quan phê chuẩn biện pháp tạm giữ
Phương án tương đối phù hợp trong tương lai là nội bộ Ủy ban Giám sát quyết định (phê chuẩn) hoặc giao cho cơ quan tư pháp phê chuẩn, không nên để Đảng ủy cùng cấp phê duyệt biện pháp tạm giữ. Bãi bỏ chế độ phê duyệt của Bí thư Đảng ủy đồng cấp không đồng nghĩa với việc thiếu sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giám sát, mà ngược lại, Đảng lãnh đạo về phương châm, chính sách, chứ không phải đối với vụ việc cụ thể, thể hiện sự hiện đại hóa trong phương thức cầm quyền và lãnh đạo của Đảng, có lợi cho việc duy trì quyền uy của Đảng, để Đảng nắm quyền chủ động trong công tác giám sát. Một mặt, nếu Viện kiểm sát quyết định không khởi tố hoặc Tòa án tuyên bố vô tội, sẽ làm nảy sinh nghi vấn về tính hợp pháp của việc tạm giữ, quyết định phê duyệt của Đảng ủy sẽ bị chất vấn, cuối cùng sẽ tổn hại đến quyền uy của Đảng; mặt khác, sau khi nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa thành lập một thời gian, chế độ Bí thư Đảng ủy phê duyệt vụ việc/vụ án rất phổ biến, dẫn đến rất nhiều vụ án oan sai trong giai đoạn lịch sử đặc thù, vì vậy năm 1979, Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc ban hành “Chỉ thị của Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc về việc kiên quyết bảo đảm việc thực thi Luật hình sự và Luật tố tụng hình sự”, mà sau này được gọi tắt là “Thông cáo Hội nghị Trung ương 3 khóa XI về lĩnh vực chính trị - pháp luật”, trong đó nêu rõ “sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tư pháp chủ yếu là sự lãnh đạo về phương châm, chính sách. Các cấp ủy Đảng phải kiên quyết thay đổi cách làm trước đây là Đảng làm thay chính quyền, lời nói thay cho pháp luật, làm việc không theo quy định của pháp luật, Đảng "lấn sân" sang công tác hành chính tư pháp”.
Việc Bí thư Đảng ủy phê duyệt ở một mức độ nhất định là sự lẫn lộn giữa chức năng lãnh đạo và chức năng thi hành pháp luật, “sau quá trình chuyển đổi mô hình từ giám sát, kiểm tra kỷ luật truyền thống sang giám sát nhà nước hiện đại, trong mối quan hệ giữa Ủy ban Kiểm tra kỷ luật của Đảng và Ủy ban Giám sát phải kiên trì nguyên tắc “về nghiệp vụ thì lấy ý kiến, quyết định của Ủy ban Giám sát làm căn cứ chính””. Việc Ủy ban Kiểm tra kỷ luật của Đảng và Ủy ban Giám sát hợp nhất làm việc cũng không thể xóa bỏ được sự khác biệt về nguồn gốc và cơ chế vận hành quyền lực của hai cơ quan này: Ủy ban Kiểm tra kỷ luật thực hiện quyền giám sát việc thi hành kỷ luật, Ủy ban Giám sát thực hiện quyền giám sát nhà nước; Ủy ban Kiểm tra kỷ luật của Đảng do Đại hội Đảng cùng cấp bầu ra, Ủy ban Giám sát do Đại hội đại biểu nhân dân đồng cấp bầu ra, mô hình hợp nhất làm việc khoa học nên là hai Ủy ban “được hình thành riêng biệt, cán bộ lãnh đạo tương tác với nhau, xây dựng bộ máy giúp việc và hợp nhất làm việc”. Giống như sự lãnh đạo của Ủy ban Chính pháp của Đảng đối với công tác tư pháp chỉ là sự lãnh đạo về phương châm, chính sách, chứ không phải với vụ việc cụ thể, sự lãnh đạo của Đảng ủy và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật đối với công tác giám sát cũng nên được xác định trên cơ sở giới hạn nhất định, giới hạn này chính là công tác giám sát việc thực thi pháp luật nhà nước là quyền hạn của Ủy ban Giám sát nhà nước, thực thi độc lập theo luật định, Đảng ủy đồng cấp không được phép lấy việc can dự vào vụ việc cụ thể để thay thế cho việc chỉ đạo mang tính nguyên tắc.
Cấp phê chuẩn biện pháp tạm giữ
Căn cứ vào vị trí và nguyên tắc xây dựng pháp luật về giám sát nhà nước, thử nghiệm của các địa phương thí điểm về việc nội bộ Ủy ban Giám sát quyết định (phê chuẩn) biện pháp tạm giữ ở mức độ nhất định là khả thi, nhưng phải kết hợp chặt chẽ với cơ chế phê chuẩn.
Một là, đối với biện pháp tạm giữ của Ủy ban Giám sát từ cấp thành phố trở xuống, rất ít người tán thành việc “tự quyết định”, phần đông cho rằng nên do “cấp trên một cấp phê chuẩn" hoặc “tất cả do Ủy ban Giám sát cấp tỉnh phê chuẩn". Hai phương án này có ưu điểm và nhược điểm riêng, phương án đầu có thể nâng cao hiệu quả làm việc, phương án sau thể hiện cách xử lý cẩn trọng đối với quyền lợi cơ bản của công dân. Đại đa số học giả cho rằng phải lựa chọn một trong hai phương án, chúng tôi cho rằng việc xử lý khu biệt hai tình huống “áp dụng biện pháp tạm giữ” và “kéo dài thời hạn tạm giữ" là phương án hay: được Ủy ban Giám sát trên một cấp phê chuẩn là có thể áp dụng biện pháp tạm giữ; đối với trường hợp đặc biệt cần kéo dài thời hạn tạm giữ thì khi được Ủy ban Giám sát cấp tỉnh phê chuẩn có thể kéo dài một lần.
Hai là, khi Ủy ban Giám sát cấp tỉnh áp dụng biện pháp tạm giữ, thì liệu có cần sự phê chuẩn của cấp trung ương hay không. Xuất phát từ góc độ bảo đảm hiệu quả giám sát, chúng tôi cho rằng Ủy ban Giám sát cấp tỉnh phải được quyền tự quyết định áp dụng biện pháp tạm giữ.
Ba là, Ủy ban Giám sát nhà nước đương nhiên cũng có quyền tự quyết định áp dụng biện pháp tạm giữ. Tuy nhiên, trở lại vấn đề chế độ lập hồ sơ báo cáo, Ủy ban Giám sát cấp tỉnh khi áp dụng biện pháp tạm giữ có thể lập hồ sơ báo cáo Ủy ban Giám sát nhà nước, vậy Ủy ban Giám sát nhà nước liệu có cần lập hồ sơ báo cáo không. Nếu không thì hoạt động điều tra của cơ quan này cần được quy định thế nào.
Tỉnh Sơn Tây và tỉnh Chiết Giang khi phê chuẩn thi hành biện pháp tạm giữ đã sử dụng cách diễn đạt “nghiên cứu tập thể”. Đây là một cách diễn đạt tương đối mơ hồ, có thể quy định rõ ràng từ ba phương diện.
Trước hết, “tập thể" trong "nghiên cứu tập thể” là ai? Là chỉ chủ nhiệm và phó chủ nhiệm hay bao gồm cả ủy viên Ủy ban Giám sát? Là hội nghị lãnh đạo Ủy ban hay là hội nghị toàn thể của Ủy ban? Hoặc là, trong tương lai liệu có khả năng bổ sung thành phần của “tập thể” giống như Hội đồng Thẩm phán của Tòa án nhân dân hay không.
