Trong bối cảnh hội nhập toàn cầu sâu rộng, việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về quản lý động vật nuôi đang trở thành một yêu cầu cấp thiết. Đặc biệt, mối quan hệ giữa con người và động vật nuôi, nhất là động vật đồng hành như chó mèo, đòi hỏi những tiêu chuẩn mới về phúc lợi động vật theo chuẩn mực quốc tế, đảm bảo an toàn sức khỏe cộng đồng và phòng ngừa dịch bệnh.
“Đại biểu Quốc hội với việc hoàn thiện chính sách pháp luật về bảo về vật nuôi” do Ban Công tác đại biểu phối hợp với Chương trình Thay đổi hành vi hướng tới phát triển bền vững Việt Nam (SBCC Vietnam) và tổ chức Soi Dog Foundation biên soạn. Tập san được biên soạn nhằm trang bị cho các đại biểu Quốc hội những kiến thức chuyên sâu và kỹ năng cần thiết trong lĩnh vực quản lý động vật nuôi, đặc biệt là các quy định về động vật đồng hành. Đây là công cụ thiết yếu giúp các đại biểu nâng cao năng lực trong việc xây dựng, giám sát và hoàn thiện chính sách pháp luật về bảo vệ động vật.
Nội dung Tập san không chỉ tổng hợp hệ thống văn bản pháp luật hiện hành mà còn phân tích những khoảng trống trong chính sách, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện khung pháp lý phù hợp với xu thế hội nhập. Tập san đặc biệt chú trọng các vấn đề về phúc lợi động vật theo tiêu chuẩn quốc tế, các biện pháp đảm bảo môi trường an toàn và phòng chống dịch bệnh hiệu quả. Đây sẽ là tài liệu tham khảo quan trọng, hỗ trợ các đại biểu Quốc hội trong xây dựng khung pháp lý toàn diện và giám sát về động vật nuôi, hướng tới một xã hội nhân văn, an toàn và phát triển bền vững.
Với tính chất là ấn phẩm phục vụ hoạt động bồi dưỡng của Ban Công tác đại biểu, hy vọng Tập san sẽ giúp các đại biểu Quốc hội có thêm thông tin tham khảo về động vật nuôi để sử dụng trong hoạt động của mình ở Quốc hội. Chúng tôi, mong nhận được ý kiến đóng góp nhằm hoàn thiện các ấn phẩm sau này.

(Xin mời đại biểu tải tài liệu tại đây)

Thực tế tại Trung Quốc cho thấy, việc xây dựng lý luận luật học giám sát trước tiên phải xây dựng trên cơ sở lý luận khoa học, chặt chẽ. Với tiền đề phân định nghiêm ngặt giữa luật học giám sát và Luật giám sát, thì cơ sở lý luận của luật học giám sát nhà nước chủ yếu nhấn mạnh căn cứ lập luận và tiền đề lý luận về sự tồn tại và tiếp tục phát triển của ngành khoa học này.

1. Nguyên tắc giám sát quyền lực xã hội chủ nghĩa và chế độ tập trung dân chủ

Nguyên tắc giám sát quyền lực xã hội chủ nghĩa là một loại thực tiễn cụ thể của nguyên tắc chế ước quyền lực trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, đối ứng với nguyên tắc phân quyền và kiểm soát, cân bằng của truyền thống phương Tây.  Lý luận phân quyền có thể truy nguyên tới học giả nổi tiếng của Hy Lạp cổ Aristotle, học thuyết phân quyền cận đại do John Locke khởi xướng, và được phát triển hoàn thiện bởi Montesquieu, trải qua thực tiễn tại các nước như Pháp, Anh và Mỹ, hình thành nên các thể chế chính trị nhà nước như chế độ bán tổng thống của Pháp, chế độ Anh quốc và chế độ tổng thống của Mỹ, các thể chế chính trị này mang đậm tính đại diện trên phạm vi thế giới hiện nay. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác khi phê phán lý luận “tam quyền phân lập” cũng nhấn mạnh tính cần thiết của việc kiểm soát quyền lực. Tóm lại, nguyên tắc kiểm soát quyền lực là một loại nguyên tắc quan trọng liên quan tới cấu trúc hệ thống hiến pháp của nhà nước pháp quyền hiện đại, cùng với nguyên tắc quyền làm chủ của nhân dân, nguyên tắc nhân quyền cơ bản và nguyên tắc pháp trị cấu thành nên bốn nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp.

Luật học giám sát của Trung Quốc được xây dựng trên cơ sở lý luận của nguyên tắc giám sát quyền lực xã hội chủ nghĩa và chế độ tập trung dân chủ. Lấy nguyên tắc phân quyền và kiểm soát, cân bằng làm cơ sở lý luận, trong phạm vi thế giới hiện nay chủ yếu hình thành nên ba loại mô hình giám sát, gồm chuyên viên giám sát thuộc cơ quan đại nghị, tổ chức giám sát hành chính thuộc cơ quan hành chính và giám sát độc lập. Mô hình giám sát nhà nước hiện nay của Trung Quốc khác so với ba loại mô hình nêu trên. Khoản 1 điều 3 Hiến pháp Trung Quốc quy định, “Tổ chức nhà nước nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa thực hiện theo nguyên tắc của chế độ tập trung dân chủ”, đồng thời trên cơ sở đó quy định lôgích “Nhân dân - Đại hội đại biểu nhân dân - Tổ chức nhà nước”. Loại chế độ tập trung dân chủ với tư cách là nguyên tắc tổ chức chính thể này, trong thực tiễn cải cách Trung Quốc, thể hiện qua các mối quan hệ đa phương như quan hệ giữa các tổ chức nhà nước, quan hệ giữa trung ương và địa phương, quan hệ chính trị - kinh tế và quan hệ nhà nước - xã hội, cấu trúc hệ thống hiến pháp nhất nguyên và cấu tạo nhị tầng quyền lực do nó hình thành đã quyết định định vị trí hiến định của cơ quan giám sát là “cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát nhà nước dưới sự quản lý, theo dõi của Đại hội đại biểu nhân dân”. Chính trên cơ sở này, Trung Quốc xuất phát từ phương diện tầng nấc, cấp bậc của tổ chức nhà nước, chế độ giám sát nhà nước coi “giám sát bao trùm toàn diện" là đặc trưng chủ yếu bắt đầu được hình thành.

2. Nghĩa vụ liêm khiết của cán bộ, công chức

Trong luật hành chính truyền thống, như quan hệ giữa chính quyền và công chức thường được coi là thuộc phạm trù quan hệ quyền lực đặc biệt, cùng với sự nâng cấp của quan điểm pháp trị và tư tưởng nhân quyền kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai đến nay, phạm vi áp dụng thực tế của lý luận này cũng bị thu hẹp lại. Về tính chính đáng của quan hệ quyền lực đặc biệt cũng như nó có thuộc trường hợp ngoại lệ của tính phổ biến pháp trị hay không, hiện tại còn nhiều tranh luận. Mặt khác, trong quan hệ quyền lợi - nghĩa vụ của công chức, quan niệm vai trò, nghĩa vụ của công chức trong luật hành chính truyền thống đã bị suy yếu. Gác lại tranh luận, về chế độ công chức, có một nguyên tắc được tiếp nhận rộng rãi là: công chức phải tuân thủ nghĩa vụ liêm khiết. Nghĩa vụ liêm khiết của công chức đề cập ba khía cạnh: một là phẩm chất cá nhân và tác phong xã hội, hai là danh tiếng chính quyền và sự công bằng, tín nhiệm, ba là sử dụng quyền lực công và ổn định chính quyền. Như nhà tư tưởng khai sáng nổi tiếng Montesquieu đã nói: “Trong chính thể cộng hòa và chính trị dân chủ, phẩm chất đạo đức là một loại sức mạnh nhà nước. Nếu tham ô, truy lạc, thoái hóa, thì chế độ pháp trị sẽ tê liệt, nhà nước sẽ tan rã”.

Nghĩa vụ liêm khiết của công chức Trung Quốc được xây dựng bởi Hiến pháp và pháp luật, cấu trúc quy phạm của nó bao gồm quy phạm mang tính mệnh lệnh và quy phạm mang tính nghiêm cấm. Khoản 2 Điều 27 Hiến pháp Trung Quốc hiện hành quy định: “Mọi cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước bắt buộc phải dựa vào sự hậu thuẫn của nhân dân, duy trì thường xuyên mối liên hệ mật thiết với nhân dân, lắng nghe ý kiến và kiến nghị của nhân dân, tiếp nhận sự giám sát, nhắc nhở của nhân dân, ra sức phục vụ nhân dân”. Điều 12 Luật công chức Trung Quốc quy định, công chức phải thực hiện nghĩa vụ trong sạch, chính trực, và Điều 53 quy định công chức phải tuân thủ kỷ luật, không được có các hành vi sau đây: “tham ô, hối lộ, nhận hối lộ, lợi dụng chức vụ để làm lợi cho bản thân hoặc làm lợi cho người khác”, “vi phạm kỷ luật tài chính, lãng phí tài sản quốc gia, và “tham gia các hoạt động kinh doanh thu lợi, kiêm nhiệm chức vụ tại các doanh nghiệp hoặc tổ chức kinh doanh thu lợi khác”. Chế độ giám sát nhà nước Trung Quốc mở rộng nghĩa vụ liêm khiết của công chức, sang nghĩa vụ liêm khiết của mọi cán bộ, công chức, đồng thời nhằm cụ thể vào “mọi cán bộ, công chức sử dụng quyền lực công" nêu tại Điều 3 Luật giám sát, và sáu loại “cán bộ, công chức” và “cán bộ liên quan" liệt kê tại Điều 15 luật này. Có học giả chỉ ra rằng: “Giám sát nhà nước bao trùm toàn diện đã vượt ra khỏi sự lý giải về quyền lực công truyền thống.

Sở dĩ nghĩa vụ liêm khiết của cán bộ, công chức trở thành cơ sở lý luận của luật học giám sát nhà nước là do hai nguyên nhân: thứ nhất, nghĩa vụ liêm chính của cán bộ, công chức và nguyên tắc giám sát xã hội chủ nghĩa, cũng như chế độ tập trung dân chủ đều cung cấp tiền đề lập luận cơ bản nhất cho sự tồn tại của ngành luật học giám sát nhà nước. Chính vì cán bộ, công chức phải thực hiện nghĩa vụ liêm khiết mà việc sử dụng quyền lực công của họ không được tuỳ tiện bừa bãi, phải thực hiện nghiêm chỉnh theo quy định của pháp luật, đồng thời từ đó đưa ra một chuỗi các yêu cầu như không được tham ô, nhận hối lộ, hối lộ, không được mở doanh nghiệp hoặc kiêm nhiệm chức vụ tại các doanh nghiệp kinh doanh, không được lợi dụng chức quyền để tư lợi, không được lãng phí tài sản nhà nước..., có như vậy sự tồn tại của ngành luật học giám sát nhà nước mới có ý nghĩa hiện thực và giá trị lý luận. Thứ hai, nghĩa vụ liêm khiết của cán bộ, công chức tạo căn cứ xác định giới hạn tương đối rõ ràng việc xác định đối tượng nghiên cứu và phạm trù nghiên cứu của luật học giám sát nhà nước. Ví dụ, phạm vi chủ thể tuân thủ nghĩa vụ liêm khiết, tức đối tượng giám sát mà luật học giám sát nhà nước nghiên cứu, vì thể loại chủ thể nào đó cần thực hiện loại nghĩa vụ này sẽ rất có khả năng được đưa vào phạm vi của đối tượng giám sát; hay như, hình thức biểu hiện vi phạm nghĩa vụ liêm khiết, tức nội dung hành vi vi phạm kỷ luật, vi phạm quy định chức vụ mà luật học giám sát nhà nước nghiên cứu, vì thể các nội dung cấu thành như không được lợi dụng chức quyền để tư lợi và không được lãng phí tài sản nhà nước, sẽ liên quan tới nội dung giám sát và các tội danh phạm tội chức vụ mà luật học giám sát nhà nước nghiên cứu. Ngoài ra, còn có các cơ quan tổ chức bảo đảm nghĩa vụ liêm khiết, tức các tổ chức giám sát và các mối quan hệ mà luật học giám sát nhà nước nghiên cứu, các biện pháp giám sát bảo đảm nghĩa vụ liêm khiết chính là phạm vì thẩm quyền và các giải pháp do luật học giám sát nhà nước đưa ra, v.v..

3. Nguyên lý giám sát pháp luật

Nguyên lý giám sát pháp luật là biểu hiện cụ thể của nguyên tắc pháp trị trong hiến pháp nhà nước hiện đại và trong lĩnh vực giám sát nhà nước, giá trị cốt lõi của nó là dùng hiến pháp và pháp luật để điều chỉnh hoạt động giám sát của một quốc gia. Giám sát pháp luật là cơ sở lý luận, tư tưởng cơ bản, định hướng giá trị và tiêu chuẩn đánh giá của Luật giám sát, cũng là nền móng xây dựng lý luận, là hạt nhân của hệ thống lý luận, là tiêu chuẩn đánh giá giá trị của luật học giám sát. Vài năm gần đây, cải cách thể chế giám sát nhà nước đã có đóng góp quan trọng trong việc thúc đẩy quản lý nhà nước toàn diện theo pháp luật, xây dựng nhà nước pháp trị xã hội chủ nghĩa đặc sắc Trung Quốc; đồng thời, cũng cần nhận thấy vẫn còn nhiều không gian phát triển về tính hệ thống, tính toàn cục và tính liên đới giữa các biện pháp cải cách. Nói tóm lại, thực tiễn cải cách còn thiếu hụt sự chỉ dẫn của lý luận cơ bản. Có bốn nguyên tắc giám sát pháp luật cũng có thể coi là tiêu chuẩn của quyết sách cải cách cũng như của chế độ và hành vi giám sát:

 Nguyên tắc tính hợp hiến

Nguyên tắc tính hợp hiến cũng là giám sát pháp luật về mặt hình thức, hoặc có thể gọi là giám sát theo pháp luật xét trên nghĩa hẹp. Lôgích hợp pháp hóa giám sát hàm chứa trong giảm sát pháp luật, về bản chất chính là yêu cầu mọi hoạt động giám sát đều phải phù hợp với pháp luật, qua đó khiến nó đạt được tỉnh chính đáng về hình thức ở mức độ thấp nhất. Nguyên tắc tính hợp hiến là tiền đề của mọi chế độ và hoạt động liên quan tới giám sát, là yêu cầu cơ bản và tiêu chuẩn thấp nhất của giám sát pháp luật. (1) Ở phương diện ứng dụng pháp luật, nguyên tắc tính hợp hiến đòi hỏi những yêu cầu sau đối với giám sát: một là thượng tôn pháp luật, từ đó xác nhận mối quan hệ trên dưới giữa pháp luật và các hoạt động giám sát, bảo đảm quyền lập pháp tương đương với vị trí ưu việt của quyền giám sát, hàm nghĩa cơ bản của nó là không xung đột; hai là bảo lưu pháp luật, tức một số sự vụ pháp luật nào đó bắt buộc phải do pháp luật quy định, thì cơ quan giám sát không được vượt quyền, không được bổ sung hoặc tự quy định đặt ra thêm quyền hạn khi chưa được ủy quyền; ba là giám sát theo quy định pháp luật, điều này đòi hỏi các hành vi giám sát cụ thể giảm bớt quyền lực hoặc nghĩa vụ dự kiến, phải căn cứ vào các quy phạm hành vi mà pháp luật hoặc quy định của Luật giám sát, việc ủy quyền suy diễn từ quy phạm tổ chức không đủ tiêu chuẩn để làm căn cứ. (2) Về phương hoạt động cụ thể, nguyên tắc tính hợp hiến còn đưa ra ba yêu cầu đối với giám sát, gồm chủ thể hợp pháp, trình tự hợp pháp và phương thức hợp pháp, tức chủ thể hành vi, trình tự hoạt động và phương thức hoạt động của hoạt động giám sát nhà nước đều phải phù hợp với các quy định pháp luật liên quan. 

Nguyên tắc tính chính đảng dân chủ

Nguyên tắc tính chính đảng dân chủ là hình thức biểu hiện ở cấp độ cao hơn của nguyên tắc tính hợp hiến, theo ý nghĩa này, việc giám sát phù hợp với pháp luật đã được hợp pháp hóa về ý nghĩa chính trị, căn nguyên của nó chính là tính chính đáng mà nền dân chủ theo đa số (majoritarian democracy) trao cho. Nguyên tắc tính chính đáng dân chủ là kế sách cơ bản và tiêu chuẩn chung của giám sát pháp luật, thể hiện ở các phương diện như thảo luận và hình thành phương án cải cách giám sát, xây dựng và thông qua các quy định và chế độ liên quan tới giảm sát, hình hành và thực hiện chức trách của cán bộ lãnh đạo và các nhân viên làm việc khác tại cơ quan giám sát các cấp, cho đến việc tổ chức vận hành và hoạt động thường ngày của cơ quan giám sát các cấp. Sự thiếu sót về nguyên tắc tính chính đáng dân chủ là ở chỗ dễ dàng hy sinh lợi ích của nhóm thiểu số, do đó một mặt cần đẩy mạnh tính chính đáng trong mô thức quyết sách đồng thuận, mặt khác, điều quan trọng hơn là phải coi nguyên tắc bảo đảm nhân quyền là định hướng giá trị và tiêu chuẩn tối cao của giám sát pháp luật.

Nguyên tắc hoàn thiện chức năng

Nguyên tắc hoàn thiện chức năng là yêu cầu tất yếu để tăng cường hiệu năng chống tham nhũng, thực hiện hệ thống giám sát nhà nước và hiện đại hóa năng lực giám sát nhà nước, vừa cung cấp căn cứ lý luận mang ý nghĩa thực chất về nguồn gốc của Luật giám sát, vừa là mục tiêu quan trọng để Luật giám sát tiếp diễn và phát triển, do đó nó cũng là mục tiêu trực tiếp và là tiêu chuẩn khá cao của giám sát pháp luật. Nguồn gốc của nguyên tắc này chính là một nghi vấn diễn ra suốt mấy trăm năm: “Tam quyền phân lập” có là mô hình phân lý tưởng hay không. Như giáo sư Ackerman đã nói: “Không có lý do gì cho rằng những tác giả kinh điển này đã thiết kế ra chế độ phân quyền một cách hoàn hảo”. “Không có sự khám phá học thuật của bất kỳ lĩnh vực nào bị chi phối bởi một nhà tư tưởng duy nhất chứ chưa nói đến một nhà tư tưởng thế kỷ XVIII”. Về mặt phân bố quyền lực nhà nước, “nguyên tắc chức năng phù hợp” được phát triển sau chiến tranh bởi nước Đức, không chỉ quan tâm tới việc bảo đảm tự do cá nhân của học thuyết phân quyền theo hình thức truyền thống, mà đồng thời còn chú trọng “tính chính xác” trong thực thi quyền lực nhà nước, tức coi trọng việc thông qua hoàn thiện, phân bố quyền lực nhà nước để có được tính chính đáng trong phương án phân bổ quyền lực nhà nước. Nguyên lý phân bổ quyền lực của chức năng này đòi hỏi phân bố thẩm quyền tương ứng của các loại nhiệm vụ nhà nước cho các cơ quan có lợi thế chức năng dựa theo tổ chức, kết cấu, trình tự và nhân sự, từ đó, một mặt “bổ sung thực chất nội hàm của chế độ tập trung dân chủ”, mặt khác cũng giải thích “thực chất” về vị trí hiến pháp độc lập của cơ quan giám sát nhà nước. Nói sâu hơn, nguyên tắc hoàn thiện chức năng không chỉ thể hiện ở phương diện kết cấu hệ thống hiến pháp nhà nước, mà còn được áp dụng ở tầng diện thực thi pháp luật giám sát, bao gồm coi nguyên tắc hoàn thiện chức năng là chỉ dẫn để tiến hành sửa đổi lập pháp, giám sát thực thi pháp luật và ứng dụng trong lĩnh vực tư pháp.

Nguyên tắc bảo đảm quyền con người

Nguyên tắc bảo đảm quyền con người là xu thế tất yếu trong xây dựng nhà nước pháp trị xã hội chủ nghĩa đặc sắc Trung Quốc, là định hướng giá trị và tiêu chuẩn tối cao của giám sát pháp trị. Năm 2004, kỳ họp thứ hai Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc lần thứ X đã thông qua bản Hiến pháp sửa đổi, lần đầu tiên đưa khái niệm “quyền con người” vào Hiến pháp, quy định rõ “Nhà nước tôn trọng và bảo vệ quyền con người”. Tôn trọng và bảo vệ quyền con người là quan niệm giá trị, biểu đạt văn bản và là yêu cầu chế độ cơ bản nhất của nền chính trị dân chủ hiện đại, là tiêu chí quan trọng của văn minh chính trị xã hội chủ nghĩa. Trong bối cảnh của nền pháp luật hiện đại, Hiến pháp, pháp luật phải bảo đảm thực hiện quyền lợi và tự do công dân, có là giá trị tồn tại của chế độ pháp trị. Yêu cầu căn bản của giám sát pháp quyền chính là ở việc bảo đảm thực hiện quyền lợi và tự do công dân trong khuôn khổ thiết chế hiến pháp. Một mặt, đối với công chúng nói chung, việc theo đuổi tầng diện sâu hơn trong công tác xây dựng chính phủ liêm chính và chống tham nhũng, chính là bằng việc bảo đảm sự liêm khiết của cán bộ, công chức và sử dụng hợp lý quyền lực công, từ đó thúc đẩy xã hội hài hoà, ổn định lâu dài, bảo đảm kinh tế phát triển bền vững, thực hiện mọi người dân đều hướng chung thành quả phát triển, vì thế, bản thân sự tồn tại của giám sát nhà nước chính là báo đảm quyền con người; mặt khác, đối với đối tượng giám sát (vi phạm kỷ luật, vi phạm pháp luật hoặc phạm tội chức vụ), chế độ giảm sát và các hoạt động cũng không tước đoạt quyền lợi của họ một cách mù quáng, mà luôn có sự cân bằng giữa trùng trị tham nhũng và bảo đảm quyền con người, đưa ra những cân nhắc đa chiều dưới cán cân giám sát pháp quyền, nhằm duy trì sự cân bằng về giá trị.

4. Đối tượng nghiên cứu của luật học giám sát nhà nước

Lý luận cơ sở về giám sát

Lý luận cơ sở về giám sát là một khái niệm khác khu biệt với cơ sở lý luận giám sát, cả hai có mối quan hệ mật thiết với nhau. Quan hệ ấy có thể quy nạp như sau: Lý luận cơ sở về giám sát thông thường được xây dựng xoay quanh cơ sở lý luận giám sát, đồng thời cơ sở lý luận giám sát chỉ dẫn cho việc nghiên cứu lý luận cơ sở về giám sát, và là tiêu chuẩn để đánh giá xem lý luận cơ sở về giám sát có chính xác hay không. Lý luận cơ sở về giám sát đối lập với chế độ pháp luật giám sát và ứng dụng thực tiễn giám sát, là sự khái quát nhận thức và lý luận về quy luật chung ở thuộc tính bản chất và hoạt động giám sát của chế độ giám sát. Phạm vi nghiên cứu của lý luận cơ sở về giám sát chí ít bao gồm: (i) Nghiên cứu lịch sử chế độ giám sát; (ii) Nghiên cứu nguồn gốc pháp luật của chế độ giám sát Trung Quốc; (iii) Nghiên cứu thuộc tính và đặc trưng bản chất của chế độ giám sát; (iv) Nghiên cứu vị trí, vai trò của chế độ giám sát trong chế độ chính trị và hệ thống pháp luật nhà nước; (v) Nghiên cứu quy luật chung của hoạt động giám sát; (vi) Nghiên cứu so sánh về chế độ giám sát; (vii) Nghiên cứu mối quan hệ giữa luật học giám sát với các ngành học gần như Hiến pháp học, Đảng quy học, luật học hành chính, luật học hình sự, luật học dân sự, luật học kinh tế, luật học tố tụng và lịch sử pháp luật, và nghiên cứu về quan hệ giữa luật học giám sát với các ngành học khác như chính trị học, kinh tế học.

Hệ thống pháp luật giám sát

Nghiên cứu hệ thống pháp luật giám sát là nhằm vào một chuỗi các hệ thống pháp luật được xác lập bởi Luật giám sát và các quy định pháp lý đi kèm mà ở đó nó tồn tại như một loại luật pháp thực tế, giữa nó và chế độ giám sát được nêu trong lý luận cơ sở về giám sát là mối quan hệ phân biệt giữa thực tế như vậy và nên như vậy, giữa thực tiễn và lý luận. Phạm vi nghiên cứu vẽ hệ thống pháp luật giám sát chí ít bao gồm:

Tổ chức giám sát và các mối quan hệ trong ngoài của nó

Về vĩ mô, nó chỉ vấn đề định vị của cơ quan giám sát trong cấu trúc thiết chế hiến pháp Trung Quốc, bao gồm việc xây dựng của cơ quan giám sát và các mối quan hệ tổ chức giữa cơ quan giám sát với các cơ quan nhà nước khác; Về quy mô trung bình, nó chỉ việc thiết lập hệ thống cấp bậc của các cơ quan giám sát, mỗi quan hệ tổ chức giữa các cơ quan giám sát khác nhau, trong đó mối quan hệ tổ chức giữa các cơ quan giám sát khác nhau gồm hai loại là quan hệ tổ chức dọc giữa cơ quan giám sát cấp trên và cấp dưới, và quan hệ tổ chức ngang giữa các cơ quan giám sát cùng cấp; Về vi mô, là chỉ ba nội dung: một là xây dựng kết cấu khung bên trong các cơ quan giám sát và quan hệ giữa các tổ chức nội bộ khác nhau, tổ chức trực thuộc, tổ chức đại diện và nhân viên biệt phái; hai là hệ thống giám sát viên, bao gồm xây dụng cấp bậc, chức vụ, quyền lợi, nghĩa vụ và đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ giám sát viên; ba là nhân viên giám sát và mối quan hệ với cơ quan giám sát mà họ lệ thuộc.

Thẩm quyền giám sát và phạm vi của thẩm quyền giám sát: Về vĩ mô, chỉ phạm vi thẩm quyền của quyền giám sát, ranh giới quyền hạn giữa quyền giám sát và các quyền lực nhà nước khác; Về quy mô trung bình, chỉ thuộc tính, nội dung và đặc trưng của bản thân quyền giám sát; Về vi mô, chỉ thuộc tính, nội dung và đặc trưng của quyền giám sát, nhắc nhớ, quyền điều tra và quyền xử lý.

Biện pháp giám sát và thủ tục giám sát. Gồm ba nội dung: một là thuộc tính, nội dung và đặc trưng của từng biện pháp giám sát khác nhau; hai là trình tự, thủ tục pháp lý chính thức và hệ thống quy chế của các biện pháp giám sát khác nhau, bao gồm trình tự giám sát, nhắc nhở, trình tự quản lý và xử lý manh mối vấn đề, trình tự lập án, trình tự điều tra và trình tự xử lý; ba là cơ chế khiếu nại và thủ tục trợ giúp của các biện pháp giám sát khác nhau.

Sự gắn kết giữa hệ thống pháp luật giám sát và các hệ thống pháp luật khác. Điều này chủ yếu chỉ vấn đề gắn kết giữa hệ thống pháp luật giám sát với các hệ thống pháp luật như hệ thống pháp luật hình sự, hệ thống pháp luật hành chính.

Trách nhiệm pháp luật giám sát. Hệ thống trách nhiệm pháp luật là một trong những nội dung quan trọng của hệ thống pháp luật giám sát Trung Quốc. Chương 8 của Luật giám sát Trung Quốc căn cứ theo sự khác biệt về chủ thể đã quy định ra bốn loại trách nhiệm pháp luật: một là trách nhiệm pháp luật của đơn vị liên quan (đơn vị bị giám sát), hai là trách nhiệm pháp luật của các cán bộ liên quan, ba là trách nhiệm pháp luật của đối tượng giám sát, bốn là trách nhiệm pháp luật của cơ quan giám sát và các cán bộ làm việc liên quan.

Ứng dụng thực tiễn giám sát

Ứng dụng thực tiễn giám sát là chỉ công tác nghiên cứu lý luận và thực tiễn các nghiệp vụ giám sát cũng như các nghiên cứu về quản lý học giám sát. Những nghiên cứu ở phương diện này cần chú ý hai điểm sau:

Thứ nhất, về phương diện ứng dụng pháp luật, làm thế nào để thực hiện "phù hợp theo từng địa phương, từng thời điểm" dưới tiền đề tuân thủ các quy định liên quan về pháp luật, pháp quy. Một biểu hiện quan trọng ở đây chính là: đối diện với sự khác biệt tương đối lớn giữa các lĩnh vực giám sát và các đối tượng giám sát khác nhau, làm thế nào để bảo đảm được tính khoa học và tính khiêm tốn trong thực hiện quyền lực? 

Thứ hai, về phương diện hoạt động và quản lý thường ngày, một mặt phải vận dụng hiệu quả lý luận khoa học quản lý hiện đại liên quan trong quá trình quản lý giám sát, nâng cao hiệu quả giám sát thực tế, thực hiện sự chuyển đổi quan trọng từ quản lý giám sát kinh nghiệm sang quản lý giám sát khoa học, mặt khác, cũng cần chú ý đây mạnh việc giám sát pháp luật bên trong và giám sát pháp luật từ bên ngoài, tránh "khoảng tối dưới chân đèn".

