Hệ thống giám sát nhà nước tại Trung Quốc đã chính thức được đưa vào Hiến pháp thông qua Bản Hiến pháp sửa đổi được Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thông qua vào ngày 11/3/2018. Trước đó, vào ngày 20/3/2018, kỳ họp thứ nhất Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc khóa XIII đã biểu quyết thông qua Luật giám sát của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Quá trình này bắt đầu từ ngày 25/12/2016, khi Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thông qua “Quyết định về việc triển khai công tác thí điểm cải cách thể chế giám sát nhà nước tại thành phố Bắc Kinh, tỉnh Sơn Tây, tỉnh Chiết Giang” (gọi tắt là Quyết định). Như vậy, cải cách hệ thống giám sát là một cuộc đổi mới lớn trong hệ thống chính trị, có ý nghĩa quan trọng đối với toàn cục. Có thể nói, việc cải cách thể chế giám sát nhà nước Trung Quốc đã hoàn thành quá trình hợp hiến và hợp pháp hóa từ ý tưởng hệ thống đến xây dựng thể chế. Điều này cũng có nghĩa là kể từ khi bản hiến pháp đầu tiên của nước Trung Quốc mới xây dựng vào năm 1954, cơ cấu quyền lực nhà nước theo Hiến pháp của Trung Quốc dưới thời Đại hội đại biểu nhân dân gồm “nhất phủ, lưỡng viện” sẽ được chuyển thành hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước “nhất phủ, nhất ủy, lưỡng viện" trực thuộc Đại hội đại biểu nhân dân. Sự thay đổi lớn toàn diện và sâu sắc ở cấp độ tổ chức chính quyền nhà nước đã đặt ra một loạt vấn đề lớn và thách thức về mặt lý luận và thực tiễn, một trong những câu hỏi cực kỳ quan trọng trong đó là: Chủ thể của giám sát Ủy ban Giám sát - một cơ quan quyền lực nhà nước. Kể từ khi triển khai cải cách thể chế giám sát, các nhà nghiên cứu đã đưa ra nhiều kết quả nghiên cứu về giám sát bên ngoài và giám sát tổng thể đối với cơ quan giám sát, nhưng lại chưa quan tâm nhiều đến việc cơ quan giám sát thực hiện tự giám sát theo pháp luật như thế nào. 

1. Cơ cấu tổ chức của Nhà nước Trung Quốc trong giai đoạn hiện nay

Xét về mặt lý luận tổng thể thì nhân dân có quyền giám sát đại biểu nhân dân, các cơ quan nhà nước và những người làm việc tại các cơ quan này. Đây là một trong những nội dung quan trọng thể hiện cơ cấu quyền lực của nhà nước xã hội chủ nghĩa, trong đó nhấn mạnh vai trò lãnh đạo tuyệt đối của Đại hội đại biểu nhân dân. Hiến pháp nhà nước xã hội chủ nghĩa nói chung đều quy định đại biểu nhân dân được bầu cử dân chủ, chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của nhân dân, nhân dân có thể phê bình, nêu ý kiến, kiến nghị đối với các cơ quan nhà nước và cán bộ làm việc tại các cơ quan đó. Ví dụ, Điều 107 Hiến pháp năm 1977 của Liên Xô quy định: “Các đại biểu phải báo cáo công việc của họ và công việc của Xô viết cho cử tri cũng như toàn thể Đại hội và các tổ chức xã hội đề cử đại biểu đó làm đại diện”. Nếu đại biểu không còn được cử tri tín nhiệm, căn cứ vào quyết trình tự quy định của pháp luật. Điều 77 Hiến pháp Trung Quốc quy định: “Các đại biểu của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc chịu sự giám sát của đơn vị bầu cử ban đầu, đơn vị bầu cử ban đầu có quyền bãi miễn đại biểu của mình theo trình tự pháp luật quy định”. Điều 41 quy định: “Công dân nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa có quyền khiếu nại, tố cáo hoặc tố giác với các cơ quan nhà nước có liên quan đối với bất kỳ hành vi thiếu trách nhiệm nào của cơ quan nhà nước và nhân viên, cán bộ nhà nước”,.... Cơ quan đại biểu nhân dân, như Đại hội đại biểu nhân dân hoặc Xô viết, có vai trò giám sát các cơ quan nhà nước khác. Điều này được thể hiện rõ trong Điều 2 Hiến pháp năm 1977 của Liên Xô, quy định rằng: “Tất cả các cơ quan nhà nước khác phải chịu sự giám sát của các đại biểu nhân dân Xô viết và báo cáo công việc của mình trước đại biểu nhân dân Xô viết.” Khoản 3 Điều 3 Hiến pháp Trung Quốc quy định: “Các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan giám sát, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát đều do Đại hội đại biểu nhân dân thành lập, chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của cơ quan đó”. Các nước xã hội chủ nghĩa thường nhấn mạnh việc cơ quan quyền lực ràng buộc và giám sát các cơ quan nhà nước khác, các cơ quan nhà nước khác thì không thể giám sát cơ quan quyền lực. Ngoài ra, để bảo đảm pháp luật được thực thi tốt, Hiến pháp nói chung quy định các cơ quan hành chính, cơ quan giám sát, cơ quan tư pháp thực hiện quyền giám sát và kiểm soát trong hệ thống. Ví dụ, Điều 125 Hiến pháp Trung Quốc quy định: “Ủy ban Giám sát nhà nước lãnh đạo công tác của Ủy ban Giám sát địa phương các cấp, Ủy ban Giám sát cấp trên lãnh đạo công tác của Ủy ban Giám sát cấp dưới”. Điều 132 quy định: “Tòa án nhân dân tối cao giám sát công tác xét xử của Tòa án nhân dân địa phương các cấp và Tòa án nhân dân đặc biệt, Tòa án nhân dân cấp trên định của đa số cử tri sẽ bị triệu hồi bất cứ lúc nào dựa theo giám sát công việc của Tòa án nhân dân cấp dưới”. Điều 140 Hiến pháp Trung Quốc quy định: “Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan Công an khi thụ lý các vụ án hình sự, cần có sự phân công trách nhiệm, phối hợp, kiểm tra lẫn nhau để bảo đảm việc thi hành pháp luật được chính xác, hiệu quả”. Hiến pháp Trung Quốc đã kế thừa mô hình sắp xếp và giảm sát quyền lực theo truyền thống xã hội chủ nghĩa. Do đặc thù của truyền thống lịch sử và điều kiện thực tế của đất nước, nguyên tắc ràng buộc quyền lực trong khi áp dụng ở Trung Quốc còn tồn tại một số vấn đề cần giải quyết.