Bên cạnh đó, toàn bộ thành viên của “tập thể” liệu có giới hạn tối thiểu về số người hay không. Ví dụ, nếu Hội nghị lãnh đạo của Ủy ban gồm có 1 trưởng, 4 phó tức là 5 người, thì các thành viên đều có kinh nghiệm chuyên môn hay không, đều nắm rõ tình hình cụ thể của vụ việc hay không. Nếu như đúng thời điểm đó đang khuyết vị trí phó chủ nhiệm, thậm chí là chủ nhiệm thì xử lý như thế nào.
Chế độ thẩm tra hồ sơ cần phát huy hiệu lực, hiệu quả thực sự
Chế độ lập hồ sơ báo cáo có vai trò quan trọng trong quy trình kiểm soát biện pháp tạm giữ, vì đây chính là khâu kiểm soát cuối cùng và là cơ hội để sửa chữa, bổ sung những sai sót có thể phát sinh. Theo các tài liệu hiện có, các địa phương thí điểm dường như đang quá chú trọng vào việc xác định quyền lực giám sát. Cụ thể, việc phân tách giữa giám sát việc thi hành kỷ luật và thẩm tra việc thi hành kỷ luật, hay giám sát biện pháp giám sát, thể hiện rõ nhất trong quy định của tỉnh Chiết Giang. Tỉnh này yêu cầu “phải tiến hành đồng thời việc ghi âm, ghi hình toàn bộ quá trình tuyên bố tạm giữ, điều tra tạm giữ và bàn giao tạm giữ”.Bên cạnh đó, Chiết Giang cũng đã xây dựng “Chế độ ghi chép, báo cáo đối với việc chạy án, can thiệp”. Tuy nhiên, các quy định này chỉ dừng lại ở việc giám sát nội bộ theo chiều ngang hoặc tự kiểm soát mà chưa mở rộng ra ngoài khuôn khổ tự giám sát. Điều này dẫn đến việc chế độ lập hồ sơ báo cáo, vốn có tiềm năng phát huy hiệu quả thực tế trong việc đảm bảo tính hợp pháp và chính đáng của biện pháp tạm giữ, lại không được khai thác triệt để và trở thành hình thức, thiếu đi sự sâu sát cần thiết trong kiểm soát tận gốc vấn đề. Quy định của tỉnh Chiết Giang là “đối với việc áp dụng, gia hạn, chấm dứt biện pháp tạm giữ, cơ quan giám sát hai cấp huyện và thành phố đều phải lập hồ sơ báo cáo cơ quan giám sát cấp tỉnh, còn Ủy ban Giám sát cấp tỉnh phải báo cáo Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương"; quy định của tỉnh Sơn Tây là “Phòng quản lý giám sát vụ án lập hồ sơ báo cáo Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương". Các cách diễn đạt trên dường như đều bị đóng khung trong quy trình lưu hồ sơ.
Theo trình tự, thủ tục chuẩn xác của pháp luật, đối với việc thi hành biện pháp tạm giữ liên quan đến việc hạn chế quyền lợi cơ bản thực tế của công dân, thì việc lập hồ sơ báo cáo đơn thuần là không đủ (chí ít là đối với việc tạm giữ); việc tiến hành thẩm tra mang tính thủ tục và thực tế đối với các vụ việc tạm giữ được báo cáo là cần thiết để kịp thời sửa chữa đối với những vụ án không phù hợp áp dụng biện pháp tạm giữ hoặc vi phạm quy trình, thủ tục tạm giữ.
Đối tượng so sánh của chế độ lập hồ sơ báo cáo biện pháp tạm giữ phải là chế độ lập hồ sơ báo cáo hành vi cụ thể chứ không phải hành vi trừu tượng. Có người chỉ ra rằng, chế độ lập hồ sơ báo cáo, thẩm tra hành vi hành chính cụ thể, quan trọng bao hàm thước đo việc thực hiện quyền hành pháp, nhưng trong triển khai thực tế, có thể đối mặt với rất nhiều bài toán khó ở góc độ quy phạm. Việc lập hồ sơ báo cáo tạm giữ nếu muốn phát huy hiệu quả thẩm tra thực tế, thì những vấn đề này cần phải được coi trọng. Một vấn đề quan trọng là: khi thẩm tra nếu phát hiện thấy điều kiện nội dung không phù hợp hoặc quy trình thủ tục có thiếu sót, thì phải sửa chữa như thế nào? Sẽ có ba tình huống: thứ nhất, phù hợp về điều kiện tạm giữ, nhưng quy trình thủ tục thiếu sót; thứ hai, quy trình thủ tục không sai sót nhưng không phù hợp với điều kiện tạm giữ, thứ ba, không phù hợp với điều kiện tạm giữ và quy trình thủ tục thiếu sót. Soi chiếu với Hiến pháp và các luật có liên quan của Trung Quốc, chí ít trong trường hợp áp dụng biện pháp tạm giữ khi điều kiện tạm giữ không phù hợp thì công dân có thể yêu cầu sự can thiệp, giúp đỡ.
Bổ sung quy trình tạm giữ đặc biệt
Việc tạm giữ và bắt giữ đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân được quy định rõ ràng trong Hiến pháp và Luật đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân Trung Quốc. Cụ thể, các văn bản này đã thiết lập một chế độ cho phép và chế độ báo cáo dành cho đại biểu. Những quy định này nhằm bảo vệ tư cách đặc biệt của đại biểu, từ đó đảm bảo rằng họ có thể thực hiện trách nhiệm đại diện của mình một cách hiệu quả theo quy định của pháp luật. Như vậy, việc bảo vệ tư cách đặc biệt của đại biểu không chỉ là một sự đảm bảo pháp lý mà còn là điều kiện thiết yếu để đại biểu thực thi nhiệm vụ đại diện một cách chính đáng và hợp pháp. Đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân Trung Quốc không chỉ là cán bộ, công chức, mà thường còn kiêm nhiệm các chức vụ công khác, nằm trong phạm vi đối tượng “bao trùm toàn diện" (giám sát toàn diện) của Ủy ban Giám sát. Mức độ giới hạn tự do cá nhân khi thực hiện biện pháp tạm giữ tương tự các biện pháp cưỡng chế khi tạm giữ, bắt giữ, rất có thể sẽ ảnh hưởng đến việc thực hiện nghĩa vụ đại diện của đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân. Trong thời gian tới, nên chỉnh sửa quy định tại Điều 32 Luật đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân, bổ sung quy trình đặc biệt đối với việc áp dụng biện pháp tạm giữ đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân. Tuy nhiên, tiêu chuẩn đánh giá việc bảo vệ này nên là “có ảnh hưởng đến việc đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân thực hiện nghĩa vụ đại diện hay không”, chứ không chỉ đơn giản là “có đảm nhiệm được vai trò đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân hay không”; việc cho phép nên dựa trên cơ sở “thẩm tra thực chất về căn cứ, lý do bắt giữ", chứ không chỉ là “một quy trình đồng ý về hình thức”.