5. Phạm trù cơ bản của luật học giám sát nhà nước

Phạm trù khoa học là cơ sở để xây dựng ngành học. Luật học giám sát với tư cách là một bộ môn khoa học, xét về hình thái lý luận, nó được xây dựng từ các phạm trù, phạm trù cơ bản của luật học giám sát lại là khái niệm cơ bản trong việc trừu tượng hóa và khái quát cao độ về đối tượng cơ bản, cũng như bản chất và quy luật của nó. Có thể nói, phạm trù cơ bản của luật học giám sát là nội dung cốt lõi của hệ thống lý luận luật học giám sát, cũng là khâu then chốt thúc đẩy công tác nghiên cứu lý luận cơ sở về luật học giám sát. Hiện nay, những nghiên cứu của giới học thuật về phạm trù cơ bản của luật học giám sát còn nhiều hạn chế, chưa hình thành được sự đồng thuận về vấn đề những phạm trù nào thuộc về phạm trù cơ bản của luật học giám sát. Ở đây, bốn cặp phạm trù gồm luật giám sát và giám sát pháp luật, quyền (lực) giám sát và quyền lợi giám sát, cơ quan giám sát và đối tượng giám sát, hành vi giám sát và trách nhiệm giám sát có thể coi là bốn cặp phạm trù cơ bản của luật học giám sát. Dưới đây khái quát hóa về các cặp phạm trù trên.

Luật giám sát và giám sát pháp luật

Luật giám sát và giám sát pháp luật là khởi điểm logic của hệ thống phạm trù cơ bản về luật học giám sát. Chúng không chỉ đề cập việc cấu thành của hệ thống lý luận luật học giám sát, mà còn trực tiếp liên quan tới sự thống nhất hữu cơ giữa lý luận và thực tiễn luật học giám sát. Có thể cho rằng, luật giám sát và giám sát pháp luật là cặp quan hệ cơ bản nhất trong quá trình nghiên cứu luật học giám sát. Việc định vị như vậy thống nhất với vị trí của nguyên lý giám sát pháp luật với tư cách là nền móng kết cấu lý luận, trung tâm của hệ thống lý luận, tiêu chuẩn đánh giá giá trị của luật học giám sát. Việc nghiên cứu giám sát tách rời khỏi luật giám sát và giám sát pháp luật sẽ như nước không nguồn, cây không gốc. Do vậy, luật giám sát và giám sát pháp luật có thể coi là cặp phạm trù cơ bản đầu tiên trong nghiên cứu lý luận luật học giám sát.

Trong đó, đối với Luật giám sát, ngoài bộ luật Luật giám sát đã được thông qua và thi hành, và Luật xử lý vi phạm công vụ hành chính, Luật thanh tra đang trong quá trình nghiên cứu xây dựng, còn bao gồm các loại pháp luật giám sát khác, các quy định đi kèm, và các nội dung liên quan tới giám sát về giải thích giám sát và giải thích tư pháp; về giám sát pháp luật, tác giả xin không trình bày thêm.

Quyền (lực) giám sát và quyền lợi giám sát

Quyền (lực) giám sát và quyền lợi giám sát là nội dung cốt lõi của hệ thống phạm trù cơ bản về luật học giám sát. Mối quan hệ giữa quyền lợi và quyền lực và đâu là vấn đề bản chất là một mệnh đề quan trọng trong nghiên cứu luật học. Có học giả đề xuất: “Quyền lợi và quyền lực là cặp phạm trù cơ bản trong pháp luật, chúng có mối quan hệ mật thiết cùng tồn tại và chế ước lẫn nhau”. Một suy đoán nổi tiếng của học thuyết quyền làm chủ của nhân dân, tức quan điểm quyền làm chủ ở dân. Logic cơ bản của loại chế độ pháp luật hiện đại này mô tả được mối quan hệ giữa quyền lực nhà nước và quyền lợi công dân, là quyền lực nhà nước bắt nguồn từ quyền lợi công dân, đồng thời về căn bản là thống nhất với quyền lợi của nhân dân. Trong lĩnh vực luật học giám sát, có thể suy ra: quyền lực giảm sát bắt nguồn từ quyền lợi công dân, về căn bản thống nhất với quyền lợi của nhân dân. Điều này thống nhất với lô gích chủ quyền và logic quản trị được quy định trong Hiến pháp Trung Quốc, tức “Đại hội đại biểu nhân dân các cấp là cơ quan thực thi quyền lực của nhân dân”, và “cơ quan giám sát do cơ quan quyền lực hình thành, chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực”.

Hiện nay, những nghiên cứu của luật học giám sát ở Trung Quốc đối với “quyền giám sát” đã và đang trở nên sôi động, nhưng các nghiên cứu về quyền lợi giám sát vẫn còn đang trong giai đoạn khởi bước. Tác giả cho rằng, “quyền lợi giám sát cần cùng với quyền (lực) giám sát trở thành phạm trù cơ bản của luật học giám sát, thậm chí là nội dung cốt lõi của hệ thống phạm trù cơ bản về luật học giám sát, chủ thể của nó bao gồm hai loại chức danh giám sát và đối tượng giám sát, phạm vi quyền lợi của chức danh giám sát ít nhất bao gồm quyền bảo đảm an toàn, quyền riêng tư của nhân viên giám sát khi thực hiện trách nhiệm pháp luật; phạm vi quyền lợi của đối tượng giám sát tối thiểu bao gồm quyền an toàn về tính mạng, quyền tự bào chữa, quyền biện hộ và quyền trợ giúp của đối tượng giám sát.

Cơ quan giám sát và đối tượng giám sát

Cơ quan giám sát và đối tượng giám sát là hai chủ thể quan trọng nhất trong nghiên cứu luật học giám sát, là nội dung quan trọng và là đối tượng truyền tải chính trong hệ thống phạm trù cơ bản về luật học giám sát. Chủ thể giám sát là chủ thể thực thi quyền giám sát, cũng là chủ thể thực thi hoạt động giám sát; Đối tượng giám sát là đối tượng đôn đốc giám sát của quyền giám sát, cũng là đối tác của hoạt động giám sát. Trong quan hệ pháp luật giám sát, hai bên chủ thể giám sát và đối tượng giám sát chắc chắn không thể thiếu được trong hoạt động giám sát.

Theo quy định của Luật giám sát, chủ thể giám sát chủ yếu có hai loại: một loại là cơ quan giám sát cấp 1 độc lập gồm Ủy ban Giám sát nhà nước, ủy ban giám sát các cấp địa phương; loại còn lại là tổ chức đại diện và nhân viên biệt phái thuộc cơ quan giám sát cấp 1 độc lập. Sự khác biệt giữa hai loại này là: một là xác định rõ phạm vi đối tượng, vai trò chủ thể, tính chất ủy quyền và điều kiện tiền đề; hai là phân tách rõ sự khác biệt ở nhiều phương diện giữa cơ quan giám sát cấp 1 độc lập và tổ chức đại diện (chuyên viên biệt phái) của nó. Ngoài ra, vấn đề liên quan tới chủ thể giám sát còn bao gồm tư cách chủ thể và trách nhiệm gánh vác, quyền hạn chức trách và vượt quyền hạn chức trách, nội dung này sẽ được làm rõ bên dưới.

Về đối tượng giám sát, Luật giám sát chỉ quy định “cán bộ, công chức sử dụng quyền lực công” tại Điều 3, liệt kê sáu loại “cán bộ, công chức” tại Điều 15, đồng thời gộp cả các cá nhân liên quan vào trong đó. Về tiêu chuẩn nhận biết đối tượng giám sát, đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân là đối tượng giám sát đặc biệt, cán bộ quản lý trong các doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức tự quản quần chúng ở cơ sở cũng là đối tượng giám sát có tính đặc thù, "các cá nhân liên quan" được coi là đối tượng giám sát có hợp lý hay không, làm thế nào để khu biệt và đối xử đối tượng này với các đối tượng khác, tất cả đều cần tiếp tục nghiên cứu.

Hành vi giám sát và trách nhiệm giám sát

Hành vi giám sát và trách nhiệm giám sát là điểm gắn kết then chốt trong nghiên cứu luật học giám sát, là nội dung quan trọng và cơ chế hạt nhân trong hệ thống phạm trù cơ bản về luật học giám sát. Hiện nay, các nghiên cứu về luật học giám sát của Trung Quốc còn chưa có khái niệm “hành vi giám sát”, do đó việc đưa ra khái niệm này sẽ có thể giải quyết được rất nhiều khúc mắc trong nghiên cứu luật học giám sát hiện nay.Tham khảo hệ thống lý luận luật học hành chính và hệ thống pháp luật hành chính, thường phân biệt “hành vi hành chính” quyền hành chính, quyền hành chính chủ yếu nghiên cứu thuộc tính, đặc trưng, phạm vi và lý luận ủy quyền của quyền hành chính, đồng thời phát sinh thêm các nghiên cứu về vai trò của các quan hệ tổ chức và ranh giới quyền hạn của cơ quan hành chính trong hiến pháp, hành vi hành chính lại phân biệt hai loại hành vi trừu tượng và cụ thể, trong đó các nghiên cứu về hành vi hành chính cụ thể chủ yếu liên quan tới các vấn đề như loại hình, văn kiện quan trọng, hiệu lực, trình tự, thủ tục, việc hỗ trợ, bồi thường, cho đến các đặc trưng của các loại hành vi cụ thể khác. Có thể nói, với tư cách là khái niệm trung tâm của nghiên cứu luật học hành chính, “hành vi hành chính” gần như xuyên suốt toàn bộ lý luận luật học hành chính và hệ thống pháp luật. Và dĩ nhiên, nó cũng có ý nghĩa tham khảo đối với công tác nghiên cứu luật học giám sát. Về chủng loại biện pháp giám sát, cũng như thuộc tính, nội dung và đặc trưng của từng biện pháp giám sát, cơ quan giám sát xây dựng nên các hành vi mang tính trừu tượng như quy định giám sát, giải thích giám sát và các văn kiện quy phạm nội bộ, căn cứ vào biện pháp điều tra và biện pháp xử lý của mình, cơ quan giám sát và cán bộ liên quan sẽ phải chịu các trách nhiệm pháp lý ra sao, tất cả đều do hành vi giám sát chi phối. Nếu nhận thức hành vi giám sát xuất phát từ phương diện này, thì tính chất quan trọng của nó phải được liệt vào phạm trù cơ bản của luật học giám sát. Theo quan điểm này, cần thiết phải định ra khái niệm “hành vi giám sát”, đồng thời tiến hành nghiên cứu độc lập về nó ngoài khái niệm “quyền giám sát” và “biện pháp giám sát”, đặc biệt chú trọng nghiên cứu các vấn đề lý luận cơ sở trong khái niệm đó. Những nghiên cứu của giới học thuật về nội dung này hiện gần như là con số không, cần bổ sung, hoàn thiện các lý luận liên quan. Ví dụ, “hành vi giám sát có tính chất và hiệu lực như thế nào. Giữa chúng và hành vi hành chính có những điểm giống và khác nhau gì. Các quy định về phương án trợ giúp của Luật giám sát và phương án trợ giúp của hành vi hành chính tại sao lại khác xa nhau như vậy. Điều đó có hợp lý không. Hành vi điều tra và hành vi xử lý có những đặc tính nào. Giữa quyết định xử lý giám sát và kiến nghị giám sát có gì khác nhau. Ủy ban Giám sát nhà nước có thể định ra các quy định giám sát có hiệu lực tương đối phổ biến đối với số đông không cụ thể hay không. Cơ quan giám sát các cấp có thể xây dựng các văn bản quy phạm nội bộ hay không. Các văn bản có tính quy phạm này lần lượt có tính chất và hiệu lực ra sao.

Lấy khái niệm “hành vi giám sát” làm trung tâm, có thể dẫn ra các khái niệm “năng lực hành vi giám sát”, “tư cách chủ thể giám sát”..., từ đó thực hiện sự hợp nhất giữa các khái niệm “trách nhiệm giám sát” với “chủ thể giám sát” và “quyền giám sát”. Ở các nước theo mô hình nhà nước pháp trị hiện đại, nguyên tắc thống nhất giữa quyền lực và trách nhiệm luôn là một yêu cầu cơ bản trong sự vận hành quyền lực và xây dựng tổ chức, không chỉ đóng vai trò là nguyên tắc pháp luật hành chính sử dụng trên mọi phương diện xây dựng chính quyền pháp trị Trung Quốc, mà còn trực tiếp thể hiện trong các đợt cải cách tư pháp. Về chủ thể giám sát thực hiện quyền giám sát, một câu hỏi không thể né tránh là: Xử lý vụ việc với danh nghĩa nào. Ai là người chịu trách nhiệm. Chịu trách nhiệm như thế nào? Như đã trình bày, hệ thống trách nhiệm pháp luật là một trong những nội dung quan trọng của hệ thống pháp luật giám sát nhà nước của Trung Quốc. Chương 8 Luật giám sát Trung Quốc quy định vốn pháp, đại thể có thể được quy nạp thành hai loại là trách nhiệm pháp luật được quy định nhằm đảm bảo cho cơ quan giám sát thực hiện chức trách theo đúng quy định pháp luật và trách nhiệm pháp luật được quy định nhằm quy phạm việc thực hiện chức trách theo quy định pháp luật của cơ quan giám sát. Đối với loại trách nhiệm pháp luật thứ nhất, giới học thuật đã có không ít thành quả nghiên cứu; loại trách nhiệm pháp luật thứ hai vẫn còn chờ những nghiên cứu sâu hơn. Cái gọi là trách nhiệm pháp luật của cơ quan giám sát và cán bộ cơ quan giám sát, là chỉ trách nhiệm pháp luật mà cán bộ giám sát phải chịu khi vi phạm các quy định pháp luật về giám sát. Các vấn đề liên quan ít nhất bao gồm bốn phương diện sau: Trường hợp nào phải chịu trách nhiệm pháp luật, có cơ chế nào nhằm truy cứu các trách nhiệm liên quan, ai là người truy cứu trách nhiệm liên quan, và cần chịu gánh chịu loại trách nhiệm pháp luật như thế nào. Điều 65 Luật giám sát đã quy định trên diện rộng hệ thống trách nhiệm pháp luật về giám sát nhà nước Trung Quốc, cố gắng tạo ra một vòng khép kín giám sát và tự giám sát theo pháp luật. Nhưng, các quy định tại điều khoản này nhằm vào chỉ là vấn đề thuộc phương diện đầu tiên, tức trường hợp nào phải chịu trách nhiệm pháp luật. Còn xuất phát từ hành vi giám sát, có thể khiến các khái niệm đa tăng như quyền giám sát, chủ thể giám sát, hành vi giám sát và trách nhiệm giám sát được phản ánh trong hiện thực, giải quyết cụ thể các khó khăn trong thực tiễn như “Chủ thể giám sát nào được đưa ra hành vi giám sát nào dựa theo danh nghĩa của mình (và phải gánh vác trách nhiệm pháp luật do các hành vi ấy gây ra)”, “Khi chủ thể giám sát vượt thẩm quyền để đưa ra các hành vi giám sát, thì ai sẽ chịu trách nhiệm pháp luật”, và “Khi đối tượng giám sát tìm tới sự trợ giúp pháp luật, thì rốt cuộc cần đề xuất với ai”.

Sự khởi sắc của công tác nghiên cứu luật học giám sát nhà nước Trung Quốc bắt nguồn từ cuộc cải cách thí điểm thể chế giám sát năm 2016, trải qua ba giai đoạn luận chứng, xây dựng và hoàn thiện. Những năm gần đây, giới học thuật đã có không ít ý kiến về xây dựng ngành học Luật học giám sát, một số khu vực đã có những nghiên cứu tìm hiểu. Ví dụ, một số trường đại học, cao đẳng đã mở lớp xây dựng ngành luật học giám sát, Đại học Chính trị - pháp luật Tây Nam thành lập Học viện Luật học giám sát, tỉnh Chiết Giang đã thành lập Hội nghiên cứu luật học giám sát trực thuộc Hội luật học tỉnh Chiết Giang, ủy ban giám sát ở một số địa phương còn thành lập Học viện thanh tra. Những công tác nghiên cứu này một mặt cho thấy công tác bồi dưỡng nhân tài giám sát pháp luật của Trung Quốc còn tồn tại khoảng trống khá lớn, việc xây dựng ngành Luật học giám sát có tính hiện thực tất yếu; mặt khác cũng đòi hỏi giới học thuật cần đẩy nhanh công tác nghiên cứu, hình thành một bộ hệ thống lý luận luật học giám sát đồng bộ và hoàn thiện, cuối cùng phục vụ tốt hơn nữa cho sự nghiệp phát triển khoa học và giám sát pháp luật của ngành luật học giám sát.

Tháng 3 năm 2018, kỳ họp thứ nhất Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc lần thứ XIII đã biểu quyết thông qua Bản Hiến pháp sửa đổi nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và Luật giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, đánh dấu việc Trung Quốc chính thức thực hiện cải cách cấu trúc hiến pháp trọng đại từ “nhất phủ, lưỡng viện” sang “nhất phủ, nhất uy, lưỡng viện” dưới sự quản lý của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, đồng nghĩa với việc chính thức vén màn cho công cuộc đi sâu cải cách thể chế giám sát toàn diện. Mấy năm gần đây, thành quả nghiên cứu về lý luận giám sát và thực tiễn giám sát vô cùng phong phú, công tác nghiên cứu của ngành luật học giám sát đang trên đà phát triển. Nhưng, thực ra rất nhiều các vấn đề về lý luận cơ bản và vấn đề thực tiễn vẫn chưa được giải quyết đầy đủ, ngành luật học giám sát cũng chưa có được vị trí xứng đáng trong hệ thống khoa học luật học hiện hành. Vì thế, tác giả không vì kiến thức còn hạn chế, thử sức xây dựng sơ bộ hệ thống luật học giám sát với mong muốn đóng góp phần nào vào sự nghiệp phát triển khoa học lý luận về giám sát và nền giám sát pháp trị của Trung Quốc.

1. Hiện trạng, nhận định và phân tích công tác nghiên cứu lý luận luật học giám sát

(1) Sự phục hưng của công tác nghiên cứu ngành luật học giám sát. Có thể nói rằng, lý luận pháp luật truyền thống Trung Quốc không hề có thuật ngữ “luật học giám sát nhà nước”. Thời kỳ đầu sau khi nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa được thành lập, Trung Quốc đã lần lượt thành lập Ủy ban giám sát nhân dân thuộc Chính phủ nhân dân trung ương và Bộ giám sát với tư cách là một bộ phận của Quốc vụ viện, về sau cơ quan giám sát bị xoá bỏ trong thời kỳ “Đại cách mạng văn hoá”. Từ khi được hồi phục và tái thiết năm 1987 đến nay, cơ quan giám sát đã trải qua các sự kiện mang tính bước ngoặt như hợp nhất với văn phòng xây dựng pháp luật pháp quy, cải cách đại diện giám sát, cho đến khi Luật giám sát hành chính bị hủy bỏ vào năm 2018. Những nghiên cứu về giám sát trước đây chủ yếu được triển khai trong khuôn khổ luật học hành chính. Chế độ giám sát hành chính Trung Quốc xét theo nghĩa hiện đại đã trải qua chặng đường 30 năm hình thành và phát triển, công tác nghiên cứu của ngành giám sát hành chính học Trung Quốc (hay gọi là "Luật học hành chính giám sát") cũng chủ yếu dùng tại đó. Cái gọi là "Giám sát học hành chính" mục đích là nghiên cứu các vấn đề lý luận và vấn đề thực tiễn liên quan tới hệ thống giám sát hành chính Trung Quốc trước đây với đặc trưng chủ yếu là “giám sát hành chính nội bộ", với đối tượng hướng tới là "giám sát hành chính" từ tầng diện cơ cấu nội bộ của cơ quan hành chính.

Tháng 11/2016, Văn phòng Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc ban hành “Phương án thí điểm cải cách thể chế giám sát nhà nước triển khai tại thành phố Bắc Kinh, tỉnh Sơn Tây và tỉnh Chiết Giang”; tháng 12 cùng năm, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thông qua Quyết định về việc triển khai công tác thí điểm cải cách thể chế giám sát nhà nước tại thành phố Bắc Kinh, tỉnh Sơn Tây, tỉnh Chiết Giang, chính thức khởi động công tác thí điểm cải cách thể chế giám sát nhà nước. Công tác nghiên cứu luật học giám sát nhà nước xét theo ý nghĩa hiện nay, thường lấy sự kiện nêu trên làm dấu mốc đánh dấu sự khởi đầu. Mục đích của luật học giám sát nhà nước là nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan tới hệ thống giám sát nhà nước Trung Quốc với đặc trưng chủ yếu là giám sát bao trùm toàn diện, mục tiêu hướng tới là “giám sát thống nhất từ tầng diện trật tự cơ cấu nhà nước.

Những năm gần đây, thành quả nghiên cứu về luật học giám sát nhà nước rất phát triển tại Trung Quốc và nhận được sự quan tâm rộng rãi cả trong và ngoài nước. Tra cứu từ khóa “thể chế giám sát” trên trang www.cnki.net, có thể thấy, từ tháng 11 năm 2016 đến nay, các bài báo có nội dung liên quan được đăng tải trên các báo, tạp chí đã vượt quá con số 1.000 bài, trong đó có một tỷ lệ tương đối các bài báo được đăng tải trên các tạp chí uy tín, số luận văn thạc sĩ, tiến sĩ liên quan vượt mốc 200 công trình, ngoài ra, các bài báo đăng tải trên kỳ san bằng tiếng nước ngoài cũng chiếm số lượng không nhỏ. Song song với đó, về mức độ phủ rộng nội dung, thành quả lý luận hiện có của giới học thuật về cơ bản đã bao trùm mọi khía cạnh nghiên cứu của luật học giám sát nhà nước. Điều đáng nói là, phạm vi nghiên cứu luật học giám sát nhà nước không hề giới hạn ở các vấn đề lý luận và thực tiễn của hệ thống giám sát nhà nước Trung Quốc, mà còn bao gồm các nghiên cứu sâu được triển khai từ các góc nhìn có liên quan: thứ nhất, nghiên cứu lịch sử và nghiên cứu so sánh liên quan tới thể chế giám sát nhà nước Trung Quốc. Ví dụ, so sánh giữa thể chế giám sát hiện hành của Trung Quốc với thể chế giám sát trước đó, với thể chế giám sát Liên Xô, với thể chế giám sát nhà nước khác của các nước khác như thế chế giám sát chuyên viên nghị viện, và với thể chế giám sát cổ đại Trung Quốc, lần lượt có những điểm tương tự gì hoặc có đặc trưng riêng biệt ra sao? Trong số đó, những nội dung nào đáng để học hỏi. Thứ hai, luật học giám sát nhà nước còn đề cập lý luận pháp luật trong nhiều lĩnh vực như Hiến pháp học, quy tắc của Đảng, luật học hành chính, luật học hình sự, luật học dân sự, luật học kinh tế, luật học tố tụng và lịch sử pháp luật. Ví dụ, quyền giám sát và quyền hành chính có sự gắn kết chặt chẽ về nguồn gốc, thuộc tỉnh và đặc trưng quyền lực, vậy thì giữa luật học giám sát và luật học hành chính có mối quan hệ gì. Lý luận luật học hành chính và các quan điểm học thuyết, cũng như các nguyên tắc quy định của hệ thống pháp luật hành chính, có thể áp dụng cho nhau trong nghiên cứu luật học giám sát hay không. Không chỉ vậy, luật học giám sát nhà nước còn liên quan tới các ngành học khác như chính trị học, kinh tế học và khoa học quản lý.

2. Quá trình phát triển của luật học giám sát nhà nước

Nhìn từ quá trình phát triển, nếu xuất phát từ tiến trình thực tiễn cải cách, đại thể có thể chia công tác nghiên cứu luật học giám sát nhà nước những năm gần đây thành ba giai đoạn: (1) Giai đoạn luận chứng (11/2016 - 6/2017), bắt đầu bằng việc ban hành và công bố Phương án thí điểm vào tháng 11/2016. Trong giai đoạn này, giới học thuật chủ yếu nghiên cứu, tìm hiểu về tính chính đáng, tính khả thi, phương pháp luận của cải cách thể chế giám sát nhà nước, cho đến các vấn đề nan giải quan trọng có khả năng tồn tại trong đó và phương án giải quyết. (2) Giai đoạn xây dựng (6/2017 - 3/2018), bắt đầu bằng việc Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc lần đầu tiên xem xét Dự thảo Luật giám sát vào tháng 6 năm 2017. Ở giai đoạn này, giới học thuật chủ yếu tiến hành tìm hiểu sơ bộ về các chế độ liên quan tới giám sát xoay quanh tổ chức giám sát, thẩm quyền giám sát, hoạt động giám sát và các mối quan hệ pháp luật có liên quan. (3) Giai đoạn hoàn thiện (3/2018 đến nay), lấy việc Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc biểu quyết thông qua Bản Hiến pháp sửa đổi và Luật giám sát năm 2018 làm mốc khởi đầu. Ở giai đoạn này, giới học thuật chủ yếu đi sâu nghiên cứu xoay quanh các nội dung liên quan tới Bản Hiến pháp sửa đổi, Luật giám sát đã được công bố thực thi, cho đến những vấn đề mới nảy sinh trong thực tiễn.

Căn cứ tình hình nghiên cứu về luật học giám sát nhà nước trước đó, có thể đại thể dự đoán được trọng tâm nghiên cứu trong giai đoạn tiếp theo ở Trung Quốc gồm: Xuất phát từ tầng diện thực thi pháp luật, kết hợp với các nội dung thảo luận quy phạm và kiến nghị hoàn thiện đối với các văn bản pháp luật cụ thể; hoặc kết hợp các văn bản hiện có để thảo luận về việc xây dựng pháp luật đồng bộ, cũng như các quy định pháp luật, ví dụ Luật tổ chức giám sát, Luật xử lý vi phạm công vụ hành chính, Luật thanh tra giám sát như thế nào; Xuất phát từ tầng diện gắn kết chế độ, phân tích việc làm thế nào để gắn kết hiệu quả trên khía cạnh thực thể cũng như trình tự giữa Luật giám sát với Luật tố tụng hình sự, Luật bồi thường nhà nước và các văn bản quy phạm kiểm tra kỷ luật nội bộ của Đảng. Từ các bài báo đăng tải trên các tạp chí gần đây có thể thấy, những nghiên cứu về chủ đề này tương đối nhiều, trong đó chủ yếu bàn về sự gắn kết giữa Luật giám sát với Bộ luật hình sự, các bài bàn về vấn đề làm thế nào để Luật giám sát gắn kết hiệu quả với các bộ luật khác khá ít; Tiếp tục tìm hiểu về các vấn đề lý luận cơ sở quan trọng đang tồn tại tranh cãi. Ví dụ, như các vấn đề cơ sở lý luận được đưa ra trong thời kỳ đầu cải cách gồm thuộc tỉnh quyền giám sát, tính chất của quyền điều tra, địa vị hiến định của ủy ban giám sát, và phạm vi của đối tượng giảm sát, gần đây có không ít học giả đã có những thảo luận chuyên sâu về các nội dung trên.

Đặc trưng chủ yếu của công tác nghiên cứu luật học giám sát hiện nay

Làm rõ sự tương tác tích cực giữa nghiên cứu lý luận và thực tiễn cải cách

Xét từ quan hệ giữa lý luận và thực tiễn, luật học giám sát Trung Quốc ngay từ khi được hình thành đã xem trọng tỉnh thực tiễn, đặc biệt là làm rõ sự tương tác tích cực giữa nghiên cứu lý luận và thực tiễn cải cách, dành sự quan tâm lý luận cao độ đối với sự vận động phát triển của thực tiễn cải cách cũng như các sự kiện liên quan. Sự khởi sắc lại của luật học giám sát Trung Quốc chính là được sinh ra cùng với công cuộc cải cách thể chế giám sát nhà nước lần này. Một mặt, tỉnh tổng thể tỉnh cấp thiết và tính hiện thực của cải cách thể chế giám sát nhà nước đã quyết định lần cải cách này - chính là cuộc cải cách thể chế chính trị quan trọng, nhất cử nhất động của thực tiễn cải cách đều sẽ nhận được sự quan tâm cao độ của các nhà nghiên cứu lý luận, đồng thời thúc đẩy công tác nghiên cứu sau này. Vì thế, nhờ việc các bộ luật quy định hiến pháp như “Bản Hiến pháp sửa đổi", Luật giám sát, cùng với công cuộc cải cách thể chế giám sát nhà nước được triển khai trên diện rộng đã gọi ra một loạt các vấn đề thực tiễn, qua đó cung cấp cho công tác nghiên cứu chuyên sâu về luật học giám sát các đề tài nghiên cứu khá phong phú. Mặt khác, một giá trị quan trọng của công tác nghiên cứu luật học giám sát được thể hiện ở tác dụng định hướng của nghiên cứu lý luận đối với thực tiễn cải cách. Tóm lại, so với công tác nghiên cứu ở các lĩnh vực khác, công tác nghiên cứu luật học giám sát nhấn mạnh mối quan hệ tương tác giữa lý luận và thực tiễn hơn.

