1. Khái quát về sự hình thành các quy định thi hành án phạt tù

Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến sau khi hòa bình lập lại năm 1954, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã rất quan tâm đến việc điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực thi hành án phạt tù. Ngày 03/6/1946, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 1735/P4, trong đó nêu rõ vai trò của Thi hành án hình sự nói chung, thi hành án phạt tù nói riêng:

“Bản Bộ xét việc thi hành án là một việc rất cần, vì rằng nếu Tòa án đã xử phạt tù hoặc tiền một phạm nhân nào nếu án không được thi hành đến triệt để thì e rằng các Tòa án sẽ mất gía trị đối với dân chúng. Vì vậy, Bản Bộ đề nghị với Qúy Bộ ra chỉ thị cho các cơ quan hành chính khi nào nhận được trích lục án: Nếu phạt tù người nào, thì bắt ngay người phạm pháp rồi giao cho giám đốc đề lao”.

Ngày 07/11/1950, Nhà nước ta đã ban hành sắc lệnh số 150/SL về tổ chức trại giam, trong đó có Điều 1 quy định “Phạm nhân phải giam giữ trong trại giam để trừng trị và giáo hóa”. Điều 2 quy định: “Bộ Nội vụ có nhiệm vụ tổ chức và kiểm soát các trại giam trong phạm vi toàn quốc”.

Thi hành Sắc lệnh này, liên bộ Nội vụ - Tư pháp đã ban hành Nghị định số 181-NV/06 ngày 12/6/1951 quy định việc thiết lập và quản trị trại giam. Điều 1 Nghị định số 181-NV/06 quy định:

“Mỗi tỉnh hoặc thành phố có một trại giam để giam giữ:

a) Những phạm nhân thành án về tội chính trị hay tội thường;

b) Những người bị quyết nghị đưa đi an trí;

c) Những bị cáo giam lưu về tội chính trị hay tội thường”.

Nghị định số 181-NV/06 cũng đã quy định cụ thể việc sinh hoạt của phạm nhân, giáo hóa phạm nhân. Tại Điều 4 Chương 2 của Nghị định này quy định: “Trong thời gian bị giam cầm, phạm nhân được ăn đủ theo mức sống tối thiểu cần thiết, tùy theo hoàn cảnh kinh tế của mỗi địa phương”. Việc giáo hóa phạm nhân được quy định tại Điều 5: “Việc gíao dục phạm nhân về phương diện tư tưởng, tư cách nghề nghiệp phải được tổ chức trong mỗi trại bằng công tác lao động và đời sống tập thể. Phạm nhân ai cũng được đọc sách báo, hoc tập về văn hóa, chính trị, hướng dẫn về các thủ công nghiệp, tăng gia sản xuất”.

Ban hành cùng với Nghị định số 181-NV/06 là Bản quy tắc trại giam gồm 3 chương với 60 điều, quy định cụ thể những vấn đề tiếp nhận, di chuyển, phóng thích phạm nhân; cách sắp đặt phạm nhân trong trại giam, sổ sách kiểm tra, trật tự kỷ luật; ăn uống, áo quần, chỗ nằm; quân sự hóa; thăm hỏi phạm nhân; vệ sinh y tế; phương pháp giáo hóa phạm nhân; thể lệ dùng phạm nhân vào công tác.

Những văn bản quy phạm pháp luật về Thi hành án hình sự được ban hành trong giai đoạn từ tháng 8 -1945 đến năm 1954 về thi hành án phạt tù đã được ban hành theo một trình tự chặt chẽ. Từ sắc lệnh, nghị định đến quy tắc trại giam đánh dấu sự trưởng thành về kỹ thuật lập pháp thi hành án phạt tù ở nước ta. Đây là cơ sở pháp lý để thực hiện việc quản lý, giáo dục, cải tạo phạm nhân, góp phần vào cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp.

Sự điều chỉnh pháp luật việc thi hành án phạt tù khá đầy đủ, chi tiết, đã thể chế hóa được chính sách Thi hành án hình sự nhân đạo của Đảng và Nhà nước ta. Các nguyên tắc pháp chế, dân chủ, nhân đạo, phân hóa trách nhiệm hình sự và cá thể hóa việc thi hành hình phạt đã được quán triệt sâu sắc trong các văn bản nói trên.