Khi thảo luận về việc triển khai giám sát đối vớiủy viênỦy ban Giám sát và cán bộ củaỦy ban, vấn đề quan trọng được đặt ra là cần xác định cách thức giám sát và liệu có cần những biện pháp bảo đảm đặc biệt về nhân thân hay không. Trong bối cảnh này, giáo sư Trịnh Hiền Quân đã viện dẫn quy định của khu vực Đài Loan, nhấn mạnh rằng tất cả cán bộ, công chức đều phải chịu sự giám sát và điều tra. Điều này cho thấy sự cần thiết phải áp dụng một cơ chế giám sát công bằng và minh bạch đối với toàn bộ hệ thống cán bộ nhà nước, không chỉ riêng đối vớiủy viênỦy ban Giám sát. Từ đó, có thể rút ra rằng việc thực hiện giám sát một cách đồng bộ và không phân biệt sẽ góp phần nâng cao tính trách nhiệm và hiệu quả của các cơ quan nhà nước. Nếu như cho rằng Ủy ban Giám sát là cơ quan dân ý tương tự như Đại hội đại biểu nhân dân, hoặc có tính dân ý tương tự, trên cơ sở bảo đảm việc thực thi nhiệm vụ của ủy viên Ủy ban Giám sát, cá nhân người đó đương nhiên cần có sự bảo đảm đặc biệt; còn đối với cán bộ bình thường của Ủy ban Giám sát thì không cần suy nghĩ về vấn đề này. Trên thực tế, so sánh quy trình lựa chọn, bầu cử đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân, thẩm phán và kiểm sát viên của Trung Quốc thì là: cử tri chỉ trực tiếp bầu cử đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân cấp huyện trở xuống, đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân cấp khác sẽ do đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân cấp dưới gián tiếp bầu cử, Chánh án Tòa án, Viện trưởng Viện kiểm sát các cấp do Đại hội đại biểu nhân dân đồng cấp bầu ra, các vị trí khác do Chánh án Tòa án và Viện trưởng Viện kiểm sát đề cử để Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân đồng cấp bổ nhiệm. Chúng ta có thể thấy, tình hình hiện nay là chỉ đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân mới được hưởng quyền bảo vệ nhân thân đặc biệt, không bao gồm thẩm phán, kiểm sát viên. Vì vậy, việc áp dụng biện pháp tạm giữ đối với ủy viên Ủy ban Giám sát rốt cuộc là thực hiện theo quy trình nào, thì một mặt cần phải tiến hành tính toán tổng thể, xuất phát từ hiệu quả chống tham nhũng và việc xây dựng pháp luật về giám sát, mặt khác còn phải tính toán kỹ lưỡng trên cơ sở thuộc tính và tư cách của Ủy ban Giám sát và ủy viên Ủy ban Giám sát.
Khi phân tích vấn đề thực hiện cụ thể đối với việc thẩm tra biện pháp tạm giữ, có thể nhận thấy rằng đây là một khía cạnh rất quan trọng trong quá trình giám sát và bảo đảm tính hợp pháp của biện pháp này. Hiện nay, các biện pháp chủ yếu tập trung vào việc xây dựng và phê duyệt các văn bản liên quan. Tuy nhiên, điều này chỉ là một phần trong quy trình tổng thể.
Thứ nhất, thời gian thẩm duyệt đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính kịp thời và hiệu quả của các biện pháp tạm giữ. Nếu thời gian thẩm duyệt quá dài, có thể dẫn đến những hậu quả tiêu cực như việc xâm phạm đến quyền lợi của cá nhân bị tạm giữ, dẫn đến sự mất lòng tin vào hệ thống pháp luật.
Thứ hai, hậu quả của việc đề xuất áp dụng biện pháp tạm giữ cũng cần được xem xét một cách nghiêm túc. Việc áp dụng không đúng đắn hoặc không kịp thời có thể gây ra những hệ lụy về mặt xã hội và pháp lý, như vi phạm quyền con người, dẫn đến lạm dụng quyền lực hoặc tình trạng oan sai.
Do đó, một quy trình thẩm tra biện pháp tạm giữ cần phải được thiết kế một cách chặt chẽ và có tính hợp lý, không chỉ chú trọng vào việc phê duyệt văn bản mà còn phải tính đến các yếu tố như thời gian thẩm duyệt và hậu quả của việc áp dụng biện pháp tạm giữ. Điều này sẽ giúp bảo vệ quyền lợi của các cá nhân và củng cố niềm tin vào hệ thống pháp luật.
2. Thực thi: Thời hạn và quyền hạn của biện pháp tạm giữ
Biện pháp tạm giữ là một quy định pháp lý nhằm mục đích bảo vệ trật tự xã hội và điều tra tội phạm. Tuy nhiên, biện pháp này trực tiếp liên quan đến việc hạn chế sự tự do cá nhân của công dân. Khi một cá nhân bị tạm giữ, quyền tự do đi lại và quyền tự quyết của họ bị ảnh hưởng, điều này có thể dẫn đến những hệ lụy nghiêm trọng.Cụ thể, việc thực thi biện pháp tạm giữ không chỉ ảnh hưởng đến quyền tự do cá nhân mà còn có khả năng tác động tiêu cực đến việc thực hiện các quyền lợi cơ bản khác của công dân, như quyền được bảo vệ pháp luật, quyền được thông tin, và quyền tiếp cận các dịch vụ cần thiết. Nếu biện pháp tạm giữ không được áp dụng một cách hợp lý và minh bạch, điều này có thể dẫn đến tình trạng lạm dụng quyền lực, xâm phạm đến quyền con người và sự an toàn của công dân.
Vì vậy, việc thực hiện các biện pháp tạm giữ cần phải được xem xét một cách cẩn trọng, nhằm bảo đảm rằng việc hạn chế sự tự do cá nhân không làm tổn hại đến các quyền lợi cơ bản của công dân, đồng thời vẫn đảm bảo tính hiệu quả trong công tác thực thi pháp luật. Sự cân nhắc giữa việc bảo vệ trật tự xã hội và việc bảo đảm quyền lợi cho công dân là điều chủ chốt trong mọi quy trình và quyết định liên quan đến biện pháp tạm giữ.
Việc thực thi biện pháp tạm giữ được triển khai theo hai hướng dọc và ngang, lần lượt tương ứng với thời hạn và quyền hạn của việc tạm giữ: thời hạn chủ yếu gồm ba cấp độ là thời hạn thông thường, thời hạn dài nhất (gia hạn) và thời hạn được trừ vào thời gian thi hành án; quyền hạn chủ yếu liên quan đến quá trình tạm giữ. Qua đó, cũng có thể phân tích vấn đề bản chất của biện pháp tạm giữ.