Chú trọng thống nhất nhận thức chung trong quá trình xóa bỏ bất đồng

Xét từ mối quan hệ giữa sự bất đồng và nhận thức chung, công tác nghiên cứu luật học giám sát Trung Quốc chú trọng thống nhất các nhận thức chung trong quá trình xóa bỏ bất đồng, nhất là đối với các vấn đề quan trọng như cấu trúc của hệ thống hiến pháp nhà nước và quyền lợi cơ bản của công dân, giới học thuật đã đúc kết được những nhận thức chung ở mức độ tương đối, và thể hiện nó trong thực tiễn cải cách, công tác xây dựng luật, cũng như sửa đổi luật. Ví dụ, vấn đề cải cách thí điểm và tính hợp lý trong ủy quyền của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, vấn đề trước và sau giữa sửa đổi hiến pháp và lập pháp, vấn đề mối quan hệ giữa cơ quan giám sát và cơ quan Đại hội đại biểu nhân dân (ví dụ, là “báo cáo công tác” hay là “báo cáo công tác chuyên đề”), vấn đề mối quan hệ giữa cơ quan giám sát và cơ quan kiểm sát, xét xử (ví dụ, cơ quan giám sát có phụ trách các vụ phạm tội chức vụ của cán bộ cơ quan tư pháp và cán bộ cơ quan giám sát hay không), và vấn đề ý nghĩa pháp luật của chứng cứ điều tra. Đối với các vấn đề trên, trong các sự kiện quan trọng như lần sửa đổi Hiến pháp đầu tiên năm 2018, thực thi Luật giám sát, Luật tố tụng hình sự và lần sửa đổi Luật tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao, đều đã đưa ra câu trả lời sơ bộ.

Tổng kết các bài nghiên cứu có liên quan của giới học thuật, chúng tôi cho rằng, công tác nghiên cứu luật học giám sát ít nhất đã đúc kết được những quan điểm chung cơ bản trên 6 vấn đề lớn, đồng thời trên cơ sở đó hình thành được một nền tảng tư tưởng cải cách tương đối ổn định: Xu thế cải cách thể chế giảm sát nhà nước; Cải cách thể chế giám sát nhà nước cần tuân theo quan điểm và trình tự cải cách đó là cải cách quan trọng dựa trên cơ sở pháp luật, sửa đổi hiến pháp trước, lập pháp sau; Mục tiêu của cải cách thể chế giám sát nhà nước là xây dựng hệ thống giám sát nhà nước đặc sắc Trung Quốc tập trung thống nhất, uy tín hiệu quả; Ủy ban giám sát phải quán triệt nguyên tắc hiến pháp, tôn trọng và bảo đảm nhân quyền, tuân theo luật tự nhiên về trình tự pháp luật chuẩn mực;  Ủy ban giám sát phải hoà hợp với cấu trúc hệ thống hiến pháp Trung Quốc, việc sử dụng quyền giám sát không được đi ngược với nguyên tắc căn bản của chế độ Đại hội đại biểu nhân dân Trung Quốc; Quyền giám sát cần dựa trên cơ sở sử dụng độc lập theo quy định pháp luật, cùng phối hợp với các cơ quan đơn vị liên quan và kiểm soát lẫn nhau, đồng thời bản thân cơ quan giám sát không chỉ phải hình thành cơ chế giám sát đôn đốc nội bộ hiệu quả, mà còn phải chịu sự giám sát đôn đốc từ bên ngoài.

Từ góc độ nội dung và hệ thống nghiên cứu, trước mắt đã hình thành một lượng lớn các thành quả nghiên cứu có tính hệ thống, các đầu sách liên quan tới luật học giám sát được in ấn và xuất bản đã cung cấp nguồn tài liệu cơ bản phục vụ việc nghiên cứu và giảng dạy, bồi dưỡng hệ thống luật học giám sát. Từ góc độ người biên soạn, tác giả của những đầu sách đó chủ yếu là những người làm trong các cơ quan giám sát và các chuyên gia học giả; từ góc độ vai trò, các đầu sách được xuất bản của những chuyên gia làm trong cơ quan giám sát chủ yếu dùng để hướng dẫn công tác, các đầu sách của các chuyên gia, học giả chủ yếu được dùng trong giảng dạy, nghiên cứu. Vì thế, đại thể có thể chia những đầu sách này thành ba loại: 

Một, Sách hướng dẫn do cơ quan giám sát xuất bản nhằm thống nhất về công việc trong thực tiễn dành riêng cho độc giả là cán bộ nội bộ ngành. Loại sách này thường do Nhà xuất bản Phương Chính Trung Quốc xuất bản, chủ yếu gồm: Giải thích Luật giám sát nước Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa, Hỏi - đáp học tập về Luật giám sát nước Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa, Diễn giải các vụ án về Luật giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, Tìm hiểu thực tiễn công tác kiểm tra giám sát kỷ luật, Thu thập và vận dụng chứng cứ trong điều tra các vụ án phạm tội chức vụ của cơ quan giám sát, 88 quy định liên quan tới tội phạm chức vụ và giải đáp các thắc mắc liên quan,... 

Hai, Sách lý luận do các chuyên gia, học giả nghiên cứu về học thuật đối với các vấn đề lý luận liên quan, chủ yếu gồm: Lý luận và thực tiễn công tác giám sát, Hiểu và ứng dụng Luật giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, Nghiên cứu về cải cách hệ thống giám sát nhà nước, Nghiên cứu quy chuẩn pháp luật trong giám sát, điều tra, xử lý, Nghiên cứu vấn đề gắn kết giữa Luật giám sát và Luật tố tụng hình sự,....

Ba, Sách giáo trình môn học do các chuyên gia, học giả biên soạn với mục tiêu chủ yếu là ứng dụng trong giảng dạy, chủ yếu gồm: Luật học giám sát Trung Quốc, Giáo trình Luật giám sát, Giáo trình Luật học giám sát,....

Nhìn từ góc độ giáo trình môn học, về cơ bản hiện nay đã hình thành nội dung giảng dạy và hệ thống giảng dạy tương đối hoàn chỉnh. Thứ nhất, về nội dung giảng dạy, chủ yếu bao gồm: 1- Tính chất và vai trò của ủy ban giám sát; 2- Hình thức tổ chức và cơ chế lãnh đạo của ủy ban giám sát; 3- Chức trách, quyền hạn và phạm vi giám sát của ủy ban giám sát; 4- Nguyên tắc làm việc của Ủy ban Giám sát nhà nước; 5- Trình tự giám sát; 6- Sự gắn kết giữa giám sát nhà nước và tư pháp hình sự. Thứ hai, về hệ thống giảng dạy, hiện nay giáo trình ứng dụng luật học giám sát chủ yếu được biên soạn xoay quanh cơ quan giám sát và công tác của cơ quan giám sát. Ví dụ, luật học giám sát Trung Quốc - bộ giáo trình đầu tiên trong nước về luật học giám sát do Giang Quốc Hoa chủ biên - được sắp xếp theo hệ thống Nguyên tắc mục đích - Cơ quan giám sát và chức trách của cơ quan giám sát đó - Phạm vi quản lý giám sát - Quyền hạn giám sát - Trình tự giám sát - Sự gắn kết giữa giám sát nhà nước và tư pháp hình sự - Bảo đảm quyền lợi của cán bộ bị giám sát - Hợp tác quốc tế trong phòng, chống tham nhũng - Giám sát nhắc nhở của cơ quan giám sát và cán bộ giám sát - Trách nhiệm pháp luật; Giáo trình Luật giám sát do Tạ Thượng Quả, Thân Quân Quý chủ biên, phát triển nội dung từ lý luận cơ bản của Luật giám sát và lịch sử chế độ giám sát Trung Quốc, chủ yếu xoay quanh các quy định văn bản cụ thể của Luật giám sát, tiến hành trình bày 8 phương diện của Luật giảm sát gồm nguyên tắc cơ bản, phạm vi quản lý giám sát, quyền hạn giám sát, chứng cứ giám sát, trình tự giám sát, hợp tác quốc tế trong phòng, chống tham nhũng, giám sát đôn đốc đối với cơ quan giám sát và cán bộ cơ quan giám sát, trách nhiệm pháp luật về giám sát.

3.  Khiếm khuyết chủ yếu trong nghiên cứu luật học giám sát hiện nay

Xét về tổng thể, những năm gần đây, thành quả nghiên cứu về lý luận và thực tiễn giám sát có xu thế phát triển đa chiều, nhưng những nghiên cứu này cũng gặp phải không ít vấn đề: một là lựa chọn đề tài quá tập trung vào các điểm nóng, nghiên cứu lý luận một chiều, thiếu sự phản chiếu với thực tiễn, nên khó có thể phát huy được tác dụng chỉ dẫn và uốn nắn lý luận cần có; hai là những nghiên cứu lý luận cơ bản bị thiếu hụt nghiêm trọng, ở một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ sở còn tồn tại nhiều tranh cãi; ba là chưa hình thành được hệ thống lý luận mang tính hệ thống, chưa có được vị trí phù hợp trong hệ thống các ngành học hiện hành.

Hiệu quả định hướng và chấn chỉnh lý luận không cao. Chính bởi những nghiên cứu hiện tại quá chú trọng tính thực tiễn, nên việc thừa lý luận một chiều, thiếu phản chiếu, phản biện thực tiễn đã trở thành vấn đề nổi cộm trong công tác nghiên cứu luật học giám sát, đồng thời vì thế mà dẫn tới thực tiễn cải cách thiếu mất sự chỉ dẫn lý luận cơ sở rõ ràng trong thời gian dài. Cải cách thể chế giám sát khác với các loại cải cách thể chế chính trị ở lĩnh vực khác như cải cách thể chế hành chính, cải cách thể chế tư pháp, việc nghiên cứu lý luận luật học giám sát cũng khác với những nghiên cứu thuộc các lĩnh vực khác như nghiên cứu luật học hành chính, nghiên cứu quyền lợi cơ bản,... Một mặt, lý luận luật học giám sát của Trung Quốc vừa không có nền tảng lý luận được tích luỹ qua vài thế kỷ như các ngành khoa học khác, vừa không có các hình mẫu nghiên cứu so sánh về cải cách ở các quốc gia khác, thậm chí vấn đề quyền giám sát có được đứng độc lập so với ba loại quyền khác trong hệ thống quyền lực nhà nước hay không, luật học giám sát có thể đứng độc lập so với các ngành học khác trong hệ thống các ngành học hay không vẫn đang gây tranh cãi; mặt khác, bản thân cải cách thể chế chính trị có tính khó dự đoán, khiến cho các học giả rất khó quy nạp và đúc rút những nhận định nhằm lý giải đầy đủ công cuộc cải cách, chính vì thế mà công tác nghiên cứu lý luận muốn tạo ảnh hưởng thiết thực đối với hướng phát triển của cải cách chính trị là rất khó khăn. Trên thực tế, việc dự đoán chính xác là không dễ dàng, hơn nữa, giữa quan điểm học thuật và lập trường chính trị có mối quan hệ mơ hồ, khó có thể diễn đạt rõ ràng, điều này cũng khiến các học giả luôn giữ thái độ cẩn trọng khi tiếp cận vấn đề. Những nhân tố này trực tiếp khiến các học giả thường có xu hướng lựa chọn các chủ đề nóng, các chủ đề nhánh hoặc thiên về kỹ năng là nhiều, từ đó mà các nghiên cứu hiện có đặc biệt thiếu vắng các tranh luận trực diện về hiện thực, thiếu những thành quả nghiên cứu có chiều sâu lý luận và giá trị quan tâm cần thiết, cuối cùng khiến cho mối quan hệ tương tác giữa nghiên cứu lý luận và thực tiễn cải cách rơi vào tình cảnh thừa lý luận một chiều, thiếu phản chiếu, phản biện thực tế, công tác nghiên cứu lý luận khó có thể phát huy được vai trò định hướng và chấn chỉnh cần thiết đối với thực tiễn cải cách.

Hạn chế nghiêm trọng về nghiên cứu lý luận nền tảng

Các nhận thức chung đã được hình thành trong các nghiên cứu hiện có chủ yếu tập trung ở tầng diện khái niệm cơ bản, ngoài ra còn có khá nhiều tranh luận ở một số vấn đề thực tiễn và lý luận mang tính nền tảng. Những tranh luận này nổi bật thể hiện ở hai phương diện: 

(1) Làm sao để cơ quan giám sát thích nghi với môi trường thể chế hiến pháp Trung Quốc. Tranh luận này chủ yếu này sinh là do việc xây dựng pháp luật thực hiện quá chung chung và quá nguyên tắc, do đó việc tìm hiểu và áp dụng Luật giám sát khó tránh khỏi sự không nhất quán. Ví dụ, ở mối quan hệ giữa cơ quan giám sát và cơ quan Đại hội đại biểu nhân dân, cơ quan giám sát có thể giám sát hành vi thực hiện chức trách của đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân hay không? Với nhiều tầng nhân tố hiện nay tại Trung Quốc như cấu trúc hệ thống hiến pháp nhất nguyên, mối quan hệ hiến pháp giữa cơ quan quyền lực và cơ quan giám sát, tính đặc thù về chức danh của đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân và tính đặc thù về nội dung “hành vi thực hiện chức trách" của họ, thì vấn đề này không thể chỉ giới hạn ở tầng diện đơn giản rằng đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân có thuộc đội ngũ cán bộ, công chức thực thi quyền lực công hay không, để cân nhắc xem nó nên hay không nên dựa vào đối tượng giám sát, do đó có thể nói đây là "một khó khăn lớn trong thực thi Luật giám sát Trung Quốc”. Một ví dụ khác, ở tầng diện quan hệ giữa cơ quan giám sát và cơ quan kiểm sát, ranh giới giữa giám sát và kiểm sát, nhắc nhở nằm ở đâu. Một mặt, Hiến pháp Trung Quốc quy định Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan giám sát việc tuân theo pháp luật của nhà nước, đồng thời Quyết định của tại Hội nghị Trung ương 4 khóa XVIII Đảng Cộng sản Trung Quốc đề xuất, cơ quan kiểm sát cần đốc thúc, chấn chỉnh các hành vi vi phạm pháp luật hành chính hoặc tình trạng trì trệ tại các cơ quan hành chính; mặt khác, Điều 3 Luật giám sát quy định “Ủy ban giám sát các cấp... duy trì và giữ gìn sự tôn nghiêm của Hiến pháp và pháp luật”. Hai loại giám sát việc tuân theo pháp luật này giao thoa và tính chất, đối tượng và phương thức hay không. Làm thế nào để giải thích về mặt pháp lý tỉnh logic ngoài và tỉnh chính đáng của từng loại biện pháp trong hai lần cải cách. Giám sát việc tuân theo pháp luật có bao hàm "giám sát vụ việc trên cơ sở giảm sát con người hay không. Tương lai nó có trở thành một loại "giám sát chung" mới hay không. Với tiên đề "Cải cách thể chế giám sát không gây ảnh hưởng tới việc xác định vị trí trong hệ thống hiến pháp của cơ quan giám sát pháp luật”, làm thế nào để quyền uy thực tế của cơ quan kiểm sát lớn mạnh hơn, xứng với địa vị pháp lý của mình. Ví dụ khác, về quan hệ giữa cơ quan giám sát và đơn vị bị giám sát, giới hạn giữa giám sát việc tuân theo pháp luật và giám sát nội bộ nằm ở đâu. Ví dụ như đối với Tòa án, cơ quan giám sát có thể sử dụng kiến nghị giảm sát để yêu cầu toà án tái thẩm hay không. Tương tự như vậy, có thể yêu cầu hội đồng chuyên môn và Hội đồng chức danh các trường đại học, cao đẳng hoặc các tổ chức nghiên cứu khoa học đưa ra quyết định hủy bỏ học vị hoặc các quyết định khác hay không. Về những vấn đề này, các quy định pháp luật hiện nay chưa quy định rõ ràng, giới học thuật cũng phát sinh nhiều tranh luận. 

(2) Làm thế nào để cơ quan giám sát bảo đảm thiết thực quyền lợi cơ bản thực tế của công dân. Dù pháp luật đã quy định rõ về vấn đề này, nhưng giới học thuật vẫn chưa hết những ý kiến trái chiều. Ví dụ, luật sư có được can thiệp trong giai đoạn điều tra hay không? Về tính chất, biện pháp tạm giữ có cần đưa vào phạm trù “bắt giữ" theo nghĩa rộng quy định tại khoản 2 Điều 37 trong "Hiến pháp" hay không, từ đó tuân thủ theo trình tự hợp lý đã được quy định rõ hoặc áp dụng nghiêm các phán quyết nghiêm khắc của Tòa án? Những vấn đề này vẫn còn chờ sự thống nhất về quan điểm sau này.

 Chưa thể hình thành hệ thống lý luận hoàn chỉnh và có hệ thống

Những thành quả nghiên cứu mang tính hệ thống đã được ban hành hiện nay, đa phần lấy Bản Hiến pháp sửa đổi, Luật giám sát làm căn cứ để tiến hành lựa chọn nội dung và phân định hệ thống, vì thế chúng rất khó tạo ra sự đột phá trên cơ sở các nội dung điều khoản và hệ thống chương mục của Luật giám sát. Như đã trình bày ở phần trước, công tác nghiên cứu luật học giám sát hiện nay còn rất nhiều hạn chế về cơ sở lý luận, rất nhiều vấn đề cơ sở lý luận và vấn đề thực tiễn chưa được giải quyết hiệu quả hoặc tạm thời chưa có được nhận thức chung cơ bản,.. Ở nhiều phương diện như cơ sở lý luận, đối tượng nghiên cứu, nội dung chủ yếu và phạm trù cơ bản, giới học thuật đều chưa hình thành được nhận thức thống nhất, chưa nói đến việc hình thành được khung hệ thống hoàn chỉnh, có hệ thống, và thậm chí là có vị trí xứng đáng trong hệ thống các ngành khoa học nghiên cứu hiện nay. Cùng với đó, phương pháp nghiên cứu còn quá đơn nhất, điều này cũng hạn chế rất lớn tới sự phát triển của công tác nghiên cứu luật học giám sát. Các nghiên cứu hiện nay quá chú trọng tính mới mẻ trong lựa chọn chủ đề và tính hiện thực trong kết luận nghiên cứu, rất ít quan tâm tới phương pháp nghiên cứu. Do phương pháp nghiên cứu không đủ rõ ràng, quá trình hình thành kết quả hiện có thường xuất phát từ kinh nghiệm của bản thân các tác giả được đúc rút qua nhiều năm, kết luận bài viết được dự tính trước và tìm mọi cách để chứng minh cho kết luận đó, nhưng quá trình luận chứng đa phần là sự "suy luận hai chiều" kiểu "điểm nhằm điểm” từ văn bản này đến văn bản khác, trong khi một số phương pháp nghiên cứu truyền thống nhưng khá hoàn thiện trong nghiên cứu luật học, bao gồm phương pháp nghiên cứu lý luận của Luật giám sát và phương pháp nghiên cứu luật học trên nền tảng khoa học xã hội của Luật giám sát, cho đến phương pháp nghiên cứu mới dựa vào dữ liệu lớn,... đều chưa được coi trọng và vận dụng đầy đủ. Công tác nghiên cứu luật học giám sát trong tương lai cần hình thành những phương pháp nghiên cứu vừa có cái chung, vừa có cái riêng so với các phương pháp nghiên cứu của các luật học khác, “triển khai xoay quanh việc giải nghĩa quy phạm Luật giám sát nhà nước, tích hợp toàn bộ hệ thống pháp luật, đồng thời quan sát và bám sát với thực tiễn hệ thống pháp luật giám sát, lấy lập trường tư duy biện chứng để xử lý các mẫu thực tiễn giám sát, khắc phục những hạn chế trong các quy định của Luật giám sát, tăng cường hiệu lực pháp lý của Luật giám sát". Cần nói thêm, về phương diện bồi dưỡng nhân tài, dù ngành học luật học giám sát đã có một loạt các giáo trình, nhưng trên nhiều khía cạnh như mục tiêu, tư tưởng và nội dung của phát triển giáo dục, vẫn còn giản đơn, sơ sài, cần giới học thuật tiếp tục tìm tòi, nghiên cứu. Về vấn đề này cần xem xét tới nhiều loại nhân tố và phải có sự trù tính tổng hợp, ví dụ như bối cảnh vĩ mô quản lý nhà nước toàn diện theo pháp luật, mục tiêu xây dựng pháp luật của Luật giám sát, quan điểm khoa học của luật học giám sát, tính chuyên môn của các lĩnh vực sử dụng quyền lực công như đội ngũ giám sát viên.

Trong tương lai, nếu ngành luật học giám sát muốn trở thành một phân ngành luật độc lập trong hệ thống các ngành luật học, thì điều quan trọng là phải đưa ra và xây dựng được một hệ thống lý luận luật học giám sát hoàn chỉnh và có hệ thống. Điều này đòi hỏi phải bắt tay từ các phương diện như cơ sở lý luận, đối tượng nghiên cứu và phạm trù cơ bản, vẽ ra được một “bức tranh toàn cảnh” về nghiên cứu luật học giám sát. Mặt khác, công cuộc cải cách thể chế giám sát nhà nước đã bước vào giai đoạn chuyên sâu hóa toàn diện, công tác nghiên cứu luật học giám sát nhà nước bắt buộc phải hình thành được học thuyết lý luận hệ thống, toàn diện, nhất quán, hoàn chỉnh và đầy đủ, có như vậy mới có thể phát huy trọn vẹn giá trị vốn có của nó là phục vụ giáo dục trong quá trình bồi dưỡng nhân tài giám sát trong chế độ pháp trị, đồng thời phát huy tốt hơn nữa vai trò định hướng lý luận và chấn chỉnh việc thực hiện trong thực tiễn cải cách giám sát chuyên sâu của Trung Quốc.

Căn cứ vào định nghĩa về hợp đồng lao động (HĐLĐ) tại Điều 13 Bộ luật Lao động năm 2019, ta có thể nhận thấy rằng HĐLĐ với người giúp việc gia đình được hình thành dựa trên sự thỏa thuận giữa người lao động giúp việc gia đình và người sử dụng lao động (NSDLĐ). Thoả thuận này không chỉ bao gồm các công việc giúp việc gia đình mà còn quy định rõ về việc trả công, mức lương, các điều kiện lao động, cũng như quyền và nghĩa vụ của mỗi bên trong mối quan hệ lao động (QHLĐ).

Đặc trưng nổi bật của HĐLĐ đối với người giúp việc gia đình liên quan mật thiết đến loại hình chủ thể tham gia hợp đồng. Người giúp việc gia đình, với đặc tính là người lao động (NLĐ), thực hiện thường xuyên các công việc tại một hay nhiều hộ gia đình. Họ được trả lương cho công việc của mình và đồng thời chịu sự quản lý, điều hành, giám sát từ phía NSDLĐ. Điều này cho thấy mối quan hệ giữa người giúp việc gia đình và người sử dụng lao động không chỉ là một thỏa thuận đơn thuần mà còn bao hàm trách nhiệm và quyền lợi cụ thể của từng bên.

Như vậy, HĐLĐ với người giúp việc gia đình không chỉ là một công cụ pháp lý mà còn là phương tiện bảo vệ quyền lợi, đồng thời khẳng định vai trò của người lao động trong nền kinh tế gia đình. Sự thấu hiểu và thực hiện đúng các quy định về HĐLĐ sẽ góp phần tạo nên môi trường làm việc công bằng và văn minh cho tất cả các bên liên quan.

Có hai dấu hiệu cơ bản để nhận diện lao động giúp việc gia đình là:

Công việc thực hiện của người giúp việc gia đình

Đầu tiên, cần phải nói đến tính đa dạng của công việc mà người giúp việc gia đình thực hiện. Theo Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), công việc của người giúp việc gia đình rất phong phú và đa dạng, bao gồm nhiều loại hình công việc trong gia đình. Các công việc này không chỉ giới hạn ở những công việc như quét dọn, lau chùi, giặt giũ quần áo hay bát đĩa, mà còn bao gồm việc mua sắm thực phẩm, nấu ăn, cũng như chăm sóc trẻ em, người già, hoặc những người bệnh tật và khuyết tật. Bên cạnh đó, họ còn có thể thực hiện các dịch vụ khác như làm vườn, lái xe, và cung cấp an ninh cho gia đình.

Tuy nhiên, cần phân biệt rõ ràng giữa công việc mà người giúp việc gia đình thực hiện với những công việc trong gia đình không được trả lương, ví dụ như công việc của chính bản thân người lao động hoặc các thành viên khác trong gia đình, hay những hoạt động tình nguyện. Đặc điểm nổi bật của lao động giúp việc gia đình chính là sự thỏa thuận về việc thực hiện công việc nhằm mục đích được nhận thù lao. Điều này mang lại cho họ sự công nhận và giá trị lao động trong xã hội.

Hiện nay, theo quy định của pháp luật Việt Nam, lao động giúp việc gia đình được phép thực hiện các công việc như nội trợ, quản gia, chăm sóc trẻ em, chăm sóc người bệnh hoặc người già, lái xe, làm vườn, và nhiều công việc khác liên quan đến hộ gia đình. Tuy nhiên, những công việc này không liên quan đến hoạt động thương mại. Việc này không chỉ phù hợp với quy định của pháp luật mà còn thống nhất với quan điểm của ILO. Cụ thể, tại Hội nghị Lao động Quốc tế (ILC) năm 2018, ILO đã đề cập rằng, mặc dù công việc của người giúp việc gia đình có thể được thực hiện tại hộ gia đình hoặc ở các địa điểm khác, nhưng lao động giúp việc phải phục vụ cho nhu cầu tiêu dùng của hộ gia đình, mà không bao gồm những người cung cấp dịch vụ cho các tổ chức hoạt động kinh doanh như hộ gia đình thương mại.

Chính vì vậy, quy định về phạm vi công việc của người giúp việc gia đình trong pháp luật Việt Nam không chỉ đảm bảo quyền lợi của lao động mà còn tạo ra một khung pháp lý rõ ràng, giúp bảo vệ người giúp việc trong các mối quan hệ lao động. Nhiều quốc gia trên thế giới, như Argentina, Malaysia, Brazil, và Guatemala, cũng có những quy định tương tự về lao động giúp việc gia đình, thể hiện sự đồng nhất trong nhận thức và cách ứng xử với nhóm lao động này trên toàn cầu.

Như vậy, công việc của người giúp việc gia đình rất đa dạng và quan trọng, góp phần không nhỏ vào sự ổn định của nhiều hộ gia đình. Pháp luật và các quy định từ các tổ chức quốc tế như ILO đã khẳng định vị trí của họ trong xã hội, đồng thời bảo đảm rằng quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo vệ một cách hợp pháp. Có hai dấu hiệu cơ bản để nhận diện lao động giúp việc gia đình là:

Tính chất thường xuyên của công việc giúp việc gia đình

Thứ hai, chúng ta cần xem xét tính chất thường xuyên của công việc mà người giúp việc gia đình thực hiện. Theo Công ước số 189 của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) về Lao động giúp việc gia đình, chỉ những người thực hiện công việc trong gia đình một cách thường xuyên và có tính chất nghề nghiệp mới được coi là lao động giúp việc gia đình. Cụ thể, Điều 1(c) của công ước này nêu rõ rằng nếu một người chỉ thực hiện công việc trong gia đình theo dịp không thường xuyên, không mang tính chất nghề nghiệp, thì người đó không được xem là người lao động giúp việc gia đình.

Tại Việt Nam, quy định này cũng được áp dụng tương tự. Theo pháp luật Việt Nam, người lao động (NLĐ) chỉ được công nhận là người giúp việc gia đình khi họ thực hiện các công việc trong gia đình một cách thường xuyên, liên tục. Nói cách khác, công việc mà người giúp việc gia đình thực hiện phải mang tính chất nghề nghiệp, thể hiện rõ ràng ý nghĩa là nguồn thu nhập chính để kiếm sống cho bản thân và gia đình của họ.

Điều này giúp phân định rạch ròi giữa người giúp việc gia đình và những người chỉ thực hiện công việc nhà một cách tình cờ hoặc không định kỳ. Tính thường xuyên không chỉ là đặc điểm mà còn là yếu tố quyết định để xác định quyền lợi, nghĩa vụ và các chính sách bảo vệ đối với nhóm lao động này. Việc thực hiện công việc thường xuyên chứng tỏ vai trò và giá trị của người giúp việc trong gia đình, đồng thời tạo ra một cấu trúc pháp lý rõ ràng cho mối quan hệ giữa họ và người sử dụng lao động.

Hơn nữa, Điều 13 của Bộ luật Lao động năm 2019 còn quy định rằng trong trường hợp lao động giúp việc gia đình và người sử dụng lao động thỏa thuận hợp đồng bằng tên gọi khác, nhưng nội dung thực sự thể hiện về việc làm giúp việc gia đình có trả công và người sử dụng lao động có vai trò trong việc quản lý, điều hành, giám sát, thì những thỏa thuận đó vẫn được coi là hợp đồng lao động (HĐLĐ) với người giúp việc gia đình. Điều này cho thấy rằng dấu hiệu quản lý, điều hành và giám sát chính là yếu tố quan trọng để xác định mối quan hệ giữa bên thuê với người giúp việc gia đình có phải là quan hệ lao động hay là quan hệ dân sự.

Dù các bên có thỏa thuận hợp đồng với tên gọi khác, như hợp đồng dịch vụ hay hợp đồng khoán việc, nhưng nếu có sự hiện diện của những dấu hiệu quản lý và giám sát, thì mối quan hệ đó vẫn phải được coi là HĐLĐ. Điều này không chỉ bảo vệ quyền lợi của người lao động mà còn phản ánh tính chính xác trong việc thực thi pháp luật về lao động giúp việc gia đình. Vì vậy, việc xác định tính chất thường xuyên của công việc là rất quan trọng, không chỉ trong việc công nhận người giúp việc gia đình mà còn trong việc tạo ra một môi trường làm việc công bằng, nơi quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo vệ.

