Chính sách tài khóa là các chính sách của chính phủ nhằm tác động lên định hướng phải triển của nền kinh tế thông qua những thay đổi trong chi tiêu Chính phủ chủ yếu dựa vào chi tiêu của chính phủ và hệ thống thuế. Các loại chính sách trung lập, mở rộng, và thu gọn của chính sách tài khóa liên quan liên quan trực tiếp đến tổng thể ngân sách đối với hoạt động kinh tế.

Mục tiêu của chính sách trung lập là cân bằng ngân sách trong chi tiêu của Chính phủ được cung cấp do nguồn thu từ thuế và nhìn chung kết quả có ảnh hưởng trung tính lên mức độ của các hoạt động kinh tế. Mục đích của chính sách mở rộng lại là tăng cường chi tiêu của Chính phủ thông qua chi tiêu chính phủ tăng cường hoặc giảm bớt nguồn thu từ thuế hoặc kết hợp cả hai. Việc này sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách nặng nề hơn hoặc thặng dư ngân sách ít hơn nếu trước đó có ngân sách cân bằng. Còn mục tiêu của chính sách thu hẹp là giảm chi tiêu của chính phủ thông qua việc tăng thu từ thuế hoặc giảm chi tiêu hoặc kết hợp cả hai nhằm hạn chế thâm hụt ngân sách hoặc thặng dư ngân sách lớn lên so với trước đó, hoặc thặng dư nếu trước đó có ngân sách cân bằng.

Về bản chất, chính sách tài khóa có tác dụng khi nền kinh tế đang ở tình trạng suy thoái, nhà nước có thể giảm thuế, tăng chi tiêu (đầu tư công cộng) để chống lại. Chính sách tài chính như thế gọi là chính sách tài chính nới lỏng. Ngược lại, khi nền kinh tế ở tình trạng lạm phát và có hiện tượng nóng, thì nhà nước có thể tăng thuế và giảm chi tiêu của mình để ngăn cho nền kinh tế khỏi rơi vào tình trạng quá nóng dẫn tới đổ vỡ. Chính sách tài khóa như thế này gọi là chính sách tài khóa thắt chặt.

Nhà nước thực hiện chính sách tài chính nới lỏng bằng cách tăng chi tiêu chính phủ. Nhưng để có nguồn tài chính cho các khoản chi tiêu đó, nhà nước lại phát hành công trái và trái phiếu. Robert Barro khẳng định: người ta, với kỳ vọng hợp lý (rational expectations), sẽ hiểu rằng hôm nay nhà nước đi vay thì tương lai nhà nước sẽ tăng thuế để có tiền trả nợ, nên sẽ giảm tiêu dùng và tăng tiết kiệm hôm nay để tương lai có tiền nộp thuế. Như thế, tuy nhà nước tăng tiêu dùng của mình, nhưng lại làm giảm tiêu dùng cá nhân, nên hiệu quả của chính sách tài chính sẽ không cao như nhà nước mong đợi.

Ở nhiều nước, chính phủ muốn tiến hành đầu tư (chi tiêu chính phủ) thường phải xin quốc hội phê duyệt. Khả năng bị quốc hội bác bỏ không phải là không có. Vì thế, không phải cứ muốn thực hiện chính sách tài chính nới lỏng thông qua tăng chi tiêu chính phủ là luôn có thể làm được. Mặt khác khi đã chi và tiến hành đầu tư rồi, mà lại muốn thực hiện chính sách tài chính thắt chặt lại cũng khó khăn vì không thể bỏ dở các công trình đầu tư đang triển khai được.Thực hiện chính sách tài chính nới lỏng thông qua giảm thuế thì dễ. Nhưng khi muốn thực hiện chính sách tài chính thắt chặt thông qua tăng thuế lại rất dễ bị người dân phản đối.

Để chính sách tài khóa đạt hiệu quả như mong muốn dù ở bất kỳ hình thức nào cũng cần xác định vai trò trách nhiệm của cơ quan dân cử thông qua việc phân tích đánh giá về tính ổn định của tài khóa và sự giám sát về trách nhiệm tài khóa.