Rút ngắn thời hạn tạm giữ một cách phù hợp
So sánh thời hạn tạm giữ với các biện pháp khác
Điều 8 của Hướng dẫn áp dụng biện pháp thẩm tra của cơ quan Ủy ban Kiểm tra kỷ luật và Ủy ban Giám sát tỉnh Sơn Tây quy định, thời gian áp dụng biện pháp tạm giữ không quá 90 ngày, đối với trường hợp đặc biệt thì sau khi được phê chuẩn có thể gia hạn 1 lần, thời gian không quá 90 ngày. Luật giám sát hành chính nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (gọi tắt là Luật giám sát hành chính) chưa quy định về thời hạn của việc “người bị nghi ngờ vi phạm kỷ luật hành chính giải trình rõ những vấn đề liên quan đến nội dung điều tra vào thời gian và địa điểm được chỉ định”, nhưng Điều 33 quy định thời hạn điều tra của cơ quan giám sát hành chính là 6 tháng, trường hợp có lý do đặc biệt thì có thể kéo dài nhưng không quá 1 năm. Khoản 2 Điều 28 “Điều lệ công tác kiểm tra vụ án của cơ quan kiểm tra kỷ luật Đảng Cộng sản Trung Quốc” quy định thời gian thẩm tra vụ việc của cơ quan kiểm tra kỷ luật là 90 ngày, trường hợp được cơ quan kiểm tra kỷ luật cấp trên phê chuẩn có thể gia hạn 90 ngày. Điều 9 Luật cảnh sát nhân dân quy định, thời gian tạm giữ để thẩm vấn không quá 48 tiếng; Luật tố tụng hình sự quy định, việc triệu tập cưỡng chế không được quá 24 tiếng và không được triệu tập liên tục, yêu cầu bảo lãnh không được quá 12 tháng, giám sát tại nơi cư trú không quá 6 tháng, giam giữ hình sự không quá 37 ngày, bắt giữ thông thường không quá 2 tháng, trong các tình huống đặc biệt khác nhau sau khi được phê chuẩn có thể gia hạn 1, 2 tháng hoặc dài hơn. Loại trừ việc tạm giữ theo Luật dân sự, tạm giữ hành chính và các hình phạt tự do có sự khác biệt rõ rệt, có 5 biện pháp tương tự với biện pháp tạm giữ là tạm giữ để thẩm vấn, giám sát tại nơi cư trú, giam giữ hình sự, bắt giữ và “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm được chỉ định”. Có quan điểm cho rằng, xuất phát từ hiệu quả xử lý vụ án, biện pháp tạm giam có nhiều khả năng thay thế biện pháp tạm giữ theo “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm được chỉ định”, và khác với biện pháp tạm giữ để thẩm vấn áp dụng tạm thời được quy định tại Điều 9 Luật cảnh sát nhân dân. Liên hệ với mô hình thí điểm ở tỉnh Sơn Tây, xét về thời hạn tạm giữ có thể thấy quan điểm này có cơ sở nhất định.
Tuy nhiên, một số nhà nghiên cứu đã chỉ ra, một mặt việc yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm quy định được kết hợp với yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm được chỉ định để thực hiện, được quy định tại Điều 20 Luật giám sát hành chính; mặt khác, Điều 20 Luật giám sát hành chính quy định việc thực thi yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm được chỉ định không cho phép câu lưu hoặc câu lưu biến tướng dưới hình thức khác, tuy nhiên việc thực hiện yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm quy định trên thực tế thường áp dụng trong trường hợp thời gian giam giữ người bị điều tra khoảng 3 tháng, điều này mâu thuẫn với Luật giám sát hành chính. Do đó, cần phải luật hóa “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm quy định” bằng biện pháp tạm giữ không, hay vẫn kết hợp với biện pháp cưỡng chế được quy định tại Luật tố tụng hình sự thì cần nghiên cứu thêm. Có thể thấy, biện pháp “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm quy định” thiếu tính chính danh, mục đích ban đầu của việc thiết kế biện pháp “tạm giữ” của Ủy ban Giám sát rất có thể là để thay thế “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm quy định”. Tuy nhiên, cơ sở lý luận của việc nhận thức về bản chất và tính hợp pháp của biện pháp “tạm giữ” từ góc độ của “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm quy định" vẫn khó luận chứng được tính hợp lý, khó có thể lấy đó để đánh giá tính hợp lý của biện pháp tạm giữ.
Quy định “thời hạn thông thường” và “thời hạn tối đa”
Qua quan sát thử nghiệm tại các địa phương thí điểm, so sánh với “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm chỉ định/quy định" trước đây, quy định về “hai lần 90 ngày” dường như được ưu ái hơn. Trong lần đầu tiên áp dụng biện pháp tạm giữ thì càng phải chú trọng việc tôn trọng và bảo đảm quyền nhân thân của công dân, hơn nữa không phải tất cả các trường hợp tội phạm chức vụ nào đều cần hạn chế thời gian tự do lâu đến vậy. Có thể tham khảo các biện pháp giam giữ tương tự của Luật tố tụng hình sự hiện hành để rút ngắn thời hạn tạm giữ và quy định về thời hạn thông thường, thời hạn tối đa.
Có thể rút ra nhiều bài học từ việc câu lưu hình sự và bắt giữ. Nếu xem tạm giữ là quá trình tiền bắt giữ, thì khác với các biện pháp cưỡng chế khác, “câu lưu hình sự" đảm bảo quyền lợi cơ bản của công dân nhiều hơn. Từ quyết định (phê chuẩn), phương thức thực thi, đến kết nối quy trình tư pháp và mức độ hạn chế quyền công dân, tất cả đều tương tự như biện pháp tạm giữ. Tuy nhiên, nếu quan sát thử nghiệm tại các địa phương thí điểm và tình hình xây dựng luật pháp, biện pháp tạm giữ và bắt giữ trong tương lai rất có thể sẽ do Ủy ban Giám sát và Viện kiểm sát lần lượt áp dụng với các biện pháp hoàn toàn khác biệt theo thứ tự trước sau. Theo đó, “câu lưu hình sự" với vai trò là một biện pháp tạm thời, vẫn có sự khác biệt nhất định với tạm giữ, quy định về thời hạn thông thường là 14 ngày, thời hạn tối đa là 37 ngày cũng khó có thể được áp dụng trong việc xây dựng luật giám sát. Biện pháp “bắt giữ” thường không quá 2 tháng, khác với tình huống đặc biệt sau khi phê chuẩn có thể gia hạn 1, 2 tháng hoặc lâu hơn.
Các quy định cụ thể phải rất lưu ý đến cấp phê duyệt, tình huống và điều kiện phê chuẩn, cũng như số lần gia hạn. Nếu được Ủy ban Giám sát trên một cấp phê chuẩn, có thể áp dụng biện pháp tạm giữ đối với đối tượng giám sát đồng cấp, thời hạn thông thường là 30 ngày. Đối với những vụ việc phù hợp với tình huống gia hạn theo quy định của pháp luật, được Ủy ban Giám sát trên một cấp phê chuẩn thì có thể gia hạn một lần 30 ngày; được Ủy ban Giám sát cấp tỉnh phê chuẩn hoặc ra quyết định thì có thể gia hạn một lần 60 ngày; trường hợp Ủy ban Giám sát nhà nước không đề xuất Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc phê chuẩn thì không được tiếp tục gia hạn. Đối với các vụ án thông thường, thời hạn tạm giữ tối đa 120 ngày là phương án khả thi.
Về thời gian tạm giữ: Hiện nay thời gian tạm giữ được trừ vào thời gian thi hành án. Trước cải cách thể chế giám sát, thời gian tạm giữ của đảng viên khi bị yêu cầu giải trình bởi cơ quan kiểm tra kỷ luật của Đảng không thể được trừ vào thời gian thi hành án, trong khi yêu cầu giải trình tại thời gian và địa điểm được chỉ định lại có thể, Điều 20 Luật giám sát hành chính quy định, biện pháp “yêu cầu giải trình vào thời gian và địa điểm được chỉ định” hợp pháp không bao gồm việc “câu lưu hoặc câu lưu biến tướng dưới hình thức khác” cũng không giảm trừ được vào thời gian thi hành án. Một số nhà nghiên cứu cho rằng: “Biện pháp tạm giữ đã hạn chế tự do cá nhân của người bị điều tra, đương nhiên phải được trừ vào thời gian thi hành án. Có thể tham khảo phương án là câu lưu hình sự, tạm giữ một ngày thì giảm trừ thời gian thi hành án một ngày”. Các tài liệu có liên quan chỉ ra rằng, Ủy ban Chính pháp tỉnh Sơn Tây đã chỉ đạo Tòa án nhân dân tỉnh xây dựng “Hướng dẫn thu thập chứng cứ vụ án tội phạm chức vụ (thí điểm)" quy định rõ về vấn đề này, tuy nhiên các tài liệu công khai không thông tin về quy định cụ thể. Điều 74 Luật tố tụng hình sự mới sửa đổi quy định, “thời hạn giám sát tại nơi cư trú ở địa điểm chỉ định phải được giảm trừ vào thời gian thi hành án”, mức độ hạn chế tự do cá nhân của biện pháp tạm giữ không thấp hơn việc giám sát tại nơi cư trú ở địa điểm chỉ định, vì vậy, việc giảm trừ thời gian tạm giữ vào thời gian thi hành án là đương nhiên, công tác xây dựng luật sau này cần làm rõ cách tính. Căn cứ theo mức độ hạn chế tự do cá nhân trong thực tế của biện pháp tạm giữ, chúng tôi cho rằng tạm giữ một ngày thì giảm trừ thời gian thi hành án một ngày là hợp lý.