Tóm lại, công việc của người giúp việc gia đình rất đa dạng và phong phú, bao gồm nhiều nhiệm vụ như quét dọn, lau chùi, giặt giũ, mua sắm, nấu ăn, chăm sóc trẻ em, người già, người bệnh, cũng như các dịch vụ khác như làm vườn, lái xe và an ninh. Tuy nhiên, để được công nhận là lao động giúp việc gia đình, công việc này cần phải được thực hiện một cách thường xuyên và có tính chất nghề nghiệp, theo quy định của Công ước số 189 của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) và pháp luật Việt Nam. Chỉ những người làm việc định kỳ và nhằm mục đích kiếm sống mới được xem là người giúp việc gia đình, không bao gồm những công việc tình cờ hay tự nguyện.

Ngoài ra, Bộ luật Lao động năm 2019 của Việt Nam quy định rằng mối quan hệ giữa người giúp việc và người sử dụng lao động phải có sự quản lý, điều hành, giám sát. Dù hợp đồng có tên gọi khác, nếu có những dấu hiệu này, thì vẫn được coi là hợp đồng lao động, bảo vệ quyền lợi của người lao động và tạo ra một khung pháp lý rõ ràng cho quan hệ lao động. Việc xác định tính chất thường xuyên của công việc là thiết yếu để công nhận đúng vai trò và quyền lợi của người giúp việc gia đình.

Thời gian qua, cải cách thể chế giám sát nhà nước đã được Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc quyết định triển khai thí điểm. Giai đoạn này chứng kiến sự gia tăng các cuộc thảo luận lý thuyết xoay quanh cải cách và xây dựng pháp luật giám sát nhà nước. Kết quả là, chủ đề này đã trở thành một điểm nóng mới trong lĩnh vực học thuật và nghiên cứu lý luận. Một số lượng lớn các nhà nghiên cứu luật pháp đã trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia hoạt động xây dựng pháp luật và cuộc cải cách lớn này, tiến hành thảo luận từ các góc độ khoa học khác nhau về luật hiến pháp, luật hành chính, luật tố tụng, lịch sử luật pháp..., giải thích và xây dựng nhiều kịch bản, phương án cho cuộc cải cách thể chế này. Ngay từ Hội nghị Trung ương 6 khóa XVIII Đảng Cộng sản Trung Quốc, đảng cầm quyền đã bàn về cải cách, đưa ra quan điểm: “Các cấp ủy đảng cần ủng hộ và bảo đảm rằng Đại hội đại biểu nhân dân, chính quyền, cơ quan giám sát và cơ quan tư pháp cùng cấp giám sát các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức theo quy định của pháp luật”. Một bộ phận các nhà nghiên cứu nhạy bén quan tâm đến những thay đổi được đưa ra trong Hội nghị, đã nhận định: “Điều này có nghĩa là bước đầu đã vén bức màn cải cách thể chế giám sát nhà nước”. Sau đó, ngày càng có nhiều nhà nghiên cứu tham gia thảo luận học thuật về cuộc cải cách chính trị lớn này. Khi bắt đầu cải cách, phần lớn các cuộc thảo luận của các nhà nghiên cứu đều xoay quanh việc xây dựng lý thuyết vĩ mô đối với đường lối và kế hoạch cải cách, chủ yếu bao gồm các nguyên tắc cơ bản mà cải cách phải tuân theo, và các quan hệ pháp luật chủ yếu cần xử lý trong quá trình xây dựng Luật giám sát, các cuộc thảo luận lý thuyết vĩ mô này đã đặt nền móng cho các nghiên cứu tiếp theo kỹ lưỡng hơn. Cùng với việc công cuộc cải cách không ngừng đi vào chiều sâu, đặc biệt là sau khi ban hành và thực hiện Luật giám sát, các thảo luận về cải cách thể chế giám sát nhà nước đã trở nên chi tiết, cụ thể hơn, trong đó vừa “tập trung mổ xẻ" xoay quanh vấn đề cải cách và xây dựng pháp luật, vừa gợi mở được nhiều tư duy lý luận sâu sắc về công cuộc cải cách. 

Đến năm 2020, Luật giám sát đã có hiệu lực gần một năm, và điều này đã dẫn đến việc Ủy ban Giám sát các cấp hoạt động theo pháp luật một cách trật tự và nề nếp hơn. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là công cuộc cải cách thể chế giám sát nhà nước đã hoàn tất. Trên thực tế, nó vẫn đang tiếp tục và đã bước vào một giai đoạn mới, sâu sắc và bền vững hơn. Thực tế cho thấy, thực tiễn cải cách phong phú đã cung cấp rất nhiều tư liệu cho nghiên cứu học thuật và nghiên cứu học thuật cũng hỗ trợ tri thức cho thực tiễn cải cách. Có thể thấy trước rằng, công cuộc cải cách không ngừng đi vào chiều sâu sẽ giúp tương tác giữa thực tiễn cải cách và nghiên cứu học thuật đầy đủ và hiệu quả hơn. Ở bình diện này, việc xem xét tương đối đầy đủ các thành quả nghiên cứu lý luận pháp luật về cải cách thể chế giám sát nhà nước, một là có thể cung cấp “hệ quy chiếu" cho nghiên cứu học thuật trong tương lai của lĩnh vực này; hai là có thể định hướng hữu ích cho hoạt động của Ủy ban Giám sát. Đúng vậy, điều đáng quý nhất trong nghiên cứu là tìm ra chân lý và sự hoàn thiện đầy đủ, đồng thời thể hiện thực trạng nghiên cứu một cách khách quan và toàn diện. Tuy nhiên, việc tổng hợp, đánh giá các nghiên cứu không phải là việc “cắt gọt”, “chắp nối” một cách đơn giản các sản phẩm nghiên cứu hiện có. Để bảo đảm sự xác thực và toàn diện của việc đánh giá này và bài viết được triển khai thuận lợi, trên cơ sở thu thập đầy đủ các kết quả nghiên cứu pháp lý trong lĩnh vực này, tác giả trình bày các quan điểm học thuật hiện có với sáu chủ đề chính sau đây.

1. Xây dựng hiến pháp trong cải cách thể chế giám sát nhà nước

Các nội dung cơ bản của Hiến pháp tập trung vào việc cấu trúc và kiểm soát quyền lực nhà nước. Điều này bao gồm cải cách thể chế giám sát nhà nước nhằm xây dựng quyền giám sát nhà nước và Ủy ban Giám sát thực thi quyền lực. Do đó, có thể thấy rằng cải cách này trước hết là một mệnh đề hiến pháp, và cần được hoạch định một cách chặt chẽ về mặt hiến pháp.

Cơ sở hợp hiến của thí điểm cải cách

Từ năm 2016, Văn phòng Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc đã ban hành và chính thức khởi động “Kế hoạch thí điểm thực hiện cải cách thể chế giám sát nhà nước ở thành phố Bắc Kinh, tỉnh Sơn Tây và tỉnh Chiết Giang”. Để "tiến hành đại cải cách dựa trên căn cứ pháp luật và để công tác thí điểm được bảo đảm về pháp lý”, ngày 25 tháng 12 năm đó, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc đã thông qua "Quyết định về việc triển khai công tác thí điểm cải cách thể chế giám sát nhà nước tại thành phố Bắc Kinh, tỉnh Sơn Tây, tỉnh Chiết Giang" (sau đây gọi là “Quyết định thí điểm”). Về vấn đề này, các nhà nghiên cứu lý luận đã cho rằng: “các khu vực thí điểm cải cách có liên quan đã được Đại hội đại biểu nhân dân cho phép” và "Quyết định thí điểm” “chính là cơ sở pháp lý cho công tác thí điểm”. Tuy nhiên, con đường khởi động của việc thí điểm cải cách vẫn phải đối mặt với rất nhiều trách nhiệm theo hiến định. Học giả Thẩm Quy đưa ra câu hỏi: “Cơ cấu của các tổ chức nhà nước sắp xếp theo luật cơ bản tại một số khu vực đã thay đổi, theo quy định của Hiến pháp, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc là cơ quan không có quyền sửa đổi hiến pháp liệu có quyền ra quyết định (ủy quyền) cho phép thí điểm không?”. Bên cạnh đó, việc phê duyệt thí điểm cải cách liệu có nằm trong phạm vi quyền hạn của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, việc ủy quyền thí điểm cải cách phải do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thực hiện”. Đương nhiên cũng có các nhà nghiên cứu cho rằng Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có quyền đưa ra quyết định như vậy, ví dụ, học giả Mã Hoài Đức cho rằng: “Trong thời gian Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc không họp, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có thể thực hiện quyền của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và có quyền quyết định việc thành lập Ủy ban Giám sát nhà nước”. Mặt khác, dựa trên các quy phạm hiến pháp và tinh thần hiến pháp, chúng ta nên tôn trọng tính hợp hiến và tính thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc đối với việc cho phép ủy quyền thí điểm cải cách thể chế giám sát nhà nước.

Sở dĩ các nhà nghiên cứu đặt câu hỏi về tính hợp hiến của "Quyết định thí điểm” là do sự khác biệt về quyền hạn giữa Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc. Hiến pháp Trung Quốc liệt kê chức năng và quyền hạn của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường vụ Đại hội dưới hình thức danh sách các quyền lực, vì vậy, các cuộc thảo luận trên kỳ thực có liên quan đến giải thích văn bản của Hiến pháp, thông qua việc giải thích Hiến pháp để phân tích, tìm ra căn cứ về việc Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân có khởi xướng công cuộc cải cách hay không. Nhưng do các điều khoản liên quan có tính chất khái quát cao cũng như sự tồn tại của các điều khoản có hiệu lực, do vậy, trong một số vấn đề nhất định thì sự khác biệt về quyền hạn giữa hai cơ quan này không rõ ràng, chính vì lý do này mà các nhà nghiên cứu đã nảy sinh tranh luận về việc liệu có đủ căn cứ hợp hiến cho việc thí điểm cải cách hay không. Đồng thời với đó, các cuộc thảo luận có liên quan đến lộ trình thực hiện thí điểm cải cách và tính hợp hiến của “Quyết định thí điểm" cũng đã thu hút sự chú ý của các nhà nghiên cứu đối với các vấn đề chuyên sâu khác có liên quan. Ví dụ, học giả Hàn Đại Nguyên đã tiến hành tìm hiểu xoay quanh việc “Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc lấy việc ra “Quyết định" làm căn cứ cải cách”. Hay như học giả Trương Phong Chấn đặt câu hỏi “Liệu “Quyết định thí điểm” có thể là căn cứ pháp lý cho cải cách không”, thảo luận về các vấn đề liên quan đến bảo đảm hiệu lực của hiến pháp, đồng thời chỉ ra “những thay đổi lớn trong thành phần và cơ cấu của chính phủ thuộc phạm vi bảo đảm hiệu lực tuyệt đối của hiến pháp, đây có lẽ là nguyên nhân khiến “Quyết định thí điểm vấp phải sự chất vấn”.

Tranh luận về việc có cần thiết phải sửa đổi hiến pháp hay không

Kỳ họp đầu tiên của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc khóa XIII đã biểu quyết thông qua “Bản Hiến pháp sửa đổi” có bổ sung các quy định liên quan đến Ủy ban Giám sát, điều này “tạo cơ sở hiến định cho việc thành lập Ủy ban Giám sát”. Có thể nói, sửa đổi Hiến pháp phù hợp không chỉ là kết quả tất yếu của công cuộc cải cách, mà còn là tiền đề để công cuộc cải cách trở nên thực chất. Tuy nhiên, đối với câu hỏi liệu hiến pháp có cần sửa đổi hay không, khi bắt đầu cải cách, thực tế đã có nhiều quan điểm học thuật khác nhau: học giả Mã Hoài Đức cho rằng “việc thành lập một Ủy ban Giám sát trong trường hợp không cần sửa đổi hiến pháp cũng khả thi”, lý do là Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có quyền “xây dựng luật cơ bản liên quan đến phương diện thể chế nhà nước” theo quy định của Hiến pháp. Nhiều nhà nghiên cứu đã đặt câu hỏi về vấn đề này, chẳng hạn, học giả Mã Linh cho rằng “việc thành lập Ủy ban Giám sát liên quan đến những thay đổi trong hệ thống chính trị của đất nước, vì vậy, chỉ thông qua sửa đổi luật là chưa đủ, cần khởi động cơ chế sửa đổi hiến pháp”. Học giả Hàn Đại Nguyên chỉ rõ: “Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có quyền xây dựng và sửa đổi các đạo luật cơ bản liên quan đến tổ chức nhà nước, nhưng chỉ giới hạn đến các cơ quan nhà nước đã được liệt kê trong Hiến pháp và không thể mở rộng đến các cơ quan nhà nước không được quy định trong Hiến pháp”. Học giả Đồng Chỉ Vì cũng cho thấy: “Các “tổ chức nhà nước” nêu trong Điều 62 Hiến pháp là chỉ những cơ quan nhà nước đã được đưa vào danh sách các cơ quan nhà nước trong Hiến pháp".

Qua các cuộc thảo luận sâu rộng, các nhà nghiên cứu đã đi đến một nhận thức chung: chỉ có việc sửa đổi Hiến pháp mới tạo ra căn cứ hợp pháp cho công cuộc cải cách. Tuy nhiên, điều này đặt ra câu hỏi tiếp theo: khi nào sẽ tiến hành sửa đổi Hiến pháp và sửa đổi như thế nào. Các nhà nghiên cứu cũng thảo luận về vấn đề này. Học giả Hàn Đại Nguyên cho rằng: “Nếu quy trình sửa đổi hiến pháp được khởi động, cần phải có luận chúng đầy đủ và thời gian chuẩn bị, phải bảo đảm sự kết nối với các quy ước chính trị về sửa đổi Hiến pháp”. Học giả Trịnh Lỗi cho rằng cuộc cải cách này là “cải cách thể chế chính trị lớn, tương ứng với đó, phạm vi sửa đổi hiến pháp tất nhiên cũng sẽ không nhỏ”. Học giả Hồ Cẩm Quang cũng xây dựng một kế hoạch về lý thuyết cho việc sửa đổi các điều khoản cụ thể của Hiến pháp. Bên cạnh đó, một số nhà nghiên cứu cho rằng việc sửa đổi Hiến pháp đi kèm với cải cách có một ranh giới nhất định. Ví dụ, Học giả Diệp Hải Ba chỉ ra: “Khi cơ quan sửa đổi hiến pháp tiến hành sửa đổi hiến pháp để cải cách thể chế giám sát nhà nước, thì “quyền cái cách" của họ bị hạn chế và không được thay đổi hạt nhân của hiến pháp”. Học giả Vương Húc cho rằng "phải dùng “hạt nhân hiến pháp" của tổ chức nhà nước có liên quan hiến pháp để kiểm soát tổ chức này” và đưa ra “ba hướng dẫn mà các cơ quan giám sát nhà nước phải tuân theo khi dựa vào Hiến pháp". Kỳ thực, phạm vi sửa đổi hiến pháp trong cải cách và thẩm quyền hiến định của bản thân cuộc cải cách vẫn là vấn đề hai mặt, do đó các nhà nghiên cứu vẫn tiến hành khám phá công cuộc cải cách thể chế giám sát nhà nước trong “khuôn khổ hiến pháp của cải cách cơ cấu nhà nước”.

Các quy định về cơ quan giám sát trong Hiến pháp hiện hành là căn cứ cơ bản để xác định cơ quan giám sát và quyền hạn giám sát trong hệ thống tổ chức nhà nước. Sau khi bản Hiến pháp sửa đổi được biểu quyết và thông qua, các nhà nghiên cứu đã bắt đầu thảo luận về vấn đề này. Một trong những chủ đề chính trong thảo luận là mối quan hệ hai chiều giữa Ủy ban Giám sát và các cơ quan nhà nước khác. Điều này cho thấy rằng để hiểu rõ về cơ quan giám sát ở cấp độ hiến pháp, cần phải xem xét mối quan hệ của nó với các cơ quan nhà nước khác. Mối quan hệ này chủ yếu bao gồm quan hệ giữa cơ quan giám sát với cơ quan quyền lực, cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính cũng như các cơ quan giám sát cấp trên và cấp dưới. Ví dụ, học giả Đào Huy và Vương Tiến Nguyên đã thảo luận về mối quan hệ giữa cơ quan giám sát, cơ quan kiểm sát và cơ quan xét xử, đồng thời cho rằng “vì các điều khoản hiến pháp thường có tính trừu tượng, nên cần phải nắm bắt chính xác mối quan hệ hiến định giữa ba cơ quan này từ các nguyên tắc lập hiến”. Trong phân tích giáo điều học từ các điều khoản cụ thể trong Hiến pháp, các học giả như Uông Tập Căn và Tống Đinh Phó Nam đã dựa vào quy định về Ủy ban Giám sát để thể hiện quan điểm của mình. Họ nhấn mạnh rằng Ủy ban Giám sát thực hiện quyền hạn giám sát độc lập theo quy định của pháp luật, đồng thời khẳng định rằng Ủy ban Giám sát thống nhất quản lý hoạt động giám sát nhà nước. Hơn nữa, họ cũng chỉ ra rằng Ủy ban Giám sát có vai trò trong việc phối hợp và điều tiết nguồn lực giám sát giữa các bên. Một ví dụ khác, dựa trên những lý giải về khoản 1 Điều 127 Hiến pháp, học giả Uông Giang Liên đã giải thích nguyên tắc "các cơ quan giám sát thực hiện quyền giám sát của mình một cách độc lập theo quy định của pháp luật".

Các cơ quan giám sát trong hệ thống tổ chức nhà nước không chỉ bao gồm Ủy ban Giám sát các cấp mà còn bao gồm các tổ chức giám sát đại diện và giám sát viên biệt phái do Ủy ban Giám sát phái cử. Điều này được quy định rõ trong Điều 12 và Điều 13 của Luật giám sát. Do đó, cần phải kết hợp các điều khoản liên quan với thực tiễn cải cách để lý giải về đối tượng được cử làm đại diện, điều kiện để được cử làm đại diện của Ủy ban Giám sát, cũng như các vấn đề liên quan đến ủy quyền của tổ chức đại diện. Học giả Tưởng Lai Dụng đã phân loại toàn bộ những thay đổi lịch sử và các khó khăn thực tế mà giám sát đại diện phải đối mặt, đồng thời đưa ra một số ý tưởng giải quyết khó khăn của công tác giám sát đại diện. Học giả Lã Vĩnh Tường và Vương Lập Phong đã thảo luận riêng về vấn đề của Ủy ban Giám sát cấp huyện cắt cử các tổ chức giám sát và chuyên viên giám sát, đồng thời cho rằng cả luật pháp và thực tiễn hiện đều tồn tại nhiều vấn đề cần được giải quyết. Học giả Trương Du nêu ý tưởng về việc Ủy ban Giám sát đặt các tổ chức giám sát và chuyên viên giám sát biệt phái ở các trường cao đẳng và đại học, cụ thể bao gồm nhiều vấn đề như chủ thể đại diện, thể chế lãnh đạo giám sát đại diện, mối quan hệ giữa giám sát đại diện và giám sát nội bộ. Tất nhiên, một số nhà nghiên cứu có quan điểm phủ định việc đại diện giám sát, ví dụ, học giả Đồng Chỉ Vì chỉ ra “biện pháp đại diện không phải phương thức làm việc thông thường của các cơ quan nhà nước và không nên trở thành trạng thái thông thường", nó “vi phạm nhu cầu hiện đại hóa quản trị nhà nước của các cơ quan công quyền khi tự chủ thực hiện quyền hạn, nên, “phương án cử cơ quan giám sát đại diện và chuyên viên giám sát biệt phái tại các cơ quan nhà nước khác không nên đưa vào Luật giám sát.

Các cơ quan giám sát trong hệ thống tổ chức nhà nước không chỉ bao gồm Ủy ban Giám sát các cấp mà còn bao gồm các tổ chức giám sát đại diện và giám sát viên biệt phái do Ủy ban Giám sát phái cử. Điều này được quy định rõ trong Điều 12 và Điều 13 của Luật giám sát. Do đó, cần phải kết hợp các điều khoản liên quan với thực tiễn cải cách để lý giải về đối tượng được cử làm đại diện, điều kiện để được cử làm đại diện của Ủy ban Giám sát, cũng như các vấn đề liên quan đến ủy quyền của tổ chức đại diện. Ngay từ khi mới thành lập nước Trung Quốc mới, về vấn đề đặt tên các cơ quan chính quyền như thế nào, Mao Trạch Đông đã chỉ rõ: “Chúng ta là chế độ chuyên chính dân chủ nhân dân, các cơ quan nhà nước đều cần có hai chữ "nhân dân””. Nhiều nhà nghiên cứu đã thảo luận về vấn đề này. Ví dụ, học giả Đồng Chi Vĩ cho rằng: “Các cơ quan giám sát nên có tên là “nhân dân” để thể hiện sự tôn trọng đối với chế độ Đại hội đại biểu nhân dân”. Học giả Lý Hồng Lỗi lại chỉ ra rằng việc đặt tên cơ quan giám sát cần “phù hợp với bản chất của cơ quan giám sát với vai trò là cơ quan nhà nước”, và “bảo đảm hài hòa với tên gọi của các cơ quan nhà nước khác”, đồng thời "phù hợp với truyền thống đặt tên của cơ quan hiến định, vì vậy nên đặt tên là “Viện giám sát nhân dân”. Cũng có những nhà nghiên cứu có quan điểm khác về vấn đề này. Ví dụ, học giả Trác Chí Dũng cho rằng “Tại sao trong tên gọi Ủy ban Giám sát không thêm hai chữ “nhân dân”, đó là vì Văn phòng liên hợp giám sát, kiểm tra kỷ luật muốn “Ủy ban Giám sát không chỉ là Ủy ban Giám sát của nhân dân mà còn là Ủy ban Giám sát của Đảng Cộng sản Trung Quốc”.

2. Việc phân định các thuộc tính và thực hiện quyền giám sát

Quyền giám sát là một khái niệm quan trọng, được hình thành từ quá trình cải cách thể chế giám sát nhà nước. Đây là một trong những chủ đề cốt lõi thu hút sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu. Do đó, việc xây dựng chế độ liên quan đến việc phân định và thực hiện quyền giám sát là rất cần thiết. Hơn nữa, các vấn đề này cũng cần được giải thích một cách rõ ràng về mặt lý thuyết.

Tích hợp tổ chức và chức năng là phương pháp luận cốt yếu đầu tiên trong công cuộc cải cách. Trong giai đoạn đầu của cải cách, các nhà cải cách đã sử dụng các văn bản pháp luật như Quyết định thí điểm để xác định rõ thiết kế từ cấp cao về việc tích hợp tổ chức và chức năng. Cụ thể, điều này có nghĩa là tích hợp các chức năng liên quan của Cục Sở Giám sát của chính quyền nhân dân, Cục phòng, chống tham nhũng, và Viện kiểm sát nhân dân, nhằm điều tra về tham nhũng, hối lộ, thiếu trách nhiệm, lạm quyền trong khi thi hành công vụ, cũng như phòng, chống tội phạm chức vụ vào chức năng của Ủy ban Giám sát. Ngay cả khi thiết kế từ nóc đã rõ ràng, thì vẫn còn rất nhiều các cuộc thảo luận xung quanh việc sáp nhập, điều chỉnh chức năng: một là, cho rằng tất cả các chức năng liên quan đến phòng, chống tham nhũng cần được tích hợp vào [chức năng của] Ủy ban Giám sát. Ví dụ, học giả Hà Gia Hồng chỉ ra rằng “việc tích hợp các nguồn lực chống tham nhũng không chỉ giới hạn ở giám sát và kiểm sát, mà còn bao gồm các cơ quan khác có chức năng này như cơ quan công an và cơ quan kiểm toán". Học giả Tiêu Hồng Xương và Diệp Viễn Đào cho rằng bộ phận kiểm toán hành chính cần phải được tích hợp vào Ủy ban Giám sát và đề xuất thành lập bộ phận kiểm toán bên trong Ủy ban Giám sát. Về vấn đề này, nhiều nhà nghiên cứu có quan điểm khác nhau. Ví dụ, học giả Ký Nhuệ cho rằng, “ngoài vai trò phòng, chống tham nhũng, các cơ quan kiểm toán còn phải chịu trách nhiệm quan trọng trong sử dụng hợp lý và hiệu quả các quỹ tài chính", nếu như “cơ quan kiểm toán sáp nhập Ủy ban Giám sát, sẽ không thể đáp ứng được các nhu cầu của chính phủ về thẩm tra quỹ ngân sách và kiểm soát tài chính”. Học giả Trình Nãi Thắng đã chỉ ra những khác biệt về đối tượng giám sát, phạm vi thực thi quyền lực và chức năng giữa cơ quan kiểm toán và cơ quan giám sát, đồng thời cho rằng những khác biệt này sẽ giúp hai cơ quan này tồn tại độc lập tốt hơn.

Các chức năng giám sát hành chính vẫn chưa được tích hợp hoàn toàn. Học giả Giang Lợi Hồng chỉ ra rằng Luật giám sát hành chính quy định ba chức năng cho các cơ quan giám sát hành chính, bao gồm: giám sát việc thực thi pháp luật, giám sát hiệu quả và giám sát sự minh bạch. Trong số đó, giám sát việc thực thi pháp luật và giám sát hiệu quả được coi là phương thức giám sát nội bộ, đồng thời là hình thức giám sát công việc một cách toàn diện. Ngoài ra, Ủy ban Giám sát được xác định là "cơ quan chuyên trách về công tác chống tham nhũng", đối tượng giám sát chỉ giới hạn ở nhân sự chứ không đề cập tổ chức. Do đó, chỉ nên tích hợp chức năng giám sát sự minh bạch hành chính mà không nên tích hợp chức năng giám sát việc thực thi pháp luật và giám sát hiệu quả, đồng thời kiến nghị các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan hành chính đảm nhiệm cả hai chức năng này. Học giả Lưu Phong Minh cho rằng, giám sát hành chính có tính chuyên nghiệp, tỉnh toàn diện và tính thực chất, đặc điểm này đã tích hợp chức năng của chính phủ liêm chính, nhưng hệ thống giám sát hành chính vẫn có giá trị để tiếp tục tồn tại. Đồng thời, đề xuất cần có những điều chỉnh phù hợp đối với chế độ giám sát hành chính để đáp ứng nhu cầu cải cách thể chế giám sát nhà nước, bao gồm “đổi mới từ thể chế lãnh đạo song trùng sang lãnh đạo theo chiều dọc", “chuyển đổi chức năng từ giám sát con người sang giám sát công việc", và "hợp nhất thể chế từ phân tách giám sát và kiểm toán sang tích hợp giám sát và kiểm toán".

Thuộc tính của Ủy ban Giám sát và quyền giám sát

Các nhà nghiên cứu luôn quan tâm đến thuộc tính của Ủy ban Giám sát và quyền giám sát, xem đây là một cơ quan nhà nước mới và một quyền lực nhà nước mới. Để hiểu rõ hơn về vấn đề này, trước tiên cần bàn về bản chất của Ủy ban Giám sát. Học giả Trì Phương Húc cho rằng Ủy ban Giám sát kiêm hai chức danh của cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp. Ngược lại, các nhà cải cách lại cho rằng Ủy ban Giám sát là một cơ quan chính trị, không thuộc về cơ quan hành chính hay tư pháp. Học giả Mã Hoài Đức đưa ra giải thích đối với vấn đề này là “việc xác định vị trí của Ủy ban Giám sát như một cơ quan chính trị hoặc cơ quan chính trị - pháp luật là phân tích xuất phát từ góc độ chính trị”, nhưng ông đồng thời cũng cho rằng “xét từ quan điểm thuộc tính pháp lý, Ủy ban Giám sát được xác định là một cơ quan giám sát chuyên biệt sẽ phù hợp hơn”. Học giả Trần Quang Trung và Lan Triết cho rằng: “Thuật ngữ “cơ quan chính trị" không sai, nhưng vì tổ chức nhà nước thuộc cơ quan chính trị không phải chỉ có duy nhất một đơn vị, nên không thể nói các cơ quan chính trị - pháp luật của Trung Quốc đều là cơ quan phi chính trị, vì thế “cơ quan chính trị" không thể phản ánh được đặc điểm bản chất của cơ quan giám sát". Học giả Hàn Đại Nguyên kết hợp với thực tiễn cải cách cho rằng: “Ủy ban Giám sát là một cơ quan có tính tổng hợp, tính hỗn hợp và tính độc lập, tích hợp các chức năng giám sát kỷ luật đảng, giám sát hành chính và giám sát pháp luật, khác với cơ quan của đảng, đồng thời cũng khác với cơ quan hành chính hoặc cơ quan tư pháp". Tương tự quan điểm này, học giả Giang Quốc Hoa khi bàn về bản chất của Ủy ban Giám sát cũng chỉ ra, Ủy ban Giám sát là “tổ chức nhà nước" để phân biệt với tổ chức đảng; là "cơ quan giám sát" để phân biệt với các cơ quan hành chính, cơ quan xét xử và cơ quan kiểm sát; và là “cơ quan chuyên trách" thực hiện chức năng giám sát nhà nước.