Trong việc thực thi quyền lực, mục tiêu và giá trị hàng đầu là bảo vệ quyền lợi của công dân, điều này xuất phát từ tính ưu việt của quyền lợi công dân so với quyền lực nhà nước về mặt giá trị, dù trên thực tế quyền lợi công dân thường ở vị trí yếu thế. Có nhiều cách để hạn chế quyền lực, nhưng quyền lực hạn chế quyền lực vẫn là phương thức chế ước quyền lực cơ bản. Điều này cho thấy tính chất một chiều của chế ước quyền lực và tính đơn nhất của phương thức thực hiện. Quyền lợi của công dân chế ước quyền lực nhà nước là một phương thức chế ước quyền lực theo chiều dọc, thể hiện tinh thần cơ bản của Hiến pháp. Sự chế ước của quyền lực đối với quyền lực xảy ra nhiều hơn giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và giám sát, chủ yếu là sự hạn chế lẫn nhau giữa 4 loại quyền lực, là phương thức chế ước quyền lực theo chiều ngang. Khi xây dựng hệ thống chế ước quyền lực trong Hiến pháp hiện hành Trung Quốc, đã nhấn mạnh nhiều hơn đến sự chế ước và giám sát của công dân đối với đại biểu nhân dân và các nhân viên, cán bộ, công chức. Do công dân với tư cách cá nhân yếu thế, ở vào vị trí bất cân xứng khi chế ước người đại diện, cán bộ, công chức thực hiện quyền lực nhà nước, do đó không thể thực hiện tốt mục đích giám sát thực tế. Ngoài ra, mặc dù Hiến pháp Trung Quốc cũng quy định Đại hội đại biểu nhân dân các cấp kiểm tra và giám sát các cơ quan nhà nước khác, những phương thức giám sát và kiểm tra hầu hết chỉ giới hạn ở việc nghe báo cáo, chưa giám sát các cơ quan quyền lực một cách nghiêm khắc, nên hiệu quả giám sát của các cơ quan quyền lực còn hạn chế.

Hệ thống giám sát cần được cải cách một cách cấp bách do những hạn chế trong phạm vi và hiệu quả hoạt động của nó. Trước đây, hệ thống giám sát chỉ tập trung vào giám sát hành chính, dẫn đến năng lực giám sát thực tế còn thiếu và chưa đáp ứng được yêu cầu. So với các lĩnh vực quản trị khác, lĩnh vực giám sát vẫn còn một chặng đường dài phía trước. Điều này phản ánh tính hữu hạn, tính đồng nhất và tính phân tán của các chế định giám sát hiện hành. Hệ thống giám sát trước đây thuộc về giám sát hành chính, cơ quan giám sát thuộc chính phủ, đối tượng giám sát và chủ thể thực thi quyền lực công được quy định trong Luật cán bộ, công chức Trung Quốc vẫn tồn tại khoảng cách. Dưới mô hình giám sát hành chính, còn tồn tại những khoảng trống trong giám sát của cấp ủy đảng, Đại hội đại biểu nhân dân, Hội nghị Hiệp thương chính trị nhân dân và cơ quan tư pháp, nếu không thể mở rộng được phạm vi giám sát sẽ khiến các cơ quan trên tách khỏi Luật giám sát hành chính, điều này không có lợi cho sự bao quát toàn bộ của hệ thống giám sát. Ngoài ra, giám sát hành chính không thể tránh khỏi tình trạng thiếu sự tự giám sát. Theo mô hình giám sát hành chính, bộ phận giám sát thiếu tính độc lập cần thiết, trong khi đó hoạt động độc lập của cơ quan giám sát là tiền đề quan trọng để bảo đảm hiệu quả của hoạt động giám sát. Nhiệm vụ của cơ quan giám sát phải là giám sát các quyền lực khác, để tất cả các quyền lực có thể vận hành trong khuôn khổ của nhà nước pháp quyền. Việc thực hiện độc lập quyền giám sát được ngày càng nhiều quốc gia và khu vực áp dụng. Quyền điều tra và quyền ra quyết định dưới cùng mô hình giám sát tập trung trong tay chính phủ, sẽ thiếu sự chế ước và phân tách hợp lý dễ dẫn đến sự mất cân bằng giữa kết quả xử lý và thực tế vi phạm pháp luật. Xem xét việc phân bổ các quan chức cấp tỉnh, bộ bị điều tra, xử lý kể từ sau Đại hội lần thứ XVIII Đảng Cộng sản Trung Quốc, các quan chức trong hệ thống hành chính chiếm tỷ lệ cao nhất, điều này cho thấy công tác giám sát hành chính còn yếu kém, ít nhất là khi đối diện với các quan chức cấp cao của chính phủ, mức độ giám sát rõ ràng là không đủ. Thứ ba, việc giám sát chỉ căn cứ vào Luật giám sát hành chính, rõ ràng là hệ thống cung cấp