Trách nhiệm tài khóa được giám sát thông qua việc xác định về tính toàn diện, bao trùm của một số hoặc tất cả các nguyên tắc về trách nhiệm giải trình, chu kỳ năng, thẩm quyền ra quyết định chu kỳ ngân sách, các quy định về cân đối ngân sách, các vấn đề về nguồn lực ngân sách, tính toàn diện của luật hệ thống ngân sách, tính cụ thể của các khoản thu chi ngân sách cũng như tính ổn định của các chính sách liên quan đến thu, chi và cán cân tài khóa, nợ công; tính minh bạch của ngân sách cũng như tính thống nhất của các quy định trong luật hệ thống ngân sách. Ngược lại, luật trách nhiệm tài khóa (FRL) là một luật có phạm vi hẹp tập trung vào các nguyên tắc về trách nhiệm giải trình, minh bạch và ổn định. Luật về ổn định tài khóa thậm chí còn hẹp hơn về nội dung: tập trung chủ yếu vào ổn định tài khóa vĩ mô. Chỉ có một số ít nước châu Âu (ví dụ, Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha) áp dụng luật này, chủ yếu là đối với các mục tiêu tài khóa của Liên minh châu Âu và Hiệp ước ổn định và Tăng trưởng trong bối cảnh các nước này thực hiện phân cấp chính quyền và có các vùng tự trị.

Khi xây dựng các quy định về trách nhiệm tài khóa cần xác định rõ trách nhiệm trong từng thành phần đối với Chính phủ:

Thứ nhất, phải xác định kế hoạch trung hạn của các số liệu tài khóa tổng thể (tổng thu, tổng chi, cán cân tài khóa, nợ công);

Thứ hai, phải mô tả chiến lược ngân sách thường niên và trung hạn để đạt được các mục tiêu tài khóa đề ra;

Thứ ba, phải công bố thường xuyên các báo cáo về tiến triển đạt được các mục tiêu hoặc mục đích tài khóa;

Thứ tư, phải xây dựng các chế định về Kiểm toán các báo cáo tài chính năm nhằm đảm bảo tính chính xác của thông tin tài khóa.

Luật trách nhiệm tài khóa có thể bao gồm hơn bốn yếu tố cốt lõi trên. Ví dụ, luật cũng có thể tập trung vào hiệu quả hoạt động, tập trung vào quản lý ngân sách “vĩ mô” - đạt được các mục tiêu ngân sách tổng thể - thay vì hiệu quả hoạt động “vị mô” của các chương trình ngân sách hoặc các cá nhân quản lý chương trình.

Xét trên bốn tiêu chuẩn trên, chỉ một số ít nước phát triển áp dụng luật trách nhiệm tài khóa.[1] Các luật tương tự với luật trách nhiệm tài khóa đã được nhiều nước mới nổi áp dụng, đặc biệt là các nước Mỹ Latinh và tiểu lục địa Ấn Độ. Hầu hết các luật này bao gồm các quy tắc tài khóa định lượng với mục tiêu giảm thâm hụt tài khóa và nợ công. Ở một số nước, các mục tiêu định lượng của luật trách nhiệm tài khóa cho thấy là rất khó tuân thủ, dẫn tới việc sửa đổi hoặc hủy bỏ luật.[2]

Luật trách nhiệm tài khóa của Brazil (xem Hộp 3.1) là một ngoại lệ. Luật này đã khá thành công trong đạt được các mục tiêu đề ra vì nhiều lý do sau: các chính phủ và nghị viện kế tiếp nhau đã tuân thủ các quy định trong luật; không có mục tiêu định lượng nào cho nợ hoặc thâm hụt liên bang trong luật trách nhiệm tài khóa (thay vào đó, mỗi luật hướng dẫn ngân sách năm đều bao gồm các mục tiêu tài khóa vĩ mô để chỉ dẫn tình hình phát triển của các số liệu ngân sách tổng thể trong trung hạn); và các biện pháp trừng phạt nghiêm khắc cho việc không tuân thủ. Khác với một số nước, các biện pháp chế tài được áp dụng. Ví dụ, ở chính quyền cấp dưới quốc gia, một số thị trưởng tại Brazil đã bị mất chức khi vi phạm luật trách nhiệm tài khóa. Các biện pháp trừng phạt được quy định trong luật được hỗ trợ bởi các tòa án độc lập và luật hình sự tài khóa riêng biệt.