Sau khi hòa bình được lập lại ở miền Bắc, vấn đề kiểm tra việc thi hành án phạt tù đã được Nhà nước ta quan tâm. Hội nghị cán bộ trại giam toàn quốc lần thứ ba có Bộ Công an triệu tập đã kiểm điểm tình hình giam giữ ở các trại giam, trại cải tạo và phát hiện một số thiếu sót lệch lạc trong việc thi hành án phạt tù. Để chấn chỉnh tình trạng này, ngày 23/08/1956, liên bộ Công an - Tư pháp đã ban hành Thông tư số 1500-HCTP quy định: “Trại giam hoặc trại cải tạo chỉ nhận phạm nhân hoặc cho lấy phạm nhân đi khi có lệnh viết ký tên và đóng dấu của cán bộ có thẩm quyền”. Công tác kiểm tra các trại cải tạo, trại giam được quy định tại Phần 2 của Thông tư: “Công tố ủy viên Tòa án nhân dân tỉnh và khu cần phải kiểm tra trại giam và các trại cải tạo. Nếu trong khi kiểm tra, Tòa án thấy những khuyết điểm của trại về mặt thái độ đối xử với phạm nhân, chế độ ăn uống, bảo đảm sức khỏe. Tòa án cần phải thảo luận với Công an và Ban giám thị của trại để có kế hoạch sửa chữa”.

Sau một thời gian thực hiện Thông tư số 1500-HCTP của liên bộ Công an - Tư pháp cho thấy, việc giao cho TAND ký lệnh thả phạm nhân hết hạn tù đã bộc lộ những bất hợp lý: nhiều trường hợp thả không đúng thời hạn, vì công văn, giấy tờ có thể bị chậm trễ, nhất là đối với số phạm nhân bị giam giữ ở những trại xa. Vì vậy, sau khi thống nhất ý kiến với TANDTC, VKSNDTC về việc giao cho Công an ký lệnh tha phạm nhân hết hạn tù đảm bảo cho việc thả phạm nhân đúng thời hạn, Bộ Công an đã ban hành Thông tư số 966/TT-BCA ngày 30/5/1961 giao cho các Chánh, Phó giám đốc và Trưởng, Phó Ty Công an kí giấy tha phạm nhân hết hạn tù bị giam ở các trại giam trực thuộc Khu, Sở, Ty Công an và giao cho các Chánh phó giám thị trại cải tạo ký giấy tha phạm nhân hết hạn tù bị giam ở các trại cải tạo trực thuộc trung ương. Thông tư số 966/TT-BCA còn quy định: “Ít nhất ba tháng trước khi một phạm nhân bị giam ở trại cải tạo hết hạn tù, Ban giám thị phải báo cáo cho Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân nơi đã điều tra và xét xử vụ án biết về thời gian thả phạm nhân”.

Ngày 20/6/1961, để tăng cường việc giữ gìn An ninh trật tự, bảo vệ lợi ích của nhà nước và của nhân dân, đẩy mạnh việc giáo dục, cải tạo những phần tử có hành động nguy hại cho xã hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 49/NQ-UBTVQH về việc tập trung giáo dục, cải tạo những phần tử có hành động nguy hại cho xã hội. Tại điểm 2 Nghị quyết số 49/NQ-UBTVQH quy định: “Những người giáo dục, cải tạo không được hưởng quyền công dân”. Người bị tập trung giáo dục, cải tạo được giam giữ ở trại giam nơi người bị kết án tù thi hành án. Vào thời điểm quyết liệt của cuộc kháng chiến chống đế quốc Mỹ xâm lược, để tăng cường việc quản lý và giáo dục, cải tạo phạm nhân, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 27/CP ngày 13/02/1968 về một số vấn đề công tác trại giam, trong đó xác định: “Giam giữ những người phạm tội để giữ gìn trật tự, an ninh xã hội và để cải tạo họ trở thành người lao động lương thiện”. Để đạt được mục đích, Hội đồng Chính phủ đã giao cho Ủy ban hành chính các cấp:

“Có trách nhiệm gíup đỡ các trại giam ổn định địa điểm và có điều kiện sản xuất để các trại giam có thể góp phần phát triển kinh tế địa phương. Đối với những phạm nhân cải tạo tiến bộ được thả ra, các Ủy ban hành chính địa phương phải tiếp nhận, giải quyết mọi quyền lợi công dân mà họ được hưởng theo quy định của pháp luật, giúp đỡ họ có công ăn việc làm, tích cực sử dụng lao động của họ một cách có ích cho xã hội, theo dõi, tiếp tục giúp đỡ họ tiến bộ, đồng thời đề cao cảnh giác, ngăn ngừa họ tái phạm tội, tránh bỏ rơi, ngược đãi họ”.