không đủ. Kể từ khi Luật giám sát hành chính nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa được xây dựng, mặc dù đã thông qua sửa đổi vào năm 2010, được hoàn thiện hơn rất nhiều, nhưng nhiều quy định của địa phương còn tương đối chung chung hoặc tồn tại những khoảng trống, “rất nhiều vấn đề nan giải trong lĩnh vực giám sát hành chính còn chờ được giải quyết”. Nếu quy định về quy trình giám sát còn chung chung, chưa đủ chi tiết, thiếu quy trình thao tác cụ thể, rõ ràng, thì dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền trong quá trình thực thi quyền giám sát và cũng dễ khiến đối tượng giám sát không hợp tác, thậm chí chống lại sự giám sát với lý do quy trình thủ tục không đầy đủ, điều này khó thể hiện tính răn đe của giám sát. Bên cạnh đó, lực lượng chống tham nhũng chưa hình thành sức mạnh tổng hợp. Trước đây, các cơ quan chống tham nhũng thuộc nhiều ngành, sự phân công giữa các ngành là rõ ràng, tỉnh độc lập giữa các ngành lớn hơn nhiều so với sự thống nhất. Mặc dù mô hình này có lợi cho việc phân công thực hiện nhiệm vụ giữa các cơ quan chống tham nhũng, nhưng nó không có lợi cho việc tập hợp nguồn lực chống tham nhũng, khiến các cơ quan chống tham nhũng nhìn bề ngoài là một hệ thống hoàn chỉnh nhưng trên thực tế khó tương tác, thông tin với nhau, dẫn đến trong mọi lĩnh vực thì mạnh ai nấy làm. Từ những phân tích trên có thể thấy rằng, “từ việc điều tra vụ án tham nhũng quyền lực đến việc xây dựng hệ thống kiểm soát quyền lực là xu thế tất yếu của chống tham nhũng”. Các biện pháp giám sát còn đơn lẻ, mức độ chống tham nhũng chưa đủ mạnh. Mặc dù Luật giám sát hành chính trao nhiều quyền hạn hơn cho cơ quan giám sát, như quyền điều tra, trinh sát quyền kiến nghị và xử phạt, nhưng căn cứ theo quy định của Luật tố tụng hình sự thì quyền điều tra, trinh sát thuộc về cơ quan kiểm sát. Các quyền hạn của cơ quan giám sát có thể giải quyết các vụ việc vi phạm pháp luật thông thường, nhưng liên quan đến các vụ án lớn, vụ án quan trọng và liên quan đến các quan chức cấp cao của đảng và chính phủ thì không đủ năng lực và khó có thể phát huy vai trò nổi bật, bởi vì các quyền hạn trên không đủ sức cưỡng chế, còn quyền điều tra, trinh sát có thể thông qua các biện pháp cưỡng chế mạnh mẽ để tạo điều kiện cho việc phá án và nâng cao hiệu quả xử lý vụ án. Tóm lại, việc lồng ghép các nguồn lực chống tham nhũng là yếu tố then chốt để xây dựng một hệ thống chống tham nhũng hiệu quả, trong khi thể chế hóa công tác chống tham nhũng chính là giải pháp bền vững lâu dài. Nếu không có một thiết kế tổng thể từ cấp cao để chống tham nhũng, hiện tượng “cửa xoay” của quyền lực sẽ liên tục xảy ra, dẫn đến hiệu ứng lỗ đen trong hệ thống.

2. Thể chế lãnh đạo của các cơ quan giám sát 

Sự thành bại trong hoạt động của hệ thống giám sát nội bộ của cơ quan giám sát phụ thuộc vào việc thể chế lãnh đạo, đặc biệt là thể chế quyết sách có tính khoa học và cơ chế làm việc nội bộ có hoàn thiện hay không. Điều này xuất phát từ thực tế rằng, mặc dù Luật giám sát của Trung Quốc nhấn mạnh sự giám sát tổng thể kết hợp giữa bên trong và bên ngoài, nhưng chế độ kiểm soát lẫn nhau trong việc thực thi quyền giám sát lại thiên về giám sát kiểm soát bên trong. Mặc dù những người ra quyết định cải cách thể chế giám sát nhà nước xác định quyền giám sát không phải là quyền hành chính, cũng không phải là quyền tư pháp mà là một loại quyền lực độc lập đặc biệt, nhưng không thể phủ nhận hoàn toàn rằng quyền giám sát vẫn có những đặc trưng nhất định của quyền hành chính và quyền tư pháp. Trước khi quyền giám sát độc lập chưa được vận hành đầy đủ và có được những kinh nghiệm phong phú, thể chế lãnh đạo cũng như cơ chế làm việc của các cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp vẫn có ý nghĩa tham khảo quan trọng đối với hoạt động của các cơ quan giám sát.

