Cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ ở châu Á 1997-1998 cho đến nay vẫn còn để lại nhiều bài học có giá trị cho các nền kinh tế trong khu vực. Nguyên nhân chủ yếu của khủng hoảng xuất phát từ sự yếu kém của hệ thống tài chính - ngân hàng, cơ cấu kinh tế quá chú trọng vào xuất khẩu trong khi nhu cầu thế giới giảm sút, những bất cân đối trong các chỉ số kinh tế vĩ mô cơ bản, đặc biệt là nợ nước ngoài tăng cao, rồi các quan hệ kinh tế thiếu minh bạch giữa chính phủ và các doanh nghiệp.... Cuộc khủng hoảng kinh tế của Inđônêxia trong thời kỳ này cũng xuất phát từ những nguyên nhân tương tự, đó là sự yếu kém của nền kinh tế trong nước kết hợp với tình trạng lây lan của khủng hoảng từ các nền kinh tế khu vực trong bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế và tài chính gia tăng. Trong sự yếu kém chung của hệ thống tài chính - ngân hàng cũng như các chỉ số kinh tế vĩ mô như thâm hụt ngân sách, thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai thì nợ công, trong đó nợ nước ngoài tăng cao là một trong những nhân tố làm cho cuộc khủng hoảng trở nên trầm trọng hơn ở Inđônêxia. Việc phân tích yếu tố nợ công trong cuộc khủng hoảng tài chính, những giải pháp nhằm quản lý tốt vấn đề nợ công ở Inđônêxia và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam hiện nay.

1. Yếu tố nợ công trong cuộc khủng hoảng tài chính ở Inđônêxia

Trước khủng hoảng tài chính năm 1997, Inđônêxia là một trong những nước có mức tăng trưởng kinh tế cao ở khu vực châu Á, trung bình đạt 8% giai đoạn 1990-1996. Khi khủng hoảng xảy ra, nền kinh tế nhanh chóng rơi vào tình trạng suy thoái. Như phân tích ở trên, nợ công không phải là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến cuộc khủng hoảng tài chính ở Inđônêxia năm 1997. Tuy nhiên, sau khi khủng hoảng xảy ra thì những yếu kém của hệ thống tài chính đã tác động mạnh, khiến cho nợ công trở thành một vấn để cần phải tập trung ưu tiên giải quyết. Trên thực tế, trong thời kỳ 1990 -1997, nợ công của Inđônêxia đã giảm đến 15% nhưng ngay lập tức tăng mạnh trong ba năm khủng hoảng, với mức tăng lên tới 70,8% (1998-2000). Vì vậy, tỷ lệ nợ công so với GDP đạt mức đỉnh, 95% năm 2000, sở dĩ nợ công tăng nhanh trong thời kỳ này là do mức tăng chi phí tài khóa liên quan đến các khoản cứu trợ tài chính của những người gửi tiền, chính xác hơn là Chính phủ Inđônêxia đã phải phát hành trái phiếu trong hệ thống tài chính nhằm bù đắp cho các khoản nợ khó đòi ngày càng tăng. Mặt khác, tỷ giá cũng góp phần làm tăng đáng kể nợ công khi mà đồng rupiah bị mất giá. Trong khi đó, năng lực quản lý nghèo nàn của các doanh nghiệp cũng là một trong những nhân tố khiến cho tình trạng khủng hoảng của nền kinh tế trở nên sâu sắc hơn. Điều này được phản ánh ở sự thiếu tương thích trong bảng quyết toán của một số ngân hàng và công ty lớn. Sự thiếu tương thích thể hiện ở hai yếu tố: kỳ hạn thanh toán và đồng tiền. Tính thiếu tương thích của kỳ hạn thanh toán thể hiện ở chỗ sử dụng nợ ngắn hạn để tài trợ cho các dự án dài hạn. Trong khi tính thiếu tương thích của đồng tiền khi sử dụng các khoản vay bằng ngoại tệ để cung cấp cho các dự án chỉ thu được bằng đồng rupiah chứ không kiếm được đồng ngoại tệ nào. Chính điều này đã làm cho căng thẳng thanh khoản của nền kinh tế bị đẩy lên cao. Như vậy, tác động từ sự suy giảm của nền kinh tế Inđônêxia từ nợ công bên ngoài là rất rõ ràng. Nghĩa vụ thanh toán bằng đồng rupiah tăng lên do sự yếu kém của đồng tiền này khiến cho khả năng của cả khu vực tư nhân và chính phủ trong việc thực hiện nghĩa vụ thanh toán trở nên khó khăn. Như vậy, kể từ khi khủng hoảng xảy ra, nợ công trở thành một vấn đề nghiêm trọng và thực sự trở thành gánh nặng khi nó tạo áp lực lên cán cân thanh toán và tài chính của chính phủ.