Các kinh nghiệm trên cho thấy một nước cần phải thận trọng nếu đang cân nhắc đưa các quy tắc tài khóa định lượng vào trong luật trách nhiệm tài khóa. Một số cho rằng việc đưa quy tắc tài khóa vào trong luật sẽ khiến nó “bền vững” và “có tính ràng buộc hơn”, đặc biệt do luật này quy định thẩm quyền của cả cơ quan lập pháp cũng như cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, bất kì luật nào cũng có thể bị hủy bỏ, hoặc khi thiếu các biện pháp chế tài hữu hiệu, bị phớt lờ mà không sợ bị trừng phạt. Để đạt được hiệu quả, luật trách nhiệm tài khóa cũng cần bao trùm tất cả các hoạt động ngân sách và các hoạt động mang tính chất tài chính liên quan trong khu vực công, cũng như bao gồm đầy đủ các yêu cầu về minh bạch và thủ tục. Việc không bao trùm các chính quyền cấp dưới quốc gia trong các điều khoản luật là một lý do tại sao một số nước (như Argentina) không đạt được các mục tiêu ổn định đề ra.

Cho dù quy tắc tài khóa có được đưa vào luật trách nhiệm tài khóa hay không, nếu không có cam kết của cơ quan lập pháp đối với kỷ luật tài khóa, quy tắc tài khóa có thể làm xói mòn độ tin cậy chính sách.[3] Một cách tiếp cận thay thế nhằm tăng cường kỷ luật tài khóa là áp dụng luật trách nhiệm tài khóa yêu cầu các chiến lược tài khóa minh bạch và đáng tin cậy, với sự hỗ trợ của các thể chế tài khóa vững chắc. Cách tiếp cận này đã có hiệu quả ở nhiều nước, trong đó có Australia và New Zealand. Luật trách nhiệm tài khóa ở hai nước này yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc quản lý tài khóa có trách nhiệm, bao gồm áp dụng chiến lược ngân sách trung hạn, lập ngân sách năm nhằm đạt được mục tiêu tài khóa trung hạn, giảm nợ công và duy trì nợ ở mức hợp lý (mà không quy định cụ thể trong luật thể nào là “mức hợp lý”) và đưa vào các yêu cầu minh bạch và giám sát công chặt chẽ.

Như vậy, để có chính sách tài khóa tốt việc nghiên cứu và hoàn thiện các nguyên tắc tài khóa cho hệ thống ngân sách trên cơ sở các điều khoản về giải trình, thẩm quyền ra quyết định chu kỳ ngân sách, nguyên tắc về cân đối, xác định phạm vi quỹ thu chung, tính toàn diện, hiệu quả hoạt động, tính cụ thể, tính ổn định, tính minh bạch và tính thống nhất của chính sách tài khóa. Với một số ít trường hợp ngoại lệ (như mua sắm đấu thầu công), không cần thiết phải có các luật chuyên môn có phạm vi điều chỉnh một phần nhỏ trong hệ thống quản lý ngân sách. Tuy nhiên, trên thực tế, khi luật hệ thống ngân sách mới ít có cơ hội được thông qua về mặt chính trị thì nên nắm lấy bất kì cơ hội thực hiện cải cách khuôn khổ pháp lý nào, kể cả khi kết quả cải cách chỉ là thông qua một luật có phạm vi hẹp hoặc có tính riêng biệt.

[1] Tham khảo Lienert (2010).

[2] Về những thất bại ở một số nước OECD được chọn lọc, tham khảo Lienert và Jung (2004) tr.90. Còn về kinh nghiệm của các nước Mỹ Latinh, xem Corbache và Schwartz (2007) tr.58-77.

[3] Xem thêm IMF (2009).