Các cơ quan kiểm sát có thể chế lãnh đạo tương đối phức tạp, khác biệt so với các cơ quan hành chính thường tuân theo chế độ thủ trưởng phụ trách đơn nhất. Thể chế lãnh đạo của các cơ quan kiểm sát được cho là một cơ chế kết hợp giữa sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và sự lãnh đạo tập thể của Ủy ban kiểm sát, xuất phát từ nguyên tắc bảo đảm tính độc lập của xét xử, giữa Tòa án cấp trên và cấp dưới có quan hệ giám sát, nhưng trên thực tế, các cơ quan xét xử dường như ngày càng thể hiện khuynh hướng hành chính hóa. Cơ quan giám sát nhà nước là cơ quan nhà nước hợp nhất làm việc với đơn vị kiểm tra kỷ luật của Đảng, vì vậy, thể chế lãnh đạo của cơ quan giám sát dựa trên các quy định của Điều lệ Đảng và các quy định của đảng về thể chế lãnh đạo kiểm tra kỷ luật. Điều lệ Đảng quy định, Ủy ban Kiểm tra kỷ luật các cấp và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật cấp cơ sở làm việc dưới sự lãnh đạo kép của đảng ủy cùng cấp và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật cấp trên, Ủy ban Kiểm tra ký luật cấp ủy cấp trên tăng cường sự lãnh đạo đối với Ủy ban Kiểm tra kỷ luật cấp dưới. Điều 10 Luật giám sát quy định: “Ủy ban Giám sát nhà nước lãnh đạo công việc của Ủy ban Giám sát địa phương các cấp, Ủy ban Giám sát cấp trên lãnh đạo công việc của Ủy ban Giám sát cấp dưới”. Có thể nói, việc thiết lập mối quan hệ lãnh đạo cấp trên và cấp dưới của cơ quan giám sát trong Luật giám sát như vậy có lợi cho Ủy ban Giám sát các cấp giảm thiểu hoặc loại bỏ phiền hà, vướng mắc trong công việc thực tế và thực hiện quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật". Theo tinh thần của “Quyết định của Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc về một số vấn đề lớn liên quan đến đi sâu cải cách toàn diện” được thông qua tại Hội nghị Trung ương 3 khóa XVIII của Đảng Cộng sản Trung Quốc, vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu là làm thế nào để thực hiện hiệu quả các nội dung cải cách đã đề ra, trong điều tra tội phạm chức vụ, Ủy ban Giám sát địa phương phải căn cứ chính vào sự lãnh đạo, chỉ đạo của Ủy ban Giám sát cấp trên, việc xử lý manh mối, điều tra vụ việc phải báo cáo đảng ủy cùng cấp, đồng thời báo cáo Ủy ban Giám sát, Ủy ban Kiểm tra kỷ luật cấp trên. Trên thực tế, Đảng ủy cùng cấp và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật cấp trên thường có sự thống nhất cao về mục tiêu tổng thể trong chống tham nhũng, nhưng không loại trừ do có sự khác nhau trong nhận thức đối với từng trường hợp, hoặc do sợ phải chịu trách nhiệm chính trong việc xây dựng chính phủ liêm chính, thậm chí xuất phát từ chủ nghĩa bảo hộ địa phương mà nảy sinh sự bất đồng ý kiến với Ủy ban Kiểm tra kỷ luật cấp trên. Trong trường hợp này, nên có quy định rõ ràng về việc bộ phận xử lý vụ việc cụ thể cần lắng nghe ý kiến của ai. Điều 4 Luật giám sát quy định: “Ủy ban Giám sát thi hành quyền giám sát một cách độc lập theo quy định của pháp luật, không chịu sự can thiệp của cơ quan hành chính, tổ chức xã hội và cá nhân”. Chủ thể thực thi độc lập chức trách, quyền hạn được đề cập trong quy định đó rốt cuộc là cơ quan giám sát thực hiện quyền xử lý vụ án cụ thể hay là toàn bộ hệ thống cơ quan Ủy ban Giám sát. Nếu là đề cập cơ quan giám sát xử lý vụ án cụ thể, thì sự “can thiệp" được đề cập trong quy định này chỉ là hành vi của các cơ quan hành chính, các tổ chức xã hội hoặc cá nhân sử dụng quyền hạn, địa vị của mình hoặc sử dụng các biện pháp không chính đáng khác để can thiệp hoặc tác động đến việc thực hiện quyền hạn của kiểm sát viên theo quy định của pháp luật, là khi cán bộ xử lý vụ án cụ thể nảy sinh ý kiến bất đồng với cơ quan giám sát, đảng ủy cùng cấp hoặc Ủy ban Giám sát cấp trên đối với vụ án cụ thể thì phải thực hiện theo trình tự phối hợp nào, những điều này đều cần phải kịp thời xây dựng và hoàn thiện các chế độ tương ứng. Ngoài ra, quyền giám sát rốt cuộc là quyền lực quốc gia, hay là thuộc tính kép của quyền lực quốc gia và quyền lực địa phương. Cơ sở để giám sát việc thực thi pháp luật chỉ là pháp luật, pháp quy nhà nước, hay là bao gồm các quy định của địa phương? Những điều này cũng cần được làm rõ về mặt lý thuyết.