Đối với việc áp dụng biện pháp tạm giữ, từ các tài liệu công khai của cải cách thí điểm có thể thấy, thử nghiệm về việc áp dụng biện pháp tạm giữ tập trung vào các vấn đề như địa điểm, chủ thể và quy trình. Quy trình thực hiện theo thử nghiệm của các địa phương tương đối nhiều, ví dụ như nội dung quy trình chuẩn hóa, yêu cầu ghi âm, ghi hình việc cưỡng chế, vấn đề an ninh, vấn đề bảo mật và vấn đề sinh hoạt của người bị tạm giữ.
Đối với địa điểm áp dụng biện pháp tạm giữ, về địa điểm áp dụng biện pháp tạm giữ, cách diễn đạt "địa điểm được chỉ định” có phần không rõ, chưa xác định được rõ là trại tạm giữ hay “địa điểm quy định” mà Ủy ban Kiểm tra kỷ luật thường sử dụng. Điều 35 Quy định về công tác giám sát việc thi hành kỷ luật của cơ quan kiểm tra kỷ luật Đảng Cộng sản Trung Quốc (thí điểm) được thông qua vào đầu năm 2017 quy định: “nếu chưa được phê chuẩn và tiến hành các thủ tục liên quan, thì không được phép đưa người đang bị thẩm tra hoặc đối tượng điều tra giải trình rời khỏi địa điểm giải trình theo quy định”, đã bảo lưu cách diễn đạt “địa điểm giải trình quy định”. Văn bản này được ban hành sau khi khởi động cải cách thí điểm thể chế giám sát, hơn nữa căn cứ theo Kế hoạch công tác lập pháp năm 2017 của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc được website của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc công bố vào ngày 02/5/2017 và kết quả thẩm định của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc vào cuối tháng 6, qua việc dự thảo Luật giám sát phải phối hợp, điều phối với Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương có thể thấy tình hình xây dựng luật có xu hướng thiên về “địa điểm được chỉ định”. Trên thực tế, chỉ cần địa điểm là do Ủy ban Kiểm tra kỷ luật và Ủy ban Giám sát quyết định, thì việc giữ hay bỏ cụm từ “địa điểm được chỉ định” không có ảnh hưởng lớn, nghĩa là khả năng Ủy ban Giám sát tự quyết định áp dụng biện pháp tạm giữ tại nơi giam giữ rõ ràng là rất nhỏ.
Một vấn đề quan trọng cần xem xét là biện pháp tạm giữ có thể được thực hiện tự chủ hay phải phối hợp với các cơ quan khác. Ví dụ, trong thử nghiệm tại tỉnh Chiết Giang, quy định yêu cầu rằng các biện pháp ảnh hưởng đến quyền công dân, chẳng hạn như lục soát, điều tra kỹ thuật và hạn chế xuất cảnh, phải được Chủ nhiệm Ủy ban Giám sát phê chuẩn và cần sự phối hợp với cơ quan công an trong quá trình thực hiện. Điều này cho thấy rằng việc thực hiện các biện pháp tạm giữ không chỉ phụ thuộc vào một cơ quan mà cần có sự tương tác và giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan chức năng, cần tách bạch hai khâu phê chuẩn và thực thi có thể xuất phát từ việc ba biện pháp này liên quan đến việc hạn chế quyền nhân thân, do đó chúng được đưa vào cơ chế hạn chế phân công của giữa Ủy ban Giám sát và cơ quan tư pháp. Điều này cho thấy, không chỉ việc bắt giữ, mà các biện pháp khác của cơ quan quyền lực công nhằm hạn chế hoặc tước bỏ quyền công dân cũng phải tuân theo quy định về quy trình phù hợp. “Quy định về công tác giám sát việc thi hành kỷ luật của cơ quan kiểm tra kỷ luật Đảng Cộng sản Trung Quốc (thí điểm)” cũng có quy định tương tự, Điều 28 quy định Tổ thẩm tra có thể căn cứ theo quy định pháp luật liên quan... đề nghị các cơ quan hữu quan áp dụng các biện pháp như điều tra kỹ thuật, hạn chế xuất cảnh.....
Ý nghĩa ban đầu của việc phối hợp thực hiện có thể được hiểu theo hai cách: bảo đảm quyền lợi cơ bản và nâng cao hiệu quả thực hiện. Theo cách giải thích đầu tiên, nếu biện pháp tạm giữ nhằm thay thế biện pháp tạm giam với yêu cầu giải trình, thì mục tiêu là để biện pháp này có hiệu lực pháp lý cao hơn, không chỉ là một sự thay thế thông thường. Liên hệ với thử nghiệm của tỉnh Chiết Giang, ngay cả các biện pháp lục soát, điều tra kỹ thuật và hạn chế xuất cảnh có mức độ hạn chế quyền cá nhân của công dân chưa nặng nề bằng biện pháp tạm giữ, đều cần cơ quan công an phối hợp thực hiện, vì vậy biện pháp tạm giữ cũng nên do cơ quan công an phối hợp thực hiện sẽ hợp lý hơn. Theo cách giải thích thứ hai, việc thực hiện các biện pháp như điều tra kỹ thuật, hạn chế xuất cảnh do cơ quan công an thực hiện để có hiệu quả cao hơn, vậy thì việc áp dụng biện pháp tạm giữ do cơ quan nào thực thi có lẽ cần tính toán đến nhiều yếu tố hơn.
3. Bảo vệ: Biện hộ và hỗ trợ trong biện pháp tạm giữ
Bảo vệ quyền lợi cơ bản của công dân là giá trị và mục tiêu hàng đầu của cải cách thể chế chính trị. Khi áp dụng biện pháp tạm giữ, mức độ hạn chế tự do cá nhân của công dân là rất nghiêm trọng. Do đó, bên cạnh việc bảo đảm tính mạng, sức khỏe và đãi ngộ nhân đạo, cần đặc biệt coi trọng quyền lợi mang tính thủ tục của cá nhân. Việc bảo vệ các quyền lợi này không chỉ đảm bảo tính hợp pháp trong quy trình thực thi biện pháp tạm giữ mà còn góp phần nâng cao sự bảo vệ quyền con người trong hệ thống pháp luật. Một mặt, việc tạm giữ phải được thực hiện nghiêm theo quy trình chuẩn của pháp luật, mặt khác còn cần đặc biệt lưu ý đến những quyền lợi mang tính thủ tục của đương sự, bao gồm người bị tạm giữ. Trong quá trình xây dựng luật về giám sát, cần có điều khoản riêng quy định về vấn đề quyền lợi của đương sự, có thể nói đây là một cách làm hay.