Mặt khác, khi thảo luận về các thuộc tính của quyền giám sát, các nhà nghiên cứu chủ yếu tiếp cận từ ba góc độ khác nhau. Đầu tiên, họ xem xét quá trình hình thành quyền giám sát và cho rằng quyền này là sự kết hợp giữa quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ và quyền giám sát hành chính. Cụ thể, học giả Từ Hàn Minh đã nhận định rằng quyền giám sát là 'một hình thái quyền lực mới được tạo ra từ sự tích hợp của quyền giám sát hành chính, quyền phòng, chống tham nhũng, quyền điều tra và phòng ngừa tội phạm chức vụ. Học giả Trịnh Hy cho rằng quyền giám sát là quyền lực “vừa mang tính chất hành chính vừa mang tính chất điều tra chuyên biệt”, tính chất hành chính bắt nguồn từ quyền giám sát hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về chức vụ, tính chất điều tra chuyên biệt bắt nguồn từ quyền truy xét, điều tra tội phạm chức vụ của cơ quan kiểm sát. Đồng thời, cũng có nhiều nhà nghiên cứu quan sát ba chức năng, quyền hạn cụ thể của quyền giám sát từ góc độ này, ví dụ, học giả Trần Quang Trung cho rằng: Quyền điều tra của cơ quan giám sát thể hiện xu hướng hợp nhất giữa điều tra hành chính và điều tra hình sự. Quyền điều tra của Ủy ban Giám sát bao gồm điều tra chung và điều tra đặc thù, điều tra chung áp dụng cho hành vi vi phạm pháp luật về chức vụ và hanh vi vi phạm kỷ luật, điều tra đặc thù áp dụng cho hành vi tội phạm chức vụ”. Học giả Lưu Nhan Hồng chỉ rõ thêm: “Việc phân biệt giữa điều tra chung và điều tra đặc thù về mặt hình thức không quan trọng, mà mấu chốt nằm ở chỗ làm thế nào đưa ra được ý nghĩa thực chất của việc phân biệt này”. Hai là, từ góc độ quan sát của các quy phạm pháp luật, tức là theo quy định của Luật giám sát, "Quyết định thí điểm",.... chỉ ra các thuộc tính của quyền giám sát được giải thích từ phương diện cấu thành quyền lực. Ví dụ, học giả Ngô Kiến Hùng cho rằng quyền giám sát là loại quyền lực mới “bao gồm ba quyền cơ bản là giám sát, điều tra và xử lý”. Ba là, coi trọng góc độ quan sát “yếu tố ngoài pháp luật" mà không bó hẹp trong các quy phạm pháp luật hiện hành. Ví dụ như, học giả Mạc Kỷ Hồng xuất phát từ cơ chế hợp nhất làm việc giữa giám sát và kiểm tra kỷ luật, cho rằng quyền giám sát “là sản phẩm của sự đan xen giữa quyền lực cầm quyền của đảng cầm quyền và quyền lực quản lý nhà nước của các tổ chức nhà nước”.

Ngoài ra, còn một vấn đề khác liên quan đến bản chất của quyền giám sát, đó là mối quan hệ giữa quyền điều tra giám sát và quyền điều tra, xem xét hình sự. Các nhà cải cách cho rằng “các cơ quan giám sát thực hiện quyền điều tra, khác với quyền điều tra, xem xét". 

Các nhà nghiên cứu hiện đang giữ ba quan điểm học thuật khác nhau về quyền giám sát. Thứ nhất, một số nhà nghiên cứu cho rằng thực chất quyền điều tra là quyền điều tra và xem xét. Họ chỉ ra rằng, từ góc nhìn của chủ nghĩa chức năng, các chức năng và quyền hạn của Ủy ban Giám sát đã vượt ra ngoài phạm vi hiểu biết thông thường về nội hàm của 'quyền điều tra, xem xét'. Do đó, về bản chất, quyền này đã trở thành một loại 'quyền thẩm tra. Hai là, cho rằng quyền điều tra tội phạm chức vụ về bản chất là quyền điều tra, xem xét, như học giả Uông Hải Yến cho rằng, “bất luận khảo sát từ nguồn gốc sâu xa của quyền lực, hay là mục đích thực thi, hoặc là từ phương thức cụ thể thực hiện, thì bản chất quyền điều tra tội phạm chức vụ của Ủy ban Giám sát chính là quyền điều tra, xem xét". Ba là, cho rằng về bản chất quyền điều tra khác với quyền điều tra, xem xét, ví dụ học giả Tả Vệ Dân và An Kỳ cho rằng quyền điều tra và quyền điều tra, xem xét có sự khác biệt nhất định về nội hàm và sự mở rộng phạm vi của quyền lực, nhưng cũng có nhiều điểm tương đồng. Đương nhiên, vẫn có một số nhà nghiên cứu giữ quan điểm tương đối biện chứng, chẳng hạn như học giả Biện Kiến Lâm và Tạ Chú cho rằng “điều tra trong giám sát không thể được đánh đồng với điều tra hình sự, và bản chất của điều tra, xem xét không thể bị che giấu chỉ vì nó được gọi là điều tra giám sát”. 

Quy phạm quyền giám sát và kiểm soát giám sát

Cải cách đã tạo ra quyền giám sát mạnh mẽ, và việc áp đặt sự kiểm soát giám sát cần thiết đối với quyền này vẫn là một trong những chủ đề được các nhà nghiên cứu đặc biệt chú trọng. Học giả Đồng Chi Vĩ, khi bắt đầu thảo luận về cải cách, đã chỉ ra rằng do Ủy ban Giám sát có vị thế cao và quyền lực quan trọng, việc kiểm soát giám sát của Ủy ban này cần phải đủ mạnh để ngăn chặn sự 'thái quá bất cập'. Ông cũng nhấn mạnh rằng cần mở rộng và tận dụng các hình thức kiểm soát giám sát được quy định trong hiến pháp hiện hành, đồng thời áp dụng chúng một cách phù hợp với đặc điểm của Ủy ban Giám sát để tạo ra hình thức kiểm soát giám sát mới.. Học giả Đàm Thể Quý đã đưa ra những ý kiến lý thuyết xoay quanh các vấn đề "nguyên tắc cần tuân thủ đối với giám sát kiểm soát quyền giám sát" và "chủ thể, phương thức và quy trình giám sát việc kiểm soát quyền giám sát".

Trước hết, cần thảo luận về việc thực thi quy phạm quyền giám sát. Trong bối cảnh này, một trong những điểm quan trọng là đề xuất các nguyên tắc cần tuân thủ khi thực hiện quyền giám sát. Cụ thể, việc thực thi quyền giám sát phải tuân theo nguyên tắc tỷ lệ và nguyên tắc bảo vệ quyền con người. Hai là, tìm hiểu quyền điều tra thu hút nhiều sự chú ý nhất trong số các quyền giám sát. Ví dụ, điều tra giám sát bao gồm điều tra kỷ luật đảng, điều tra kỷ luật hành chính và điều tra hình sự. Xét về tính đặc thù của điều tra hình sự, cần trên cơ sở xác lập “thể chế điều tra lưỡng quy” để phân biệt giữa điều tra kỷ luật đảng, kỷ luật hành chính với điều tra hình sự. Ủy ban Giám sát có quyền tổng hợp của quyền điều tra các vi phạm kỷ luật, pháp luật công vụ hành chính và quyền điều tra tội phạm chức vụ, theo yêu cầu của nguyên tắc tách biệt về thủ tục, hai quyền điều tra khác nhau về bản chất cần phải tách biệt một cách hợp lý". Ba là, thảo luận về các biện pháp tạm giữ có tác động lớn đến quyền tự do cá nhân, việc tạm giữ so với nguyên tắc “song quy” là một cải tiến đáng kể, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề, từ đó đưa ra ý tưởng cải thiện nó, chẳng hạn như tham chiếu đến biện pháp bảo lãnh chờ xét xử để bổ sung biện pháp bảo lãnh tạm giữ. Nhiều nhà nghiên cứu kiến nghị cần định hình lại các quy tắc tạm giữ theo nguyên tắc lưỡng phân thông qua xây dựng quy tắc thực hiện chi tiết hoặc giải thích, phân biệt hai hình thức khác nhau giữa vi phạm pháp luật về chức vụ nghiêm trọng và tội phạm chức vụ, lần lượt thiết lập các nguyên tắc tạm giữ khác nhau. Mặt khác nhiều nhà nghiên cứu chỉ ra các quyền cơ bản là chuẩn mực tác động tiêu cực đến việc phân bố quyền lực nhà nước, đồng thời lấy đó để xem xét tính hợp hiến của các biện pháp tạm giữ.

Thứ hai, cần thảo luận về cơ chế kiểm soát nội bộ của quyền giám sát. Trong bối cảnh cải cách, một số nhà nghiên cứu đã tập trung vào vấn đề giám sát nội bộ của quyền giám sát. Học giả Lý Hồng Bột đã chỉ ra rằng có thể xây dựng cơ chế giám sát nội bộ của hệ thống giám sát thông qua việc xem xét các khía cạnh như hình thành tổ chức và phân công chức năng, xây dựng quy trình làm việc, và 'giám sát giữa cấp trên và cấp dưới... Việc xây dựng cơ chế giám sát của quyền giám sát trong Chương 7 Luật giám sát tuy là loại hình giám sát tổng thể kết hợp giữa giám sát bên trong và bên ngoài, nhưng thực chất nó thiên về kiểm soát bên trong hơn. Về vấn đề này, học giả Trương Kiệt cho rằng Luật giám sát đã "thiết kế một loạt các chế độ tự giám sát, những biện pháp này có thể phát huy vai trò ở một mức độ nhất định, nhưng cũng có những hạn chế nhất định, cần phải phối hợp với giám sát bên ngoài". 

Cuối cùng, cần thảo luận về việc các cơ quan nhà nước khác giám sát và kiểm soát cơ quan giám sát. Đầu tiên, cần xem xét phương thức và quy trình mà các cơ quan có thẩm quyền sử dụng để kiểm soát cơ quan giám sát. Luật giám sát chỉ quy định bốn phương thức giám sát cụ thể, nhưng không nêu rõ cách thức triển khai bốn phương pháp này trong thực tiễn. Nhà nghiên cứu Khương Minh An cho rằng, đại đa số các biện pháp giám sát đối với mô hình “nhất phủ, lưỡng viện” được quy định trong Luật giám sát hiện hành có thể được áp dụng cho các cơ quan giám sát”. Hai là, làm thế nào để các cơ quan quyền lực giám sát thông qua phương thức lắng nghe báo cáo công việc. Nhiều nhà nghiên cứu cho rằng hằng năm Ủy ban Giám sát nên báo cáo tiến độ công tác trước Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp, nhưng Luật giám sát chỉ quy định Ủy ban Giám sát phải báo cáo công tác chuyên đề với Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân. Về vấn đề này, học giả Lưu Tiểu Muội giải thích rằng “Ủy ban Giám sát không nên báo cáo công tác với Đại hội đại biểu nhân dân” vì “các đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân Trung Quốc thực hiện chế độ đại biểu kiêm nhiệm”. “Những đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân kiêm chức, có thể sử dụng quyền bỏ phiếu đối với báo cáo công việc của Ủy ban Giám sát để hạn chế Ủy ban Giám sát giám sát việc thực hiện công vụ của mình". Ba là, thành lập các tổ chức chuyên biệt trong các cơ quan quyền lực để giám sát các cơ quan giám sát. Như học giả Mã Linh cho rằng có thể “thành lập trong Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc một ủy ban chuyên biệt thường trực để tăng cường sự giám sát của Ủy ban Giám sát". Bốn là, các cơ quan hành chính làm thế nào để kiểm soát các cơ quan giám sát, học giả Giang Quốc Hoa cho rằng “các cơ quan hành chính có thể kiểm soát biên chế nhân viên và việc phân bổ tài chính của các cơ quan giám sát theo quy định của pháp luật".

Trình tự và thủ tục giao kết hợp đồng lao động (HĐLĐ) cho lao động giúp việc gia đình rất quan trọng, mặc dù pháp luật hiện hành không quy định chi tiết về các bước này. Tuy nhiên, pháp luật vẫn nhấn mạnh trách nhiệm của cả hai bên trong việc cung cấp thông tin trung thực cho nhau trước khi ký kết HĐLĐ. Điều này nhằm đảm bảo rằng cả người sử dụng lao động (NSDLĐ) và người lao động (NLĐ) đều có đầy đủ thông tin cần thiết để thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình một cách chính đáng.

Trước hết, NSDLĐ có trách nhiệm cung cấp cho NLĐ thông tin rõ ràng về một số yếu tố quan trọng liên quan đến công việc. Những thông tin này bao gồm công việc cụ thể mà NLĐ sẽ thực hiện, địa điểm làm việc, điều kiện làm việc, thời giờ làm việc và thời giờ nghỉ ngơi. Ngoài ra, NSDLĐ cũng phải thông báo về các yếu tố liên quan đến an toàn và vệ sinh lao động, chế độ tiền lương, hình thức trả lương, cũng như các quyền lợi liên quan đến bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế. Đặc biệt, NSDLĐ cần cung cấp chi tiết về phạm vi công việc mà NLĐ phải hoàn thành, điều kiện sinh hoạt trong thời gian NLĐ làm việc tại hộ gia đình, và những thông tin cần thiết khác liên quan đến việc đảm bảo an toàn sức khỏe khi thực hiện công việc, nếu NLĐ có yêu cầu.

Ngược lại, NLĐ cũng phải có nghĩa vụ cung cấp thông tin trung thực cho NSDLĐ. Những thông tin này bao gồm họ tên, ngày tháng năm sinh, giới tính, nơi cư trú, trình độ học vấn, trình độ kỹ năng nghề, cũng như tình trạng sức khỏe hiện tại của họ. Việc cung cấp những thông tin này là rất cần thiết, vì nó ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện hợp đồng lao động và khả năng hoàn thành công việc của NLĐ. Bên cạnh đó, NLĐ cũng có trách nhiệm nêu rõ các vấn đề liên quan, như tình trạng sức khỏe mà có thể ảnh hưởng đến khả năng làm việc của họ trong quá trình thực hiện công việc giúp việc gia đình.

Tóm lại, mặc dù không có một quy trình cụ thể được quy định trong pháp luật về việc giao kết HĐLĐ cho lao động giúp việc gia đình, nhưng sự ràng buộc trách nhiệm trong việc cung cấp thông tin trung thực giữa NSDLĐ và NLĐ là yếu tố quan trọng để đảm bảo tính minh bạch và công bằng trong quan hệ lao động. Sự chuẩn bị đầy đủ thông tin từ cả hai bên không chỉ giúp giảm thiểu rủi ro và tranh chấp có thể xảy ra sau này mà còn tạo ra một môi trường làm việc thuận lợi và an toàn hơn cho NLĐ. Khi cả NSDLĐ và NLĐ đều ý thức và thực hiện tốt nghĩa vụ của mình trong việc cung cấp thông tin, họ sẽ có cơ sở vững chắc để thiết lập một mối quan hệ lao động hiệu quả và bền vững.

Trước khi tiến hành ký kết hợp đồng lao động (HĐLĐ) chính thức, quan niệm trước đây của nhà làm luật cho rằng công việc giúp việc gia đình không đòi hỏi chuyên môn và trình độ cao, do đó, thời gian thử việc tối đa chỉ được quy định là 06 ngày làm việc. Tuy nhiên, trong thời gian gần đây, toàn bộ các quy định về thử việc đối với người lao động (NLĐ) trong lĩnh vực giúp việc đã được điều chỉnh và phải tuân theo quy định chung tại Chương III của Bộ Luật Lao Động (BLLĐ) năm 2019. Theo quy định hiện hành, NSDLĐ có quyền yêu cầu thời gian thử việc kéo dài tối đa đến 60 ngày với NLĐ, nhưng mức lương trong thời gian thử việc phải ít nhất là 85% mức lương của công việc đang đảm nhận. Đặc biệt, quy định mới cũng nêu rõ không được yêu cầu thử việc đối với những công việc có thời hạn dưới 01 tháng.

Những thay đổi này là hoàn toàn hợp lý trong bối cảnh hiện nay. Công việc giúp việc gia đình đang ngày càng trở nên chuyên nghiệp hóa và dần hình thành thành một nghề hợp pháp trong xã hội. Việc cho phép thời gian thử việc dài hơn 06 ngày, thậm chí lên đến 60 ngày, là điều cần thiết, đặc biệt là đối với những công việc có tính chất phức tạp và đòi hỏi chuyên môn cao, như vị trí quản gia. Những người làm công việc này thường cần phải có trình độ từ cao đẳng trở lên, cùng với kỹ năng và kiến thức đặc thù để giải quyết các yêu cầu nhiệm vụ phức tạp. Chính vì vậy, quy định này không chỉ tạo điều kiện để NLĐ có thể chứng minh năng lực của mình mà còn giúp nâng cao giá trị nghề nghiệp trong mắt xã hội.

Hơn nữa, việc quy định rõ ràng về thời gian thử việc cũng sẽ giúp thay đổi định kiến xã hội cho rằng hoạt động giúp việc gia đình có giá trị lao động thấp. Khi người lao động có cơ hội làm việc trong thời gian dài để chứng minh khả năng và kỹ năng của mình, điều này sẽ góp phần khẳng định giá trị công việc mà họ thực hiện.

Bên cạnh việc quy định về thời gian thử việc, pháp luật cũng đã có những điều khoản nhằm bảo vệ quyền lợi cho NLĐ giúp việc gia đình. Cụ thể, pháp luật cấm NSDLĐ thực hiện những hành vi như giữ bản chính giấy tờ tùy thân của NLĐ, yêu cầu NLĐ phải thực hiện biện pháp bảo đảm bằng tiền hoặc tài sản khác cho việc thực hiện HĐLĐ, hoặc buộc NLĐ phải thực hiện HĐLĐ để trả nợ cho NSDLĐ. Những quy định này nhằm đảm bảo rằng NLĐ sẽ không bị bóc lột hoặc đặt vào tình trạng bất lợi trong quan hệ lao động của họ.

Tóm lại, việc điều chỉnh quy định về thời gian thử việc và bảo vệ quyền lợi của NLĐ giúp việc gia đình không chỉ đưa ra thông điệp quan trọng về sự công nhận và tôn trọng công việc này, mà còn tạo ra một khung pháp lý chặt chẽ, bảo vệ các quyền lợi chính đáng cho NLĐ. Những biện pháp này sẽ giúp nâng cao chất lượng lao động trong lĩnh vực giúp việc gia đình, đồng thời cải thiện hình ảnh và giá trị của nghề nghiệp này trong xã hội.

Ngoài những thủ tục thông thường trong việc sử dụng lao động, NSDLĐ giúp việc gia đình còn có một nghĩa vụ quan trọng là thông báo cho Ủy ban Nhân dân (UBND) cấp xã về việc sử dụng lao động, theo quy định tại Mẫu số 02/PLV trong Phụ lục V ban hành kèm theo Nghị định số 145/2020/NĐ-CP. Thời hạn thông báo này là trong vòng 10 ngày kể từ ngày ký kết HĐLĐ. Việc thực hiện thông báo này không chỉ là một yêu cầu pháp lý mà còn góp phần đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong quan hệ lao động.

Sau khi nhận được thông báo từ NSDLĐ, UBND cấp xã sẽ có những trách nhiệm cụ thể. Thứ nhất, UBND sẽ tổng hợp và báo cáo về tình hình sử dụng lao động là người giúp việc gia đình trên địa bàn quản lý khi có yêu cầu từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Điều này giúp theo dõi và nắm bắt tình hình sử dụng lao động, đồng thời cung cấp thông tin cần thiết cho các cơ quan chức năng.

Thứ hai, UBND cấp xã sẽ phân công một đầu mối để theo dõi, quản lý và kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy định của pháp luật liên quan đến lao động giúp việc gia đình. Công tác giám sát này góp phần đảm bảo rằng các NSDLĐ tuân thủ đầy đủ các quy định pháp luật, từ đó bảo vệ quyền lợi của NLĐ.

Cuối cùng, UBND cấp xã còn có trách nhiệm tổ chức tuyên truyền và phổ biến các quy định pháp luật về lao động giúp việc gia đình theo hướng dẫn của Sở Lao động - Thương binh và Xã hội cùng với Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội. Việc tuyên truyền và phổ biến thông tin sẽ góp phần nâng cao nhận thức của các bên liên quan về quyền và nghĩa vụ trong quan hệ lao động.

Nếu các thủ tục này được thực hiện đầy đủ và hiệu quả, không chỉ quản lý nhà nước đối với lao động giúp việc gia đình sẽ trở nên tốt hơn mà còn nâng cao nhận thức của cộng đồng và thúc đẩy việc thực hiện pháp luật lao động một cách toàn diện và hiệu quả hơn. Điều này không chỉ bảo vệ quyền lợi của NLĐ mà còn tạo ra một môi trường làm việc an toàn và công bằng hơn cho lao động giúp việc gia đình.

Sự phát triển của luật học Trung Quốc đã dần thoát khỏi tình trạng đơn giản và thô sơ trước đây, phát triển đến hiện trạng “vấn đề nổi bật và phương pháp chuyên sâu”. Như vậy về mặt pháp lý tính độc lập ngày càng được nâng cao, cũng lấy điều này để thiết lập một mô hình riêng của các ngành khoa học pháp lý và các ngành khoa học khác. Và “mặc dù là một môn khoa học ứng dụng, nhưng luật pháp vẫn cần dựa trên cơ sở khoa học lý luận, thông qua việc áp dụng pháp luật, để thực hiện mục đích của pháp luật”. Để phát triển các khoa học lý luận trong nghiên cứu luật học, các lý luận liên quan là yếu tố không thể thiếu. Chúng đóng vai trò quan trọng và không thể thay thế trong việc thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ và sâu sắc của nghiên cứu pháp luật, cũng như trong việc thực hiện các mục tiêu cuối cùng của việc thi hành luật. Để luật pháp giám sát có thể trở thành một nhánh khoa học độc lập trong lĩnh vực khoa học pháp lý trong tương lai, cần phải có những yếu tố như đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu và hệ thống ngôn ngữ trí thức độc đáo. Bên cạnh đó, các phương pháp nghiên cứu cũng cần phải vừa tương đồng, vừa khác biệt so với các khoa học luật khác. Sau hàng trăm năm phát triển, các phương pháp nghiên cứu có ảnh hưởng lớn trong giới luật học bao gồm phương pháp nghiên cứu lý luận pháp luật và phương pháp nghiên cứu pháp luật trong khoa học xã hội.

1. Lý luận pháp luật về giám sát

Lý luận chung về pháp luật (còn được gọi là môn khoa học giải thích pháp luật) với tư cách như một phương pháp nghiên cứu luật học đề cập một ngành khoa học quy phạm coi trật tự pháp luật thực tế hiện hành như một tiền đề cho niềm tin kiên định và chắc chắn, và coi đó như một xuất phát điểm để hệ thống hóa và giải thích. Lý luận pháp luật có quan hệ mật thiết với luật học, về sự phát triển của ngành này với tư cách là một ngành khoa học độc lập, luật gia người Mỹ Berman đã chỉ ra rằng: “Nếu tồn tại một ngành khoa học về pháp luật, nó nhất định là một nghiên cứu khoa học chuyên đề, là dạng tri thức khoa học về pháp luật”. Vậy, muốn hình thành một ngành khoa học pháp lý, cần phải có những phương pháp nghiên cứu đặc sắc phù hợp với đặc điểm của ngành đó. “Các nhà khoa học pháp luật ở thế kỷ XII cũng giống như các nhà khoa học pháp luật ngày nay, thường tham gia rất muộn vào lĩnh vực sau này được gọi là giáo điều pháp luật (legal dogmatics), nghĩa là giải thích một cách có hệ thống, chi tiết các quy tắc pháp luật và mối quan hệ qua lại của chúng, cũng như việc áp dụng các quy tắc pháp luật này vào các loại tình huống cụ thể”. Trong lịch sử phát triển của pháp luật, giới luật gia Đức đã có những đóng góp to lớn về giáo điều pháp luật, như có học giả từng nói: “Làm thế nào thông qua phương pháp luận tiến hành xây dựng hoặc giải thích một cách khoa học hệ thống luật và hiến pháp quốc gia (Hiến pháp Đức) luôn là trọng tâm của vấn đề”. Sự phát triển của giáo điều pháp luật không thể tách rời luật học, trở thành khoa học độc lập thoát khỏi diễn ngôn chính trị, và sự phát triển mạnh mẽ của phương pháp luật học này gắn bó mật thiết với việc áp dụng tư pháp, trong quá trình áp dụng pháp luật tất yếu sẽ đề cập việc giải thích luật. Vì vậy, xét về tổng thể, có thể nói ngay từ đầu giáo điều pháp luật có liên quan đến khoa học giải thích, sau này nó liên quan chặt chẽ với lịch sử ngành luật phương Tây và luật khái niệm. Luật khái niệm cung cấp cơ sở, phương pháp luận quan trọng cho lý luận pháp luật. Trong việc lý giải về bản chất và quá trình áp dụng pháp luật, loại giáo điều pháp luật này tập trung vào khái niệm nhận thức khách quan, khái niệm về hệ thống pháp luật đóng cũng như phương pháp suy luận diễn dịch logic máy móc. Kể từ thế kỷ XIX, ngày càng có nhiều học giả ngành này cho rằng nhiệm vụ chủ yếu của giáo điều pháp luật là phân tích logic các khái niệm luật, xây dựng hệ thống pháp luật và áp dụng hệ thống khái niệm pháp luật vào hoạt động xét xử tư pháp. Đồng thời, để thoát khỏi khuynh hướng tuyệt đối hóa luật định thực tế do phương pháp luật học khái niệm gây ra, giáo điều pháp luật chủ trương có thể phê phán đối với pháp luật hiện hành, nhưng tiêu chuẩn của sự phê phán này đối với pháp luật hiện hành “không đến từ cái hiện có, độc lập với khuôn mẫu đạo đức nằm ngoài trật tự pháp luật hiện có, ngược lại, nó được phát triển trong quá trình không ngừng kiểm nghiệm thẩm tra lại các tư tưởng pháp luật và các tiêu chuẩn đánh giá luật thực chứng. Luật học coi luật thực chứng là “điều kiện ban đầu để làm việc”. Trong giới luật gia Trung Quốc hiện nay, có học giả cho rằng luật có thể nhận biết lý luận pháp luật từ ba phương diện: “Về lý luận phán quyết, lý luận pháp luật kiên trì ba chủ đề cơ bản: (1) Giáo điều pháp luật phản đối yêu cầu thoát khỏi “sự ràng buộc của pháp luật”, đề cao vai trò ràng buộc của các luật (quy phạm) đối với các phán quyết tư pháp; (2) Giáo điều pháp luật phản đối tính không rõ ràng của pháp luật quá xa rời thực tế, và ủng hộ bản chất pháp lý (quy phạm) của các phán quyết tư pháp; (3) Giáo điều pháp luật phản đối khuynh hướng xem nhẹ ý nghĩa quy phạm và chủ trương thận trọng đối với văn bản. Về khái niệm pháp luật, giáo điều pháp luật phản đối “mệnh đề hoàn nguyên thực tế”, ủng hộ thuộc tính quy phạm của pháp luật. Về lý luận luật học, giáo điều pháp luật phản đối lý luận luật học có tính mô tả thuần túy, và đề cao lập trường lý thuyết luật pháp có tính quy phạm”. Tác giả đồng thuận với mệnh đề này.

Trong việc xây dựng pháp luật giám sát, nhà nước không thực hiện theo trình tự thông thường. Trước đây, quá trình xây dựng luật pháp của các cơ quan nhà nước thường bắt đầu từ việc ban hành luật tổ chức. Sau đó, các cơ quan này tiếp tục xây dựng luật chủ thể, tiếp theo là luật hành vi, và cuối cùng là luật trình tự. Điều này cho thấy rằng, trong bối cảnh xây dựng pháp luật giám sát, nhà nước đã áp dụng một cách tiếp cận khác biệt so với quy trình thông thường,... Phương pháp, trình tự xây dựng luật này trong công cuộc cải cách thể chế giám sát bị cho là chậm chạp, nên cải cách giám sát đã sử dụng “mô hình lập pháp tổng hợp”, tức là xây dựng một bộ luật bao gồm tất cả các yếu tố lập pháp nêu trên. Hơn nữa, do chức năng kết hợp giữa cơ quan chính trị và cơ quan nhà nước của cơ quan giám sát, nên không chỉ một số lượng lớn các điều chỉnh quy tắc của cơ quan kiểm tra kỷ luật của đảng trước đây tiếp tục có vai trò định hướng đối với cơ quan giám sát nhà nước mà một số lượng lớn cách diễn đạt thuật ngữ chính trị cũng được sử dụng khi xây dựng pháp luật giám sát. Trong trường hợp này, làm thế nào để sắp xếp phân loại hệ thống quy phạm pháp luật về giám sát theo một đường hướng lôgích, bảo đảm tính thông suốt về ý nghĩa của quy phạm pháp luật về giám sát đã trở thành vấn đề quan trọng cần phải xử lý đối với lý luận pháp luật về giám sát. Giáo sư Larenz chỉ ra: “Khi giải thích các quy phạm pháp luật cũng phải xem xét mạch ý nghĩa, vị trí của hệ thống quan hệ trên - dưới cũng như chức năng của quy phạm pháp luật đó là gì”, “một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của luật học là thể hiện các quy phạm pháp luật một cách có hệ thống”.