Điểm đáng lưu ý là, cùng với cuộc khủng hoảng tài chính lan rộng thì cơ cấu nợ công của nước này cũng có sự thay đổi đáng kể. Cho tới trước khi cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 xảy ra, nợ công của Inđônêxia chủ yếu là nợ nước ngoài (nói chính xác hơn, nợ nước ngoài chiếm toàn bộ nợ công). Và như trên đã nói, nợ nước ngoài đã tăng mạnh từ mức 136 tỷ USD năm 1997 lên 151 tỷ USD năm 1998, chủ yếu do sự giảm giá của đồng rupiah. Kể từ khi khủng hoảng xảy ra, Inđônêxia bắt đầu tăng các các khoản nợ bằng đồng tiền nội tệ nhằm đối phó với cuộc khủng hoảng. Chính vì vậy, nợ công trong nước từ chỗ không có đã tăng nhanh trong thời kỳ khủng hoảng. Tới năm 2000, nợ công ở trong nước chiếm 1/2 tổng nợ công của chính phủ.

Tóm lại, nợ công của Inđônêxia trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 chỉ là một vấn đề nhỏ trong vô số những khiếm khuyết và bất cập của hệ thông kinh tế. Tuy nhiên, khi khủng hoảng xảy ra, nợ công đã để lại những hậu quả khôn lường, là cội nguồn dẫn đến những tổn thương của hoạt động kinh tế vĩ mô và làm giảm đáng kể khả năng chi trả các khoản nợ. Vấn đề nợ công không chỉ dẫn đến hậu quả căng thẳng về mặt chính trị - xã hội, mà vấn đề chi trả nợ cao còn làm suy giảm đáng kể sự ổn định tài khóa và ngân sách. Vấn đề nợ công đã làm giảm tính linh hoạt của hoạt động ngân sách khi một khoản lớn thu nhập phải dùng để thanh toán nợ.

2. Những giải pháp nhằm giải quyết vấn đề nợ công của Inđônêxia

Như vậy, cùng với việc thực thi các biện pháp đối phó với khủng hoảng thì Chính phủ Inđônêxia cũng đồng thời phải tập trung vào việc giải quyết vấn đề nợ công (chủ yếu là nợ nước ngoài). Điều duy nhất mà chính phủ nước này có thể thực hiện vào thời điểm lúc bấy giờ là đàm phán để đáo hạn trong khung khổ Câu lạc bộ Paris. Theo đó, Chính phủ Inđônêxia và các nước chủ nợ đã nhất trí khoản vay 4,5 tỷ USD tại Câu lạc bộ Paris I với kỳ hạn lên đến 11-20 năm, khoản vay 5,8 tỷ USD tại Câu lạc bộ Paris II với kỳ hạn là 15-20 năm và khoản vay 5,4 tỷ USD tại Câu lạc bộ Paris III với kỳ hạn 18-20 năm. Bên cạnh đó, Inđônêxia cũng phải đáo hạn những khoản nợ song phương với các nước ngoài Câu lạc bộ Paris. Việc đàm phán để gia hạn các khoản nợ tuy đã làm giảm bớt áp lực gánh nặng về nợ, nhưng con số này vẫn rất nhỏ so với toàn bộ các khoản nợ của Inđônêxia bởi nước này vẫn còn nghĩa vụ phải thanh toán một khoản nợ đa phương khá lớn. Mặc dù còn có nhiều tranh luận xung quanh vấn đề này, nhưng rõ ràng việc đáo hạn nợ là một trong những phương cách hữu ích nhất để giải quyết vấn đề thanh khoản trong thâm hụt ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, chính phủ nước này còn phải nhanh chóng giải quyết tình trạng nợ nần trong khu vực kinh doanh mà Hiệp định Frankfurt được xem là một trong những bước đi quan trọng để giải quyết các khoản nợ của khu vực này. Hiệp định Frankfurt đã giải quyết các khoản nợ ở thị trường liên ngân hàng, các khoản nợ của khu vực tư nhân. Để có thể thực hiện các cuộc đàm phán có hiệu quả, chính phủ đã thành lập Cơ quan kết cấu lại các khoản nợ Inđônêxia (INDRA) và Lực lượng đặc nhiệm sáng kiến Jakarta (JITF) nhằm thúc đẩy các cuộc đàm phán. Tuy nhiên, việc kết cấu này là khá chậm, gây ảnh hưởng đến quá trình phục hồi của khu vực kinh doanh.