Như vậy, các văn bản quy phạm pháp luật thi hành án phạt tù ban hành trong giai đoạn này chủ yếu mang tính chất giải quyết tình thế, nhằm khắc phục những thiếu sót, yếu kém qua thực tiễn thi hành án phạt tù. Ở một mức độ nhất định, các văn bản này đã tổng kết được kinh nghiệm giáo dục, cải tạo người phạt tù và các biện pháp giúp đỡ họ hoàn lương, tái hòa nhập cộng đồng.

Mặc dù còn nhiều hạn chế, nhưng các văn bản ban hành trong giai đoạn này đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động giáo dục, cải tạo phạm nhân, góp phần vào cuộc kháng chiến chống đế quốc Mỹ, giải phóng miền Nam, thống nhất Tổ quốc.

Trong BLTTHS năm 1988 việc thi hành án phạt tù được quy định tại Điều 230; BLTTHS mới năm 2003 quy định tại Điều 260:

“1. Trong trường hợp người bị kết án đang bị tạm giam thì theo yêu cầu của người thân thích của người bị kết án, cơ quan Công an phải cho phép người bị kết án gặp người thân thích trước khi thi hành án.

Ban giám thị trại giam phải thông báo cho gia đình người bị kết án biết nơi người đó chấp hành hình phạt.

2. Trong trường hợp người bị kết án đang tại ngoại, nếu quá thời hạn mà không có mặt tại cơ quan Công an để chấp hành án thì người kết án sẽ bị áp giải.

3. Chánh án Toá án đã ra quyết định thi hành án phải theo dõi việc thi hành án. Cơ quan Công an phải thông báo bằng văn bản cho Tòa án về việc bắt người bị kết án để thi hành án hoặc ly do chưa bắt được và biện pháp cần áp dụng để đảm bảo việc thi hành án.

4. Trong trường hợp người đang chấp hành hình phạt tù trốn khỏi trại giam thì cơ quan Công an ra quyết định truy nã”.

Đối với người bị tạm giữ, tạm giam, BLTTHS năm 1988 lần đầu tiên khẳng định nguyên tắc: “Chế độ tạm giữ, tạm giam khác với chế độ đối với người đang chấp hành hình phạt tù” (Điều 72). Đây là một bước tiến lớn về mặt nhận thức, khắc phục được những thiếu sót đánh đồng người bị tạm giữ, tạm giam và người bị kết án của những văn bản quy định về thi hành án phạt tù trước đó. Năm 1989, Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) đã ban hành quy chế tập trung giáo dục, cải tạo trong đó quy định việc tách trại giam tập trung giáo dục, cải tạo ra khỏi các trại giam, khắc phục việc giam chung người bị tập trung giáo dục, cải tạo với người bị kết án của cả thời kỳ dài từ năm 1961 đến năm 1989.

Tuy nhiên, sau khi đã ban hành BLTTHS năm 1988, chúng ta còn thiếu những văn bản hướng dẫn cụ thể việc thi hành án phạt tù của các cơ quan có thẩm quyền. Để khắc phục tạm thời tình trạng này, đồng thời uốn nắn những lệch lạc, sai sót trong việc giam giữ, cải tạo, giáo dục phạm nhân, ngày 27/4/1989, Bộ Nội vụ đã ban hành Chỉ thị số 123 về việc tăng cường quản lý, cải tạo phạm nhân trong tình hình mới. Chỉ thị đã ghi rõ: “Công tác quản lý, cải tạo phạm nhân vẫn còn nhiều yếu kém, trì trệ và có những khuyết điểm nghiêm trọng”. Chỉ thị số 123 đã chỉ ra hướng giải quyết những vướng mắc trong việc thực hiện chế độ, chính sách đối với phạm nhân, phương hướng đẩy mạnh sản xuất trong trại giam, các giải pháp giảm bớt tình trạng suy kiệt, giam giữ không có lệnh, để quá hạn và tình trạng trốn trại giam.

Việc khắc phục những nhược điểm của các văn bản pháp luật về thi hành án phạt tù, chấn chỉnh công tác quản lý giáo dục, cải tạo phạm nhân, bảo đảm việc thi hành án phạt tù được thống nhất và có hiệu quả, đã trở thành yêu cầu khách quan cấp bách. Ngày 08/3/1993, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh thi hành án phạt tù. Trong Pháp lệnh này, lần đầu tiên khái niệm thi hành án phạt tù được quy định tại Điều l: “Thi hành án phạt tù là buộc những người bị kết án tù có thời hạn, tù chung thân chấp hành hình phạt tại trại giam nhằm giáo dục họ trở thành người lương thiện” và Điều 3: “Trong thời gian chấp hành hình phạt, người bị kết án tù, phải bị giam giữ, lao động và học tập theo quy định của pháp luật”.