Để nghiên cứu giáo điều pháp luật về giám sát, trước tiên cần giải quyết vấn đề khởi điểm logic liên quan đến việc phân bổ quyền giám sát. Việc xác định mục đích xây dựng và ban hành Luật giám sát nhằm chống tham nhũng một cách hiệu quả là rất quan trọng. Nếu coi quyền lực chống tham nhũng là công cụ để đạt được mục tiêu này, chúng ta có thể giải thích một cách toàn diện và hệ thống các quy phạm và quy định của Luật giám sát. Điều này cho thấy việc hiểu rõ mục đích và công cụ trong Luật giám sát sẽ giúp làm sáng tỏ các quy định pháp luật liên quan, nhưng cũng có thể nảy sinh các mâu thuẫn về giá trị và ý nghĩa trong quá trình xử lý mối quan hệ giữa Luật giám sát với hiến pháp và các luật khác. Ví dụ như các nguyên tắc được Hiến pháp xác lập như nguyên tắc tôn trọng và bảo vệ quyền con người, nguyên tắc pháp quyền, nguyên tắc mọi người bình đẳng trước pháp luật,... nguyên tắc tỷ lệ, nguyên tắc tương đương giữa phạm lỗi và hình phạt trong luật hành chính, việc bảo vệ quyền lợi của người bị điều tra được thể hiện như thế nào trong khi thực thi pháp luật về giám sát? Sự thông suốt giữa kỷ luật cũng như pháp luật và sự ăn khớp trong chấp pháp hành chính và tư pháp hình sự là những mắt xích quan trọng thúc đẩy cải cách thể chế giám sát nhà nước. Trong trường hợp Luật giám sát đôn đốc không thống nhất với Luật tố tụng hình sự, Luật hình sự, Luật lập pháp, thì sẽ áp dụng cách giải thích pháp luật, xây dựng các quy tắc thực thi cụ thể để bảo đảm sự thống nhất giữa các luật, hay chỉ sửa đổi một chiều Luật tố tụng hình sự và các luật liên quan khác cho phù hợp với yêu cầu của Luật giám sát? Bài học kinh nghiệm về chống tham nhũng từ cổ chí kim ở trong và ngoài nước cho thấy dựa vào quyền lực để chống tham nhũng chỉ là phương pháp trị phần ngọn, muốn giải quyết vấn đề tham nhũng lâu dài và căn bản thì phải thúc đẩy đồng bộ dân chủ và pháp trị. Nên pháp trị sẽ là “chiếc lồng" nhốt quyền lực, nhưng dân chủ mới quyết định bản chất và sức mạnh đó. Các biện pháp chống tham nhũng thành công mang tính quốc tế, ví dụ như công khai tài sản của cán bộ, công khai thông tin của chính quyền, mở rộng các kênh giám sát ngôn luận và tin tức, chế độ bầu cử cạnh tranh... có thể nói hiện đang hoặc chưa kiện toàn trong hệ thống luật pháp có liên quan của Trung Quốc và đều cần thông qua nghiên cứu giáo điều pháp luật về giám sát để có đóng góp hữu ích cho việc xây dựng hệ thống luật pháp hoàn thiện về giám sát.

Có nhiều khái niệm pháp lý không xác định trong Luật giám sát, như “sử dụng quyền theo lẽ công bằng”, “chuyển nhượng lợi ích”,... đều không phải là các ngôn ngữ kinh điển của luật, việc làm thế nào để làm tường minh ý nghĩa biểu đạt của những thuật ngữ trên trong Luật giám sát theo quan điểm pháp trị là rất quan trọng. Điều 3 Luật giám sát quy định: “Ủy ban Giám sát các cấp là cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát nhà nước, giám sát mọi cán bộ, công chức thực thi quyền lực công theo quy định của luật này, và điều tra các hành vi vi phạm về chức vụ và tội phạm chức vụ...”; Điều 4 quy định: “Ủy ban Giám sát thực hiện quyền giám sát độc lập theo quy định của pháp luật, không chịu sự can thiệp của cơ quan hành chính, đoàn thể xã hội và cá nhân”. Điều 5 nêu rõ: “Công tác giám sát nhà nước được thực hiện nghiêm túc theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, lấy sự thật làm nền tảng, lấy pháp luật làm tiêu chí; tôn trọng nguyên tắc sử dụng/áp dụng luật pháp một cách bình đẳng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự...”. Điều 11 quy định: “Ủy ban Giám sát thực hiện nhiệm vụ giám sát, điều tra, xử lý theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan...”. Theo các điều khoản quy định nêu trên, Ủy ban Giám sát tiến hành giám sát theo quy định của luật này, triển khai công tác giám sát theo quy định của Hiến pháp và pháp luật; thực hiện nhiệm vụ giám sát, điều tra, xử lý theo quy định của luật này và các luật có liên quan. Theo cách lý giải thông thường, giám sát, điều tra và xử lý là phương thức cụ thể để thực hiện quyền giám sát, công tác giám sát và thực hiện quyền giám sát về cơ bản cũng có thể thay thế cho nhau, vấn đề không thống nhất về căn cứ pháp lý của hành vi giám sát trong ba điều khoản nêu trên cần phải thông qua phương pháp giải thích có hệ thống để chứng minh việc thực hiện quyền giám sát của cơ quan giám sát không thể chỉ giới hạn ở việc tuân thủ các quy định của Luật giám sát, mà còn phải nghiêm túc tuân theo Hiến pháp và các luật khác có liên quan đến việc thực thi quyền giám sát. Một ví dụ khác là, Điều 31 và Điều 32 Luật giám sát quy định, cơ quan giám sát nhà nước có thể đề xuất kiến nghị hình phạt khoan hồng đến Viện kiểm sát. Khoản 3 Điều 45 quy định: “Người lãnh đạo chịu trách nhiệm về việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng chức trách, nhiệm vụ của mình phải trực tiếp đưa ra các quyết định về trách nhiệm giải trình theo thẩm quyền quản lý, hoặc là đề xuất kiến nghị về trách nhiệm giải trình lên các cơ quan có thẩm quyền để đưa ra quyết định về trách nhiệm giải trình”. Khoản 5 điều này quy định: “Đưa ra kiến nghị giám sát đối với các vấn đề tồn tại trong xây dựng liêm chính và thực hiện nhiệm vụ của đơn vị có đối tượng giám sát”. Điều 9: “Quy định tạm thời về xử lý vi phạm hành chính đối với cán bộ, công chức” do Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương và Ủy ban Giám sát nhà nước ban hành năm 2018 quy định: “Đổi với những cán bộ nêu ở khoản trên, cơ quan giám sát có thể đề xuất các kiến nghị giám sát sau đây đến các cơ quan, đơn vị có liên quan theo quy định của pháp luật: (1) Xóa tư cách trúng cử hoặc tư cách đảm nhiệm chức vụ tương ứng; (2) Điều chuyển khỏi vị trí dương nhiệm, giáng chức, miễn chức, bãi miễn”. Khoản 4 Điều 11 quy định: “Đối với việc xử lý cán bộ quản lý trong các tổ chức quần chúng tự quản ở cơ sở yêu cầu phải từ chức, thì cơ quan giám sát cấp huyện đề xuất kiến nghị với tổ chức quần chúng tự quản cơ sở và đơn vị quản lý cấp trên (cơ quan) nơi đặt trụ sở". Điều cần phải nghiên cứu ở đây là các hình thức kiến nghị mà các điều khoản trên đề cập như kiến nghị hình phạt giảm nhẹ, kiến nghị giám sát, kiến nghị truy xét trách nhiệm, liệu có là các loại hình khác nhau của kiến nghị giám sát hay từng hình thức lại có chức năng xác định, cơ cấu nội dung, hiệu lực khác nhau. Giữa kiến nghị giám sát và quyết định giám sát khác nhau như thế nào. Chủ thể, trình tự, thủ tục tống đạt, hiệu lực pháp lý của kiến nghị giám sát là gì. Kiến nghị giám sát phải chăng cần có những giới hạn nhất định, ví dụ như việc cơ quan giám sát liệu có thể sử dụng các kiến nghị giám sát để yêu cầu Tòa án tái thẩm hoặc yêu cầu cơ quan Đại hội đại biểu nhân dân phải đưa ra những quyết định nào đó hay không. Nếu các vấn đề nêu trên không được làm rõ đầy đủ về mặt lý luận, chắc chắn sẽ dẫn đến việc lạm dụng kiến nghị giảm sát, gây tổn hại đến thẩm quyền của các cơ quan giám sát và ảnh hưởng đến trật tự vận hành bình thường của các cơ quan tan nhà nước, tổ chức xã hội khác.

Sự đơn giản trong xây dựng Luật giám sát tại Trung Quốc còn gây ra nhiều lỗ hổng và khiếm khuyết, đây là vấn đề lớn mà ngành giám sát và thực thi pháp luật phải đối mặt trực tiếp trong thời gian tới. Đơn cử ví dụ, Luật giám sát không có giá trị lập pháp rõ ràng để tìm kiếm nguồn gốc. Điều 2 Luật giám sát quy định cần xây dựng một thể chế giám sát nhà nước đặc sắc Trung Quốc tập trung thống nhất, có thẩm quyền và hiệu quả cao. Điều 3 quy định “triển khai công tác xây dựng chính phủ liêm chính, chống tham nhũng, bảo vệ sự tôn nghiêm của Hiến pháp và pháp luật”. Điều 6 quy định “công tác giám sát nhà nước kiên trì trị cả ngọn lẫn gốc, quản lý toàn diện, tăng cường trách nhiệm giải trình giám sát, khép tội danh tham nhũng bằng các khung hình phạt nghiêm khắc; đi sâu cải cách, kiện toàn chế độ pháp trị, ràng buộc và giám sát quyền lực một cách hữu hiệu; tăng cường giáo dục pháp luật và giáo dục đạo đức, phát huy văn hóa truyền thống tốt đẹp của dân tộc Trung Hoa, xây dựng cơ chế không dám tham nhũng, không thể tham nhũng, không muốn tham nhũng có hiệu quả lâu dài. Sự căng cứng bên trong tồn tại giữa nhiều mục tiêu “tập trung và thống nhất, thẩm quyền và hiệu quả cao”, bảo đảm sự tôn nghiêm của Hiến pháp và pháp luật”, “xây dựng cơ chế không dám tham nhũng, không thể tham nhũng, không muốn tham nhũng hiệu quả lâu dài” nói trên và việc giữa các mục tiêu này không hoàn toàn ở cùng một bậc giá trị, khiến mâu thuẫn trong sắp xếp chế độ lập pháp giám sát và sự hỗn loạn về tư tưởng chỉ đạo chấp hành giám sát dễ nảy sinh. Hơn nữa, nếu chỉ theo đuổi quyền hạn chống tham nhũng hiệu quả, thì có thể sẽ dẫn tới xem nhẹ việc chấp hành pháp luật, sao nhãng, dễ bỏ qua tình tiết hợp lý và do đó làm tổn hại việc bảo vệ quyền con người. Từ góc độ quan điểm của chủ nghĩa lập hiến, nếu muốn bảo vệ sự tôn nghiêm của hiến pháp và pháp luật thì cần coi việc bảo vệ quyền con người là mục tiêu hàng đầu, như vậy mới có thể đạt được tỉnh hợp pháp về mặt ý nghĩa pháp trị.

Chế độ cơ quan giám sát lập hồ sơ và quản lý dựa trên cách thức chống tham nhũng được xác định bởi thứ bậc hành chính khác nhau của đối tượng bị điều tra. Căn cứ vào thứ bậc này, cơ quan giám sát sẽ quyết định cơ quan quản lý tương ứng. Điều này khác với chế độ thực hiện theo địa bàn quản lý trong tố tụng hình sự, nơi mà các cơ quan thực hiện chức năng tố tụng dựa trên địa giới hành chính. Như vậy, sự khác biệt trong cách thức quản lý này cho thấy sự linh hoạt và phù hợp của chế độ giám sát trong việc chống tham nhũng. Về logic, điều này có thể dẫn đến các vụ án do Ủy ban Giám sát nhà nước thụ lý trong thực tiễn giám sát sau này, vì tình tiết phạm tội của người bị điều tra tương đối nhẹ, có thể chịu hình phạt giam giữ có thời hạn nên chỉ có thể được chuyển giao cho Viện kiểm sát cấp cơ sở để thẩm tra khởi tố và Tòa án cấp cơ sở để xét xử. Ngược lại, các vụ án do cơ quan giám sát cấp cơ sở điều tra có thể bị kết án giam giữ vô thời hạn, thậm chí tử hình vì “quan nhỏ tham nhũng lớn" nên phải chuyển hồ sơ đến Viện kiểm sát cấp thành phố để thẩm tra, khởi tố và Tòa án cấp trung để xét xử. Trường hợp cá biệt, khi tình tiết vụ án có bối cảnh đặc thù thì sẽ phải chuyển giao thẩm quyền, nhưng việc thụ lý vụ án mang tính thường quy đều áp dụng phương thức chuyển giao thường xuyên, không xác định, điều này tất sẽ dẫn đến sự bất ổn định trong quá trình hành pháp và tư pháp, chi phí điều phối pháp trị lớn, cũng ảnh hưởng đến tỉnh thống nhất của nhà nước pháp trị.

Luật giám sát không quy định rõ ràng thời hạn đối với việc cơ quan giám sát kiểm tra niêm phong, tạm giữ, phong tỏa tài sản của công dân, doanh nghiệp, tổ chức xã hội. Điều 23 Luật giám sát quy định: “Cơ quan giám sát điều tra các trường hợp nghi ngờ tham nhũng, hối lộ; lơ là trốn tránh trách nhiệm và các hành vi vi phạm nghiêm trọng về chức vụ hoặc tội phạm chức vụ, căn cứ yêu cầu công tác có thể xét hỏi, phong tỏa các tài sản như tiền gửi (ngân hàng), trái phiếu, cổ phiếu, ngân quỹ.... của đơn vị, cá nhân theo quy định của pháp luật”. Các đơn vị và cá nhân có liên quan cần phối hợp thực hiện. Nếu tài sản bị phong tỏa được kiểm tra xác minh là không liên quan đến vụ án, thì cần gỡ phong tỏa, hoàn trả lại tài sản trong vòng ba ngày sau khi điều tra. Điều 25 quy định: “Trong quá trình điều tra, cơ quan giám sát có thể thu thập, niêm phong các thông tin tài chính, văn bản, tài liệu, dữ liệu máy tính,... dùng để chứng minh người bị điều tra bị tình nghi vi phạm pháp luật. Các tài sản và văn bản, tài liệu bị niêm phong hoặc thu giữ qua xác minh nếu không liên quan đến vụ án thì sẽ gỡ niêm phong, thu giữ và hoàn trả lại tài sản trong vòng ba ngày sau khi điều tra”. Tài sản và các tài liệu, tư liệu liên quan là cơ sở vật chất để người sở hữu hoặc người nắm giữ thực hiện hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động xã hội, cũng là bảo đảm quan trọng để tôn trọng nhân cách của cá nhân. Cơ quan giám sát nếu áp dụng các biện pháp hạn chế quá mức sẽ gây tổn hại rất lớn đến trật tự xã hội, vì vậy, phải duy trì sự cân bằng lành mạnh giữa việc bảo đảm các cơ quan giám sát tiến hành giám sát bình thường với việc bảo vệ quyền tài sản của cá nhân công dân, doanh nghiệp, tổ chức xã hội, nhằm ngăn ngừa tình trạng sử dụng tùy tiện và lạm dụng quyền giám sát. Trong quy định nêu trên chỉ quy định thời hạn cơ quan giám sát sau khi xác minh việc phong tỏa, niêm phong, thu giữ không đúng quy định thì cần hoàn trả lại, nhưng lại không quy định thời hạn cơ quan giám sát xác minh kiểm tra là trong bao lâu, điều này tạo ra một khoảng trống trong chế độ về sự chậm trễ không hợp lý hoặc sự cẩu thả trong thực thi nhiệm vụ của cơ quan giám sát, là một sự sắp xếp chế độ chưa kiện toàn.

Luật giám sát là một trong những luật cơ bản đã được Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thông qua. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, có thể xảy ra mâu thuẫn giữa Luật giám sát và nội dung của các luật cơ bản khác cũng đã được Đại hội đại biểu nhân dân thông qua. Nếu những luật này không thể gắn kết liên thông với nhau, thì việc xử lý các mâu thuẫn này trở thành một vấn đề quan trọng. Do đó, giáo điều pháp luật về giám sát cần phải nghiên cứu và giải quyết những vấn đề này để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong việc thi hành luật. Cải cách thể chế giám sát nhà nước là một cuộc cải cách chính trị lớn chưa từng có, cơ quan giám sát nhà nước là một cơ quan nhà nước hoàn toàn mới, Luật giám sát thay thế cho Luật giám sát hành chính và các pháp quy, luật định có liên quan, quyền lực giám sát và quyền lực nhà nước khác bản chất không giống nhau, vì vậy, Luật giám sát và luật khác khi điều chỉnh một số vấn đề biểu hiện tương tự, liệu có thể xử lý đơn giản theo các quy tắc giải quyết xung đột pháp luật được quy định trong Luật lập pháp hay không là một vấn đề cần cân nhắc kỹ lưỡng về lý luận. Ví dụ nói, tình nghi phạm tội không bao giờ là nguyên tắc áp dụng cơ bản của luật hình sự, theo nguyên tắc này, “những vụ án không đủ chứng cứ, không thể hình thành một chuỗi chứng cứ hoàn chỉnh thì cần xét xử là không có tội”, nhưng Điều 45 Luật giám sát quy định: “Đối với trường hợp nghi ngờ phạm tội chức vụ, khi cơ quan giám sát điều tra nhận thấy tình tiết phạm tội rõ ràng, xác định đủ chứng cứ, thì đưa ra kiến nghị khởi tố, đồng thời chuyển hồ sơ, chứng cứ vụ án sang Viện kiểm sát nhân dân để thẩm tra, truy tố theo quy định của pháp luật; khi cơ quan giám sát điều tra vụ án không có chứng cứ để chứng minh được người bị điều tra có hành vi vi phạm pháp luật thì cần hủy bỏ vụ án đồng thời thông báo cho đơn vị của người bị điều tra biết”. Trong hai tình huống “không có chứng cứ để chứng minh và không đủ chứng cứ để chứng minh”, nếu không thể đưa ra để giải thích, thì tình huống xử lý “không đủ chứng cứ để chứng minh" có thể dựa theo nguyên tắc của luật hình sự để giải quyết không. Nếu dựa vào nguyên tắc của luật hình sự để giải quyết thì phối hợp điều chỉnh như thế nào để phù hợp với ý nguyện ban đầu của Luật giám sát là loại trừ việc áp dụng Luật tố tụng hình sự.

Luật giám sát được xây dựng dựa trên nền tảng của Hiến pháp. Để đảm bảo sự thống nhất của nhà nước pháp trị, việc tuân thủ và phục tùng Hiến pháp là yêu cầu cơ bản. Điều này có nghĩa là các nguyên tắc và quy tắc của Hiến pháp cần phải được thực hiện một cách nghiêm ngặt trong cả quá trình xây dựng và thực thi luật giám sát. Như vậy, sự tuân thủ Hiến pháp không chỉ là một yêu cầu mà còn là yếu tố quyết định cho tính hợp pháp và hiệu quả của luật giám sát. Xem xét các quy định liên quan của Hiến pháp và Luật giám sát, không khó để phát hiện có hàng loạt nội dung cần được lồng ghép trong giáo điều pháp luật. Ví dụ, Điều 33 Hiến pháp quy định: “Nhà nước tôn trọng và bảo vệ quyền con người”. Khi bị hạn chế quyền tự do cá nhân đương sự có quyền được gặp luật sư và được luật sư trợ giúp, thông báo kịp thời cho người nhà đương sự về thời gian, địa điểm và nguyên nhân bị hạn chế đều là nội dung cụ thể về bảo vệ quyền con người. Trong khi đó, Luật giám sát lại quy định sau khi áp dụng các biện pháp tạm giữ đối với người bị điều tra, người bị điều tra sẽ không được phép gặp luật sư, và cũng có thể vì lý do nào đó mà không thông báo cho người nhà đương sự như vậy quy định này có phù hợp với quy định của Điều 33 Hiến pháp không? Điều 127 Hiến pháp quy định: “Ủy ban Giám sát nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa là cơ quan giám sát của nhà nước”. Trong khi đó, Luật giám sát lại quy định: “Ủy ban Giám sát các cấp là cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát nhà nước”, vậy thì cơ quan giám sát nhà nước có quan hệ tương đương vớicơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát nhà nước hay không. Điều 37 Hiến pháp quy định: “Bất cứ công dân nào đều không bị bắt giữ trừ phi Viện kiểm sát nhân dân phê chuẩn hoặc có quyết định bắt giữ hoặc Tòa án nhân dân có quyết định bắt giữ và do cơ quan công an thực hiện". "Bắt giữ" đề cập ở điều này rốt cuộc là biện pháp cưỡng chế bắt giữ theo nghĩa hẹp trong tố tụng hình sự hay chỉ tất cả các biện pháp cưỡng chế hạn chế quyền tự do cá nhân? Nếu là chỉ biện pháp cưỡng chế hạn chế quyền tự do cá nhân thì thủ tục xác định biện pháp tạm giữ được quy định trong Luật giám sát có phù hợp với quy định tại điều này không?

Điều 40 Hiến pháp quy định: “Quyền tự do về thông tin và bí mật về thông tin của công dân nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa được pháp luật bảo vệ, trừ trường hợp vì nhu cầu an ninh quốc gia hoặc truy xét tội phạm hình sự, cơ quan công an hoặc cơ quan kiểm sát sẽ tiến hành kiểm tra thông tin theo quy định của pháp luật, bất kỳ tổ chức hoặc cá nhân nào đều không được vì bất kỳ lý do gì xâm phạm quyền tự do về thông tin và bí mật về thông tin của công dân”. Theo quy định tại Điều này, Hiến pháp chỉ ủy quyền cho cơ quan công an hoặc cơ quan kiểm sát tiến hành kiểm tra thông tin của công dân nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, các cơ quan giám sát không được ủy quyền. Trong khi đó, khoản 1 Điều 25 Luật giám sát lại quy định: “Trong quá trình cơ quan giám sát điều tra, có thể kiểm tra, thu thập, niêm phong, thu giữ những thông tin dùng để chứng minh người bị điều tra bị tình nghi liên quan đến tội phạm vi phạm pháp luật như tài sản, văn bản, tài liệu, dữ liệu máy tính,... Khi kiểm tra thu thập, niêm phong, thu giữ, cần phải thu bản gốc, cùng với người nắm giữ hoặc người bảo quản, người chứng kiến, chụp ảnh, đăng ký, đánh số thứ tự từng thứ, lập danh sách công khai, rõ ràng, ký tên trước sự chứng kiến của những người có mặt, đồng thời cung cấp bản sao danh sách đồ vật, tài liệu trên cho người nắm giữ hoặc người bảo quản”. Trong khi đó, Điều 28 Luật giám sát quy định: “Các cơ quan giám sát khi điều tra tội phạm chức vụ mà có nghi ngờ liên quan đến các vụ tham ô hối lộ lớn thì căn cứ theo yêu cầu, sau khi được phê duyệt, có thể áp dụng các biện pháp điều tra kỹ thuật, trình các cơ quan liên quan thi hành theo quy định”. Từ góc độ giải thích theo nghĩa đen, hàm ý của việc điều tra, kiểm tra thu thập, niêm phong, thu giữ rõ ràng khác với kiểm tra. Theo lý lẽ thông thường, sẽ không có chuyện thu thập, kiểm tra, niêm phong và thu giữ nếu không tiến hành kiểm tra. Mà biện pháp điều tra kỹ thuật là biện pháp điều tra chuyên môn đặc biệt, được cơ quan giám sát sử dụng thông qua các phương pháp điều tra kỹ thuật chuyên ngành cùng lực lượng điều tra bí mật để thu thập chứng cứ, xác minh tình tiết của vụ án trên cơ sở quyền điều tra đặc biệt do nhà nước trao cho trong quá trình điều tra tội phạm chức vụ cụ thể, bao gồm nhưng không giới hạn ở các phương tiện kỹ thuật chuyên dụng như điện tử, kiểm soát điện thoại, nghe thăm dò thiết bị điện tử, chụp ảnh và quay phim bí mật, điều tra theo dõi bí mật, tìm kiếm bí mật, thu thập bí mật một số vật phẩm và kiểm tra bưu phẩm. Theo quy định tại Điều 28 Luật giám sát, điều tra kỹ thuật liệu có thể giải thích mở rộng bao gồm cả kiểm tra thông tin liên lạc không. Điều tra kỹ thuật là biện pháp điều tra mà các cơ quan giám sát không thể áp dụng một cách độc lập mà phải dựa vào sự phối hợp thực hiện của các cơ quan nhà nước chuyên ngành khác. Dựa vào những điều trên, đối với sự không thống nhất giữa Luật giám sát và Điều 40 Hiến pháp về việc giải thích nghĩa đen của kiểm tra thông tin, có thể giả định về tính hợp hiến được đưa ra trên cơ sở yêu cầu về tính ổn định của trật tự pháp luật, nhưng nhằm ngăn chặn sự lạm dụng các quyền này và gây tổn hại tinh thần được quy định trong Hiến pháp, thì việc kiểm soát trình tự tố tụng phải được thực hiện nghiêm túc theo đúng yêu cầu của Luật giám sát, hơn nữa, đối với những khoảng trống hoặc sự không rõ ràng trong các quy tắc, có thể cân nhắc thông qua việc thiết lập cơ chế điều phối công tác giữa cơ quan giám sát và các cơ quan nhà nước khác có liên quan để giải quyết. Sau khi thực tiễn vận hành đầy đủ, có thể xem xét trên cơ sở tổng kết bài học kinh nghiệm, thông qua quyết định giải trình của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, hoàn thiện chi tiết các quy chế pháp luật đối với các biện pháp điều tra kỹ thuật.

Điều 67 Luật giám sát nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa quy định: “Cơ quan giám sát và nhân viên cơ quan giám sát khi thực thi nhiệm vụ mà xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân và các tổ chức khác, có gây thiệt hại thì phải bồi thường cho nhà nước theo quy định của pháp luật”. Luật bồi thường nhà nước hiện hành chỉ điều chinh hai tình huống là bồi thường hành chính và bồi thường tư pháp hình sự, do cơ quan giám sát được xác định vừa không phải là cơ quan hành chính, vừa không phải là cơ quan tư pháp, nên không thể áp dụng các quy trình hiện hành của Luật bồi thường nhà nước để giám sát bồi thường thiệt hại. Để bảo đảm việc thực hiện các quy định giám sát về bồi thường thiệt hại, cũng cần xây dựng và kiện toàn các chế độ liên quan thông qua giải thích pháp luật và sửa đổi luật.

Việc xây dựng chế độ cần đáp ứng được tâm lý chấp nhận và tâm lý mong đợi của đa số công chúng trong xã hội. Tạm giữ là một biện pháp điều tra nhằm vào các hành vi vi phạm liên quan đến chức vụ cũng như hành vi phạm tội chức vụ, điều này hiển nhiên không tuân theo nguyên tắc tỷ lệ. Quy định trong thời gian tạm giữ không được gặp gỡ các luật sư vừa trái với nhận thức chung được đúc kết trong hơn 40 năm cải cách mở cửa của nhà nước pháp trị Trung Quốc, vừa không có lợi cho việc chế ước sự lạm dụng quyền giám sát, vì vậy, phương thức xây dựng chế độ khác biệt và tiến bộ được áp dụng đối với biện pháp giám sát tạm giữ, là nhằm giới hạn rõ ràng và quy phạm quyền điều tra giám sát với các thuộc tính phức tạp để tránh việc vận dụng không phù hợp các phương pháp điều tra giám sát là vô cùng cấp bách.

2. Luật học khoa học xã hội về giám sát

Cách nghiên cứu của Luật học khoa học xã hội về giám sát tập trung vào việc tích hợp luật với các lĩnh vực khoa học khác và nghiên cứu các kinh nghiệm liên quan đến luật pháp. Điều này cho thấy rằng, để hiểu rõ hơn về giám sát trong luật học, cần phải xem xét các yếu tố xã hội xung quanh. Dưới góc độ quan sát, Luật học khoa học xã hội có thể tiến hành nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau, bao gồm xã hội vĩ mô, xã hội vi mô và cá nhân. Như vậy, việc tiếp cận đa chiều này giúp làm phong phú thêm hiểu biết về luật giám sát và các yếu tố ảnh hưởng đến nó. Cùng với sự thay đổi trong điều tra thực địa, các nhà nghiên cứu cũng cần thường xuyên thay đổi góc nhìn. Từ góc độ nhận thức luận, Luật học khoa học xã hội chủ trương phê phán quan niệm đối lập nhị nguyên về tính hai mặt chủ thể - khách thể, pháp luật - xã hội, nhấn mạnh sự "dung hòa ở mọi góc độ" trong nghiên cứu, tức là tri thức về kinh nghiệm thực tế liên quan có được là nhờ thông qua mối quan hệ ba bên giữa nhà nghiên cứu, người khác và thể giới. Dưới góc độ phương pháp nghiên cứu, Luật học khoa học xã hội hướng tới thực hiện sự tích hợp hữu cơ giữa phương pháp định tính và định lượng; giữa kinh nghiệm thực tế với lý luận trừu tượng, giữa nghiên cứu kinh nghiệm và nghiên cứu quy phạm". Luật khoa học xã hội cũng có thể được chia thành các loại hình tri thức hoặc hướng nghiên cứu khác nhau. Trong đó, xã hội học pháp lý, kinh tế học pháp lý và khoa học nhận thức pháp lý đã được hình thành ở Trung Quốc. Về mặt luật học giám sát, nó chủ yếu đề cập các điều lệ của đảng về giám sát, chính trị học pháp luật về giám sát cũng như kinh tế học pháp luật về giám sát.