Cùng với việc chủ động tiến hành tháo gỡ áp lực đối với các khoản nợ thông qua đàm phán, chính phủ nước này cũng đã thực thi một số chính sách vừa ngăn ngừa, vừa giải quyết tình trạng nợ công nước ngoài. Trong đó, ưu tiên của chính phủ là tìm cách nới lỏng áp lực tác động làm thâm hụt ngân sách theo chiến lược quản lý lại hồ sơ nợ nhằm đáp ứng mục tiêu ổn định tài khóa ngắn hạn. Ngoài ra, một trong những giải pháp đối phó với khủng hoảng của Inđônêxia trong điều kiện thâm hụt ngân sách là phát hành trái phiếu nhằm tái cấp vốn cho khu vực ngân hàng. Đây cũng là điểm khởi đầu quan trọng cho việc hình thành thị trường trái phiếu trong nước ở Inđônêxia. Đồng thời, việc phát hành này cũng nhằm mục tiêu hình thành mức chuẩn (về lãi suất) của Inđônêxia trên thị trường tài chính quốc tế.

Về cơ bản, những giải pháp nhằm đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng liên quan đến vấn đề nợ công nêu trên chỉ là những giải pháp mang tính đối phó với các vấn đề cụ thể. Trong khi đó, hướng đi lâu dài cho việc giải quyết vấn đề nợ công của Inđônêxia từ cuối những năm 1990 đến cả thập kỷ đầu tiên của thế kỷ XXI được thể hiện trước hết ở định hướng chính sách. Theo đó, Inđônêxia chủ trương giảm bớt sự phụ thuộc vào các nguồn lực bên ngoài và kiên trì giảm tỷ lệ nợ công so với GDP. Để thực hiện định hướng, chính phủ nước này đã tập trung vào việc tăng cường giám sát và nâng cao năng lực quản lý vấn để nợ công. Đổi với việc giám sát, cùng với việc thiết lập INDRA, JITF, Ngân hàng Trung ương Inđônêxia cũng thực thi chính sách ngăn ngừa từ năm 1997 với sáng kiến giám sát nợ nước ngoài của khu vực tư nhân. Việc giám sát được thực hiện thông qua hệ thông báo cáo hằng tháng do Ngân hàng Trung ương quản lý và Inđônêxia hy vọng kết quả của báo cáo như là một hệ thống cảnh báo sớm và làm cơ sở cho các định hướng chính sách. Trong khi đó, việc quản lý nợ công của nước này dựa trên cách thức điều phối giữa Bộ Tài chính, Ngân hàng Trung ương, Cơ quan kế hoạch hóa phát triển quốc gia, Bộ Công tác điều phối và các bộ khác có liên quan. Có hai mục tiêu chủ yếu trong quản lý nợ là mục tiêu cuối cùng và mục tiêu hoạt động. Mục tiêu cuối cùng của quản lý nợ công là phải duy trì khả năng chi trả. Trong khi đó, mục tiêu hoạt động của quản lý nợ là sử dụng nợ phải gắn trực tiếp vào khu vực sản xuất, tạo ra ngoại tệ, đáp ứng các ưu tiên phát triển, duy trì chi phí và rủi ro ở mức thấp và phù hợp.