Pháp lệnh đã quy định Chính phủ thống nhất Quản lý nhà nước về công tác thi hành án phạt tù trong phạm vi cả nước; Bộ Công an, Bộ Quốc phòng giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án phạt tù (Điều 5). Thực hiện nguyên tắc phân hóa và cá thể hóa việc thi hành án hình phạt, Pháp lệnh đã phân trại giam thành ba loại tại các điều 11, 12 và 13.

Thủ tục thi hành án phạt tù được quy định tại Chương III, trong đó, việc trả tự do cho người chấp hành xong hình phạt được quy định tại Điều 18:

“Khi người bị kết án tù đã chấp hành xong hình phạt thì đúng ngày đó, giám thị trại giam phải trả tự do cho họ, cấp giấy chứng nhận đã chấp hành xong hình phạt và giới thiệu họ về Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi họ cư trú; đồng thời phải báo cáo bằng văn bản cho cơ quan quản lý trại giam và cơ quan quản lý thi hành án phạt tù”.

Chế độ giam giữ, giáo dục, lao động và sinh hoạt đối với người đang chấp hành hình phạt tù được quy định tại Chương IV của Pháp lệnh.

Nhằm cụ thể hóa những quy định của Pháp lệnh thi hành án phạt tù, ngày 16/9/1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60-CP ban hành Quy chế trại giam. Khái niệm về trại giam và phạm nhân được quy định tại Điều 1: “Trại giam là nơi chấp hành hình phạt của người bị kết án tù có thời hạn và tù chung thân. Người đang chấp hành hình phạt tù được gọi là phạm nhân”. Những vấn đề về tổ chức trại giam được quy định tại Chương I, chế độ giam giữ, dẫn giải phạm nhân được quy định tại Chương II; chế độ ăn mặc, ở, sinh hoạt và chữa bệnh của phạm nhân được quy định tại Chương III; chế độ lao động, học tập của phạm nhân được quy định tại Chương IV; chế độ gặp, nhận, gửi thư, quà, khiếu tố được quy định tại Chương V; thủ tục tiếp nhận phạm nhân đầu thú, giam thời hạn, tạm đình chỉ thi hành án phạt tù được quy định tại Chương VI; chế độ khen thưởng, kỷ luật đối với phạm nhân được quy định tại Chương VII. Các bộ, ngành có liên quan cũng đã ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh thi hành án phạt tù. Ngày 30/6/1993, Thông tư liên ngành của TANDTC, Bộ Nội vụ, VKSNDTC đã được ban hành hướng dẫn một số quy định về thủ tục đưa người bị kết án tù vào trại giam để chấp hành hình phạt, việc đưa người đang chấp hành hình phạt bị tâm thần vào cơ sở chuyên khoa để bắt buộc chữa bệnh. Tiếp đó, Thông tư liên bộ số 11 ngày 20/12/1993 của Bộ Nội vụ - Quốc phòng - Tài chính - Giáo dục và Đào tạo - Lao động - Thương binh và Xã hội đã được ban hành hướng dẫn việc giáo dục pháp luật, giáo dục công dân, dạy văn hóa, dạy nghề, chế độ sinh hoạt, giải trí cho phạm nhân; Thông tư liên bộ số 12 ngày 20/12/1993 của Bộ Nội vụ - Quốc phòng - Tài chính - Y tế - Lao động - Thương binh và Xã hội được ban hành hướng dẫn chế độ ăn, mặc, ở, tổ chức phòng, chữa bệnh, phòng ngừa tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp cho phạm nhân. Tiếp đó, ngày 22/3/1995, Bộ Nội vụ đã ban hành Quyết định số 86 về các biểu mẫu, sổ sách theo dõi, quản lý người bị kết án tù; Quyết định số 159 ngày 02/4/1996 về việc thành lập cơ sở chấp hành hình phạt của người bị kết án tù trong trại tạm giam.

Với việc ban hành BLTTHS năm 1988, BLTTHS mới năm 2003, Pháp lệnh thi hành án phạt tù năm 1993 và đến Luật thi hành án hình sự năm 2010 đã đánh dấu một bước tiến mới về chất lượng trong hoạt động lập pháp nói chung và lập pháp trong lĩnh vực Thi hành án hình sự nói riêng. Chính sách Thi hành án hình sự đối với những người thi hành án phạt tù được quy định cụ thể, rõ ràng, toàn diện hơn, tạo cơ sở pháp lý cho việc thi hành án phạt tù.