Luật học khoa học xã hội về giám sát là một hướng nghiên cứu mới hình thành và khỏi bước, chưa chín muồi, nên việc đi sâu nghiên cứu các tình huống của Luật giám sát từ các tầng diện dưới đây là cần thiết nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết của thực tiễn giám sát. Thứ nhất, Điều lệ của đảng về giám sát. Luật giám sát đã được ban hành áp dụng mô hình lập pháp tổng hợp và lập pháp rút gọn, rõ ràng, và không đi theo con đường lập pháp truyền thống của các cơ quan nhà nước là từng bước xây dựng luật tổ chức, luật chủ thể, luật trình tự, mà dung hòa các nội dung lập pháp nói trên vào làm một, để tránh những vấn đề khó trong lập pháp, đòi hỏi cần tìm được ước số chung lớn nhất của lập pháp. Luật giám sát đã vận dụng tư duy lập pháp nên hình thành các khung khổ hơn là chi tiết, dẫn đến một số lượng lớn các hành vi giám sát trong thực tiễn ở vào trạng thái thiếu quy tắc, không thể tuân theo, Ủy ban Giám sát nhà nước lại không được ủy quyền xây dựng văn bản pháp quy giám sát hoặc quy tắc chi tiết thực thi Luật giám sát, và quyền giải thích pháp luật của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân vẫn chưa được thực thi bởi nhiều lý do khác nhau. Vì vậy, cơ quan giám sát nhà nước phải thường xuyên giúp đỡ các bộ, ngành kiểm tra kỷ luật ban hành các điều lệ của Đảng, quy phạm pháp luật của Đảng nhằm qua đó tạo thuận lợi cho các quy tắc vận hành thuận tiện của quyền giám sát. Do đó, vấn đề cần được làm rõ là các lĩnh vực phát huy vai trò riêng của điều lệ Đảng, quy phạm pháp luật của Đảng về giám sát với pháp luật, pháp quy về giám sát là gì? Phạm vi hiệu lực của điều lệ Đảng, quy phạm pháp luật của Đảng là gì; Các điều lệ của Đảng và quy phạm pháp luật của Đảng liệu có thể có hiệu lực đối với quyền lợi và nghĩa vụ của công dân và tổ chức xã hội ngoài tổ chức đảng hay không; Làm thế nào để gắn kết hiệu quả các điều lệ Đảng, quy phạm pháp luật của Đảng về giám sát với pháp luật, pháp quy về giám sát... Điều lệ của đảng về giám sát cần triển khai nghiên cứu sâu và hiệu quả đối với các vấn đề trên.

Thứ hai, khoa học pháp luật và chính trị về giám sát. Luật pháp và chính trị có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Sau khi khởi động cải cách chế độ giám sát nhà nước, các nhà chính trị học và luật học đã tập trung triển khai nghiên cứu chuyên sâu và tạo ra nhiều thành quả có giá trị, ví dụ như giám sát nhà nước và quyền tự quản của các cơ quan đại nghị: giám sát bao trùm và tư pháp độc lập: giám sát đôn đốc và tự do học thuật: giám sát đôn đốc và tự quản cơ sở, giám sát đôn đốc và tự do kinh doanh,.... Tuy nhiên, phần lớn các nghiên cứu trên chỉ giới hạn trong các nghiên cứu về quy phạm và cơ chế mà thiếu các quan sát và nghiên cứu thực nghiệm, hầu hết các nghiên cứu chỉ giới hạn trong phạm vi các luận chứng lý thuyết ở cấp độ vĩ mô, thiểu sự mô tả toàn cảnh đối với một hành vi chủ thể giám sát cụ thể nào đó, do đó không thể hình thành sự quan sát tinh tế, chi tiết về môi tương tác giữa các quy phạm giám sát và thực tế giám sát. Vì vậy, để có thể đi sâu nghiên cứu và nắm vững mối liên hệ giữa Luật giám sát và chính trị, chúng ta cần nghiên cứu mối liên hệ giữa Luật giám sát và quyền lập pháp (bao gồm cả giám sát đôn đốc chung với chế độ Đại hội đại biểu nhân dân và cơ quan giám sát đối với đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân); cơ quan giám sát với cơ quan hành chính, mối liên hệ giữa cơ quan giám sát thực thi quyền giám sát độc lập theo quy định của pháp luật với cơ quan tư pháp thực thi thẩm quyền độc lập theo quy định của pháp luật, thông qua thực hiện trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan giám sát để tiến hành xây dựng nhà nước pháp trị xã hội chủ nghĩa.

Thứ ba, khoa học pháp luật và kinh tế về giám sát. Kinh tế học pháp luật đề cập việc sử dụng cách phân tích của kinh tế học để thảo luận các vấn đề pháp luật. Về căn bản, phân tích kinh tế của pháp luật là một loại phương pháp luận. Mục tiêu của kinh tế học pháp luật là xem xét các vấn đề quy phạm pháp luật nên như thế nào từ góc độ ưu tiên tính hiệu lực và tối đa hóa của cải. Vì vậy, mục đích chính của kinh tế học pháp luật là sắp xếp chế độ hiệu quả để tích hợp tất cả các hoạt động pháp luật cũng như hình thành quy tắc cho phương pháp phân tích này, nhằm tối ưu hóa việc sử dụng các nguồn lực. Tất nhiên, kinh tế học pháp luật không chỉ chú trọng vào việc tối đa hóa hiệu suất mà xem nhẹ tính công bằng, minh bạch và phản biện trở lại, phương pháp phân tích kinh tế của luật đòi hỏi sự cân bằng giữa hai điều này khi xây dựng chế độ. Vì vậy, phương pháp này có không gian ứng dụng rộng rãi trong nghiên cứu luật về giám sát. Cải cách thể chế giám sát nhà nước là một cuộc cải cách chính trị lớn chưa từng có, đã dẫn đến những thay đổi lớn trong hệ thống tổ chức cơ quan nhà nước và khuôn khổ phân bố quyền lực nhà nước, cũng dẫn đến những điều chỉnh quan trọng về các lợi ích chính trị và quan hệ chính trị. Đối mặt với một cuộc cải cách hoàn toàn mới, chúng ta không hề có kinh nghiệm hiện có để tham chiếu và làm theo, vậy, rốt cuộc ưu - khuyết, thành - bại của tổng thể cuộc cải cách và từng biện pháp cải cách cụ thể của chế độ giám sát là gì; Hiệu quả chính trị, hiệu quả xã hội ra sao; Khi thực hiện mục đích lập pháp của Luật giám sát, làm thế nào để phát huy tối đa hiệu lực lập pháp; Làm thế nào để cân bằng giữa hiệu quả và công bằng; Những vấn đề này nhất định có thể được phân tích định lượng một cách chuẩn xác với sự hỗ trợ của các phương pháp phân tích và phương pháp nghiên cứu của kinh tế học, để tạo thuận lợi cho các quyết sách cải cách, kiện toàn chế độ, đồng thời cung cấp thêm tư liệu hữu ích cho nghiên cứu học thuật của cộng đồng học thuật.

Như vậy, có thể thấy rằng việc nghiên cứu luật về giám sát bắt đầu bằng việc khảo sát tính hợp lý và tính hợp hiến của cải cách thể chế giám sát, đồng thời tạo thuận lợi cho việc xây dựng Luật giám sát. Nghiên cứu về Luật giám sát hiện nay khi triển khai cần bám sát việc giải thích các quy phạm của Luật giám sát nhà nước và tính xuyên suốt, thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời cần bám sát việc quan sát thực tiễn thực thi quy phạm pháp luật về giám sát để xử lý các vấn đề thực tiễn giám sát trên lập trường tư duy biện chứng, từ đó bổ khuyết cho những hạn chế của quy tắc Luật giám sát.

Thể chế giám sát và thể chế tư pháp ở Trung Quốc hiện nay đều nằm trong phạm trù của thể chế chính trị. Khi công cuộc cải cách thể chế giám sát nhà nước được thực hiện một cách toàn diện, thể chế tư pháp cũng chịu ảnh hưởng đáng kể. Sự tác động này đặc biệt rõ rệt đối với cơ quan kiểm sát và chế độ kiểm sát, cũng như ảnh hưởng đến thiết kế hệ thống hiện tại trong cải cách thể chế tư pháp.

1. Thực trạng và giải pháp hợp lý của chế độ kiểm sát

Việc tích hợp chức năng điều tra và xem xét tội phạm chức vụ có tác động đáng kể đến chế độ kiểm sát. Sự thay đổi này không chỉ ảnh hưởng ở cấp độ vĩ mô đến vị trí hiến định của cơ quan kiểm sát mà còn gây ra xung đột ở bình diện vi mô liên quan đến chế độ kiểm sát viên nhân dân. Chính vì vậy, các nhà nghiên cứu đã tập trung thảo luận về những vấn đề này, nhằm làm rõ những tác động và hệ quả của việc tích hợp chức năng này đối với hệ thống kiểm sát hiện hành.

Thứ nhất, tác động của cải cách đến địa vị hiến định của các cơ quan kiểm sát. Một số nhà nghiên cứu cho rằng cải cách đã dẫn đến việc xác định lại vị trí của các cơ quan kiểm sát, như Hồ Dũng chỉ ra, "quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ là căn cứ chủ yếu và hỗ trợ quan trọng để Hiến pháp xác định địa vị của cơ quan kiểm sát như một “cơ quan giám sát pháp luật”, cái cách khiến cho “Ủy ban Giám sát thay thế cơ quan kiểm sát trở thành cơ quan giám sát pháp luật”, do đó nên “xác định cơ quan kiểm sát là cơ quan công tố và cơ quan kiểm sát tố tụng của nhà nước”. Học giả Trần Đông cho rằng nên xác định lại địa vị mới cơ quan kiểm sát là “người bảo vệ lợi ích công cộng". Tuy nhiên, nhiều nhà nghiên cứu lại cho rằng cải cách đã không thay đổi vị trí hiến pháp của các cơ quan kiểm sát, mà thậm chí còn khiến cơ quan kiểm sát quay trở về vị trí hiến pháp của "cơ quan giám sát pháp luật". Ví dụ, học giả Hạ Kim Thái chỉ ra rằng quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ không phải là căn cứ chính để Hiển pháp xác định vị trí của cơ quan kiểm sát như một cơ quan giám sát pháp luật, do đó, cải cách sẽ không thay đổi vị trí hiến pháp của cơ quan giám sát pháp luật của nó. Học giả Điền Phu lại chỉ ra quyền kiểm sát điều tra giám sát, quyền kiểm sát xét xử, quyền kiểm sát nhà tù, quyền kiểm sát thi hành án, quyền kiểm sát hòa giải dân sự và các quyền khởi tố tố tụng công ích hành chính vẫn hỗ trợ về bản chất cơ quan giám sát pháp luật - Viện kiểm sát. Học giá Dao Nhạc Nhung cho rằng quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ đã khiến Viện kiểm sát trở thành cơ quan truy tố hình sự trên thực tế, do đó điều này không thuộc nội hàm định nghĩa của Hiến pháp về bản chất của Viện kiểm sát, vì vậy, cải cách “chính là sự trở lại và củng cố, nâng cao vai trò của Viện kiểm sát với tư cách là cơ quan giám sát pháp luật".

Thứ hai, tác động của cải cách đến quyền hạn và cơ cấu của cơ quan kiểm sát. Quyền thực hiện điều tra, xem xét tội phạm chức vụ là “sự hậu thuẫn vững chắc cho cơ quan kiểm sát để tạo dựng niềm tin với công chúng và thi hành các chức năng khác”, nên các chức năng, quyền hạn khác của cơ quan kiểm sát chắc chắn sẽ bị ảnh hưởng. Ví dụ, học giả Chu Hiếu Thanh chỉ ra chức năng điều tra, xem xét tội phạm chức vụ có vai trò hỗ trợ các chức năng khác của cơ quan kiểm sát, đặc biệt là chức năng giám sát tố tụng, do đó, việc chuyển giao chức năng này sẽ làm suy yếu chức năng kiểm sát hoạt động tố tụng”. Học giả Tôn Khiêm cho rằng cải cách đã điều chỉnh phạm vi chức năng, quyền hạn và phương thức thực hiện giám sát pháp luật của các cơ quan kiểm sát, bao gồm điều chỉnh phạm vi chức năng, quyền hạn ban đầu và mở rộng quyền kiểm sát tuân theo pháp luật. Đồng thời, chức năng, quyền hạn được thực hiện cụ thể bởi các cơ quan khác nhau, vì vậy việc điều chỉnh chức năng, quyền hạn cũng sẽ có tác động đến các cơ quan này, như học giả Long Tông Trí cho rằng cải cách “trực tiếp giảm bớt tổ chức nghiệp vụ thiết lập bên trong cơ quan kiểm sát, các cơ quan kiểm sát tạo ra các nhu cầu tách biệt hợp lý và “rắc rối" bên trong tổ chức”. Học giả Vương Huyền Vì đã thảo luận cụ thể về tác động của cải cách đối với các tổ chức thiết lập bên trong cơ quan kiểm sát như trung tâm tố giác, bộ phận cảnh sát tư pháp và bộ phận kỹ thuật kiểm sát...?.

Thứ ba, tác động của cải cách đối với chế độ giám sát viên nhân dân. Mục đích ban đầu của chế độ giám sát viên nhân dân là để hóa giải sự nghi ngờ của xã hội đối với việc cơ quan kiểm sát thụ lý điều tra các vụ án tội phạm chức vụ, nhưng cải cách dẫn đến tích hợp đối tượng giám sát vào các cơ quan giám sát, do vậy đã đặt ra câu hỏi “chế độ giảm sát viên nhân dân sẽ như thế nào.”. Phần lớn các nhà nghiên cứu đều cho rằng, chế độ này nên tiếp tục tồn tại, nhưng có ba quan điểm khác nhau về cách điều chỉnh chế độ này như thế nào. Một là, chế độ này có thể được đưa vào lĩnh vực giám sát, như học giả Đàm Thế Quý nhận xét “có thể đưa chế độ giám sát viên nhân dân vào [hoạt động giám sát], đồng thời điều chỉnh và cải tiến một cách phù hợp, nhằm tăng cường sự giám sát từ bên ngoài đối với quyền giám sát". Học giả Lý Dũng thậm chí còn đưa ra ý tưởng kết hợp phạm vi của Luật giám sát đối với giám sát viên nhân dân giám sát cơ quan giám sát". Hai là, cho rằng cần giới hạn phạm vi áp dụng của chế độ này trong hệ thống kiểm sát, ví dụ học giả Cao Nhất Phi cho rằng, xét trên thực tế, hiệu quả thực thi của chế độ này là không lý tưởng, và việc người không có chuyên môn giám sát quyền điều tra, xem xét là trái với quy định của pháp luật về điều tra, xem xét, vì vậy, phạm vi giám sát của giám sát viên nhân dân chỉ nên giới hạn ở quyền công tố của cơ quan kiểm sát, đặc biệt là quyền công tố tội phạm chức vụ. Ba là, cho rằng cần mở rộng phạm vi áp dụng của chế độ này trong hệ thống kiểm sát, ví dụ học giả Vương Bộ Viễn chỉ ra có thể mở rộng lĩnh vực áp dụng của chế độ giám sát viên nhân dân đến các công tác kiểm sát khác nhau như công tố, xem xét và phê chuẩn bắt giữ, tranh tụng lợi ích công cộng.

Thứ tư, giải pháp hợp lý của chế độ kiểm sát trong bối cảnh cải cách. Dưới tác động to lớn của cải cách, chế độ kiểm sát tìm ra những giải pháp hợp lý như thế nào cũng là một chủ đề được các nhà nghiên cứu quan tâm. Một là, thảo luận cách cơ quan kiểm sát tìm tòi "điểm phát triển" chức năng mới như thế nào. Về vấn đề này, học giả Lý Phấn Phi cho rằng: "Cơ quan kiểm sát không cần phải vội vàng tách biệt quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ, cũng không cần phải vì tìm kiếm các nội dung thẩm quyền mới mà triển khai công việc tràn lan không có trọng điểm. Cần tiếp tục đi sâu nghiên cứu nghiệp vụ kiểm sát chính như công tố và phê chuẩn việc bắt giữ, từng bước thúc đẩy phát triển một số chức năng đặc sắc. Học giả Dao Nhạc Nhung cho rằng việc điều tra, xem xét tội phạm chức vụ đã sử dụng một nguồn lực nghiệp vụ lớn của cơ quan kiểm sát, do đó cải cách đã tạo thêm nhiều không gian hơn cho việc thực hiện quyền kiểm sát, ngoài việc kiểm sát hoạt động tố tụng truyền thống, việc giám sát kiểm sát, tranh tụng lợi ích công cộng vi phạm pháp luật về hành chính,... cũng cần được thực hiện. Hai là, thảo luận cách thức các cơ quan kiểm sát thực hiện bảo đảm như thế nào đối với một số quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ. Mặc dù quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ của cơ quan kiểm sát đã được tích hợp, nhưng Điều 19 Luật tố tụng hình sự hiện hành vẫn giữ lại quyền điều tra, xem xét đối với một số vụ án tội phạm chức vụ. Học giả Trần Quốc Khánh cho rằng lý do của việc đưa ra các thể chế như vậy là do “cơ quan kiểm sát có lợi thế tự nhiên trong việc phát hiện ra manh mối của loại tội phạm chức vụ này". Học giả Cố Vĩnh Trung chỉ ra: “Sự sắp xếp này không chỉ duy trì và phát huy lợi thế nghiệp vụ lâu dài của các cơ quan kiểm sát mà còn tiết kiệm nguồn lực tư pháp". Học giả Chu Hiếu Thanh lại bày tỏ, điều này là cần thiết để hỗ trợ chức năng kiểm sát hoạt động tố tụng của cơ quan kiểm sát, nhưng nó cũng cho thấy rằng “phạm vi điều tra, xem xét hẹp như vậy rất khó hỗ trợ kiểm sát hoạt động tố tụng”. Còn đối với việc thực hiện quyền điều tra, xem xét như thế nào, nhiều nhà nghiên cứu đã giải nghĩa hai chữ "có thể" trong Điều 19 Luật tố tụng hình sự, như học giả Quách Hoa cho rằng điều này cho thấy cơ quan kiểm sát không phải là chủ thể tiến hành hoạt động điều tra, xem xét duy nhất của những vụ án như vậy, trong thực tế sẽ dẫn đến một loạt tiến hành điều tra. Cũng có nhà nghiên cứu đã thảo luận cụ thể về chủ thể thực hiện quyền hạn này, như học giả Vạn Nghị đề nghị thành lập các tổ chức nội bộ đặc biệt như Cục Điều tra thuộc cơ quan kiểm sát để tập trung thực hiện thẩm quyền điều tra lại, quyền điều tra, xem xét tội phạm chức vụ liên quan đến cán bộ tư pháp và quyền điều tra, xem xét cơ động.

2.  Đáp ứng và điều chỉnh cải cách tư pháp tại Trung Quốc

Sắp xếp theo trình tự cải cách thể chế tư pháp trước, cải cách thể chế giám sát sau, rất dễ dẫn đến rối loạn do xung đột và cải cách kém hiệu quả. Trong bối cảnh chung của cải cách thể chế giám sát nhà nước, làm thế nào để đáp ứng và điều chỉnh hiệu quả cải cách thể chế tư pháp cũng là vấn đề được các nhà nghiên cứu quan tâm.

Thứ nhất, tác động của cái cách đối với cơ chế tranh tụng lấy xét xử làm trung tâm. Một là, xung đột của cải cách đối với nguyên tắc lấy xét xử làm trung tâm, ví dụ trong giai đoạn đầu của cải cách, học giả Trần Thụy Hoa đã quan ngại chỉ ra: “Việc cải cách thể chế giám sát nhà nước có thể khiến nguyên tắc lấy xét xử làm trung tâm rơi vào tình trạng khó khăn mới”. Học giả Trần Bang Đạt cho rằng: “Ủy ban Giám sát với vị thế và quyền lực pháp lý cao như vậy khi can thiệp vào thủ tục tố tụng hình sự sẽ có tác động nhất định đến chế độ tranh tụng “lấy xét xử làm trung tâm”. Học giả Châu Trường Quân cho rằng sau khi cải cách, “thủ tục thụ lý các vụ án tội phạm chức vụ có thể trở lại theo mô thức “dây chuyền", sau đó mô hình “nguyên tắc lấy điều tra làm trung tâm" sẽ xuất hiện”. Học giả Lý Phấn Phi lại chỉ ra rằng vì các cơ quan kiểm sát không thể thực hiện giám sát pháp lý đối với hoạt động điều tra của các cơ quan giám sát, nên nguyên tắc lấy điều tra làm trung tâm dễ dàng xuất hiện hơn so với nguyên tắc lấy xét xử làm trung tâm. Hai là, làm thế nào để ngăn chặn nguyên tắc lấy điều tra làm trung tâm có thể xảy ra và nhắc lại nguyên tắc lấy xét xử làm trung tâm. Về vấn đề này, học giả Vương Hải Yến chỉ ra, “trong các vụ án tội phạm chức vụ do Ủy ban Giám sát điều tra, quy tắc loại trừ chứng cử bất hợp pháp và phán quyết vô tội là hai điểm nhấn của nguyên tắc lấy xét xử làm trung tâm”. Học giả Chữ Phúc Dân đã phân tích việc thực hiện nguyên tắc lấy xét xử làm trung tâm trong bối cảnh cải cách từ ba cấp độ của quy tắc chứng cứ, chức năng tố tụng và quyền chủ thể tố tụng. Học giả Phan Kim Quý và Vương Chí Kiên đã thảo luận về cách thực hiện nguyên tắc lấy xét xử làm trung tâm trong các vụ án giám sát từ ba khía cạnh: “gắn kết về quy trình giữa giám sát và tư pháp, gắn kết chúng cứ giữa giám sát và tư pháp, và gắn kết giữa bảo vệ quyền tố tụng của giám sát và tư pháp. Học giả Biện Kiến Lâm đã phân tích cách ngăn chặn tình trạng lấy điều tra làm trung tâm từ hai khía cạnh: loại trừ chứng cứ bất hợp pháp và người giám sát làm chứng trước tòa.

Thứ hai, tác động của cải cách đối với chế độ xử lý vi phạm của thẩm phán và kiểm sát viên. Do phải đảm nhận nhiều chức danh nên thẩm phán và kiểm sát viên phải gánh nhiều tầng trách nhiệm, vì vậy cũng phải chịu nhiều nguồn giám sát. Cải cách đã thay đổi đáng kể mô hình giám sát đa nguyên đối với các thẩm phán và kiểm sát viên, dẫn đến không gian hoạt động của cơ chế xử lý dành cho thẩm phán và kiểm sát viên bị thu hẹp. Giới nghiên cứu thảo luận rất sôi nổi về cách thực hiện điều chỉnh vấn đề này như thế nào trong bối cảnh cải cách. Ví dụ, học giả Trương Đào đề xuất, “trong bối cảnh cải cách thể chế giám sát nhà nước, để thiết lập vị trí chức năng và quy trình làm việc của Ủy ban trong việc xử phạt kiểm sát viên, để làm tốt việc gắn kết và phối hợp cần phải tích cực tìm tòi và kết hợp với tình hình thực tế các địa phương”. Học giả Cách Lâm cho rằng trong bối cảnh cải cách thể chế giám sát nhà nước, trách nhiệm tư pháp là loại hình trách nhiệm độc lập, định hướng giá trị và xây dựng chế độ để bảo đảm cán bộ tư pháp thực thi đúng nhiệm vụ của họ, không cần thay đổi, đồng thời, chế độ xử lý kiểm sát viên cũng cần gắn kết hiệu quả với thể chế giám sát nhà nước. Học giả Trương Mộng Tinh chỉ ra, tư pháp có quy luật đặc thù và đã lập ra ủy ban xử lý vi phạm đối với thẩm phán, thì Ủy ban Giám sát không nên phụ trách việc truy cứu về mặt tư pháp của các thẩm phán.

3. Nghiên cứu so sánh và tham khảo chế độ giám sát

Có thể nói, chế độ giám sát từ trước tới nay, ở cả Trung Quốc và nước ngoài đã cung cấp rất nhiều chỉ dẫn về chế độ và thậm chỉ là nguyên mẫu chế độ cho cuộc cải cách, không ít nhà nghiên cứu đã triển khai phân tích so sánh vấn đề này để từ đó tìm ra một mẫu thiết kế thể chế. Ví dụ, học giả Trần Quang Trung và học giả Thiệu Tuấn chỉ ra: “Cải cách đã kế thừa truyền thống lịch sử về giám sát và đã học hỏi kinh nghiệm hữu ích của chế độ giám sát ở nước ngoài”. Tuy nhiên, một số nhà nghiên cứu có quan điểm khác về vấn đề này, ví dụ có ý kiến cho rằng thể chế giám sát nhà nước “không phải là sự chuyển đổi truyền thống, cũng không phải là bản sao của chế độ phương Tây". Do đó, “không thể chỉ đơn giản áp dụng bất kỳ mô hình hiện có nào đó để giải thích và thuyết minh”.

Học giả Trương Tấn Phan đã tiến hành một nghiên cứu sâu sắc về hệ thống giám sát trong lịch sử Trung Quốc, từ thời Xuân Thu Chiến Quốc cho đến cuối thời nhà Thanh. Ông đã sắp xếp một cách có hệ thống các tổ chức giám sát và pháp chế giám sát trong giai đoạn này. Qua nghiên cứu, Trương Tấn Phan nhận định rằng tổ chức giám sát ở Trung Quốc cổ đại đã trải qua một quá trình phát triển dài, từ đó hoàn thiện văn hóa giám sát và tích lũy nhiều kinh nghiệm quý báu. Những giá trị này không chỉ phản ánh lịch sử mà còn có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng hệ thống pháp luật giám sát đặc sắc của Trung Quốc ngày nay". Học giả Chu Phúc Huệ đã tiến hành nghiên cứu khảo sát lịch sử lập hiến về thể chế ngự sử giám sát Trung Quốc cổ đại, thể chế Viện Giám sát của Chính phủ Quốc dân Nam Kinh và thể chế giám sát hành chính kể từ khi thành lập nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, đồng thời thảo luận dưới hình thức so sánh với thể chế giám sát nhà nước. Học giả Phạm Y Trù và học giả Phạm Trung Tín cho rằng thể chế giám sát nhà nước là sự tiếp nối của thể chế giám sát ngự sử truyền thống của Trung Quốc và thể chế giám sát cuộc cách mạng công - nông Nga - Xô. Học giả Lý Thanh đã tiến hành một nghiên cứu có hệ thống về chế độ giám sát tư pháp của Trung Quốc cổ đại, và đưa ra luận điểm chính như "tuân thủ tư pháp là căn cứ quan trọng để kiểm tra, giám sát tư pháp", "lạm quyền trong thi hành công vụ dẫn đến vi phạm pháp luật là nội dung quan trọng của giám sát tư pháp", đồng thời tháo luận về ý nghĩa hiện đại của giám sát tư pháp cổ đại. Học giả Ngài Vĩnh Minh đã nghiên cứu tìm hiểu mối quan hệ giữa giám sát và tư pháp thời Trung Quốc cổ đại và cho rằng ở Trung Quốc cổ đại, "giám sát vừa mang tính tư pháp vừa cao hơn tư pháp", điều này dẫn đến “giám sát nhầm lẫn nghiêm trọng và lấn sân sang xét xử”. Kiểu sắp xếp thế chế như vậy là “một nhu cầu thống trị chính trị”, chứ không phải là quyết định sáng suốt. Học giả Lã Vĩnh Tường và học giả Vương Lập Phong diễn giải một cách có hệ thống nội dung chính của bộ luật pháp giám sát cổ đại “Khâm định đại quy” (Quy chế Hoàng triều) đời nhà Thanh từ các khía cạnh như chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, nội dung giám sát, quyền hạn giám sát và phương pháp giám sát..., đồng thời đưa ra những gợi ý đối với lập pháp giám sát nhà nước đương đại.

Nghiên cứu về chế độ giám sát ở nước ngoài

Trong giai đoạn đầu của quá trình cải cách, các nhà nghiên cứu đã nhận ra tầm quan trọng của việc học hỏi từ kinh nghiệm tiên tiến trong chế độ giám sát ở nước ngoài. Một trong những học giả tiêu biểu, Mã Hoài Đức, đã nhấn mạnh rằng tư duy lập pháp giám sát nhà nước cần phải “chú trọng đến kinh nghiệm hữu ích ở nước ngoài và tình hình thực tế của đất nước.” Điều này cho thấy rằng việc áp dụng những bài học từ quốc tế có thể giúp cải thiện và phát triển hệ thống giám sát trong nước, đồng thời đảm bảo rằng các biện pháp được thực hiện phù hợp với bối cảnh và nhu cầu cụ thể của xã hội". Học giả Diệp Thanh và Vương Tiểu Quang đã tiến hành một số nghiên cứu tương đối có hệ thống về khởi nguồn, sự phát triển cũng như diễn tiến của chế độ giám sát ở nước ngoài, lấy kinh nghiệm thực tiễn của việc cai cách thể chế giám sát ở nước ngoài làm tư liệu, phân tích so sánh các nhân tố tích cực và tiêu cục, đồng thời trên cơ sở tổng hợp những ưu - khuyết và được - mất, đề xuất các đối sách nhằm hoàn thiện thể chế giám sát nhà nước của Trung Quốc. Một số nhà nghiên cứu đã thảo luận về mô hình thành lập các cơ quan giám sát trên phạm vi toàn thế giới. Họ cho rằng chủ yếu tồn tại mô hình giám sát của Quốc hội, mô hình giám sát hành chính và mô hình giám sát độc lập, đồng thời đã tiến hành nghiên cứu so sánh về tính độc lập của các cơ quan giám sát theo ba mô hình này, đồng thời đề xuất cần “thiết kế một cơ chế giám sát hiệu quả dựa trên cấu trúc thể chế, mô hình tư pháp của Trung Quốc và điều kiện tình hình cơ bản của đất nước để bảo đảm việc thực thi độc lập các chức năng của cơ quan giám sát”. Học giả Lã Vĩnh Tường và học giả Vương Lập Phong cho rằng hầu hết các quốc gia và khu vực trên thế giới đều thiết lập các cơ quan chuyên trách chống tham nhũng, nhưng điều này không hẳn mang lại kết quả quản lý chống tham nhũng tốt. Vì vậy họ đề xuất bốn “tiêu chuẩn chống tham nhũng hiệu quả”, đó là tính độc lập, tính chuyên nghiệp, tỉnh đầy đủ thẩm quyền và tính trong sạch. Học giả Trương Sảnh đã tiến hành một cuộc thảo luận có hệ thống về vấn đề loại hình và diễn biến chức năng của chế độ thanh tra nghị viện ở Anh, đồng thời đưa ra sự gợi mở cho công cuộc cải cách thể chế giám sát ở Trung Quốc. Học giả Châu Lỗi đã phân tích các đặc trưng của chế độ giám sát ở nước ngoài và giá trị tham chiếu của nó, nhưng đồng thời cũng cho rằng vấn đề này về bản chất khác với chế độ giám sát của Trung Quốc.