Có hai cách tốt nhất để kiểm soát quyền lực công: thứ nhất là cân bằng và kiểm soát giữa các quyền lực, tập trung vào việc đưa quyền lực bên ngoài vào để giám sát; thứ hai là kiểm soát cơ chế vận hành quyền lực bên trong, nhấn mạnh vai trò của các trình tự pháp lý trong việc điều chỉnh hoạt động của quyền lực. Sự kiểm soát lẫn nhau đối với quyền lực công chính là chân lý vĩnh hằng và bất biến. Nền chính trị hiện đại phải là nền chính trị pháp quyền, có nghĩa là nhà nước vừa phải dựa vào pháp luật đồng thời phải phục tùng pháp luật và thực thi các quyền lực được pháp luật trao cho theo sự ủy quyền và thủ tục của pháp luật. Sau khi xác định rõ thể chế lãnh đạo của cơ quan giám sát, việc hoàn thiện cơ chế làm việc nội bộ của nó sẽ trở nên thông suốt, cơ chế làm việc bên trong của cơ quan giám sát có thể rút kinh nghiệm từ việc phân chia quyền hạn của Luật hành chính đối với cơ quan hành chính, công tác giám sát được chia thành ba phần: ra quyết sách, thực hiện và xem xét lại, có sự ràng buộc lẫn nhau giữa các bên, sự tách biệt giữa quyền ra quyết định và quyền thực thi là phù hợp với các luật cơ bản của nền hành chính hiện đại, tránh tình trạng các cơ quan giám sát vừa làm “trọng tài” vừa làm “vận động viên”. Việc thiết lập cơ quan xem xét lại tạo khả năng cho bên đương sự tự giải quyết và cũng đáp ứng nhu cầu tự khắc phục, tự hoàn thiện của cơ quan giám sát. Việc bảo vệ quyền lợi của những người bị giám sát và việc sử dụng quyền hạn của những người giám sát có tầm quan trọng như nhau. Hai điều này cần được phối hợp thực hiện trong thực tế, và không nên phiến diện chỉ đơn phương nhấn mạnh một bên mà coi nhẹ bên kia. Các phương tiện để đối tượng giám sát duy trì quyền lợi của mình dường như bị suy yếu trong Luật giám sát, khi những quy định liên quan không được duy trì liên tục. Trước đây, trong mô hình giám sát hành chính, ngoài việc xem xét lại, đối tượng giám sát còn được hưởng các phương thức hỗ trợ khác, thậm chí có thể sử dụng hình thức tố tụng để bảo vệ quyền lợi của mình. Có ba loại cơ chế ra quyết định chính để thực thi quyền giám sát:

Một là tập thể lãnh đạo nghiên cứu ra quyết định. Nó chủ yếu nhằm vào các tình huống sau: Điều 31 Luật giám sát quy định: “Người đang bị điều tra tình nghi liên quan tội phạm chức vụ chủ động nhận tội và nhận hình phạt thuộc một trong các trường hợp sau đây: tập thể lãnh đạo cơ quan giám sát nghiên cứu, đồng thời báo cáo cơ quan giám sát trên một cấp phê chuẩn, có thể đưa ra kiến nghị hình phạt giảm nhẹ khi chuyển sang Viện kiểm sát nhân dân:  Tự giác đầu thú, thành khẩn ăn năn hối lỗi; Tích cực phối hợp trong công tác điều tra, như khai báo trung thực hành vi phạm tội mà cơ quan giám sát chưa nắm được; Tích cực trả lại tang vật, giảm tổn thất;  Có công lớn hoặc vụ án liên quan đến tình hình lợi ích quan trọng của quốc gia”. Hai là, Điều 32 Luật giám sát quy định: “Người liên quan đến tội phạm chức vụ tố giác, vạch trần hành vi vi phạm pháp luật, phạm tội của người bị điều tra, nếu điều tra viên kiểm chứng là sự thật, hoặc cung cấp được manh mối quan trọng, hữu ích cho việc điều tra các vụ án khác, thì tập thể lãnh đạo cơ quan giám sát nghiên cứu và báo cáo cơ quan giám sát cấp trên một cấp phê chuẩn, có thể đề xuất hình phạt khoan hồng khi chuyển sang Viện kiểm sát nhân dân”. Ba là, Điều 42 Luật giám sát quy định: “Điều tra viên phải thực hiện nghiêm túc phương án điều tra, không được tùy ý mở rộng phạm vi điều tra, thay đổi đối tượng, sự việc điều tra. Đối với các vấn đề quan trọng trong quá trình điều tra cần xin ý kiến và báo cáo theo quy trình sau khi nghiên cứu tập thể”. Bốn là, Điều 43 Luật giám sát quy định: “Cơ quan giám sát áp dụng các biện pháp tạm giữ cần do lãnh đạo cơ quan giám sát thực hiện thông qua tập thể thảo luận quyết định. Cơ quan giám sát dưới cấp thành phố của quận/huyện áp dụng biện pháp tạm giữ cần báo cáo với cơ quan giám sát trên một cấp để được phê duyệt. Các cơ quan giám sát cấp tỉnh áp dụng các biện pháp tạm giữ phải báo cáo với Ủy ban Giám sát nhà nước lập hồ sơ, Thời gian tạm giữ không quá 3 tháng. Trong trường hợp đặc biệt, có thể gia hạn một lần, thời gian gia hạn không quá 3 tháng. Trường hợp cơ quan giám sát dưới cấp tỉnh áp dụng biện pháp tạm giữ thì thời gian gia hạn tạm giữ phải báo cáo cơ quan giám sát trên một cấp phê duyệt. Nếu cơ quan giám sát phát hiện việc áp dụng biện pháp tạm giữ là không thích hợp, thì cơ quan đó phải kịp thời hủy bỏ. Khi cơ quan giám sát áp dụng biện pháp tạm giữ, có thể căn cứ nhu cầu công tác để đề xuất sự phối hợp của cơ quan công an. Cơ quan công an cần hỗ trợ theo quy định của pháp luật. 