Ngoài các văn bản có hiệu lực cao nêu trên, việc ban hành các nghị định của Chính phủ, thông tư liên ngành, thông tư liên bộ hướng dẫn cụ thể việc thi hành án phạt tù đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động quản lý và tổ chức thi hành án phạt tù.

Các văn bản quy phạm pháp luật quy định việc thi hành án phạt tù giai đoạn này đã tổng kết được thực tiễn thi hành án phạt tù, kế thừa và phát triển kinh nghiệm lập pháp, lập quy Thi hành án hình sự của những năm trước đó, cũng như kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới.

2. Góp ý về các chế định liên quan đến hình phạt tù

Việc thi hành hình phạt tù có thời hạn dựa trên Bản án phạt tù có thời hạn của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Những bản án và quyết định của Toà án tuyên hình phạt tù có thời hạn đã có hiệu lực pháp luật là những bản án và quyết định của Toà án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị theo trình tự phúc thẩm những bản án và quyết định của Toà án cấp phúc thẩm; những quyết định của Toà án giám đốc thẩm hoặc tái thẩm. Quyết định thi hành hình phạt tù có thời hạn đối với trường hợp Chánh án Toà án đã xử sơ thẩm phải ra quyết định thi hành án hoặc uỷ thác cho Toà án khác cùng cấp ra quyết định thi hành án. Trong thời hạn bảy ngày, kể từ ngày bản án, quyết định sơ thẩm có hiệu lực pháp luật hoặc kể từ ngày nhận được bản án, quyết định phúc thẩm, quyết định giám đốc thẩm, quyết định tái thẩm, Chánh án Toà án đã xử sơ thẩm phải ra quyết định thi hành án hoặc uỷ thác cho Toà án khác cùng cấp ra quyết định thi hành.

Các cơ quan quản lý thi hành án hình sự thuộc Bộ Công an và Cơ quan quản lý thi hành án hình sự thuộc Bộ Quốc phòng. Đối với các bản án phạt tù có thời hạn của tòa án đã có hiệu lực pháp luật sẽ do cơ quan chuyên trách là Trại giam thuộc Bộ Công an, trại giam thuộc Bộ Quốc phòng, trại giam thuộc quân khu.

Có thể thấy công tác thi hành án phạt tù có thời hạn theo Luật thi hành án hình sự năm 2010 vẫn gặp phải một số vướng mắc sau:

Thứ nhất, chương trình và chất lượng giáo dục phạm nhân còn nhiều bất cập, công tác đào tạo nghề trong trại giam chưa thực sự hiệu quả do tính nghề nghiệp sau khi hòa nhập xã hội của phạm phạm nhân chưa đáp ứng được đời sống tối thiểu của họ.

Thứ nhất, chất lượng giáo dục, cải tạo phạm nhân còn thấp, chương trình giáo dục cải tạo còn nhiều bất cập; hiệu quả dạy nghề chưa thích hợp với nhu cầu lao động xã hội lao động sản xuất ở trại giam chủ yếu là nông nghiệp, lâm nghiệp và một số ngành nghề thủ công đơn giản, hiệu quả kinh tế thấp, quản lý phạm nhân khó khăn.

Thứ hai, các quy định về hoãn thi hành hình phạt tù có thời hạn chưa được quy định thống nhất với các điều kiện được quy định trong Bộ luật hình sự năm 2015. Có trường hợp người bị kết án tù có thời hạn, bản án quyết định phạt tù có thời hạn đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa đi chấp hành hình phạt tù ở trại giam.

Thứ ba, chưa có quy định thi hành hình phạt tù có thời hạn đối với phạm nhân là người nước ngoài, người mang hộ chiếu nước ngoài.

Thứ tư, chưa có quy định về việc thực hiện trách nhiệm khác trong bản án đã tuyên thuộc điều kiện xét giảm thời hạn chấp hành hình phạt tù.

Thứ năm, tổ chức biên chế và quyền hạn của cơ quan quản lý cũng như tổ chức chấp hành hình phạt tù còn chưa tương xứng với trách nhiệm, một cán bộ quản giáo phải quản lý rất nhiều phạm nhân so với quy định.

Chính vì vậy, cần xây dựng các quy định về thi hành án phạt tù có thời hạn trong Luật thi hành án hình sự theo hướng chi tiết, cụ thể bao quát tất cả các lĩnh vực trong thi hành án phạt tù có thời hạn, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ thi hành án phạt tù cũng như đảm bảo quyền và lợi ích của phạm nhân.

Cần xác định rõ chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền và hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tư pháp, chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án. Kiện toàn tổ chức bộ máy cơ quan thi hành án hình sự là một nhiệm vụ trọng yếu để nâng cao hiệu quả thi hành án.