Nghiên cứu chế độ Ủy ban độc lập chống tham nhũng của Hồng Kông

Ủy ban độc lập chống tham nhũng ở Đặc khu hành chính Hồng Kông, Trung Quốc có thể được coi là một trong những khuôn mẫu thể chế của cải cách, về xây dựng cơ cấu tổ chức và kiểm soát quyền lực, thì kinh nghiệm của Ủy ban độc lập chống tham nhũng của Hồng Kông có ý nghĩa tham khảo nhất định". Các nghiên cứu so sánh liên quan đến vấn đề này tập trung vào ba phương diện sau: thứ nhất, tính độc lập của các tổ chức chống tham nhũng. Có thể thấy rằng sự độc lập của Ủy ban độc lập chống tham nhũng là một bảo đảm quan trọng cho các nỗ lực chống tham nhũng. Vì lý do này, tính độc lập của Ủy ban Giám sát cần được bảo đảm về mặt tổ chức, nhân sự và kinh phí. Thứ hai, sự kiểm soát giám sát đối với các cơ quan chống tham nhũng. Xem xét kết hợp với thực tiễn hoạt động của Ủy ban độc lập chống tham nhũng để thảo luận về vấn đề kiểm soát giám sát của Ủy ban Giám sát. Chế độ kiểm soát tĩnh đề cập việc trao quyền, trong khi chế độ kiểm soát động đề cập việc hạn chế quyền điều tra dựa trên nguyên lý cân bằng quyền lực, đồng thời chỉ ra điều này đã cung cấp kinh nghiệm tham khảo về kiểm soát quyền lực cho Ủy ban Giám sát, chẳng hạn như chi tiết hóa quyền kiểm soát tĩnh đối với quyền lực cho Ủy ban Giám sát và bảo đảm rằng chủ thể kiểm soát động có thể phát huy hiệu quả của vai trò ràng buộc giám sát. Thứ ba, tác động qua lại giữa tổ chức chống tham nhũng và xã hội chống tham nhũng. Về vấn đề này, đã kết hợp kinh nghiệm xã hội chống tham nhũng của Hồng Kông và cho rằng "trong khi thúc đẩy nhà nước chống tham nhũng thông qua cải cách, cũng nên coi trọng xã hội chống tham nhũng trong xây dựng chế độ, dành không gian cho sự tham gia của công chúng vào việc chống tham nhũng".

4. Nghiên cứu đánh giá và triển vọng

Các thành quả nghiên cứu về luật học trong cải cách thể chế giám sát nhà nước rất phong phú. Cụ thể, hàng nghìn công trình học thuật đã được công bố và xuất bản, phản ánh sự đa dạng trong nghiên cứu. Những công trình này không chỉ bao gồm việc xây dựng và đánh giá triển khai các kế hoạch cải cách ở tầm vĩ mô mà còn chứa đựng những cuộc tranh biện cẩn thận và tỉ mỉ xoay quanh việc xây dựng các thể chế cụ thể. Từ đó, có thể thấy rằng lĩnh vực nghiên cứu này đang phát triển mạnh mẽ và đóng góp quan trọng vào quá trình cải cách thể chế giám sát nhà nước. Các nhà nghiên cứu luật học từ các góc độ khoa học khác nhau đã tiến hành nghiên cứu, thảo luận, cung cấp những hỗ trợ lý luận và kinh nghiệm tri thức tương đối toàn diện nhằm thúc đẩy hiệu quả cho các công trình mang tính hệ thống này. Giữa thực tiễn cải cách và nghiên cứu lý luận đã hình thành mối quan hệ tương hỗ tương đối tốt, các nhà nghiên cứu đã lấy những vấn đề thực tiễn quan trọng trong cải cách làm định hướng chính, một số lượng lớn các thành quả nghiên cứu phong phú đã được tạo ra trong quá trình này, điều này không chỉ làm phong phú thêm cho công tác nghiên cứu về luật học Trung Quốc trong thời kỳ mới mà còn hỗ trợ lý luận cho việc cải cách và lập pháp. Nhiều quan điểm nghiên cứu hoặc được thể hiện trong việc xây dựng thể chế của nhà cải cách, hoặc là hiệu chỉnh phương án cải cách ban đầu. Tuy nhiên, nghiên cứu luật học về cải cách thể chế giám sát nhà nước vẫn còn khá nhiều không gian và lĩnh vực cần hoàn thiện và mở rộng. Trước hết, với việc ban hành và thực hiện Luật giám sát, việc nghiên cứu pháp luật về giám sát đang đứng trước xu hướng chuyển từ lý thuyết lập pháp sang lý thuyết giải thích, việc xây dựng và cải tiến chế độ pháp luật giám sát chắc chắn sẽ vẫn tiếp tục, nhưng vận hành chế độ đã thiết lập trong thực tiễn như thế nào sẽ là một chủ đề quan trọng hơn; thứ đến, cùng với các hoạt động không ngừng nghỉ của Ủy ban Giám sát các cấp, về mặt lý luận trước đây có thể rất khó ứng phó với các vấn đề khác nhau trong “thực chiến", cho nên giải quyết các vấn đề thực tiễn như vậy đương nhiên trở thành nhiệm vụ cấp thiết hàng đầu cho các nghiên cứu tiếp theo.

Gắn kết giữa hợp nhất làm việc với các quy định của đảng và pháp luật của nhà nước là một yếu tố quan trọng trong quá trình cải cách thể chế. Việc này được thể hiện rõ qua cơ chế hợp nhất làm việc giữa Ủy ban Giám sát nhà nước và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật của Đảng. Cơ chế này không chỉ giúp tăng cường hiệu quả giám sát mà còn đảm bảo sự đồng bộ giữa các quy định của đảng và pháp luật nhà nước. Nhờ đó, quá trình cải cách thể chế trở nên hiệu quả hơn, góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nhà nước. Sự sắp xếp này có tác động lớn đến cải cách, lập pháp và hoạt động của Ủy ban Giám sát, góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nhà nước. Ví dụ, nguyên tắc kết hợp kỷ luật với giáo dục, khoan hồng và nghiêm khắc quy định tại Điều 5 Luật giám sát thực chất là một biểu hiện cụ thể của bốn hình thức quy định tại Điều 7 của Điều lệ giám sát nội bộ Đảng Cộng sản Trung Quốc trong công tác giám sát. Ví dụ, Ủy ban Giám sát không thành lập tổ chức đảng giống như các cơ quan nhà nước khác, điều này là do dưới cơ chế hợp nhất làm việc, Ủy ban Giám sát “về bản chất chính là tổ chức công tác của đảng”. Nếu xem nhẹ tác động của cơ chế hợp nhất làm việc đối với việc vận hành quyền giám sát, một là, sẽ không thể kiểm soát hiệu quả việc thực hiện quyền giám sát, bởi vì cơ chế hợp nhất làm việc đã “kết hợp" quyền giám sát và quyền kiểm tra kỷ luật thành quyền giám sát, kiểm tra kỷ luật nên khi “chỉ có cơ chế quản lý quyền lực của pháp luật nhà nước thì hiển nhiên là khó đạt hiệu quả trong thực tiễn"; hai là, sẽ không thể phối hợp với thể chế kiểm tra kỷ luật của đảng để hoạt động hiệu quả, vì cơ quan giám sát, kiểm tra kỷ luật sau khi thực hiện hợp nhất làm việc để thực hiện cả hai chức trách, nhiệm vụ là kiểm tra kỷ luật và giám sát, vừa chấp hành kỷ luật vừa thực thi pháp luật. Tuy nhiên, việc chấp hành kỷ luật và thực thi pháp luật vừa có sự liên quan vừa có sự khác biệt, vì thế, cần phải "quán triệt thông suốt kỷ luật và pháp luật" trong thực tiễn. Các nghiên cứu hiện có về vấn đề này thực sự đều đã đề cập, ví dụ, học giả Trác Chỉ Dùng cho rằng cơ chế hợp nhất làm việc đã kết hợp quyền kiểm tra kỷ luật của Đảng Cộng sản Trung Quốc với quyền giám sát. Tuy nhiên, về tổng thể vấn đề này mới chỉ có sự ghi chép, phân tích đơn lẻ của một số cây bút, chưa từng có tháo luận chi tiết xoay quanh các chủ đề có liên quan.

Trước hết, cần chú ý đến tác động của cơ chế hợp nhất làm việc đối với việc vận hành quyền giám sát, ý thức được rằng chỉ dựa vào pháp luật của nhà nước để kiểm soát quyền giám sát sẽ không tránh khỏi tính hạn chế cục bộ, từ đó nhận thấy được chức năng phân biệt giữa các văn bản quy phạm pháp luật nội bộ của Đảng và pháp luật Nhà nước trong việc “thuần hóa” quyền giám sát. Theo quan điểm này, có thể dựa vào các kinh nghiệm liên quan trong việc kiểm soát quyền kiểm tra kỷ luật trước đây và vận dụng vào việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền giám sát, tuy nhiên cần chú ý lựa chọn hình thức thể hiện phù hợp, không nên sử dụng các quy định trong Đảng và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Đảng để quy định về tổ chức và quyền hạn của Ủy ban Giám sát. Đồng thời, do quyền giám sát về bản chất vẫn là một loại quyền lực nhà nước chứ không phải quyền lực của đảng cầm quyền, cho nên không thể vì cơ chế hợp nhất làm việc mà xem nhẹ sự khác biệt và ranh giới cần có giữa hai quyền. Thứ đến, kiểm tra và xem xét cách thức thực hiện thông suốt kỷ luật và pháp luật trong thực tế, và tìm hiểu làm thế nào để thực hiện "quán triệt thông suốt kỷ luật và pháp luật" một cách khoa học hơn từ các khía cạnh lập pháp, tổ chức và quy trình". Trong thực tiễn, đã có khá nhiều kinh nghiệm thực hiện hiệu quả về vấn đề này, nhưng thông thường là chú ý nhiều hơn đến mối liên hệ giữa chấp hành kỷ luật và thực thi pháp luật, thiếu sự chú trọng đầy đủ đến việc phân biệt giữa hai điều này. Sau cùng, thảo luận về cách làm thế nào thực hiện được sự gắn kết hai chiều giữa các quy định trong Đảng và pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực kiểm tra và giám sát kỷ luật. Ví dụ, khi xây dựng “Điều lệ công tác của Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Đảng Cộng sản Trung Quốc" từ nay về sau cần phải bảo đảm sự thống nhất về những vấn đề chung của công tác kiểm tra kỷ luật và công tác giám sát với Luật giám sát.

Vấn đề xây dựng pháp luật đồng bộ của Luật giám sát

Do chưa thể thoát khỏi tư tưởng chỉ đạo xây dựng quy phạm pháp luật khung và không chi tiết nên Luật giám sát vẫn chỉ là đạo luật có vai trò mang tính thống lĩnh và tính nền tảng đối với công tác giám sát nhà nước, trong đó các quy định hiện hành khó cung cấp đủ nguồn cung quy chế cho hoạt động của Ủy ban Giám sát. Vì vậy, việc xây dựng pháp luật đồng bộ của Luật giám sát sẽ trở thành một trong những nhiệm vụ chính của công tác lập pháp trong tương lai. Việc xây dựng Luật xử lý vi phạm công vụ hành chính và Luật giám sát viên đã được đưa vào Kế hoạch lập pháp của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc khóa XIII. Các nghiên cứu hiện tại đã chú ý đến vấn đề này, chẳng hạn, cho rằng nên xây dựng Luật tổ chức giám sát nhà nước, Luật thủ tục giám sát nhà nước và Luật giám sát viên, và đề xuất nội dung lập pháp liên quan. Vấn đề xây dựng pháp luật đồng bộ của Luật giám sát cần được nghiên cứu kỹ lưỡng, ít nhất cần giải quyết một số vấn đề sau đây: một là, hình thức biểu hiện của xây dựng pháp luật đồng bộ. Cần làm rõ Ủy ban Giám sát thuộc cơ quan nhà nước, quyền giám sát thuộc quyền lực nhà nước, vì vậy xây dựng pháp luật đồng bộ cần được thực hiện dưới hình thức của pháp luật nhà nước và không nên quy định theo quy chế trong đảng. Hai là, nội dung chủ yếu của xây dựng pháp luật đồng bộ. Cần phải dựa trên nhu cầu lập pháp tồn tại thực sự trong thực tiễn, và trên cơ sở xem xét toàn diện của tính tất yếu và tính khả thi của lập pháp, nghiên cứu về xây dựng pháp luật đồng bộ tương ứng, ngoài Luật xử lý vi phạm công vụ hành chính và Luật giám sát viên cần tiến hành xây dựng đồng bộ với quản lý giám sát, quy trình giám sát,... Ba là, mối quan hệ giữa xây dựng pháp luật đồng bộ và Luật giám sát. Luật lập pháp quy định các quy tắc mang tính kỹ thuật như luật đặc biệt cao hơn luật chung, luật mới cao hơn luật cũ và văn bản luật cấp trên cao hơn văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới, vì vậy việc xử lý như thế nào mối quan hệ giữa xây dựng pháp luật đồng bộ và Luật giám sát sẽ trực tiếp liên quan đến việc áp dụng và thực thi pháp luật. Xét đến Luật giám sát là luật trọng yếu do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc xây dựng và là “đạo luật có vai trò mang tỉnh chỉ huy và tính nền tảng trong công tác giám sát nhà nước", nên cấp độ hiệu lực của văn bản xây dựng pháp luật đồng bộ sẽ thấp hơn Luật giám sát, đồng thời về nguyên tắc không được đưa ra các quy định khác với Luật giám sát. Bốn là, đề nghị trao quyền lực cho Ủy ban Giám sát nhà nước trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về giám sát. Xét về mức độ phức tạp của các vấn đề liên quan đến hoạt động của Ủy ban Giám sát, nếu tất cả các vấn đề đều do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường vụ Đại hội tiến hành lập pháp, mặc dù có lợi cho việc nâng cao thẩm quyền của chế độ pháp luật về giám sát nhưng nó sẽ chiếm quá nhiều nguồn lực lập pháp của cơ quan quyền lực, vì vậy, có thể xem xét việc sửa đổi Luật lập pháp để trao quyền cho Ủy ban Giám sát nhà nước xây dựng các văn bản quy phạm giám sát, đồng thời đưa ra quy định đối với các vấn đề có mức độ quan trọng tương đối thấp sẽ áp dụng thông qua các luật và quy định về giám sát.

Vấn đề gắn kết giữa Luật giám sát và các luật liên quan Các pháp luật hình sự, thủ tục giám sát như Luật giám sát, Luật hình sự, Luật tố tụng hình sự... được gắn kết như thể nào với các thủ tục tố tụng hình sự vẫn là những khía cạnh chủ yếu của "gắn kết giữa thực thi pháp luật hành chính và tố tụng hình sự trong thể chế giám sát nhà nước, cũng là trọng tâm chú ý của nghiên cứu lý luận hiện nay, quan điểm sửa đổi gần đây đối với Luật tố tụng hình sự và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân là câu trả lời để giải quyết vấn đề này. Tuy nhiên, nghiên cứu về gắn kết giữa thực thi pháp luật hành chính và tố tụng hình sự vẫn còn không gian để mở rộng: một là, nhiều cơ chế “gắn kết giữa thực thi pháp luật hành chính và tố tụng hình sự" trong thực tế vẫn cần được quan tâm hơn nữa về mặt lý thuyết. Ví dụ, việc lấy cơ chế làm việc chung nội bộ của cơ quan giám sát và cơ quan tố tụng hình sự để giải quyết vấn đề gắn kết liệu có tính hiệu lực bên ngoài tương ứng và tính hợp pháp về thủ tục hay không. Ví dụ khác, cơ chế gắn kết giữa thực thi pháp luật hành chính và tố tụng hình sự hiện nay thực sự lấy thủ tục giám sát làm ưu tiên, còn thủ tục tố tụng hình sự cần phải được điều chỉnh phù hợp để gắn kết với nhau. Với biện pháp chung như vậy, việc làm thế nào để có thể tuân theo khái niệm tố tụng hình sự đúng đắn vẫn còn được thảo luận. Hai là, sự gắn kết giữa thực thi pháp luật hành chính và tố tụng hình sự không chỉ dùng ở Luật giám sát và các đạo luật hình sự, mà còn bao hàm các đạo luật như Luật giám sát của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân các cấp, Luật Đại hội đại biểu nhân dân các cấp địa phương và tổ chức chính quyền nhân dân các cấp địa phương, Luật công chức, Luật bồi thường nhà nước, Luật tố tụng hành chính,... cũng như sự gắn kết với các điều ước quốc tế như Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng, điều này vừa liên quan đến sự vận hành có trật tự của thể chế giám sát nhà nước, vừa đề cập sự thống nhất và phối hợp của hệ thống pháp luật nhà nước. Ba là, sự gắn kết giữa thủ tục giám sát và quy trình thực thi pháp luật hành chính cũng cần là phương diện quan trọng của "gắn kết giữa thực thi pháp luật hành chính và tố tụng hình sự", trong đó đề cập các vấn đề như sự khác biệt về thẩm quyền của cơ quan giám sát và cơ quan hành chính đối với các vấn đề vi phạm pháp luật, sự gắn kết và mối quan hệ qua lại của thủ tục giám sát và thủ tục xử phạt hành chính, cũng như mối quan hệ phối hợp kiểm soát giữa cơ quan hành chính và cơ quan giám sát, các lý luận và thực tiễn hiện có đều thiếu sự thảo luận đầy đủ.

Mối quan hệ giữa thể chế giám sát nhà nước và hiện đại hóa quản lý

Cải cách thể chế giám sát nhà nước là một biện pháp quan trọng để thực hiện hiện đại hóa hệ thống quản lý và năng lực quản lý nhà nước, tuy nhiên, công cuộc cải cách lớn này đặt dưới góc độ hiện đại hóa quản lý nhà nước để khảo sát thì vẫn chưa được các nghiên cứu hiện có quan tâm đầy đủ. Các chủ đề mà giới nghiên cứu có thể lựa chọn trong thời gian tới chủ yếu gồm: một là, phải thừa nhận rằng đường lối cải cách trước đây có sự cân nhắc chính trị trong bối cảnh khách quan nhất định, đây cũng là một yếu tố quan trọng để các nhà cải cách hoàn thành công việc thí điểm cải cách và xây dựng pháp luật giám sát nhà nước trong một khoảng thời gian tương đối ngắn. Tuy nhiên, tính hợp hiến và hiệu quả của nó cần không ngừng được đánh giá và điều chỉnh theo cách thức mà đảng cầm quyền quản lý đất nước và yêu cầu phát triển khách quan của nền chính trị dân chủ Trung Quốc. Để có thể thực sự thực hiện được phương pháp chống tham nhũng hiệu quả về mặt chính trị, còn cần phải xem xét sự lựa chọn giá trị của việc chống tham nhũng, nghiên cứu sự tối ưu hóa chức năng giữa cơ quan giám sát và các cơ quan nhà nước khác, xác định chính xác mối quan hệ hợp lý giữa cơ quan giám sát với các tổ chức xã hội và công dân, đồng thời tích cực học hỏi kinh nghiệm chống tham nhũng hiệu quả của các tổ chức chính trị khác trên thế giới. Đặc biệt là hệ thống giám sát uy tín và hiệu quả" được nhấn mạnh bởi các cuộc cải cách, theo một ý nghĩa nhất định, cho thấy không thể áp đặt giám sát quyền lực một cách hiệu quả, cũng như sự giám sát của các cơ quan quyền lực chưa có đủ thẩm quyền và hiệu quả thực sự như nó cần phải có. Vì vậy, việc tìm tòi để mở rộng sự tham gia của công dân trong quản lý tham nhũng và mối quan hệ tương thích giữa các cơ quan chuyên môn chống tham nhũng nhà nước và sự giám sát của truyền thông, cũng sẽ trở thành một vấn đề quan trọng không thể né tránh trong nghiên cứu thời gian tới. Hai là, tìm hiểu tác động và bài học của cải cách đối với mối quan hệ giữa đảng và chính phủ trong thời kỳ mới. Bởi vì cơ chế hợp nhất làm việc do Ủy ban Giám sát và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật thực hiện dường như là sự tiếp nối cơ chế hợp nhất làm việc giữa bộ phận giám sát hành chính trước đây và Ủy ban Kiểm tra kỷ luật, nhưng vì địa vị của cơ quan giám sát đã được nâng lên thành cơ quan hiến định, thêm vào đó đối tượng giám sát và các sự vụ của Ủy ban Giám sát đều mở rộng ở mức độ lớn hơn, do đó, không gian để quyền lực kiểm tra kỷ luật của đảng cầm quyền mở rộng ra hệ thống quyền lực nhà nước càng lớn hơn. Ở phương diện này, thể chế hợp nhất làm việc giữa giám sát và kiểm tra kỷ luật hiện tại, đặc biệt là việc thiết lập các thể chế nội bộ, việc thực hiện phân bổ quyền lực, việc cung cấp các quy tắc vận hành và cơ chế chấp hành kỷ luật và thực thi pháp luật thông suốt..., chắc chắn là của số quan trọng để các nhà nghiên cứu quan sát mối quan hệ giữa đảng và chính phủ trong thời đại mới, những nghiên cứu liên quan cũng có thể cung cấp hỗ trợ lý luận để khám phá, tìm hiểu sự phân công chức năng của đảng và chính phủ cũng như tăng cường vai trò lãnh đạo của đảng.

Vấn đề đa dạng hóa phương pháp nghiên cứu pháp luật giám sát. Cùng với thực tiễn cải cách không ngừng đi vào chiều sâu, các đặc trưng chuyên sâu và tính tự chủ của nghiên cứu pháp luật giám sát ngày càng trở nên nổi bật. Vì vậy, một bộ phận các nhà nghiên cứu đã kiến nghị mở ra một lĩnh vực khoa học hoàn toàn mới là pháp luật về giám sát. Để pháp luật giám sát trở thành một môn khoa học khác độc lập nằm trong khoa học pháp luật, ngoài việc cần có đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu độc đáo và hệ thống tri thức diễn ngôn, nó còn cần có phương pháp nghiên cứu vừa giống lại vừa khác với các môn khoa học khác trong luật học. Trong đó, phương pháp nghiên cứu quan trọng nhất là phương pháp nghiên cứu giáo điều pháp luật và phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội về pháp luật.

Trước hết, sau khi Hiến pháp sửa đổi và Luật giám sát được ban hành và thực hiện, việc chuyển đổi phương pháp nghiên cứu từ lập pháp luận sáng giải thích luận là điều không thể tránh khỏi. Có thể dự đoán được rằng, việc tiến hành phân tích giáo điều pháp luật xoay quanh các điều khoản cụ thể trong Luật giám sát sẽ trở thành nội dung chủ yếu của nghiên cứu pháp luật giám sát trong tương lai, bởi vì hoạt động xây dựng luật pháp về giám sát nhà nước áp dụng mô hình lập pháp tổng hợp, một bộ Luật giám sát chứa đựng nhiều yếu tố lập pháp như luật về tổ chức và luật về thủ tục, cũng như quy tắc của cơ quan kiểm tra kỷ luật với nhiều nội dung đã được điều chỉnh sẽ tiếp tục đóng vai trò định hướng đối với các cơ quan giám sát, và việc xác định vị trí các cơ quan chính trị dẫn đến nhiều ý kiến chính trị trong Luật giám sát. Ở phương diện này, làm thế nào để phân loại hiệu chỉnh dòng mạch ý nghĩa của hệ thống quy phạm của Luật giám sát và duy trì tính dung hòa thông suốt về ý nghĩa quy phạm của nó, là vấn đề quan trọng mà giáo điều pháp luật về giám sát cần phải giải quyết, nhằm đóng góp hữu ích vào việc làm thông suốt hệ thống pháp luật nhà nước và kiện toàn hệ thống Luật giám sát. Đặc biệt là, có rất nhiều nội dung chi tiết, cụ thể và các khái niệm pháp lý không xác định trong Luật giám sát như kiến nghị giám sát, tìm kiếm quyền lực và chuyển nhượng lợi ích.... việc làm thế nào để xác định được hàm nghĩa ngôn ngữ pháp lý khi sử dụng các khái niệm thuật ngữ nêu trên là điều vô cùng quan trọng đối với việc chấp hành nghiêm túc Luật giám sát và thực hiện quyền giám sát theo pháp luật. Điều này vừa đòi hỏi Ủy ban Giám sát không ngừng tìm tòi, khám phá vấn đề này trong thực tiễn, vừa phải "dựa vào" tư duy thận trọng của học thuyết lý luận về giám sát. Ví dụ, nếu không làm rõ những vấn đề cụ thể như bản chất pháp lý, hiệu lực pháp lý, chủ thể ban hành, phương thức thực hiện, kênh hỗ trợ của kiến nghị giám sát thì sẽ rất dễ khiến cho kiến nghị giám sát bị lạm dụng trong thực tế. Đồng thời, theo quy định của Điều 11 Luật giám sát, quyền giám sát thực chất bao gồm ba quyền cụ thể là giám sát, điều tra và xử lý. Đánh giá từ tình hình nghiên cứu hiện tại, các nhà nghiên cứu đã thảo luận tương đối đầy đủ về các quyền điều tra và quyền xử lý trong đó, nhưng quyền giám sát vẫn chưa được quan tâm đúng mức. Về “giám sát là nhiệm vụ chính của Ủy ban Giám sát", làm thế nào để kết hợp các điều khoản cụ thể của quyền giám sát có liên quan trong Luật giám sát, việc phân tích giáo điều học đối với nội hàm pháp lý, phương thức giám sát và thủ tục giám sát cũng cần trở thành trọng tâm của nghiên cứu pháp luật giám sát trong thời gian tới.

Thứ hai, hoạt động của Ủy ban Giám sát và việc thực hiện Luật giám sát đã cung cấp tư liệu đáng kể cho việc nghiên cứu pháp luật, một lượng lớn các vụ việc giám sát đã tạo điều kiện cho việc nghiên cứu thực chứng pháp luật. Hiện tại, một số nhà nghiên cứu đã sử dụng các trường hợp giám sát và các ví dụ tiêu biểu làm luận cứ. Ví dụ, học giả Lưu Nhan Hồng đã sử dụng bản án hình sự do Tòa án nhân dân huyện Hạ, tỉnh Sơn Tây ban hành để làm rõ vấn đề thời hạn thi hành án tạm giữ trong thực tế. Tuy nhiên, nhiều “vấn đề thực tế” thực sự vẫn “ẩn giấu” đằng sau các vụ án và các trường hợp, chỉ có cách triển khai các nghiên cứu thực chứng hiệu quả, mới có thể đi đến điểm mấu chốt của vấn đề và từ đó giải quyết vấn đề. Ví dụ, các văn bản phán quyết được công bố trên các phương tiện truyền thông như website văn bản phán quyết Trung Quốc vẫn là những “dữ liệu đầu tay” để các nhà nghiên cứu quan sát sự gắn kết giữa các thủ tục giám sát và thủ tục tố tụng hình sự. Trong đó, rất nhiều tài liệu thực tiễn như việc áp dụng các biện pháp điều tra, thẩm quyền của vụ án giám sát, việc kết nối các biện pháp cưỡng chế..., cũng như việc vận dụng chứng cứ giám sát trong tố tụng hình sự được các nhà nghiên cứu kiểm chứng vừa có thể cung cấp ý tưởng lý luận đã có cho các nhà nghiên cứu nghiệm chứng, vừa có thể xem xét và đánh giá dựa trên lý luận giả định đối với vấn đề này. Một ví dụ khác là tình hình hoạt động của thể chế giám sát nhà nước được cơ quan Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc tiết lộ trên các tờ báo như Báo Giám sát và kiểm tra kỷ luật Trung Quốc, không ít báo cáo công tác đặc biệt liên quan đến Ủy ban Giám sát, việc thành lập cơ quan đại diện giám sát, xác định phạm vi đối tượng giám sát, cũng như các vấn đề cụ thể như vận dụng kiến nghị giám sát,... chắc chắn là những tài liệu nghiên cứu đáng được quan tâm. Tuy nhiên, các văn bản phán quyết và các tin tức được công bố trên báo chí chỉ là những “mảnh vụn”, những thông tin loại này thường được chọn lọc và xử lý trước khi công khai, vì vậy các nhà nghiên cứu cần có khả năng đưa ra các phán đoán hợp lý và sàng lọc cẩn thận khi sử dụng các tài liệu nghiên cứu nêu trên.