Những vấn đề cần thảo luận tập thể trong vận hành quyền giám sát bao gồm nhiều nội dung quan trọng như: hình phạt khoan hồng đối với đối tượng giám sát và người liên quan đến tội phạm chức vụ, mở rộng phạm vi điều tra, thay đổi đối tượng và sự việc điều tra, cũng như quyết định áp dụng ba loại biện pháp tạm giữ. Tất cả những nội dung này đều được căn cứ theo các quy định hiện hành. Trong ba tình huống: hoặc liên quan đến tự do cá nhân của đối tượng giám sát (tạm giữ), hoặc liên quan đến hạn chế tự do của nhân viên giám sát, cơ quan giám sát, đều có thể dẫn đến tình trạng lạm dụng quyền lực, hoặc liên quan đến tính nhạy cảm chính trị mức độ cao (ví dụ, các điều khoản liên quan đến lợi ích quan trọng của quốc gia, cần được hiểu và áp dụng như thế nào), vì vậy cần phải có thái độ thận trọng, áp dụng biện pháp hợp lý, tăng cường giám sát chặt chẽ nội bộ khi thực thi quyền giám sát. Do Luật tổ chức giám sát riêng chưa được ban hành, làm thế nào để xác định phạm vi của người lãnh đạo của cơ quan giám sát. Dựa vào nhân sự do Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp bầu ra, hay căn cứ vào việc ban tổ chức đảng chuẩn y ai trong số các chức vụ lãnh đạo trong cơ quan này.) Các điều khoản đề cập việc nghiên cứu tập thể của cơ quan giám sát được tập trung phản ánh trong Chương 4 “Quyền giám sát” và Chương 5 “Thủ tục giám sát” của Luật giám sát. Điều này liệu có thể được hiểu các biện pháp giám sát thực sự là một phần của trình tự pháp luật cần phải nêu rõ trong hồ sơ giám sát, và cần được chuyển theo cùng hồ sơ vụ án không. Nếu quyết định đưa ra cần được nghiên cứu tập thể thì sự vắng mặt của một bộ phận hoặc cá nhân lãnh đạo liệu có tạo thành lỗi về thủ tục, thậm chí khiến quyết định mất hiệu lực không. Các quyết định nghiên cứu tập thể có thể nâng cao chất lượng xử lý vụ án, nhưng cần có những chế độ phối hợp đồng bộ nào để giải quyết sự chậm trễ về hiệu suất hoặc việc chuyển giao trách nhiệm do điều này gây ra. Ví dụ, cơ chế áp dụng biện pháp tạm giữ phải được cơ quan giám sát phê duyệt, Luật giám sát cũng không quy định cơ quan giám sát cấp trên phải hoàn thành việc thẩm tra, phê duyệt trong thời hạn bao lâu, nếu do cấp trên kéo dài thời gian, dẫn đến thông tin vụ án bị rò rỉ hoặc xảy ra sự cố an toàn giám sát liên quan, thì phải truy cứu trách nhiệm như thế nào. Mục đích chính quy định tại Điều 31 và Điều 32 là “khuyến khích người bị điều tra sau khi phạm tội cải tạo tốt, lấy công chuộc tội, tích cực hợp tác trong công tác điều tra của cơ quan giám sát, phấn đấu được đối xử khoan hồng, thể hiện tinh thần răn trước ngừa sau, trị bệnh cứu người. Đồng thời cũng tạo điều kiện thuận lợi để các cơ quan giám sát điều tra vụ án thuận tiện, tiết kiệm nhân lực, vật lực, nâng cao hiệu quả phòng, chống tham nhũng”. Bên cạnh đó, nếu cơ quan giám sát đưa ra kiến nghị hình phạt giảm nhẹ, khoan hồng thì cần phải thông qua tập thể nghiên cứu quyết định, đồng thời báo cáo cơ quan giám sát trên một cấp phê duyệt. Điều này là nhằm bảo đảm trình tự quyết sách được công bằng, công khai, tránh tình trạng tùy ý, giúp cho người đang bị điều tra chịu các chế tài pháp lý phù hợp, cũng có lợi cho việc thể hiện chính sách đối xử khoan hồng đối với những người bị điều tra có thái độ ăn năn, hối cải. Vấn đề ở đây là, mặc dù theo quy định của Luật giám sát, cơ quan giám sát có thể chuyển hồ sơ khởi tố sang Viện kiểm sát để thẩm tra khởi tố, nhưng khi thẩm tra khởi tố, cơ quan kiểm sát lại căn cứ theo đúng thủ tục quy định của Luật tố tụng hình sự để xem xét liệu người tình nghi phạm tội có tình tiết được khoan hồng hay giảm nhẹ hay không. Điều này xét về mặt logic có thể khiến Viện kiểm sát và cơ quan giám sát này sinh quan điểm bất đồng trong nhận định sự việc và áp dụng pháp luật. Xét xử của Tòa án lại là khâu cuối cùng để kết tội và tuyên án, theo tinh thần cải cách tư pháp lấy xét xử làm trung tâm, việc thu thập và nhận định tất cả các chứng cứ đều cần phải thông qua sự thẩm tra nghiêm ngặt của cơ quan xét xử mới có thể dùng làm chứng cứ để định tội và tuyên án, vì vậy quy định tại Điều 31 và Điều 32 Luật giám sát có mối liên hệ logic chặt chẽ rất lớn với nguyên tắc hoạt động của tư pháp. Nếu các khuyến nghị về hình phạt khoan hồng của cơ quan kiểm sát có thể được chuyển trực tiếp thành kiến nghị công tổ của cơ quan kiểm sát và kết luận xét xử của Tòa án thì thủ tục tố tụng hình sự chỉ còn là hình thức; nếu Viện kiểm sát và Tòa án có thể cân nhắc thủ tục đưa ra quyết định theo quy định của pháp luật, thì quy trình kiểm soát nội bộ chặt chẽ của Luật giám sát dường như là thừa.