Tại Inđônêxia, việc quản lý nợ công nước ngoài trải qua sáu bước, từ việc kế hoạch hóa đến đàm phán, ký kết, thu hồi, chi trả, hệ thống báo cáo và giám sát. Trên thực tế, Ngân hàng Trung ương là cơ quan chủ lực tham gia vào việc quản lý nợ công nước ngoài. Đóng góp cho việc quản lý nợ công của ngân hàng thể hiện ở việc tư vấn trong định hướng chính sách, ghi chép thống kê nợ nước ngoài, phác thảo hiệp định cho vay, đàm phán với Câu lạc bộ Paris, London, hướng dẫn chi trả và phổ biến tài liệu nợ. Gần đây hơn, Chính phủ Inđônêxia đã để ra chiến lược quản lý nợ cho thời kỳ 2005-2009 với mục tiêu bù đắp thâm hụt ngân sách phải bảo đảm cả việc tôi thiểu hóa chi phí và những rủi ro có thể chấp nhận được trong trung và dài hạn. Chiến lược quản lý nợ giai đoạn 2005- 2009 bao gồm: (i) Quản lý danh mục vốn đầu tư và quản lý rủi ro với các nội dung chính như ưu tiên phát hành nợ bằng đồng rupiah, hạn chế tối đa chi phí cho việc tái tài trợ trong phát hành các khoản nợ dài hạn,...; (i) Phát triển thị trường thứ cấp và sơ cấp cho các khoản nợ của chính phủ thông qua các sáng kiên như cải thiện phương thức bảo hiểm nợ, thúc đẩy thị trường mua lại và thiết lập hệ thống giao dịch thứ cấp, nâng cao tính minh bạch trong quản trị nợ, thị trường hóa và giáo dục công chúng về thị trường trái phiếu chính phủ, nâng cao tính điều phối giữa các bên như ngân hàng trung ương, các nhà giao dịch, thị trường chứng khoán,...

Những thay đổi trong chính sách quản lý đã cải thiện đáng kể tình trạng nợ công ở Inđônêxia sau khủng hoảng. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tê (IMF), nợ công của Inđônêxia đã giảm đáng kể từ mức cao 95,1% năm 2000 xuông 25% năm 2011. Điều đáng kể là, cơ cấu nợ công của nước này cũng có sự thay đển đáng kể. Inđônêxia từ chỗ nợ nước ngoài chiếm hầu hết nợ công trong thời kỳ khủng hoảng 1997-1998 thì nay nợ công đã được đa dạng hóa, cụ thể: nợ công trong nước chiếm 54% và 46% là nợ công ngoài nước năm 2007. Năm 2009, tỷ lệ của tổng số nợ công của Inđônêxia so với GDP là 28,9% thì nợ công ngoài nước chỉ chiếm 12,8%, còn nợ công trong nước chiếm 16,1%*. Việc hạ thấp tỷ lệ nợ công cũng như cơ cấu các khoản nợ theo hướng gia tăng các khoản nợ trong nước bằng cách phát hành trái phiếu cũng như công trái chính phủ đã góp phần làm cho hộ thông quản lý nợ công hoạt động có hiệu quả. Tuy còn nhiều vấn đề đặt ra đối với các chính sách quản lý nợ công như thiếu sự điều phối giữa các thể chế, những yếu kém trong định hướng chính sách hay yếu kém trong việc kiểm soát các nguồn quỹ, nhưng những thành tựu nêu trên cho thấy việc quản lý nợ công của Inđônêxia đang dần đi vào quỹ đạo.

3. Bài học kinh nghiệm

Từ việc nghiên cứu nợ công ở Inđônêxia trong khủng hoảng tài chính năm 1997-1998 với khủng hoảng nợ công ở châu Au hiện nay, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau: Thứ nhất, việc quản lý nợ công hiện nay không chỉ chú trọng đến giới hạn an toàn của chỉ số mà cần chú trọng đến nội dung, cơ cấu nhằm tránh những tác động bất lợi tới nền kinh tế khi khủng hoảng xảy ra. Thực tế  cho thấy khủng hoảng nợ công tại nhiều nước ở châu Âu những năm qua hay của Inđônêxia năm 1997 không hoàn toàn bắt nguồn từ tỷ lệ nợ công cao so với GDP. Các nước như Ailen, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha đều có mức nợ công ở mức trung bình hoặc thấp hơn so với mức chung của châu Âu, điển hình như Ailen khi lâm vào tình trạng khủng hoảng, mức nợ công chỉ là 35%. Tuy nhiên, khi khủng hoảng xảy ra thì nợ công trở thành một vấn đề lớn mà Inđônêxia cũng như nhiều nước ở châu Âu đã phải vật lộn để giải quyết do đồng nội tệ mất giá, lạm phát tăng cao. Hiện tại, chỉ số nợ công và ngưỡng an toàn của Việt Nam được xem là khá tùy tiện: khi mức nợ công là 30% thì ngưỡng an toàn là 40%, khi nợ công là 40% thì ngưỡng là 50%, và hiện tại khi nợ công lên trên 50% thì ngưỡng an toàn lại được cho là 60%. Hơn nữa, việc quản lý nợ công không chỉ chú trọng đến chỉ số an toàn mà còn cần phải chú trọng đến chất lượng, cơ cấu và độ rủi ro,...