Quyền lợi mang tính thủ tục trong quá trình giám sát (trước khi áp dụng các biện pháp cưỡng chế hình sự) không nên bị chịu bất kỳ hạn chế nào. Điều này được khẳng định bởi Điều 23 Hiến pháp Trung Quốc, trong đó quy định rằng: “Công dân nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đều bình đẳng trước pháp luật.” Hơn nữa, Luật tố tụng hình sự cũng quy định rõ nguyên tắc suy đoán vô tội cho đến khi có bản án của Tòa án. Vì vậy, việc bảo vệ quyền lợi thủ tục là cần thiết nhằm đảm bảo sự công bằng và đúng đắn trong quá trình tư pháp; Điều 14 “Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966” chỉ ra rằng, “trước khi bị pháp luật chứng minh là có tội, có quyền được coi là vô tội”, “có thời gian và sự thuận lợi để (đương sự) chuẩn bị lời bào chữa cho mình và liên lạc với luật sư mà họ chọn lựa” là sự bảo đảm ở mức thấp nhất mà mọi công dân được hưởng một cách bình đẳng. Có thể thấy, thứ nhất, các quyền dân sự cơ bản theo quy định của Hiến pháp Trung Quốc và quyền lợi được quy định tại Luật tố tụng hình sự mà công dân Trung Quốc được hưởng “trước khi bị Tòa án tuyên án” sẽ không bị bất kỳ ảnh hưởng nào bởi bất kỳ hoạt động điều tra nào; thứ hai, nếu như phân biệt một cách chặt chẽ quy trình giám sát và quy trình tư pháp, về trật tự thời gian thì quy trình tạm giữ được thực hiện trước các biện pháp cưỡng chế hình sự khác, vì vậy, mức độ bảo đảm quyền con người trong thời gian thực hiện quy trình giám sát ít nhất phải cao hơn các biện pháp cưỡng chế hình sự và không phải chịu ảnh hưởng gì dù là nhỏ nhất từ hoạt động điều tra của Ủy ban Giám sát, hoặc có thể vi phạm kỷ luật, pháp luật liên quan đến chức vụ, hoặc liên quan đến tội phạm chức vụ.
Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến một số vụ án oan sai ở Trung Quốc chính là do các điều khoản mang tính thủ tục của Hiến pháp về bảo vệ tự do cá nhân của công dân còn thiếu tương đối nhiều, một số nguyên tắc được hiến pháp của các nhà nước pháp quyền khẳng định thì Hiến pháp Trung Quốc chưa khẳng định. Cùng với việc sửa đổi Luật tố tụng hình sự, những vấn đề này đã được cải thiện ở mức độ nhất định, nhưng vẫn còn chặng đường dài phải đi; sau khi cải cách thể chế giám sát nhà nước, hoạt động lập pháp càng cần phải coi trọng hoạt động giám sát hơn, nhất là các điều khoản mang tính thủ tục nhằm bảo vệ tự do cá nhân của công dân khi áp dụng biện pháp tạm giữ.
Đối với việc bảo đảm quyền lợi trong thời gian tạm giữ để bảo đảm quyền lợi của người bị tạm giữ, các địa phương thí điểm đã thử nghiệm một loạt biện pháp, ví dụ như việc bảo đảm an toàn khi tạm giữ cơ bản đã trở thành nhận thức chung của các địa phương. Ở Trung Quốc, tỉnh Chiết Giang còn thử nghiệm tiến hành ghi âm, ghi hình trong toàn bộ quá trình, đây là điều hết sức cần thiết đối với việc bảo đảm tính hợp pháp của chứng cứ và bảo đảm quyền lợi của người bị tạm giữ, cũng là điều được Luật tố tụng hình sự hiện hành quy định. Tỉnh Sơn Tây còn "xây dựng kế hoạch sinh hoạt hằng ngày hợp lý, tiến hành hoạt động điều tra và thẩm vấn nghiêm túc theo kế hoạch, bảo đảm đầy đủ về điều kiện ăn uống và thời gian nghỉ ngơi cần thiết" đối với người bị tạm giữ, ở một mức độ nhất định đã thể hiện được nguyên tắc cơ bản "căn cứ theo kỷ luật và pháp luật, bảo đảm quyền lợi”. Một số bất cập còn tồn tại như chưa có nhiều thông tin về việc tỉnh Sơn Tây sẽ bảo vệ nghiêm “quyền tự bào chữa” của người bị tạm giữ.
Phân biệt giữa “biện hộ” và “tuyên bố bào chữa” khi xây dựng Luật giám sát. Đối với người bị tạm giữ đã bị tước tự do cá nhân, phải bảo đảm được trên thực tế quyền bào chữa của họ mới có thể phòng ngừa hiệu quả các vụ án oan, án giả, án sai trong loại hình tội phạm chức vụ. Qua quan sát tình hình xây dựng Luật giám sát nhà nước có thể nhận thấy rằng, rất có thể sẽ hình thành hệ thống luật pháp giám sát độc lập với Luật tố tụng hình sự. Ngay cả khi biện pháp tạm giữ không bị ràng buộc bởi quy định của Luật tố tụng hình sự, thì vấn đề luật sư bào chữa cũng cần nêu rõ trong Luật giám sát.
Có thể nhận thấy rằng có hai nguyên nhân chính dẫn đến việc các địa phương thí điểm sử dụng thuật ngữ “quyền bào chữa” thay vì “biện hộ.” Thứ nhất, theo quy định tại Điều 125 Hiến pháp, quyền được biện hộ chỉ phát sinh khi vụ án được Tòa án nhân dân thụ lý. Thứ hai, mặc dù Luật tố tụng hình sự đã có một chương riêng quy định về vấn đề bào chữa và đại diện, nhưng xu hướng cải cách hiện nay cho thấy khả năng sẽ có sự tách bạch giữa quy trình giám sát và quy trình tư pháp, đồng thời xây dựng một hệ thống luật pháp riêng để điều chỉnh quy trình giám sát. Kết quả là, các quy định về bào chữa hình sự trước đây sẽ không còn phù hợp với biện pháp tạm giữ. Do đó, cần xem xét và tính toán sớm để đảm bảo sự hợp lý trong áp dụng pháp luật. Trên cơ sở biện pháp tạm giữ nằm ngoài quy trình tố tụng hình sự, việc tránh sử dụng từ "biện hộ", một khái niệm thuộc lĩnh vực tố tụng hình sự, là có lý do, nhưng việc sử dụng cụm từ "bào chữa", một khái niệm thuộc lĩnh vực chính trị, pháp luật, rõ ràng cũng không phù hợp, hơn nữa so với biện pháp tạm giữ vốn hạn chế nghiêm ngặt quyền tự do cá nhân, thì việc bảo vệ mang tính thủ tục để có thể “bào chữa" là "muối bỏ bể".