Điều 38 Luật giám sát quy định rõ ràng về việc phê duyệt của người chịu trách nhiệm chính trong quá trình xử lý các manh mối vấn đề. Theo đó, khi cần áp dụng phương thức kiểm chứng sơ bộ, cơ quan giám sát phải thực hiện thủ tục xét duyệt theo quy định pháp luật và thành lập tổ thẩm tra. Sau khi hoàn tất công tác xác minh sơ bộ, tổ thẩm tra phải lập báo cáo về tình hình xác minh, đề xuất ý kiến xử lý, và bộ phận chủ trì sẽ đưa ra ý kiến phân loại xử lý. Báo cáo này cùng với các ý kiến phân loại xử lý sẽ được trình lên người chịu trách nhiệm chính của cơ quan giám sát để phê duyệt. Điều 39 Luật giám sát quy định: “Thông qua xác minh sơ bộ, trường hợp đối tượng giám sát bị nghi ngờ là tội phạm chức vụ cần phải truy cứu trách nhiệm pháp lý, cơ quan giám sát làm thủ tục lập án theo thẩm quyền và trình tự đúng quy định. Sau khi người chịu trách nhiệm chính của cơ quan giám sát phê duyệt hồ sơ vụ án theo quy định của pháp luật, sẽ chủ trì triệu tập cuộc họp chuyên đề để nghiên cứu, xác định phương án điều tra và quyết định các biện pháp điều tra cần áp dụng. Việc lập án để điều tra cần phải thông báo cho người bị điều tra, đồng thời thông báo cho tổ chức có liên quan. Người bị nghi ngờ vì phạm pháp luật về chức vụ nghiêm trọng hoặc tội phạm chức vụ, cần thông báo cho gia đình của người bị điều tra, đồng thời và thông báo công khai trong cộng đồng”. Ngoài ra, quy định nêu trên chủ yếu nhắm vào hai nội dung là xác minh sơ bộ manh mối giám sát và giám sát việc lập án, về cơ bản đã kế thừa hệ thống trình tự thụ lý vụ án ban đầu của cơ quan kiểm tra kỷ luật. Điều 26 của “Quy chế giám sát và thi hành kỷ luật (thử nghiệm)” quy định: đối với vụ việc có đủ điều kiện phù hợp để lập hồ sơ vụ án thì bộ phận phụ trách sẽ soạn thảo tờ trình báo cáo phê duyệt, sau khi người phụ trách chính của cơ quan kiểm tra kỷ luật thẩm tra, phê duyệt, cần báo cáo người phụ trách chính của đảng ủy (chi ủy) cùng cấp phê duyệt. Những người có trách nhiệm liên quan cần rà soát, thẩm tra đối chiếu chặt chẽ, nếu thấy đủ điều kiện lập hồ sơ vụ án thì phê chuẩn lập; nếu không đủ điều kiện lập hồ sơ vụ án thì không phê duyệt, và sẽ do cơ quan giám sát đưa ra hướng xử lý khác. Giám sát điều tra sơ cấp và giám sát lập hồ sơ vụ án đều là hành vi thực hiện quyền giám sát quan trọng, có ảnh hưởng cực kỳ lớn đến quyền và lợi ích của công dân, pháp nhân, tổ chức xã hội và các cơ quan nhà nước khác. Tuy nhiên, hai biện pháp nêu trên đề cập việc lập hồ sơ vụ án hình sự và điều tra hình sự sơ bộ, lại mang tính chất khép kín lớn, người bị điều tra và đơn vị bị điều tra hầu như không có quyền lợi được cứu trợ cũng như thiếu các biện pháp giám sát từ bên ngoài. Với biện pháp giám sát điều tra sơ bộ, cơ quan giám sát ngoài việc không thể sử dụng biện pháp điều tra tạm giữ, 11 biện pháp điều tra khác (bao gồm cả biện pháp điều tra kỹ thuật) đều có thể sử dụng, nhưng một khi bị lạm dụng, nó sẽ tạo ra mối đe dọa rất lớn cho việc bảo đảm quyền con người, trật tự pháp trị và thậm chí cả an ninh chính trị. Theo nguyên tắc cân bằng giữa sử dụng quyền lực với chế ước quyền lực, trên thực tế cần có một thiết kế trình tự chặt chẽ hơn và hệ thống chế ước quyền lực nghiêm ngặt hơn.

Điều 28 của Luật giám sát nhấn mạnh sự cần thiết của thủ tục xét duyệt nghiêm ngặt trong quá trình điều tra các tội phạm chức vụ nghiêm trọng như tham nhũng và hối lộ. Theo quy định, cơ quan giám sát, dựa trên nhu cầu điều tra, phải thông qua thủ tục phê duyệt chặt chẽ trước khi áp dụng các biện pháp điều tra kỹ thuật và trình các cơ quan liên quan thực hiện theo quy định pháp luật. Quyết định phê duyệt phải nêu rõ các loại và đối tượng phù hợp áp dụng biện pháp điều tra kỹ thuật, có hiệu lực trong thời hạn 3 tháng kể từ ngày ban hành; đối với các vụ án phức tạp, khó khăn vẫn phải tiếp tục áp dụng biện pháp điều tra kỹ thuật sau khi hết thời hạn, sau khi được phê duyệt, có thể gia hạn hiệu lực, mỗi lần không quá 3 tháng. Đối với những vụ án không cần áp dụng các biện pháp điều tra kỹ thuật, cần dỡ bỏ kịp thời”. “Các biện pháp điều tra kỹ thuật” được đề cập trong điều này là chỉ nhu cầu của các cơ quan giám sát nhằm điều tra tội phạm chức vụ, căn cứ theo quy định có liên quan của nhà nước, chủ yếu thông qua các biện pháp công nghệ thông tin để tiến hành điều tra đối với người bị điều tra có hành vi phạm tội vi phạm pháp luật về chức vụ. Các biện pháp công nghệ thông tin thường bao gồm nghe lén điện thoại, giám sát, kiểm soát điện tử, chụp ảnh hoặc quay video,... để thu được một số vật chứng nhất định. Việc áp dụng các biện pháp điều tra kỹ thuật đã tạo thuận lợi cho cuộc chiến chống tội phạm, nhưng cũng có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến các quyền cơ bản của công dân và các tổ chức (chẳng hạn như quyền riêng tư, sự tôn trọng nhân phẩm, tự do đi lại và thông tin bí mật), cho nên cần có sự kiểm soát trình tự nghiêm ngặt nhất. “Thủ tục phê duyệt nghiêm ngặt” được nêu trong Điều 28 này thiếu các quy định chi tiết và rõ ràng, thí dụ như chủ thể phê duyệt, thời hạn phê duyệt và trình tự hủy bỏ..., do đó, có thể hình thành lỗ hổng, đó là biện pháp giám sát tách rời hệ thống giám sát. “Căn cứ nhu cầu” điều kiện tiên quyết để khởi động điều tra kỹ thuật được quy định trong Điều 28 này cũng là một thuật ngữ không xác định, nhu cầu về cường độ, nhu cầu về mật độ, nhu cầu về yếu tố cấu thành, nhu cầu về tiêu chuẩn cơ bản phán đoán,... đều cần thông qua giải thích pháp luật hoặc thực thi các quy định của pháp luật một cách cụ thể để làm rõ thêm.