Thứ hai, việc quản lý nợ công đòi hỏi chúng ta phải hoàn thiện hệ thống chính sách, nâng cao năng lực quản lý nhà nước trong quá trình phòng ngừa, trong đó có sự minh bạch thông tin, quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư công, tránh đầu tư dàn trải, lãng phí, nâng cao kỷ luật tài khóa, duy trì hiệu lực, hiệu quả các giám sát vĩ mô, tìm kiếm, phối hợp các nguồn lực cho phát triển. Kinh nghiệm của Inđônêxia cho thấy, việc đa dạng hóa các nguồn lực, tránh phụ thuộc vào nợ công nước ngoài, khai thác các nguồn lực trong nước thông qua phát triển thị trường trái phiếu, công trái nhà nước sẽ góp phần hạn chế những tác động bất lợi trong bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế và tài chính gia tăng. Hiện tại, trong cơ cấu nợ công của Việt Nam thì nợ nước ngoài chiếm đến 60% và nợ chính phủ chiếm đến 80%. Để hạn chế những rủi ro, nên hạ thấp nợ nước ngoài cũng như giảm nợ công của nhà nước. Bởi nợ công của nhà nước thường không được sử dụng và quản lý có hiệu quả như khu vực tư nhân.

Thứ ba, từ kinh nghiệm quản lý nợ công ở Inđônêxia cho thấy, việc quản lý nợ công cần chú trọng đến độ an toàn tối đa và hạn chế những rủi ro. Trong đó, việc quản lý nợ công của chính phủ để bù đắp thâm hụt ngân sách phải bảo đảm tối thiểu hóa chi phí và phải bảo đảm cho độ rủi ro ở mức có thể chấp nhận được trong trung và dài hạn.

Tóm lại: Nợ công là một trong những vấn đề đang được đặt ra đối với nước ta trong bối cảnh khủng hoảng nợ công của khu vực đồng tiền chung châu Âu vẫn chưa thực sự được giải quyết ổn thỏa. Nghiên cứu nợ công của khu vực đồng tiền chung châu Âu những năm qua cũng như yếu tố nợ công trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997-1998 ở Inđônêxia cho thấy, mặc dù tỷ lệ nợ công so với GDP của nhiều nước khu vực châu Âu và Inđônêxia năm 1997 ở mức an toàn nhưng vẫn xảy ra khủng hoảng. Tại Inđônêxia, khi khủng hoảng xảy ra, nợ công, nhất là nợ nước ngoài trở thành một vấn đề hết sức nan giải. Những giải pháp giải quyết vấn đề nợ công ở Inđônêxia, ngoại trừ những giải pháp mang tính đối phó thông qua đàm phán, là những giải pháp mang tính căn cơ đối với nợ công như: tăng cường quản lý và giám sát, nâng cao kỷ luật tài khóa nhằm bảo đảm cho đầu tư công có hiệu quả; chuyển đổi cơ bản trong cơ cấu nợ công từ chỗ dựa hẳn vào nợ công nước ngoài trước năm 1997 sang cơ cấu nợ công cân đối hơn, với nợ công trong nước cao hơn so với nợ công ngoài nước trong cả một thập kỷ qua, đồng thời giảm căn bản chỉ số nợ công so với GDP; thực hiện tối thiểu hóa chi phí, nâng cao mức an toàn và hạn chế tối đa các rủi ro đối với nợ công. Mặc dù còn tồn tại một số vấn đề liên quan đến việc quản lý nợ công nhưng những thành công nêu trên của Inđônêxia có thể giúp chúng ta rút ra một số bài học kinh nghiệm trong quá trình quản lý vấn đề nợ công những năm sắp tới.