Khi quyền điều tra, trinh sát tội phạm chức vụ của Ủy ban Giám sát được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân, và nếu như hiện nay luật sư bào chữa đã được phép can thiệp trong giai đoạn điều tra, trinh sát, thì không có lý do gì trong tương lai luật sư lại không được phép can thiệp trong giai đoạn Ủy ban Giám sát điều tra tội phạm chức vụ. Ngay cả khi hoạt động điều tra tội phạm chức vụ không chịu sự điều chỉnh của Luật tố tụng hình sự, thì trong tương lai việc xây dựng Luật giám sát cũng cần làm rõ vấn đề này. Tham khảo Điều 33 Luật tố tụng hình sự quy định, ngay từ ngày đầu tiên đối tượng bị cơ quan giám sát thẩm vấn hoặc áp dụng biện pháp tạm giữ đã có quyền đề nghị luật sư can thiệp; luật sư có thể cung cấp cho người bị tạm giữ các nội dung hỗ trợ được nêu tại Điều 36, 41, 46 và 47 Luật tố tụng hình sự hiện hành và được hưởng quyền của luật sư được quy định tại Điều 37. Ngoài ra, các vấn đề như người thân hoặc người có lợi ích liên quan của người bị tạm giữ liệu có được mời luật sư can thiệp hay không, có được gặp người bị tạm giữ hay không cũng cần làm rõ hơn.
Ngoài ra, chế độ hồi tị, quy trình thông báo được quy định tại Luật tố tụng hình sự hiện hành cũng phải được bảo lưu trong Luật giám sát. Cân nhắc đến tính đặc thù, đặc biệt là tính liên đới rộng rãi của các vụ án phạm tội chức vụ, chế độ chủ động hồi tị có giá trị nhất định; chế độ thông báo về việc tạm giữ có thể có “trường hợp ngoại lệ”, Bên cạnh đó, Ủy ban Giám sát không chỉ có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế nghiêm ngặt trong hoạt động điều tra, mà còn có quyền xử lý. Có học giả cho rằng, bồi thường là điều kiện tất yếu để thực hiện quyền lợi, sự khác biệt giữa cái gọi là "không bồi thường tức là không có quyền lợi" và "có quyền lợi là có bồi thường" chủ yếu là ở trật tự giữa nguyên nhân và kết quả; quan điểm khác cho rằng, trên cơ sở quyền đề nghị phán xử, quyền khiếu nại, kháng cáo và quyền được nhà nước bồi thường hoặc đền bù, khi quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được quy định trong Hiến pháp bị tổn hại hoặc bị xâm phạm, thì công dân được thụ hưởng quyền bồi thường quyền lợi. Nói tóm lại, làm thế nào để xây dựng cơ chế sửa sai và bồi thường hiệu quả đối với án oan sai là định hướng quan trọng khi xây dựng Luật giám sát. Điều này cần chú trọng xem xét các vấn đề như kênh, quy trình sửa sai và phương thức, tiêu chuẩn bồi thường.
Đối với chế độ khiếu nại, kháng cáo. Trước hết là, trường hợp nào có thể khiếu nại, kháng cáo thì đều quy định rõ phương thức, cơ quan và cấp khiếu nại, phải để người khiếu nại, kháng cáo có hướng xử lý, tránh tình trạng nhiều vụ việc tồn đọng ở các cơ quan thụ lý khiếu nại, kháng cáo; thứ hai, chức năng xử lý của Ủy ban Giám sát trực tiếp liên quan đến công việc, chức vụ và tài sản của đương sự, vì vậy [đương sự] đương nhiên có thể thông qua chế độ khiếu nại, kháng cáo để đề nghị bồi thường; hơn nữa, đối với các biện pháp cưỡng chế trong hoạt động điều tra như tạm giữ, mặc dù không trực tiếp xử phạt đương sự, song cũng hạn chế hoặc tước quyền lợi cơ bản thực tế như quyền tự do cá nhân và tài sản của công dân, thì cũng phải có kênh bồi thường phù hợp và cần bổ sung vào kênh khiếu nại, kháng cáo.
Khôi phục cấp bậc/chức vụ, hoàn trả tài sản và bồi thường nhà nước là biện pháp quan trọng để bồi thường đối với các vụ án phạm tội chức vụ oan sai. Đứng từ góc độ “xử lý”, tính chất tương tự như xử phạt hành chính, nhưng nó trực tiếp quyết định đến công việc, danh dự, chức vụ và tài sản của đương sự, mức độ thực thi có lúc thậm chí còn cao hơn phán quyết của Tòa án, nếu chứng minh được là án oan sai thì tất yếu sẽ liên quan đến việc khôi phục cấp bậc chức vụ cũ, hoàn trả tài sản và bồi thường nhà nước. Đứng từ góc độ điều tra, trong thời gian điều tra, các biện pháp cưỡng chế (nhất là biện pháp tạm giữ) mà Ủy ban Giám sát có thể áp dụng là vô cùng nghiêm khắc, mặc dù chưa phải là xử phạt nhưng cũng không tránh khỏi ảnh hưởng đến chức vụ và công việc của đương sự nên ít nhất sẽ liên quan đến việc khôi phục cấp bậc chức vụ và bồi thường nhà nước, có thể liên quan đến cả việc hoàn trả tài sản.
4. Gắn kết: Gắn kết giữa biện pháp tạm giữ và tư pháp
Hoạt động điều tra tội phạm chức vụ của Ủy ban Giám sát không thể tách rời khỏi các yếu tố bên ngoài. Cụ thể, một trong những mối liên hệ quan trọng là sự gắn kết giữa biện pháp tạm giữ và các biện pháp cưỡng chế hình sự. Điều này cho thấy rằng trong quá trình điều tra, việc áp dụng biện pháp tạm giữ cần được xem xét trong bối cảnh tổng thể của các biện pháp cưỡng chế khác, nhằm đảm bảo tính hiệu quả và công bằng trong công tác xử lý tội phạm chức vụ, trong đó chủ yếu là biện pháp bắt giữ. Nếu như trong thời gian thực hiện quy trình giám sát không có tình huống Ủy ban Giám sát đề nghị Viện kiểm sát nhân dân phê chuẩn việc bắt giữ, thì việc tách bạch rõ ràng quy trình giám sát với quy trình tư pháp có thể trở thành nguyên tắc quan trọng của việc xây dựng luật về giám sát trong tương lai. Xét từ góc độ biện pháp tạm giữ, điều này chí ít bao gồm hai hàm ý sau:
Quá trình thực hiện quy trình tư pháp hoàn toàn độc lập và không liên quan đến bất kỳ biện pháp giám sát nào, cũng như không chịu tác động từ cơ quan giám sát. Điều này thể hiện rõ nhất qua dấu hiệu của sự gắn kết và chuyển giao giữa các khía cạnh khác nhau trong hệ thống tư pháp. Những đặc điểm này chỉ ra rằng, trong bối cảnh quy trình tư pháp, sự can thiệp hay ảnh hưởng từ các biện pháp giám sát sẽ không có mặt, đảm bảo rằng các hoạt động tư pháp diễn ra một cách tự chủ và khách quan. Trước hết, giữa quy trình giám sát và quy trình tư pháp tồn tại một quy trình rõ rệt đóng vai trò là dấu hiệu gắn kết, chuyển giao, khi dấu hiệu này xuất hiện vụ án sẽ chuyển sang quy trình tư pháp; thứ hai, dấu hiệu gắn kết, chuyển giao là việc Viện kiểm sát nhân dân “áp dụng biện pháp cưỡng chế hình sự", chứ không phải Ủy ban Giám sát “chuyển vụ việc sang cơ quan tư pháp"; ngoài ra, biện pháp cưỡng chế hình sự như bắt giữ với vai trò là dấu hiệu gắn kết, chuyển giao, không liên quan trực tiếp đến Ủy ban Giám sát. (ii) Quy trình tư pháp không chịu sự tác động của quy trình giám sát. Một là, bất kể là Viện kiểm sát nhân dân áp dụng biện pháp cưỡng chế nào, thậm chí không áp dụng biện pháp cưỡng chế, khi vụ án đã được chuyển cho cơ quan tư pháp, ngoại trừ trường hợp Viện kiểm sát nhân dân “trả hồ sơ yêu cầu điều tra bổ sung" hoặc "quyết định không khởi tố", còn lại vụ án vẫn thuộc quy trình tư pháp; hai là, chỉ cần trong thời gian triển khai quy trình tư pháp, vụ án sẽ không liên quan trực tiếp đến Ủy ban Giám sát.