3. Quy định hệ thống trách nhiệm pháp lý về giám sát, tạo vòng tuần hoàn khép kín giám sát và tự giám sát

Trách nhiệm pháp lý về giám sát được hiểu là những hậu quả pháp lý mà cơ quan giám sát và nhân viên giám sát phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật và các quy định liên quan đến giám sát. Nội dung này được quy định rõ trong Điều 65 của Luật giám sát, trong đó nêu rõ: “Nếu cơ quan giám sát và nhân viên của cơ quan giám sát có một trong các hành vi vi phạm, thì người lãnh đạo phụ trách và người phụ trách trực tiếp sẽ bị xử lý theo pháp luật.” Như vậy, hệ thống trách nhiệm pháp lý này đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm và tuân thủ pháp luật của cơ quan và nhân viên giám sát: (1) Xử lý manh mối vấn đề khi chưa thông qua phê duyệt hoặc ủy quyền, phát hiện ra các tỉnh tiết vụ án quan trọng nhưng che giấu và không báo cáo, hoặc lưu giữ, xử lý các tài liệu liên quan đến vụ án một cách riêng tư; (2) Lợi dụng quyền lực hoặc ảnh hưởng của chức vụ can thiệp vào công tác điều tra để trục lợi riêng; (3) Đánh cắp, tiết lộ bất hợp pháp thông tin công tác điều tra, hoặc tiết lộ các sự việc được báo cáo, tình hình thụ lý báo cáo hoặc thông tin người tố giác; (4) Bức cung, mớm cung hoặc xi nhục, đánh đập, lăng mạ, ngược đãi, tra tấn hoặc tra tấn dưới hình thức trá hình người bị điều tra hoặc người liên quan đến vụ án; (5) Xử lý trái quy định về tài sản như kiểm tra niêm phong, tịch biên đóng băng; (6) Vi phạm quy định để xảy ra sự cố về an toàn trong khi xử lý vụ án, hoặc che giấu không báo cáo, báo cáo không đúng sự thật, xử lý không chính đáng sau sự cố về an toàn; (7) Vi phạm quy định trong áp dụng các biện pháp bắt giữ; (8) Vi phạm quy định hạn chế người khác xuất cánh, hoặc dỡ bỏ hạn chế xuất cảnh không theo quy định; (9) Các hành vi lạm dụng chức quyền, thiếu trách nhiệm trong khi thi hành công vụ, trục lợi cá nhân”. Điều khoản này quy định về việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với các cơ quan giám sát, giám sát viên thực thi chức trách, quyền hạn trái pháp luật. Để tăng cường giám sát và quản lý đối với các cơ quan giám sát và nhân viên trong việc thực thi chức trách, quyền hạn theo quy định của pháp luật, đồng thời duy trì hình ảnh và uy tín của các cơ quan này, cần áp dụng phương thức liệt kê và khái quát hóa các kỹ thuật lập pháp. Phương thức này mô tả tình hình giám sát các hành vi vi phạm pháp luật, bao quát các loại hình chủ yếu về giám sát hành vi vi phạm. Tuy nhiên, nguyên tắc áp dụng là chỉ liệt kê các loại hình quan trọng, và không bao gồm những hành vi ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi và tự do của công dân, như vi phạm quy định về điều tra kỹ thuật hoặc vi phạm quy định trong việc quyết định áp dụng biện pháp truy nã,... đây có thể xem là một lỗ hổng nghiêm trọng về lập pháp. Điều này đã sử dụng một số lượng lớn các thuật ngữ không xác định, ví dụ như “vi phạm quy định”, “xử lý không thỏa đáng”.... Nếu xuất hiện việc khuyết trống “quy định” mang tính sắp xếp trước đó, thì sẽ thiếu khả năng thao tác trong ứng dụng cụ thể điều này. Điều quan trọng hơn là, quyền điều tra và xử lý tội phạm chức vụ của cơ quan giám sát và nhân viên giám sát của cơ quan đó sẽ do chính cơ quan giám sát tự thực hiện trong thực tế hoạt động, và các quy định của Luật giám sát cũng xác định tính hợp lý của hiện trạng này. Việc sắp xếp chế độ giám sát hiện tại có thể không hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc công bằng và chính nghĩa của việc “không thể tự mình làm thẩm phán”, đồng thời dễ dẫn đến tình trạng tự giám sát trở thành tự bảo vệ. Để khắc phục vấn đề này, một giải pháp thể chế tối ưu và khả thi là giao nhiệm vụ giám sát các vi phạm pháp luật về chức vụ và tội phạm chức vụ của giám sát viên cho cơ quan kiểm sát nhà nước. Điều này sẽ giúp ngăn chặn tình trạng mở rộng quá mức quyền giám sát mà không chịu sự ràng buộc, đảm bảo tính minh bạch và công bằng trong hoạt động giám sát.