Trong thời gian triển khai quy trình giám sát, hoạt động này hoàn toàn không liên quan đến bất kỳ biện pháp cưỡng chế hình sự nào và cũng không chịu sự tác động từ cơ quan giám sát pháp luật cũng như cơ quan xét xử tư pháp. Điều này có nghĩa là quy trình giám sát được thực hiện một cách độc lập, không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố bên ngoài, bảo đảm rằng tính toàn vẹn và tính khách quan của quy trình này được duy trì trong suốt quá trình thực thi. Chỉ cần trong thời gian triển khai quy trình giám sát, vụ án không liên quan trực tiếp đến Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân, thì hai cơ quan này đều không có quyền quyết định (phê chuẩn) biện pháp tạm giữ, còn ai là người quyết định (phê chuẩn) biện pháp tạm giữ không đề cập tại đây. Biện pháp tạm giữ do Ủy ban Giám sát tự thực hiện hay đề nghị cơ quan công an phối hợp thực hiện là nội dung cần làm rõ sau này. Chỉ cần trong thời gian thực hiện quy trình giám sát, thì sẽ không liên quan gì đến các biện pháp cưỡng chế hình sự như bắt giữ. Trường hợp Viện kiểm sát nhân dân áp dụng các biện pháp cưỡng chế hình sự như bắt giữ, thì vụ án lập tức chuyển sang quy trình tư pháp.
Việc gắn kết cụ thể giữa biện pháp tạm giữ và quy trình tư pháp chủ yếu thể hiện ở việc gắn kết giữa tạm giữ và các biện pháp cưỡng chế hình sự, điều này liên quan đến ít nhất ba vấn đề sau:
Một là, các biện pháp cưỡng chế hình sự như bắt giữ là dấu hiệu của việc vụ án chính thức chuyển sang quy trình tư pháp. Trước hết, nhìn từ vụ việc tạm giữ tại khu Thượng Thành, thành phố Hàng Châu, dấu hiệu gắn kết, chuyển giao giữa quy trình giám sát và quy trình tư pháp là Viện kiểm sát quyết định bắt giữ, chứ không phải là Ủy ban Giám sát chuyển vụ án sang cơ quan tư pháp, từ đó thực hiện được sự gắn kết chặt chẽ về thời gian của hai quy trình. Tiếp theo, việc Viện kiểm sát nhân dân áp dụng các biện pháp cưỡng chế hình sự khác cũng đánh dấu việc vụ án chuyển sang quy trình tư pháp. Trên thực tế, Viện kiểm sát nhân dân không những có thể quyết định bắt giữ, mà còn có thể lựa chọn không bắt giữ và áp dụng các biện pháp cưỡng chế khác; thậm chí chưa bắt giữ, mà trực tiếp trả hồ sơ đề nghị điều tra bổ sung hoặc đưa ra quyết định không khởi tố.
Hai là, sau khi vụ án chuyển hoàn toàn sang quy trình tư pháp, việc tạm giữ được tự động hủy bỏ. Giả sử Viện kiểm sát không quyết định bắt giữ mà áp dụng biện pháp cưỡng chế khác, thì liệu việc tạm giữ có được tự động hủy bỏ hay không. Giả sử Viện kiểm sát nhân dân không áp dụng bất kỳ biện pháp cưỡng chế nào, thì liệu việc "tạm giữ" cũng có được tự động gỡ bỏ hay không. Trong thực tiễn, khả năng xảy ra tình huống thứ nhất không lớn, tình huống thứ hai gần như rất ít khi xảy ra, nhưng vẫn có thể được coi là vấn đề lý luận cần được thảo luận Viện kiểm sát nhân dân đưa ra quyết định, quy trình sẽ được tự động chuyển sang quy trình tư pháp, việc “tạm giữ đương nhiên sẽ tự động được hủy bỏ. Một là, lấy việc Viện kiểm sát nhân dân áp dụng biện pháp cưỡng chế làm dấu hiệu gắn kết, chuyển giao, bất kể Viện kiểm sát nhân dân áp dụng biện pháp bắt giữ hay biện pháp cưỡng chế khác; hai là, ngay cả khi Viện kiểm sát nhân dân không áp dụng bất kỳ biện pháp cưỡng chế nào, vẫn không gây trở ngại đến việc hồ sơ vụ án được chuyển cho cơ quan tư pháp và quy trình xử lý vụ án đã hoàn toàn chuyển sang quy trình tư pháp. Còn đối với các vấn đề tiếp sau sẽ phải do Viện kiểm sát nhân dân quyết định, không liên quan trực tiếp đến Ủy ban Giám sát nữa.
Ba là, biện pháp bắt giữ là do Viện kiểm sát nhân dân quyết định, cơ quan công an thực thi. Điều 37 Hiến pháp Trung Quốc quy định: “Việc bắt giữ bất kỳ công dân nào đều phải do Viện kiểm sát nhân dân phê chuẩn hoặc quyết định, hoặc Tòa án nhân dân quyết định và do cơ quan công an thực thi”. Nếu như không sửa đổi quy định này trong Hiến pháp hiện hành, sẽ rất khó có thể phân tích rõ hàm ý của cụm từ “Viện kiểm sát nhân dân thực hiện việc bắt giữ”. Vì vậy, khi quy trình vụ án phạm tội chức vụ chuyển sang quy trình bắt giữ sẽ không liên quan trực tiếp đến Ủy ban Giám sát nữ, quyền quyết định bắt giữ là của Viện kiểm sát nhân dân, quyền thực thi là của cơ quan công an.
Việc phê chuẩn và lập hồ sơ báo cáo biện pháp tạm giữ có ảnh hưởng lớn đến tính chính thức của vụ án từ đầu đến cuối. Do đó, cần cải thiện chế độ lập hồ sơ báo cáo để đạt hiệu quả thực chất hơn. Thời hạn và việc thực thi các biện pháp tạm giữ ảnh hưởng đến tiến trình vụ án và quyền lợi của công dân. Vì vậy, cần tính toán khoa học để giảm thời hạn tạm giữ cho phù hợp, đồng thời quy định thời hạn thông thường và thời hạn tối đa; việc bảo đảm quyền lợi của đương sự xuyên suốt quá trình giảm sát, một mặt phải bảo đảm quyền lợi mang tính thủ tục của người bị tạm giữ, phân biệt giữa biện hộ và tuyên bố bào chữa, cần thiết phải có sự can thiệp của luật sư, mặt khác biện pháp tạm giữ nên được đưa vào cơ chế sửa sai và bồi thường đối với các vụ án về chức vụ oan sai, việc khôi phục cấp bậc chức vụ, hoàn trả tài sản và bồi thường nhà nước là ba vấn đề lớn cần được cân nhắc, xem xét kỹ lưỡng. Những vấn đề này tương ứng với việc giám sát, thực thi, bảo vệ quyền lợi và gắn kết với bên ngoài của biện pháp tạm giữ, trong đó cũng biểu hiện tính chất của quyền tạm giữ.
Nói tóm lại, mọi hoạt động hạn chế các quyền dân sự cơ bản đều phải chịu sự điều chỉnh của các quy trình pháp lý phù hợp.